«Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России»

Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России (fb2) - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России 864K скачать: (fb2) - (epub) - (mobi) - Андрей Викторович Безруков

А.В. Безруков Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: Монография

Рецензенты:

И.Н. Зубов – доктор юридических наук, профессор, почетный сотрудник МВД России

А.Т. Карасев – доктор юридических наук, профессор

А.Н. Кокотов – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России

А.С. Саломаткин – доктор юридических наук, профессор

A.V. BEZRUKOV

CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS EXERCISE OF LEGISLATIVE POWER BY THE RULE OF LAW IN RUSSIA

Monograph

Moscow

YUSTITSINFORM

2015

Reviewers:

I. N. Zubov – Doctor of Law, Professor, Honored employee Russian Interior Ministry

A. T. Karasev – Doctor of Law, Professor

A. N. Kokotov – Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of Russia

A. S. Salomatkin – Doctor of Law, Professor

This monograph explores the theoretical and practical problems of constitutional and legal regulation and the relationship the most important public-legal institutions – the legislature, and the rule of law, in the mechanism of formation and ensure that participating agencies legislature. The legal nature, essence and main directions of the exercise of legislative power, shows its place in the system of separation of powers. The peculiarities of the functioning of the legislature to ensure the rule of law, we consider a system of legislative bodies in Russia as subjects of law enforcement, expanded their interaction with each other and with other public authorities, including law enforcement.

The publication is intended for researchers and practitioners, teachers, post-graduate students and students of educational institutions, students in the legal profession, as well as for the interested reader.

© Bezrukov A.V., 2015

Введение

Конституцией Российской Федерации провозглашается, что Россия – это правовое демократическое федеративное государство (ст.1), в котором государственная власть функционирует на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). В соответствии с современной политико-правовой доктриной основным отличительным признаком правового государства является верховенство Конституции и закона, приоритет принципов права.

Признание значимости Конституции РФ, ее высшей юридической силы и прямого действия, приоритета и конституционных ценностей является важнейшим условием качественного формирования правового порядка и эффективного функционирования всех ветвей государственной власти. Заложенные в Конституции РФ и выявляемые при ее интерпретации ценности оказывают фундаментальное воздействие на правопорядок, определяют основные направления конституционной модернизации России[1]. Между тем выдвигаемая идея конституционного консенсуса проявляется не только в принятии Конституции, но и в процессе ее реализации, в итоговом результате – правопорядке[2].

В условиях реформирования властной вертикали и государственно-правовых преобразований несомненный интерес представляют собой вопросы функционирования государственной власти, в частности, законодательной власти, занимающей особое место в системе разделения властей, поскольку именно эта власть создает правила поведения, по которым и во исполнение которых работают исполнительная и судебная ветви власти, обеспечивается конституционная законность и устанавливается правопорядок.

Законодательная власть, являясь неотъемлемым элементом политико-правовой действительности, постепенно укрепляет позиции в системе публично-правовых институтов Российского государства. Утверждение идей парламентаризма, активизация и усиление роли законодательных органов обуславливает развитие конституционно-правовых механизмов, направленных на совершенствование регламентации и деятельности органов публичной власти, участвующих в обеспечении правопорядка.

Законодательная власть – первостепенная власть, обеспечивающая правопорядок. Именно законодательная власть является фактором формирования правопорядка, силой, созидающей правопорядок в конституционно-правовых пределах. И одной из целей ее деятельности является формирование правопорядка определенного качества.

В системе законодательной власти функционируют множество законодательных органов – условно называемых парламентами, которые, реализуя правотворческую функцию, принимают общеобязательные правовые предписания, по которым осуществляют свою деятельность все органы публичной власти, общественные формирования и граждане. Тем самым законодательные органы оказывают определенное воздействие на качественное состояние правопорядка в России.

Поэтому проводимые преобразования в сфере государственного строительства, связанные с модернизацией и укреплением законодательной власти в системе разделения властей, влекут потребность в переосмыслении конституционно-правовых аспектов осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России, определении ее места в условиях трансформации системы публичной власти и разделения властей, выявлении роли законодательных органов в системе созидания и обеспечения правопорядка в России.

Основные принципы и положения законодательной власти регулируются Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Немаловажную роль играет Конституционный Суд РФ, определивший многие правовые позиции, которые легли в основу конституционно-правового регулирования формирования и деятельности органов законодательной власти.

В связи с этим очевидна потребность конституционно – правового анализа правовой природы двух на первый взгляд разных, но достаточно взаимосвязанных и взаимообусловленных публично-правовых явлений: законодательной власти и правопорядка, в обеспечении которого участвуют, в том числе и законодательные органы. Рассмотрение их конституционно-правовой характеристики и проблем осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка предпринимается в настоящем издании.

Эффективность исследования заключается в концептуальном рассмотрении правовой природы и взаимообусловленности правопорядка и законодательной власти, места последней в системе публичной власти и механизме разделения властей, характеристики конституционно-правового статуса органов законодательной власти, их участия в парламентских процедурах и конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка органами публичной власти в России.

Introduction

Constitution of the Russian Federation declared that Russia – a legal democratic federal state (Article 1), in which the government operates on the basis of the principle of separation of powers between the legislative, executive and judicial powers (Art. 10). According to modern political and legal doctrine main distinguishing feature is the rule of law and supremacy of the Constitution, priority of principles of law.

Recognition of the importance of the Constitution of the Russian Federation, its supreme legal force and direct action, priority and constitutional values is essential to the quality of the legal order of formation and effective functioning of all branches of government. Laid down in the Constitution and its interpretation revealed by the values have a fundamental impact on the rule of law, determine the focus of constitutional modernization of Russia. Meanwhile, put forward the idea of constitutional consensus is evident not only in the adoption of the Constitution, but also in the implementation process, the final result – the rule of law.

In the context of reforming the vertical of power and state-legal transformations of great interest are the issues of functioning of the government, in particular, the legislative branch, which occupies a special place in the system of separation of powers, as this government creates rules of conduct for which, and pursuant to which the executive and work judicial branch, provided the constitutional legality and the rule of law is established.

The Legislature, being an integral part of the political and legal reality, gradually strengthens the position in the system of public law institutions of the Russian state. Adoption of the ideas of parliamentarism, activation and strengthening the role of the legislature determines the development of constitutional and legal mechanisms aimed at improving the regulation and operation of the public authorities involved in law enforcement.

Legislative power – the paramount power, maintain law and order. It is the legislature factor in the formation of law and order, power, creative rule of law in constitutional and legal limits. And one of the goals of its activity is the formation of the rule of law of a certain quality.

In the legislative branch functioning set of legislative bodies – conventionally called parliaments, which, realizing the law-making function, take generally binding legal regulations, which operate all public authorities, public and formation of citizens. Thus, the legislature have an impact on the qualitative state of the rule of law in Russia.

Therefore, the reforms in the field of state-building related to the modernization and strengthening of legislative power in the system of separation of powers, imply the need to rethink the constitutional and legal aspects of the implementation of the legislature to ensure the rule of law in Russia, defining its place in the transformation of public power and the separation of powers, identifying the role of legislatures in the creation and the rule of law in Russia.

Basic principles and provisions of the legislature are governed by the Constitution of the Russian Federation, federal laws and the laws of the Russian Federation. The important role played by the Constitutional Court of the Russian Federation, which established many of the legal position, which formed the basis of the constitutional and legal regulation of the formation and activities of the legislature.

In this regard, a clear need constitutional and legal analysis of the legal nature of the two seemingly different but quite interconnected and interdependent public legal phenomena: the legislature, and the rule of law, which are involved in providing, including legislatures. Consideration of their constitutional and legal characteristics and problems of the exercise of legislative power by law enforcement is undertaken in this publication.

The effectiveness of the study is a conceptual examination of the legal nature and interdependence of the rule of law and the legislature, the last place in the system of public authorities and the mechanism of separation of powers, the characteristics of the constitutional and legal status of the legislature, their participation in parliamentary procedures and constitutional and legal mechanisms for enforcement by public authorities in Russia.

Глава 1 Законодательная власть в системе публичной власти и правопорядок

1.1 Законодательная власть в системе публичной власти и правопорядок: понятие, сущность, соотношение

Конституция РФ в числе основ конституционного строя закрепляет принцип народовластия, предполагающий создание соответствующей современным реалиям системы власти, единственным носителем и источником которой является народ (ст. З).

Публичная власть представляет собой систему особых общественных отношений, формирующихся в процессе функционирования публичных органов власти, осуществляемой посредством определенных форм и методов в целях эффективного управления и организации жизнедеятельности общества.

Несмотря на то, что действующая Конституция РФ не содержит термина «публичная власть», в современной литературе активно доказывается ее наличие в России и конституционно-правовой характер[3]. Между тем не следует ставить знак равенства между ней и народовластием, поскольку исторически публичная власть возникла намного раньше политического режима подлинного народовластия и позволяет четко структурировать квалификационные признаки власти, отличающие по политико-правовой природе и организационно-правовым формам.

В числе сущностных характеристик публичной власти выделяются разновидность социальной власти, массовость, легитимность и нравственный характер, представительность, общественно-полезный и комплексный характер, охватывающий все сферы общественной жизни[4]. Применительно к последнему следует уточнить, что публичная власть распространяется не на все, а на многие сферы общественной жизни.

Выделяют типы публичной власти – учредительная, политическая, государственная, духовная, экономическая, военная и др.

Структура публичной власти в Российской Федерации предполагает наличие как минимум двух уровней ее реализации – государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

Таким образом, публичная власть осуществляется по вертикали в современной России как федеративном государстве на трех уровнях – федеральном, региональном и местном.

Если вести речь об организационно-правовых формах публичной власти, то можно выделить прямую публичную власть, публичную государственную власть, публичную муниципальную власть, публичную корпоративную власть, надгосударственную (международно-правовую) публичную власть.

Главными отличительными признаками прямой публичной власти и публичной государственной власти являются источник властных полномочий и механизм их реализации.

Субъекты первой обладают собственным и первоначально естественным правом на власть, которое конституционно оформлено; субъекты второй (представители) опираются на волю избравшего их электората. Следовательно, число первых значительно превышает число вторых.

Прямая публичная власть осуществляется исключительно через институты непосредственной демократии непосредственно народом (референдум, выборы, собрания (сходы), консультативное участие). В то время как публичная государственная власть и публичная муниципальная власть в основном реализуется через создаваемые на постоянной и квалифицированной основе соответствующие органы публичной власти[5]. Реализация публичной власти посредством представительства вскрывает многогранный пласт проблем, связанных с организационными, социальными и персоналистскими началами ее осуществления[6].

Взгляд на публичную власть через призму такого ее звена, как власть представительная, заставляет обратить внимание ученых на источник публичной власти в целом и представительной власти, в частности. Как справедливо отмечается, в государственно-организованном обществе, основанном на началах народовластия, источником публичной власти является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данное положение нашло свое закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 3). Соответственно, государственная власть и местное самоуправление выступают формами осуществления народовластия[7].

Можно ли утверждать, что публичная власть едина и объединяет государственную власть и местное самоуправление? В современных исследованиях уже не только отмечается интегрирующая роль публичной власти, но предлагается и доказывается принцип единства публичной власти в государстве, реализуемой на различных уровнях и объединяющий государственную власть и местное самоуправление[8], а в числе разновидностей публичной власти наряду с государственной и муниципальной властями выделяется также общественная и надгосударственная власти[9], хотя правильнее их относить к ее организационно-правовым формам, о чем выше упоминалось.

Безусловным представляется и то, что государственная власть находится в центре публичной власти, имеет более четко выраженный политический характер, распространяется на все население страны в пределах юрисдикции данного государства, отличается от других форм публичной власти наличием государственного аппарата, осуществляющего властные полномочия на постоянной основе, и возможностью применения методов убеждения и принуждения.

Государственная власть зарождается постепенно в процессе становления государства, становится исторически первой формой публичной власти. Первоначально государственная власть возникала в небольших поселениях и территориально расширялась за счет завоеванных территорий. И, несмотря на то, что эта власть действовала в пределах небольших территорий, подобных современным муниципальным образованиям, это была власть универсального характера и не сводилась лишь к вопросам местного значения.

При рассмотрении сущности государственной власти в литературе отмечается ее политический, суверенный и универсальный регулятивный характер[10], что вряд ли можно сказать о муниципальной или корпоративной публичной власти. Именно она вправе комплексно регламентировать все общественные отношения, подлежащие государственно-правовому регулированию, она обладает правом на легальное принуждение и выступает социально-политическим ориентиром в обществе.

В литературе выдвигаются и иные подходы к природе государственной власти. Государственная власть представляет концентрированное выражение воли – силу, побуждающую к действию[11]. Она также выступает и особого рода психическим отношением, на что обращали внимание еще дореволюционные юристы, отмечая, что явления власти и подчинения сводятся к психологическим основам[12] и что «государственная власть не есть чья-либо воля, а сила, вытекающая из сознания гражданами их зависимости от государства…»[13].

По мнению Ф.Ф. Малого, государственная власть как правовая категория используется в двух значениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность (система) государственных органов[14]. Если совокупность государственных полномочий может системно конструировать как явление государственной власти, то рассмотрение государственной власти через систему государственных органов представляется затруднительным, несмотря на то, что Конституция РФ фрагментарно допускает возможность такой трактовки (ч. 4 ст. 78). Исходя из системного анализа Конституции РФ (ст. ст. 3, 10, 11, 77, 78), оптимальным представляется понимание государственной власти как совокупности государственно-правовых полномочий, в основном реализуемых соответствующими правопредставителями государства – органами государственной власти.

Государственная власть как система характеризуется наличием внутренней структуры, которая отражает координационные и субординационные связи, складывающиеся между государственными органами на федеральном и региональном уровнях государственной власти. Следовательно, система органов государственной власти составляет центральное звено государственной власти.

Но как тогда соотнести понятие государственной власти с категорией «система государственной власти», которым оперирует ч. 3 ст. 5 Конституции РФ? Соглашаясь, что последнее понятие можно рассматривать как более широкое, чем явления «государственная власть» и «система органов государственной власти»[15], следует все же уточнить и выстроить в логический ряд указанные категории, где система государственной власти будет включать в себя государственную власть, в рамках которой функционирует система органов государственной власти. Однако и такая характеристика будет неполной. Поэтому справедливо отмечается, что система государственной власти есть структурно организованная целостность, обладающая интегративными свойствами, элементами которой выступают государственная власть и система субъектов ее осуществления[16].

Однако круг последних не ограничивается органами государственной власти, в число ее субъектов входят, как население соответствующих публично-территориальных образований, так и органы местного самоуправления, реализующие отдельные государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ)[17], а в определенных случаях – общественные формирования и граждане, участвующие в осуществлении государственных функций (обеспечении правопорядка, безопасности и защите конституционных прав личности).

При этом в системе государственной власти следует выделить три вида связей: горизонтальные, например, отношения глав регионов, которые, как правило, следует рассматривать как координационно-партнерские; вертикальные, в основном связанные с субординационными отношениями вышестоящих и нижестоящих государственных органов, например, отношения Правительства РФ и высших исполнительных органов субъектов РФ; субординационно-координационные, обеспечивающие эффективное функционирование и взаимодействие ветвей государственной власти и муниципальной власти, органы которой реализуют отдельные государственные полномочия для достижения целей государственной власти.

Понятие государственной власти связывается с ее основной функцией – государственным управлением. Управление неотделимо от понятий власти и государственной власти.

Властность управления обуславливает возникновение организационных связей, обеспечивающих подчинение управляемых воле субъекта управления. Именно власть формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управляющую волю, регулирует социальные процессы и обеспечивает создание социального порядка.

К числу признаков государственно-правового характера управления относят:

• осуществление функций государства при соблюдении его публичных интересов и обеспечении прав и свобод граждан;

• функции управления осуществляются специально уполномоченными государством субъектами;

• все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами[18].

Ключевое место в организации государственного управления занимает принцип разделения властей, главной задачей которого является создание эффективного и сбалансированного механизма государственной власти и исключение возможности ее узурпации.

Для эффективности государственного управления используется комплексный подход, который обеспечивается построением организационной структуры государственного управления и определением в ней правового статуса каждого органа государственного управления. Организация государственного управления должна осуществляться исходя из реализации принципа разделения властей как по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную, так и по вертикали – на федеральный и региональный уровни.

В центре комплексного подхода к государственному управлению лежит правовое регулирование. Следовательно, осуществление государственной власти должно быть прописано юридически. И в государственном управлении действует не свобода усмотрения, а императив долженствования, в соответствии с которым любой орган обязан активно реализовывать собственную компетенцию[19].

Государственная власть в России строится на двух взаимосвязанных принципах: «единстве системы государственной власти» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) и «разделении властей» (ст. 10 Конституции РФ). На первый взгляд эти принципы могут восприниматься как взаимоисключающие, поскольку имеется противоречие между единством и разделением властей. Однако такое противоречие снимается с применением системного подхода к государственной власти. В качестве методологического ориентира может быть использован опыт системных исследований правовых явлений[20].

Действительно, природа государства предполагает установление единой государственной власти, которая может осуществляться разными органами на основе принципа разделения властей. В какой взаимосвязи находятся принципы единства государственной власти и разделения властей? Возможно ли их сочетание?

Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную содержится во многих современных конституциях и зачастую рассматривается «в связке» с принципом единства государственной власти.

Впервые положение о необходимости соотношения рассматриваемых принципов было раскрыто в работах Ж.-Ж. Руссо (1712–1778), который, по сути, выступая против идеи разделения властей, отстаиваемой Дж. Локком, Ш. Монтескье, утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, а организационно осуществляться в народных собраниях и представительных органах. Поэтому не без оснований некоторые дореволюционные государствоведы (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский) высказывали весьма осторожное и критичное отношение к принципу разделения властей, усматривая в нем возможную угрозу нарушения единства государственной власти[21].

В современной литературе также нередко можно встретить критику принципа разделения властей, которое может привести к противопоставлению трех «самостоятельных властей» и размыванию единства государственной власти. Однако такой подход требует четкого разграничения и учета двух обстоятельств: во-первых, современные политико-правовые реалии Российского государства не вполне соответствуют классическим представлениям о теории разделения властей; во-вторых, важно учитывать тенденции к постепенному размыванию концепции разделения властей, в том числе путем включения в такую триаду новых ветвей власти[22].

В таких условиях требуется как переосмысление содержания обозначенных принципов, так и выявление возможности и необходимости их сочетания и взаимовлияния.

Определим сущность рассматриваемых принципов. В современных условиях единство государственной власти предполагает, что, во-первых, в ее основе лежит единая воля народа, который является ее источником, во-вторых, государственная власть – единая по своему социальному характеру и единственная государственная власть в конкретном обществе; в-третьих, она реализует общие цели и задачи, стоящие перед государством, и; в-четвертых, в организационно-правовом единстве выполняет в разных формах и разными методами единые функции государственного аппарата.

Единство системы государственной власти не исключает, а предполагает наличие и определенную степень автономности ее элементов, что является гносеологической основой концепции разделения властей[23].

В одном государстве не может быть двух и более самостоятельных государственных властей. Государственная власть как целостное явление едина. Но она может структурироваться в зависимости от выполняемых функций на различные ветви и уровни.

Вместе с тем государственная власть – целостная система, где ветви власти есть элементы целого, которые действуют системно и согласованно, а сама система определяет их качества, формы и методы. И система сдержек и противовесов, положенная в основу принципа разделения властей, предполагает не только обособленность каждой ветви государственной власти, но и конструктивное функционирование, взаимодействие и взаимопроникновение ветвей государственной власти. Например, такое возможно при делегировании парламентом своих полномочий Президенту РФ и Правительству РФ, что подтвердил Конституционный Суд РФ[24]. Показательно и решение Суда о возможности Президентом РФ издавать указы, восполняющие пробелы в законотворчестве при условии их временного характера и соответствия Конституции РФ[25].

Другой пример – принятие концепции регламентарной власти, при которой акты, имеющие, по сути, силу закона, издаются на основе конституции государства. При такой модели в конституции четко закрепляется перечень вопросов, которые регулируются только актами парламента, все остальные вопросы изначально могут регулироваться актами президента и/или правительства (Франция).

Поэтому наряду с признанием идеи и практики единству государственной власти необходимо принятие в сочетании с ней концепции разделения властей, которая традиционно закрепляет триаду властей, что нашло отражение и в Конституции РФ (ст. 10). Вместе с тем в современных конституциях и доктрине появляются новые, иные ветви власти (избирательная, гражданская, президентская, надзорная, контрольная и др.)[26], что обуславливает тенденцию к размыванию сложившейся триады властей. Поэтому некоторые авторы критически оценивают такой подход, полагая, что выделение иных ветвей власти есть искусственная градация, представляющая смешение разнопорядковых понятий[27]. Иногда встречается и более категоричные позиции ученых[28].

В связи с этим верно отмечается в литературе, что единство государственной власти и разделение ее ветвей не противоречат друг другу, а при правильном понимании этих явлений сочетаются в условиях демократических режимов[29].

Поэтому разделение ветвей государственной власти возможно только при сохранении ее единства. Каждая ветвь имеет тот же социальный характер и действует в заданных единством государственной власти направлениях.

Государственная власть едина, подчеркивает Б.С. Эбзеев, но функции ее – законодательство, управление и правосудие – осуществляются различными органами, каждый из которых имеет отдельные полномочия, которые в рамках классических для прошлого представлений о разделении властей входили бы в компетенцию других органов[30]. Поэтому, современная юридическая доктрина и практика должны учитывать трансформацию содержания принципа разделения властей в процессе историко-правового развития России, а также особенности ее отражения в конституционном законодательстве зарубежных государств[31].

Единство государственной власти выражается в наличии государственного аппарата, включающего в себя законодательные, исполнительные и судебные органы, совокупная компетенция которых охватывает все полномочия, необходимые для осуществления внутренних и внешних функций государства. Федеральные и региональные государственные органы, действуя на основе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти. Это достигается единством ключевых принципов, производность полномочий, наличием организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы сообразно своим функциям участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их реализации; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти[32].

Единство государственной власти обеспечивается деятельностью Президента РФ как гаранта Конституции РФ, который призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ)[33]. Для этого глава государства наделен обширными конституционными полномочиями, позволяющими ему оказывать существенное влияние на состав, структуру, организацию и деятельность органов государственной власти в России, отменять (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) или приостанавливать (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) действие актов органов исполнительной власти. Причем, последние «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы, по соглашению друг с другом федеральные и региональные исполнительные органы государственной власти могут делегировать осуществление части своих полномочий с одного уровня государственной власти на другой (ст. 78 Конституции РФ).

Государственное единство не ограничивается вопросами территориальной целостности, отмечает Б.С. Эбзеев, оно представляет собой более широкое явление, синтезирующее социальное, правовую, политическую, экономическую общность России как государства, в основе которой единство многонационального народа России, ее территориальная целостность и единая государственная власть[34]. Ученый рассматривает государственное единство как научную категорию, которая включает в себя ряд компонентов (сущность, содержание, форма, основные субъекты и объекты государственного единства, принципы, механизм, факторы государственного единства)[35]. Вместе с тем, в число субъектов государственного единства наряду с многонациональным народом РФ и Российской Федерацией, представляется целесообразным включить субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые наряду с государственными и негосударственными структурами соучаствуют в процедуре укрепления единства и целостности государства.

Таким образом, концепция единства государственной власти и разделения ее властей должна восприниматься как возможность сочетания единства в многообразии, причем многообразие власти не должно ограничиваться разделением ее на ветви, речь должна идти и о вертикальном разделении государственной власти на федеральный и региональный уровни.

Итак, разделение властей не может рассматриваться как их разрыв, полная обособленность, ветви государственной власти «обречены» на взаимодействие друг с другом и «проникают» друг в друга, периодически возлагая на себя функции другой власти.

Однако в литературе концепция разделения властей подвергается справедливой критике, ряд авторов усматривают в ней односторонний характер, в том числе и с точки зрения терминологии. В.Е. Чиркин, например, предлагает сформулировать ее как концепцию единства государственной власти и разделения ее ветвей. С одной стороны, новые отношения, на которые оказывает воздействие государственная власть, ведут к разрастанию ее интегрирующей роли. С другой – новые сферы государственного управления обуславливают как децентрализацию, так и деконцентрацию государственной власти, что влечет создание новых органов и способов государственного управления. Такие тенденции, во-первых, ведут к возможности создания новых ветвей государственной власти по горизонтали, и, во-вторых, свидетельствуют о вертикальном разделении государственной власти, как минимум, на два уровня – федеральный и субъектов РФ, между которыми требуется сбалансированное осуществление централизации и децентрализации государственной власти.

В практике конституционного правосудия выработаны критерии баланса конституционных ценностей централизации и децентрализации, что требует установления для каждой сферы регулируемых общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования. Принцип баланса централизации и децентрализации, непосредственно не закрепленный в Конституции РФ, как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, имеет объективные конституционные предпосылки, а на формально-юридическом уровне его источником являются более общие юридические постулаты, связанные с признанием в качестве основополагающих принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, с одной стороны, а также свободы и автономии индивида, частной инициативы, неприкосновенности собственности и т. д. – с другой[36].

В этой связи значимыми представляются правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращал внимание на то, что вытекающие из конституционного принципа разделения властей требования распределения публично-властных полномочий и недопустимость концентрации власти у одного из соответствующих органов должны быть соотнесены с требованиями взаимного уравновешивания ветвей единой государственной власти, невозможности ни одной из них подчинить себе другую[37].

Принцип разумного сочетания централизации и децентрализации проявляется в конкретных институтах федерализма, включая распределение полномочий между уровнями государственной власти. Например, именно Конституционный Суд РФ впервые закрепил право опережающего законодательства субъектов РФ по вопросам совместного ведения[38]. В тоже время, Конституционный Суд России предусмотрел возможность федеральному законодателю при необходимости осуществлять правовое регулирование по вопросам ведения субъектов РФ, если субъект РФ не принял закон, отнесенный к его компетенции в порядке осуществления полномочий, закрепленных п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ[39].

Таким образом, практика конституционного правосудия способствует утверждению и поддержанию конституционного правопорядка как высшего юридического выражения правовой демократичной государственности, являющейся практико-прикладной ценностью, проникающей во всю систему конституционного правопользования[40].

С учетом изложенного, и принятия концепции о вертикальном разделении государственной власти на федеральный и региональный уровни, обратим внимание на региональный уровень. Некоторые ученые, раскрывая правовую природу власти субъектов РФ, не признают ее государственной, а считают «несуверенной публичной властью территориального коллектива, пределы которого определяются федеральной Конституцией»[41].

Соглашаясь с несуверенным характером власти субъекта Российской Федерации, вряд ли можно признать ее негосударственной, поскольку Конституция РФ (ст. 11, 77) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими самостоятельно органы государственной власти. Поэтому очевидно конституционное распределение государственной власти на федеральный и региональный уровни. Другой вопрос – в разграничении между ними компетенции и сужении правовых возможностей субъектов РФ в решении федеративных вопросов, что обусловлено тенденцией централизации государственной власти. Кроме того, некоторые авторы пытаются доказать и наличие окружного уровня государственной власти, связывая его с созданием федеральных округов[42]. Такой подход представляется преждевременным, поскольку создание округов может рассматриваться как временная управленческая мера, пока не подкрепленная в Конституции РФ.

При рассмотрении правовой природы государственной власти необходимо раскрыть понятие «ветвь государственной власти». В литературе данный термин используется длительное время, однако до сих пор единого общепризнанного понятия не существует. Одним из первых дал определение ветви государственной власти А.С. Автономов, по мнению которого это один или несколько государственных органов, образующих в рамках единого механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для выполнения присущих ей функций[43].

При анализе признаков ветви государственной власти, в числе важнейших выделяют следующие: часть государственного механизма; включающая в себя, как правило, несколько однородных государственных органов, обладающих определенной самостоятельностью; выполняющая соответствующие государственные функции и обладающая собственной структурой; осуществляющая свои функции посредством специфических форм, методов и процедур.

С учетом таких признаков В.Е.Чиркин под ветвью государственной власти понимает обособленную организационно-функциональную систему в целостном государственном механизме, специализированные органы и должностные лица которой реализуют определенную функцию управления в обществе[44].

Однако и в таком определении имеются спорные моменты. Во-первых, вряд ли можно вести речь о ветви государственной власти как системе. Термин «система» относится или к государственной власти в целом или к совокупности ее органов, но вряд ли может быть применим к каждой ветви власти. Возможно, более удачен термин «структура». Во-вторых, насколько правомерно функцию управления проецировать на все ветви государственной власти? Очевидно, что она в первую очередь присуща исполнительной власти. И потом, определение понятия должно быть более конкретным.

Итак, ветвь государственной власти можно определить как сферу деятельности государства, в рамках которой компетентные государственные органы самостоятельно и в установленном порядке реализуют стоящие перед ними задачи и выполняют специфические функции.

Можно ли указанные выше признаки отнести к законодательной власти? Что такое законодательная власть? Каково ее место в системе публичной власти и роль в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка определенного качества?

Термин «законодательная власть» содержит как минимум три составляющие (власть, закон и его «даяние»). Важными являются вопросы, что такое закон, кто и в каком порядке его разрабатывает и принимает, как реализуется законодательная власть, какое место занимает в системе разделения властей, какие органы и каким образом ее осуществляют.

В числе признаков законодательной (представительной) власти выделяют:

– системность, которая обусловлена единым источником власти, общими принципами формирования и деятельности, единой компетенцией. Поскольку органы законодательной власти не иерархичны, в отличие от исполнительной власти, но находятся в тесном взаимодействии и сотрудничестве друг с другом, правильнее весть речь о структуре законодательной ветви власти;

– представительство интересов и выборность;

– функции и полномочия, набор которых зависит от реализации принципов демократизма и разделения властей в государстве;

– коллегиальность[45].

В общем виде правильным будет понимание законодательной власти как основного канала юридического выражения воли народа. Но всегда ли законодательная власть поступает в соответствии с интересами народа, который включает в себя различные социальные группы, имеющие разные ориентиры и интересы? Законодательные решения вполне могут соответствовать одним, и идти вразрез с другими интересами. Следовательно, законодательная власть должна консолидировать различные интересы социальных и политических сил, предназначена для выработки компромиссного решения, правильно определяя приоритеты при принятии такового.

В системе разделения властей законодательная власть призвана устанавливать определенные правила поведения посредством принятия законов и осуществлять контроль их исполнения. Исполнительная власть, соответственно, нацелена на исполнительно-распорядительную деятельность, а судебная власть призвана разрешать правовые споры при их возникновении.

У каждой ветви государственной власти – свое предназначение, свои задачи и функции, но законодательная власть занимает первое место в системе разделения властей. Во-первых, законодательная власть устанавливает правила поведения, в том числе других ветвей государственной власти. Во-вторых, определяя организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что, однако, не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное функционирование. В-третьих, законодательная власть выполняет и контрольную функцию, проверяя посредством различных форм качество и своевременность реализации законов.

Итак, главной задачей законодательной власти является принятие законов, которые имеют высокую юридическую силу, регулируют важнейшие общественные отношения и реализуются всеми ветвями государственной власти и на каждом уровне публичной власти.

С учетом сказанного определим законодательную власть как обособленную сферу государственной власти, осуществляемую в нормативно установленном порядке непосредственно народом или законодательными органами власти деятельность, направленную на разработку и принятие законодательных решений, эффективность реализации которых определяет качественное состояние конституционной законности и правопорядка в пределах соответствующего государства.

Переходя к рассмотрению сущности и конституционно-правовой природы правопорядка, в обеспечении которого участвуют многие органы государственной власти, включая законодательные органы, в первую очередь следует обратить внимание на то, что истоки формирования правопорядка во многом заложены законодательной властью, органы которой устанавливают правовые предписания, необходимые для организации и обеспечения правопорядка. И именно качественная проработка законов является важнейшим условием эффективного обеспечения правопорядка органами публичной власти, способствующим формированию как конституционно-правового механизма его обеспечения, так и повышенной ответственности законодателя и правоприменителя за надлежащее выполнение своих полномочий в сфере обеспечения правопорядка.

Несмотря на значительное число работ по вопросам правопорядка, многие аспекты этого политико-правового и социально-философского феномена все еще остаются малоисследованными или дискуссионными.

Раскроем этимологию ключевых категорий. Этимология термина «порядок», с точки зрения русского языка, трактует понятие «порядок» как «состояние благоустроенности, надежности и организованности», противопоставляя его «беспорядку, хаосу»[46]. Порядок – универсальная характеристика социальной реальности[47]. Являясь универсальным определением, порядок есть выражение социальной необходимости.

Этимология слова «правопорядок» означает упорядоченность не только в самой системе права, но и в системе правоохранительных органов[48]. Правопорядок есть реальное состояние правовой жизни общества, обусловливающее необходимость правомерного поведения всех участников общественных отношений.

Правопорядок определяется как одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате реализации различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни и различающихся между собой характером и несовпадающим способом воздействия на поведение людей. Правопорядок регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном порядке[49].

Термин «правопорядок» появляется в литературе в первой половине XX века. Так, в 1949 году известный философ И.А. Ильин, оценивая роль русского народа в возрождении России, отмечал: «Мы верим в русский народ не только потому, что он доказал свою способность к государственной организации… и, что он создал правопорядок для 160 различных племен, – разноязычных и разноверных меньшинств, столетиями проявляя ту благодушную гибкость и миролюбивую уживчивость, перед которой с таким радостным чувством преклонился однажды Лермонтов («Герой нашего времени», глава I)[50].

В действительности правопорядок имеет социально-философскую, политическую и правовую природу, и при исследовании и практической реализации правопорядка в зависимости от различных условий наблюдается многообразное и неравномерное сочетание этих трех компонентов.

В социально-философской литературе правопорядок находит свою особую, отличающуюся от юридической, интерпретацию. Под ним понимается способ бытия права в социальном пространстве, в котором обеспечивается доминирование юридических принципов и норм в процессах функционирования и развития социума, способность его устойчивости и интеграции, позволяет разрешить социальные конфликты правовыми средствами[51]. Исследователи социально-философского понимания правопорядка, предпринимают попытки восстановления социально-философского исследования такого феномена, дистанцируются от традиционного понимания социального и идейно-политологического контекста видения правовой сферы. Критикуя сугубо юридическое понимание правопорядка, что не позволяет выявить его социальные и технологические аспекты, а так же сформулировать и реализовать социальные стратегии по его упрочению, такие авторы предлагают основания для дифференциации категорий правопорядок (юридический порядок) в правоведении и социальной философии[52].

Со временем понимание правопорядка в обществе как явления социального находит отражение в юридических исследованиях, где признается, что правопорядок в обществе может иметь как правовую, так и не правовую характеристику, поэтому, правопорядок возможен не только в условиях правовой формы[53]. Социальная значимость правопорядка формирует основания для разработки соответствующих критериев (легитимность, гармоничность, стабильность правопорядка), комплексная реализация которых возможна только в условиях существования сильного реального демократического государства и развитого гражданского общества[54].

В современной отечественной юридической литературе существуют различные концепции в понимании и определении термина «правопорядок». Однако при всем своем значении и обширном использовании, термин правопорядок в современном понимании не имеет ни нормативного, ни законодательного, ни единого научного определения. Тем не менее, этот термин широко используется в законодательных актах, относящихся к разным отраслям российского права (ст. 167, 169, 181.5 ГК РФ, ст. 2 ГПК РФ, ст. 167 Семейного кодекса РФ, ст. 13.5 КоАП РФ, ч. 4 ст. 374 Налогового кодекса РФ). Следовательно, являясь одним из универсальных понятий юриспруденции, категория «правопорядок» находит отражение в правовой доктрине, где нет единства в его дефиниции.

Правовой порядок как юридическая категория еще более многозначна, чем собственно «право», поскольку к неопределенности последнего термина добавляется множественность понимания слова «порядок», а прилагательное «правовой» может пониматься как юридически закрепленный, соответствующий правоположениям или как соответствующий современным социально-правовым принципам или основанный на соответствующих им правоположениях[55].

В юридической литературе рассмотрение правопорядка проводится многообразно. Правопорядок рассматривается как состояние упорядоченности, урегулированности общественных отношений[56], как система общественных отношений, урегулированных правом[57], как реализация норм права, право в действии[58]. Правопорядок рассматривается и как завершающий этап всех юридических форм и процессов[59].

Правопорядок – это объективно и субъективно обусловленное состояние социальной жизни, которое характеризуется внутренней согласованностью, урегулированностью системы правовых отношений, основанных на нормативных требованиях, принципах права и законности[60].

Иногда правопорядок трактуется в относительно узком плане – соотношения его с законностью[61]. Выступая составной частью общественного порядка, правопорядок возникает в результате действия правовых норм, и представляет собой определенное состояние упорядоченности регулируемых правом общественных отношений, в этом смысле тяготеет к понятию «режим законности» [62]. Как определенное состояние регулируемых правом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечения субъективных прав и выполнение юридических обязанностей всеми субъектами правоотношений.

Вместе с тем, законность есть качественная составляющая правовой деятельности субъектов права, а правопорядок представляет собой состояние правовой жизни, упорядоченную систему правоотношений, регламентированных правом. Следовательно, можно выстроить логический ряд категорий: право (закон, принимаемый законодательными органами) – законность – правопорядок, которые взаимосвязаны, последовательно перетекают из одного в другое. Верно отмечает И.А. Краснов, что законность переходит в правопорядок, она является функциональной характеристикой реализации правовых норм, а правопорядок статичной характеристикой правореализации[63].

Правопорядок составляет основу общественного порядка, проявляясь в правомерном поведении субъектов общественных отношений. Однако правопорядок не охватывает сферу общественного порядка целиком, он составляет его сердцевину, определяет сущность и содержание общественного порядка[64]. Поэтому верно отмечалось еще в советское время, что образующие правопорядок и общественный порядок сферы совпадают лишь в той части, в которой общественный порядок регулируется нормами права[65]. И в отличие от правопорядка, общественный порядок образуется под воздействием не только правовых, но и иных видов социальных норм (морали, обычаев и др.) Следовательно, если общественный порядок есть состояние урегулированности общественных отношений, основанное на реализации всех социальных норм и принципов, то правопорядок есть состояние упорядоченности общественных отношений, которое достигается в результате действия норм права. Причем, в международном праве общественный порядок отождествляется с категорией «публичный порядок»[66], которую трудно обнаружить в справочных и энциклопедических источниках, хотя в действующем российском законодательстве такой термин используется (п. 5 ч. 1 ст. 412 ГПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 417 ГПК РФ, ст. 167 Семейного кодекса РФ).

В таком случае возникает вопрос о соотношении правопорядка с публичным порядком, который в основном рассматривается в международном и международном частном праве, определяется как интегративные правила, служащие регуляции соотношения частных и публичных интересов и сохранению целостности социальной общности[67]. Как и правопорядок, получая различные классификации (международный, национальный и др.), публичный порядок государства рассматривается сквозь категорию публичность с позиции поддержания правопорядка в целях соблюдения государственных суверенных интересов[68]. Причем, международный публичный порядок носит соподчиненное отношение к внутреннему публичному порядку, так как зависит от воли государств его поддерживать[69]. Следовательно, публичный порядок выступает основой правопорядка, а государственный правопорядок определяет необходимость установления и содержание международного правопорядка.

Обозначенный подход подтверждается в отраслевом законодательстве. Так, в ст. 167 Семейного кодекса РФ установлено, что нормы иностранного семейного права не применяются в случае, если такое применение противоречило бы основам правопорядка (публичному порядку) Российской Федерации. Ст. 1193 Гражданского кодекса РФ закрепляет оговорку о публичном порядке, согласно которой иностранный закон на территории РФ не применяется, если последствия его применения будут противоречить основам правопорядка (публичному порядку). Такие приемлемые законодательные конструкции приводят и международников, и цивилистов к аналогичному выводу о том, что суть публичного порядка России составляет основы правопорядка страны[70].

Так же исследователи проводят диалектическую связь правопорядка и национальной безопасности, обращая внимание на совпадение их предметных сфер и пространственно-объективных уровней, практическую тождественность субъектов их обеспечения, невозможность нормального существования социума без таковых. Вместе с тем, между правопорядком и национальной безопасностью выявляются различия в их содержательных характеристиках, формах и методах обеспечения, источниках возникновения угроз[71].

Проведение соотношения правопорядка со смежными категориями также влечет потребность обратить внимание на его классификации. Выделяют различные разновидности правопорядка: международный, государственный, конституционный – как результат действия государства и конституционного законодательства, гражданский (социальный, неофициальный) – как результат массовой стихийной социальной деятельности людей по установлению правоотношений[72]. Еще Н.М. Коркунов существенное свойство государственного правопорядка усматривал «в запрещении принуждения частными лицами, в монополизации принудительного властвования государством»[73]. Государственный правопорядок есть порядок властеотношений, который складывается по поводу организации и функционирования государственной власти[74]. Однако все же следует различать государственный и конституционный правопорядок, поскольку первый обеспечивается за счет и в сфере реализации государственных функций, а второй устанавливается Конституцией и нормами конституционного законодательства, реализуется в сфере конституционно-правового регулирования.

Правопорядок не существует произвольно, он отражает качественное состояние государственно-правовой жизни общества, и все проводимые процессы реформирования государственной власти не могут не сказаться на стабильности и эффективном обеспечении правопорядка, ключевую роль в механизме обеспечения и поддержания которого выполняет государство в лице компетентных органов публичной власти. В условиях стабильного правопорядка эффективно и гармонично функционируют все ветви государственной власти, активизируются институты гражданского общества.

В государственно-правовой действительности правопорядок рассматривается исследователями в соотношении с государственной властью и политико-правовым режимом как элементом формы государства, который выступает в качестве детерминанта правового порядка. Именно политико-правовой режим в значительной степени определяет существующий правовой порядок, а не наоборот, что доказывают диссертационные исследователи[75]. Как государственно-правовое явление правопорядок возникает и существует там и тогда, где возникает и функционирует государственная власть. Именно государство в лице государственной власти устанавливает и поддерживает правопорядок. Государство создает правопорядок, обеспечивает его реальность и придает ему все государственно-правовые свойства[76]. С такой позиции правопорядок есть состояние урегулированности и упорядоченности общественных отношений, складывающихся в результате правомерной деятельности субъектов права и обеспечиваемых государственными органами и иными субъектами[77].

Проводя обобщенное рассмотрение сущности правопорядка, воспримем за основу следующую группировку основных подходов к его правовой природе[78].

Первый подход: правопорядок – система правоотношений (П.Е. Недбайло, Л.И. Спиридонов, Н.А. Стручков, И.Ф. Рябко)[79]. Такой подход понимания правопорядка как системы правоотношений не учитывает то, что правопорядок выходит за рамки правоотношений, характеризует состояние правовой действительности в системе развития общественных связей.

Второй подход: правопорядок – состояние урегулированности общественных отношений на основе права и законности, при котором фактически происходит отождествление понятий права и правопорядка. (Б.Г. Баланик, А.М. Васильев, П.М. Рабинович, И.С. Самощенко, Ю.А. Соколов, Р.Т. Мухаев)[80]. Однако правопорядок появляется вслед за правом, вследствие взаимодействия участников правоотношений (органов публичной власти, институтов гражданского общества, населения).

Третий подход: правопорядок – это упорядоченность общественных отношений, выраженная в правомерном поведении (В.Н. Казаков, Г.С. Котляревский, А.Б. Лисюткин, И.В.Тимошенко)[81]. Такой подход сводится к идеальной модели правопорядка, исключающей такие правовые явления как преступность, правонарушения, злоупотребления правом, которые заметно влияют на состояние правопорядка. Вместе с тем, правопорядок необходимо рассматривать не только с правомерным, но и с противоправным поведением в обществе. Более того, обеспечение правопорядка во многом зависит от того, насколько требования норм права реализуются в правомерном поведении людей[82].

Четвертый подход: правопорядок – прочный и устойчивый режим законности, по сути, тождественный правопорядку (А.И. Денисов, М.С. Строгович)[83]. Однако, как уже отмечалось, законность является одним из условий, этапов формирования правопорядка на основе норм права.

Обращая внимание на практическую тождественность первого и второго подходов, так же следует согласиться с авторами коллективной монографии, что приведенные выше разноплановые дефиниции правопорядка объединяет один общий момент – в каждой из них правопорядок предстает как некое идеальное образование, поскольку за его пределами остаются все противоправные явления[84]. Он выступает как результат неукоснительной реализации юридических норм, исключительно правомерного поведения субъектов права, реализованная законность[85].

Между тем сторонники достаточно распространенного в теории права подхода рассматривают правопорядок и правомерное поведение в неразрывной связи как итог действия права и всей системы социальных условий, факторов, закономерностей, включая в структуру правопорядка ряд последующих категорий: юридические факты (правовые действия) – правосубъектность – правоотношение – правомерное поведение[86]. Поэтому не без оснований многие ученые ставят в основу правопорядка именно правомерное поведение[87].

При подобном подходе правопорядок предстает идеальной моделью, которая не согласуется с объективной реальностью[88]. Поэтому обосновано правопорядок рассматривается как цель и как итог правового регулирования, что служит основанием исследователям для дифференциации его на идеальный и реальный[89].

Методологически оптимальным представляется выделение промежуточного подхода к правопорядку, который находится между подходом аксиологическим и социологическим, является реалистическим. Реальная модель правопорядка должна включать в себя то, что заложено в Конституции и законодательстве, и то, что реализуется на практике, и то, что идет вразрез с правовыми предписаниями.

На реальность правопорядка обращал внимание С.С. Алексеев, который понимал под правопорядком состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное, практическое осуществление требований законности[90]. И многие другие исследователи так же приходят к выводу о невозможности рассмотрения правопорядка как социальной структуры и общественного состояния, абстрагируясь от реальности[91].

В Конституции РФ категория «правопорядок» встречается лишь в п. «б» ч. 1 ст. 72, где закреплено положение, что защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Так же в п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ в числе основных функций Правительства РФ закрепляется принятие мер по охране собственности и общественного порядка. Представляется, что такой подход конституционного законодателя вовсе не исключает конституционно-правовую природу категории «правопорядок» и не отводит ее на второстепенное место. Напротив, анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что вопросам правопорядка в современном конституционном законодательстве и российском обществе уделяется достаточно значительное внимание[92]. По сути, практически любое теоретическое исследование прямо или косвенно затрагивает вопросы совершенствования правопорядка в Российской Федерации.

Несмотря на то, что основной задел по изучению категории «правопорядок» во многом разработан в теории государства и права, в отраслевых дисциплинах (конституционное, международное, административное право), такое понятие периодически исследуется с разных углов зрения. Однако рассмотрение правопорядка как надотраслевого (межотраслевого) явления, цементирующего ведущие отрасли национального права и определенное проникновение категории «правопорядок» в конституционно-правовую материю позволяют выявить его конституционное содержание. Поэтому общетеоретическая характеристика правопорядка не полностью раскрывает его содержания, имеются основания для его конституционно-правовой характеристики, хотя, в принципе, следует ставить вопрос о его межотраслевом (надотраслевом) интегративном значении в системе права и конституционного законодательства.

Правопорядок является первоосновой для качественной реализации положений Конституции РФ и эффективного функционирования государственных и негосударственных структур, выполняющих правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции. Реализация положений федеральной Конституции и обеспечение конституционной законности предполагает наличие определенной стабильности и надлежащего правового порядка в ключевых сферах общественной жизни. Только при таких условиях действуют конституционные механизмы, обеспечивающие правопорядок и эффективную реализацию конституционных норм.

Универсальное значение правопорядка сближает его с категорией законности, о чем уже упоминалось, а соответственно конституционный правопорядок является следствием конституционной законности.

Применительно к современным конституционно-правовым условиям России можно заключить, что эффективная реализация положений Конституции РФ формирует конституционную законность, а законодательная власть конструирует соответствующие Конституции РФ и конкретизирующие ее положения правила поведения и создает условия для обеспечения правопорядка как должного. Гарантиями должного, как подчеркивает Б.С. Эбзеев, выступают власть, действующая в установленных Конституцией границах, народный суверенитет, осуществляемый в конституционных формах и пределах, и суд, являющийся живым органом конституционного правопорядка[93].

Таким образом, все ветви государственной власти в той или иной мере участвуют в механизме обеспечения правопорядка. Исходя из логики правового регулирования и правореализации, характер правового регулирования и последующего обеспечения правопорядка органами публичной власти задает именно законодательная власть, занимающая первостепенное место в разделении властей и правовом обеспечении правопорядка. Именно качественная и своевременная разработка законов, высокий уровень правосознания и компетентность законодателей и субъектов обеспечения правопорядка являются важнейшими условиями эффективного его обеспечения[94].

Итак, рассмотрев правовую природу законодательной власти и правопорядка, следует признать их многогранный, взаимосвязанный и взаимообусловленный характер, который состоит в едином функциональном единстве деятельности всех ветвей государственной власти, включая законодательную власть, в направлении реализации конституционной законности и обеспечения правопорядка. Именно законодательная власть является фактором формирования и обеспечения правопорядка, силой, созидающей правопорядок в конституционно-правовых пределах. Одной из целей ее деятельности является обеспечение качественного правопорядка.

Поскольку качественное состояние правопорядка во многом обусловлено качественной и эффективной работой всех ветвей государственной власти, то влияние законодательной власти на состояние правопорядка является в значительной мере определяющим. Такое влияние проявляется, во-первых, в эффективной законотворческой работе, созидающей правопорядок определенного качества, результатом которой является принятие законов, регламентирующей деятельность органов публичной власти, включая специализированные правоохранительные структуры, по обеспечению правопорядка. Во-вторых, именно представительные органы наделены значительными парламентско-контрольными полномочиями[95], в том числе по вопросам обеспечения и поддержания правопорядка. В-третьих, депутаты, работая по конкретным обращениям граждан, осуществляют определенные функции в сфере обеспечения правопорядка, обращаясь с запросами, обращениями в государственные органы и негосударственные структуры, направленные на защиту конституционных прав граждан и обеспечение правопорядка.

Реальное состояние правопорядка во многом обусловлено не только юридическими, но и социальными факторами: экономическими, политическими, гуманитарными и др. Именно эффективная деятельность законодательной власти и депутатов как представителей народа во многом способствуют выстраиванию целостной системы обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации, изначально задавая достаточно высокий уровень качественной составляющей правопорядка в целом.

1.2 Взаимодействие органов законодательной власти с другими органами государственной власти и органами правопорядка

Функционирование законодательной власти невозможно в отрыве от других ветвей государственной власти. Законодательная власть в России осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. Рассматривая направления взаимодействия, сосредоточим свое внимание на федеральном уровне.

Основной вектор взаимоотношений законодательной власти направлен на исполнительную власть. Исполнительная власть, ее органы и их полномочия определяются конституцией и законодательством. Однако в отличие от законодательной власти органы исполнительной власти иерархичны и составляют «исполнительную вертикаль», предполагающую подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Для законодательной власти не характерна такая иерархичность, законодательные органы находятся в отношениях координации и опираются на положения законодательства и, соответственно, подчинены только закону.

Весьма заметно отличаются эти ветви власти и по численности. Исполнительные органы в России насчитывают сотни тысяч человек, в то время как состав депутатского корпуса в федеральном парламенте – 620 человек (450 депутатов ГД и 170 членов СФ).

Характер отношений законодательной и исполнительной власти во многом обусловлен формой правления и государственным режимом. В парламентских формах (парламентская республика, парламентарная монархия) лидирует законодательная власть, органы которой формируют правительство, ответственное перед парламентом, роль главы государства не имеет существенного значения. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях доминирующее положение занимает глава государства и правительство, которое он зачастую и возглавляет. Парламент не формирует правительство, не может отправить его в отставку, глава государства и министры могут быть отрешены от должности парламентом только в результате процедуры импичмента[96].

Совершенствование форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти приводит к возникновению смешанных форм правления – президентско-парламентских (Россия, Франция) или парламентарно-президентских республик (Венгрия, Украина). Поэтому важно учитывать тенденцию к стиранию границ между классическими формами правления, расширению числа смешанных форм правления, к числу которых относится и Россия.

Между тем в общетеоретических исследованиях обращается внимание на то, что адекватность примата законодательных органов над исполнительными и судебными органами власти, составляющего содержание классического понимания парламентаризма, предопределена таким началом как народное представительство. Именно посредством него преимущественно осуществляется диалог власти и общества на дискуссионной площадке парламентских учреждений, итогом котором является принятие общеобязательных правил, выраженных в законодательных актах[97].

Конституционная модель закрепляет приоритетное положение Президента России в механизме разделения властей, хотя он и не является главой исполнительной власти, а фактически выполняет координационно-согласительные функции в системе взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Вместе с тем, в литературе имеется точка зрения о том, что Президент РФ, осуществляющий согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть, не может не входить в одну из трех из указанных в Конституции РФ властей, относится к исполнительной власти, частью которой является президентская власть[98].

Значительное влияние главы государства на исполнительную власть действительно формирует определенные основания для такой небесспорной научной позиции. Так, Президент РФ самостоятельно формирует Правительство РФ, и лишь Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы. Причем такое согласие можно признать формальным, поскольку в случае трехкратного отклонения предложенной или предложенных кандидатур Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Весьма спорной выглядит правовая позиция Конституционного Суда РФ, который подтвердил право Президента РФ представлять одну и ту же кандидатуру председателя Правительства РФ и во второй, и в третий раз для согласования в Государственную Думу[99]. В таком случае утрачивается смысл согласования кандидатуры Председателя Правительства России с Государственной Думой, которая ставится под угрозу роспуска и тем самым понуждается к даче согласия для назначения президентской кандидатуры. Примечательно, что трое судей Конституционного Суда РФ выразили по этому делу особое мнение, что также свидетельствует о неоднозначности данного решения.

Среди других форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти можно отметить ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой, которая может выразить недоверие Правительству РФ или отказать в доверии (ст. 117 Конституции РФ). Относительно новой формой стала введенная поправкой к Конституции РФ в 2008 г. ежегодная отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой[100]. Другой вопрос, как эта форма реализуется, потому в литературе справедливо критикуется некоторая ее размытость и предлагается установить конкретные критерии оценки парламентом деятельности Правительства РФ[101].

Наряду с этим отмечается активная нормотворческая деятельность Правительства РФ, число нормативных актов Правительства РФ растет с каждым годом. Некоторые нормативно-распорядительные акты Правительства становятся традиционными (например, ежегодные постановления о календарных переносах выходных дней для объединения с праздничными днями)[102].

В связи с доминированием президентской власти в системе разделения властей в целях восстановления баланса сдержек и противовесов некоторые авторы обоснованно предлагают закрепить в Конституции РФ и законодательстве определенные формы контроля федеральным парламентом деятельности Президента РФ и органов исполнительных власти (парламентские запросы и выражение недоверия членам Правительства РФ, включение в предмет парламентского расследования деятельности Президента РФ), а также расширить полномочия палат Федерального Собрания России в принятии кадровых решений (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ Президенту РФ Государственной Думой, назначение Генерального прокурора РФ и высших судей из числа кандидатур, определяемых как Президентом РФ, так и Советом Федерации) и т. п.[103]. Такие предложения имеют под собой основания, но надо понимать, что их реализация невозможна без наличия соответствующей политической воли.

Другим направлением взаимодействия законодательной и исполнительной властей становится концепция делегированного законодательства и регламентарной власти.

Необходимость делегирования законодательных полномочий исполнительной власти возникает в разных случаях. Такая процедура может использоваться в случаях, когда парламент перегружен, а необходимо срочное правовое регулирование каких-либо отношений; когда решение вопроса не вызывает дискуссий и достаточно его подзаконного регулирования.

Делегирование полномочий правительству имеет ограничения. В зарубежных конституциях обычно устанавливается, что нельзя делегировать законодательные полномочия, относящиеся к основным правам и свободам человека и гражданина[104].

Конституционный суд России уточнил такие критерии, постановив, что нельзя делегировать те полномочия, для реализации которых Конституция РФ предусматривает принятие закона[105]. Например, федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст.29 Конституции РФ), определяется порядок выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы (ст. ст. 81, 96 Конституции РФ), статус столицы (ст. 70 Конституции РФ). Регулирование таких вопросов нельзя делегировать органам исполнительной власти, а упомянутая позиция Конституционного Суда РФ существенно уточняет концепцию делегированного законодательства в России.

При реализации делегированных полномочий орган исполнительной власти не вправе выходить за пределы делегации и нарушать сроки реализации таких полномочий.

Несмотря на то, что Конституция РФ не предусматривает положений о делегированном законодательстве, на практике делегирование полномочий парламентом Правительству, а иногда и Президенту РФ применяется, например, при принятии закона в его текст включается поручение Правительству РФ или Президенту РФ урегулировать те или иные вопросы.

Что касается регламентарной власти, то она, как отмечалось, означает издание исполнительной властью актов, имеющих силу законов. В отличие от делегированного законодательства для этого не требуется уполномочия со стороны парламента. Такая система используется в зарубежных странах (Франция, некоторые страны Африки). В России регламентарная власть пока не используется, хотя предпосылки к ее установлению имеются (например, право Президента РФ издавать указы по законодательным полномочиям при определенных условиях, о чем уже упоминалось).

Взаимодействуя с исполнительной властью, законодательная власть выполняет и контрольные полномочия, что находит отражение в различных формах парламентского контроля. Среди форм парламентского контроля выделяют финансовый контроль, парламентские слушания, парламентские расследования, депутатские вопросы и запросы, отчеты правительства, выражение ему недоверия или отказ в доверии, о чем подробнее речь пойдет в дальнейшем.

Не менее важным направлением деятельности органов законодательной власти является ее взаимодействие с органами судебной власти, которая непосредственно занимается обеспечением правопорядка и конституционной законности.

При характеристике судебной власти необходимо исходить из того, что судебная власть представляет собой конституционно обособленную и самостоятельную ветвь государственной власти, основным предназначением которой является разрешение правовых споров посредством деятельности судебных органов по осуществлению правосудия.

Судебная власть – одно из проявлений государственной власти, представляет способность и возможность самостоятельного и независимого воздействия на поведение людей со стороны государства, осуществляемого в особых установленных законом процедурных формах.

Предназначение судебной власти – разрешать различные правовые конфликты между участниками общественных отношений, и в демократическом обществе главная задача суда – обеспечить господство права, выраженного, прежде всего, в Конституции.

Суд рассматривает и разрешает дело в соответствии с законом, принципом справедливости, правосознанием и внутренним убеждением судей, членов судебных коллегий (присяжных, арбитражных заседателей).

Важно обратить внимание и на тот факт, что судебная власть в системе разделения властей занимает предельно обособленное положение, что связано с необходимостью обеспечения независимого и справедливого правосудия. В отличие законодательной и исполнительной ветвей власти, которые тесно связаны с политикой и поддаются политическому давлению (фракции в парламенте, политическая ответственность правительства), судебная власть находится вне политики и не может (вернее – не должна) подвергаться никакому, в том числе и политическому, давлению.

Принимая судебное решение, суд, с одной стороны, независим от законодательной власти, которая не может оказывать давление или давать указания суду. С другой – принимая решение на основе законодательных актов, изданных законодательной властью, суд ограничен основаниями, рамками и процедурой, установленным законом (уголовным, гражданским и т. д.). Поэтому в отношениях между тремя ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной – признается принцип приоритета законодательной власти.

Кроме того, важно учитывать, как взаимосвязаны закон и правосознание судьи, который должен правильно отыскать нужную норму закона, оценить ее и закон в целом, затем квалифицированно его применить при рассмотрении конкретного дела. Поэтому отношения законодателя и судьи вовсе не однородны, они предполагают оценку конкретных действий законодательной власти со стороны судебной. Иными словами, деятельность и воля законодателя выявляется судом при разрешении конкретного спора, в ходе которого судебная власть должна правильно уяснить, интерпретировать и применить нормативный правовой акт в конкретном деле.

Суд, действуя на основе закона, в то же время оценивает его положения и также положения подзаконных актов на их соответствие актам бульшей юридической силы. И в случае выявления такого несоответствия суд общей юрисдикции признает такие акты недействующими.

Особую роль в проверке соответствия нормативных правовых актов конституции, следовательно, и в оценке качества работы законодательной власти играют органы конституционного контроля.

На федеральном уровне такую функцию выполняет Конституционный Суд РФ, в субъектах Российской Федерации могут создаваться конституционные (уставные) суды (в настоящее время создано 17 таких судов). Если конституционный (уставный) суд признает те или иные положения закона не соответствующим федеральной Конституции или учредительному акту субъекта РФ, то соответствующие положения закона утрачивают юридическую силу и не могут применяться на практике. При этом суд общей юрисдикции при возникновении у него сомнения в конституционности закона, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о его конституционности[106].

Кстати, одной из причин, препятствующих непосредственному применению судами Конституции РФ явилось известное расхождение в правовых позициях Верховного Суда РФ, разъяснившего судам необходимость в каждом деле оценивать конституционность применяемого ими нормативного акта, а в случае выявления противоречия непосредственно применять Конституцию РФ и Конституционного Суда РФ, обосновавшего исключительность собственных полномочий проверять конституционность правовых актов и фактически установившего запрет судам не применять закон, ссылаясь на его неконституционность, и предписавшего судам обращаться с соответствующими запросами в Конституционный Суд РФ[107].

На практике в деятельности судов общей юрисдикции прямое применение конституционных норм происходит при разрешении конкретного дела в случаях, когда закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из ее смысла, не требуют конкретизации; недостаточности правового регулирования; наличия пробелов и/или коллизий в праве; если судья придет к выводу, что норма отраслевого законодательства неконституционна[108]. Прямое применение Конституции РФ осуществляется судами не только в случаях, когда законодатель не регламентировал определенное общественное отношение, но и когда Конституционный Суд РФ признал норму неконституционной, а законодатель не восполнил пробел, который преодолевает суд, непосредственно применяя положения Конституции РФ. При этом, важное значение имеет тот факт, что бы суд не вышел за рамки своей компетенции и не стал заниматься восполнением законодательного пробела, что является прерогативой законодателя, для чего требуется высокий уровень правосознания и профессиональной подготовки судей.

Однако в апреле 2013 года Пленум Верховного Суда РФ изменил свою позицию и внес изменения в Постановление от 31.10.1995 г., исключив из него положения, где судам разъяснялось право отказаться от применения закона, который они сочтут неконституционным[109]. При этом Суд подчеркнул, что в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос может быть сделан судом любой инстанции и на любой стадии рассмотрения дела.

Исключив указанные положения и сняв основное расхождение в позициях судов, Верховный Суд России, тем не менее, не восполнил правовой пробел и не дал четкий ориентир нижестоящим судам о том, а каком порядке и при каких условиях они могут применять непосредственно Конституцию РФ[110]. Остались в науке и на практике открытыми и другие вопросы – могут ли суды оценивать конституционность подзаконных нормативных правовых актов при их применении? Может ли суд применять Конституцию РФ в отсутствие законодательного регулирования? Вправе ли суд осуществлять толкование законоположений исходя из духа и смысла Конституции РФ? Возможно, необходима разработка согласованного решения или корректировка уже принятых решений Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ в поисках ответов на обозначенные вопросы.

Таким образом, законодательная и судебная ветви государственной власти во многом взаимозависимы, судебная власть дает оценку законодательной деятельности, может корректировать положения законодательства при рассмотрении конкретных дел, тем самым ориентируя законодателя на разработку и принятие необходимых правовых предписаний, в том числе в сфере правопорядка.

Между тем влияние судебной власти на законодательную власть не остается односторонним. Как отмечалось, во-первых, законодательная власть устанавливает правила поведения, по которым работает судебная власть. Во-вторых, законодательная власть участвует в формировании судейского корпуса. Так, судьи высших судов России назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. В-третьих, законодательная власть иногда выполняет некоторые судебные функции, например, объявление амнистии Государственной Думой (ст. 103 Конституции РФ) или отрешение Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции РФ), за рубежом такая процедура называется импичмент, который неоднократно применялся в США к конгрессменам, судьям, президенту. И зачастую точки соприкосновения законодательной и судебной властей находятся в сфере обеспечения правопорядка.

Справедливо отмечает В. Е.Чиркин, что связи законодательной и судебной власти имеют взаимообеспечительный характер. С одной стороны, законодательная власть (парламент) принимает законы об организации и деятельности судов, устанавливает судебную систему, учреждает суды, обеспечивает финансирование судов. С другой – суд своими средствами способствует эффективному правовому регулированию, которое призвана осуществлять законодательная власть, а также реализации законов[111].

В своих решениях Конституционный Суд РФ нередко не только предлагает формулировки законодателю, но и устанавливает сроки для корректировки законодательства, что повышает точность правового регулирования, обеспечивает качество законодательства, способствует правильной реализации закона и обеспечению конституционного правопорядка.

Между тем судебная власть в современной России переживает очередной этап реформирования. По инициативе Президента РФ федеральным парламентом принят и одобрен законодателями регионов Закон РФ о поправке к Конституции РФ, предусматривающий фактически упразднение Высшего арбитражного суда РФ и его включение в расширенную структуру Верховного Суда России, который с августа 2014 года работает в обновленном составе[112].

Для таких преобразований сформирована правовая база – приняты ФКЗ «О внесении изменений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», определяющий Верховный Суд РФ в качестве высшего судебного органа по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным подсудным ему делам. Верховный

Суд РФ теперь осуществляет судебный надзор за деятельностью, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, выведен из системы судов общей юрисдикции, занимая обособленное место в судебной системе РФ[113].

Такой шаг в определенной мере подрывает конституционную стабильность и вряд ли является последовательным движением в направлении сохранения стабильности и эффективности работы как судебной системы в рамках формирующегося механизма взаимодействия ветвей государственной власти в России, так и как Конституции России, а также обеспечении правопорядка органами правосудия. Остается надеяться на то, что такой точечный политический ход будет исключением из общего формирующегося правила – установления конституционной стабильности. А правила формирует опять же законодательная власть, в арсенале которой фактически находится реализация той же политической воли. Справедливо замечено, что проводимые в российском обществе преобразования нуждаются в надежном правовом обеспечении, но оно не может быть чисто волевым[114]. И действительно, Конституция РФ и законы должны эффективно работать, иначе в обществе к ним будет безразличное отношение, что повлечет правовой нигилизм, а со снижением их престижа будет падать престиж и степень доверия населения к власти, и в первую очередь законодательной.

Вместе с тем, положение законодательной власти в государственном механизме не ограничивается ее взаимодействием с исполнительной и судебной ветвями власти. Существенное влияние на законодательную власть оказывают Президент, находящийся вне системы разделения властей (Россия), так и другие государственные органы (прокуратура, избирательные комиссии, контрольно-счетные палаты, центральные банки), которые не входят ни в одну из трех ветвей государственной власти, но с которыми законодательная власть тесно сотрудничает и взаимодействует, участвуя в формировании таких органов, законодательно регулируя их правовой статус, осуществляя парламентский контроль за их деятельностью.

Особое место среди таковых занимают органы правопорядка, которые в зависимости от характера компетенции как входят в традиционную систему разделения властей, так и находятся за ее пределами.

Конституция Российской Федерации и законодательство не разделяют компетенцию государственных органов по сферам правопорядка (защита права личности, интересов государства, общества), однако в механизме обеспечения правопорядка в определенной степени участвуют все органы публичной власти, включая законодательные органы власти, целью которых является обеспечение правопорядка определенного качества посредством установления необходимых правовых предписаний и выполнения определенных парламентско-контрольных функций.

Таким образом, обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства, в реализации которых участвуют все органы публичной власти. Правопорядок есть цель правового регулирования, его результат, для его обеспечения издаются правовые и правоприменительные акты, формируется конституционно-правовой механизм его обеспечения органами публичной власти, в котором особое место занимают правоохранительные органы, а также участвуют общественные формирования. Вместе с тем, государство в лице его органов, прежде всего правоохранительных, являются главным субъектом обеспечения правопорядка.

Однако правоохранительные органы как специализирующиеся в отдельных сферах деятельности органы, не всегда способны эффективно обеспечить надлежащий правопорядок.

Законодательные органы и депутатский корпус посредством принятия необходимых правовых предписаний, восполняющих пробелы в законодательстве, путем активизации правоохранительных органов по конкретным делам (запросы, обращения, представления), проведения парламентско-контрольных мероприятий, в значительной степени способствуют восстановлению, укреплению и качественно эффективному обеспечению правопорядка.

При этом справедливо отмечается в литературе, что правовой статус субъектов, обеспечивающих правопорядок, необходимо рассматривать не в рамках структуры правопорядка, а в рамках сложного институционально-правового механизма обеспечения правопорядка. Под таким механизмом понимается единство правовых и организационных элементов, направленных на создание благоприятных условий для формирования, функционирования и устойчивого развития правопорядка, а также его охрану, защиту и восстановление[115]. Применительно к конституционно-правовой характеристике правопорядка, следует вести речь о конституционно-правовом механизме его обеспечения, в структуру которого входят объект (что подлежит охране), субъекты (кто обеспечивает правопорядок) и содержание (компетенция и содержание отношений по поводу обеспечения правопорядка).

Раскрывая круг субъектов обеспечения правопорядка (органов правопорядка), и не принижая роли институтов гражданского общества, участвующих в обеспечении правопорядка, представляется, что все же первостепенное место среди субъектов обеспечения правопорядка занимают органы публичной власти. Обозначенные органы можно сгруппировать на два блока: 1. Органы государственной власти. 2. Органы местного самоуправления.

В первом блоке находятся федеральные и региональные органы государственной власти как общей компетенции (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, главы субъектов РФ и др.) так и органы специальной компетенции, в первую очередь это правоохранительные органы (прокуратура, СК России, МВД России, ФСБ России, ФСКН России и иные ведомства).

Президент РФ как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина непосредственно участвует в обеспечении конституционного правопорядка посредством разрешения правовых споров между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ); осуществления конституционного контроля в виде отмены или приостановления действия актов органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ); отклонения федеральных законов, в том числе, в случае, если, по мнению главы государства, они не соответствуют Конституции РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Кроме того, Президент РФ возглавляет Совет Безопасности РФ, занимает ключевое место в государственном механизме, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, включая правоохранительные структуры, в том числе в направлении обеспечении правопорядка и безопасности (ст. 80 Конституции РФ).

Помимо Совета Безопасности как конституционного органа при главе государства, консультативно-совещательными органами при Президенте РФ в сфере обеспечения правопорядка являются: Совет по вопросам совершенствования правосудия, Совет по противодействию коррупции, Совет по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, Комиссия предварительному рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов[116]. Именно слаженная организационно-координационная работа всех государственных органов позволяет достичь намеченных целей и реализовать определенные Президентом РФ приоритеты, включая сферу обеспечения правопорядка.

Федеральное Собрание РФ как парламент принимает законодательные установления, обязательные для всех участников общественных отношений в разных сферах общественной жизни, включая обеспечение правопорядка, органы законодательной власти и депутатский корпус в разных формах реагируют на нарушение прав граждан и правопорядка, выполняя контрольные и иные мероприятия, принимают меры по обеспечению конституционной законности и восстановлению надлежащего уровня правопорядка (ст. 101–105 Конституции РФ).

Правительство России и федеральные органы исполнительной власти посредством качественной и своевременной организационно-распорядительной деятельности по исполнению законодательных положений непосредственно участвуют в системе обеспечения правопорядка (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ о Правительстве РФ).

Судебные органы, объективно, независимо и компетентно разрешая правовые споры и обеспечивая судебную защиту конституционных прав граждан, непосредственно влияют на степень эффективности укрепления правопорядка и конституционной законности (глава 7 Конституции РФ, ФКЗ о судебной системе).

Правоохранительные органы занимают значимое место в деятельности по обеспечению правопорядка, их особая роль (МВД, ФСБ, ФСИН и др.) проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет необходимость правоохранительным органам компетентно и своевременно принять меры по защите конституционных прав граждан и обеспечению правопорядка. Именно профессионально, качественно и согласованно выполненный комплекс мероприятий правоохранительными органами в различно складывающихся ситуациях, позволит обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих соответствующие права и свободы личности, обеспечение законности и правопорядка в Российской Федерации.

Особенно важна роль органов внутренних дел, которые посредством определенных форм и методов, осуществляют различные виды деятельности (административная, оперативно-розыскная, предварительное следствие, дознание) как взаимосвязанные и взаимообусловленные направления деятельности, общая цель которых сводится к обеспечению правопорядка, прав и свобод граждан[117]. Поэтому весьма значимы фундаментальные исследования государственно-правовых и организационных аспектов функционирования МВД России как субъекта правоохранительной деятельности и обеспечения правопорядка[118].

В осуществлении координационной функции правоохранительных органов по обеспечению правопорядка возрастает роль высших должностных лиц субъектов РФ. Президентом РФ издан Указ от 11 декабря 2010 года № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка». Согласно данному документу главам регионов в целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка предписано создать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав.

Основными задачами координационных совещаний являются:

а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;

6} анализ эффективности деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;

в} разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах Российской Федерации;

г} организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации.

Практика реализации указанного документа выявила позитивные аспекты, которые выразились в том, что координационные совещания по обеспечению правопорядка вырабатывают и принимают решения стратегического характера в сфере обеспечения правопорядка в субъектах Федерации, совершенствуют взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и повышают эффективность организационно-системных мер к решению задач в сфере борьбы с преступностью[119].

Вместе с тем, рассматриваемый документ не унифицирует и не конкретизирует состав участников координационных совещаний, тем самым предоставляет главам субъектов РФ обширные возможности по определению состава участников этих совещаний. И практика показала разнообразие подходов на местах при определении состава их участников, в некоторых регионах органам прокуратуры приходилось отстаивать позицию по решению вопроса о включении в состав таких совещаний, как руководителя территориальной прокуратуры, так и руководителей иных правоохранительных органов. Так, в Нижегородской области, по мнению правительства области, включение прокурора в состав координационного совещания не было обязательным, и только по настойчивой позиции Генеральной прокуратуры РФ указом губернатора области прокурор был введен в состав координационного совещания по обеспечению правопорядка. В Архангельской области по инициативе прокуратуры области дополнительно включены руководители следственного управления Следственного комитета РФ по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, управления Федеральной миграционной службы по области, транспортный прокурор, военные прокуроры гарнизонов[120].

Таким образом, в субъектах РФ вопрос формирования персонального состава участников постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка решается неоднозначно и требует унификации в виде нормативной конкретизации состава участников таких совещаний.

Исторический опыт показывает, что практика создания подобных структур, укрепляющих взаимодействие государственных органов общей компетенции и правоохранительных органов, появилась еще в советское время. Обратившись к недавнему советскому прошлому, можно обнаружить, что помимо правоохранительных органов определенные обязанности по противодействию преступности и обеспечению правопорядка возлагались на органы государственной власти на местах с активным участием партийных органов[121].

Так, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. № 571 «О мерах по усилению борьбы с преступностью» прямо обязывало ЦК компартий союзных республик, крайкомы и обкомы партии, Советы министров союзных и автономных республик, исполкомы краевых и областных Советов депутатов принимать решительные меры к наведению образцового общественного порядка в населенных пунктах, систематически и глубоко анализировать положение с преступностью, улучшать руководство деятельностью органов охраны общественного порядка, прокуратуры и суда, осуществлять общественный контроль за выполнением решений об усилении борьбы с преступностью[122]. Причем эти решения получали конкретную реализацию на практике[123].

Что касается второго блока – органов местного самоуправления, то необходимость его выделения очевидна, поскольку функция охраны правопорядка закреплена в ст. 132 Конституции РФ именно за органами местного самоуправления, что свидетельствует о реализации такого полномочия не только государственными, но и местными органами публичной власти.

В.И. Фадеев справедливо обращает внимание на необходимость реализации нормы ст. 132 Конституции РФ: органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, что на практике реализуются полицией[124].

Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, конкретизируется в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которому организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией отнесена к числу вопросов местного значения муниципального района (п. 8 ч.1 ст.15 Закона) и городского округа (п.9 ч. 1 ст. 16 Закона).

На практике функциональная деятельность органов местного самоуправления в правоохранительной сфере в настоящее время сводится к организационному обеспечению деятельности по охране правопорядка, что проявляется в том, что они:

1) принимают участие в координации деятельности правоохранительных органов;

2) создают правоохранительным органам необходимые условия для более результативной работы;

3) формируют в соответствии с законодательством муниципальные органы охраны общественного порядка;

4) принимают участие в комплексном планировании противодействия преступности;

5) формируют правоохранительные комиссии и контролируют их деятельность;

6) через общественные советы осуществляют контроль за деятельностью территориальных органов внутренних дел (ч. 7 ст. 9 и ч. 4 ст. 50 ФЗ о полиции)[125].

Законодателем и в прежнем, и действующем ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ закреплена возможность создания муниципальной милиции, но для этого до сих пор не принимаются соответствующие законодательные акты, хотя такая идея, как и идея обеспечения рационального перераспределения функций и правомочий в сфере управления системы МВД России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, выдвигается не первый десяток лет[126]. Мало того, уже в середине 90-х гг. отдельные исследователи предлагали принятие федерального закона «О полиции» и создание региональных и муниципальных органов охраны правопорядка[127].

Современные исследователи, предлагая формировать муниципальную милицию на основе существующих объединений по охране общественного порядка, подчеркивают, что муниципальная милиция не может и не должна подменять собой федеральную полицию, ее основными функциями должны быть охрана общественного порядка и профилактика правонарушений на территории муниципального образования. Ее сотрудниками могут быть как муниципальные служащие, работающие на профессиональной основе, так и граждане, осуществляющие свою деятельность в муниципальной милиции на добровольной основе. Деятельность муниципальной милиции должна регламентироваться Федеральным законом «О муниципальной милиции» и законами субъектов РФ[128].

Другими авторами обоснованно указывается на необходимость дополнения ФЗ-131 об общих принципах местного самоуправления положениями, раскрывающими содержание основных полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка как вопросов местного значения, а конкретные полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка предлагается закреплять в уставах муниципальных образований в соответствии в федеральными законами и законами субъектов РФ[129].

Видится, что с возрастанием ответственности местной власти за состояние правопорядка и законности на территории муниципалитетов, представляется необходимым принятие ФЗ «О муниципальной милиции», в котором следует определить формы участия органов местного самоуправления в охране правопорядка.

Однако с учетом того, что в ФЗ от 7 февраля 2011 года «О полиции» развивается идея централизации полиции (ч. 1 ст.4 ФЗ о полиции) с переходом всей полиции на федеральное бюджетное финансирование (ч.1 ст. 47 ФЗ о полиции), что исключает двойное подчинение полиции, на современном этапе такой подход означает отказ законодателя от идеи создания муниципальной полиции[130]. Поэтому необходима корректировка закона о полиции в целях формирования возможности создания муниципальной милиции.

Резюмируя, подведем черту по вопросу взаимодействия органов законодательной власти с органами, участвующими в обеспечении правопорядка. Несмотря на то, что парламент как законодательный орган является, прежде всего, законотворческим органом и не относится к числу правоохранительных органов, тем не менее, реализуя законотворческую, представительную, организационную и контрольную функции, законодательные органы и депутатский корпус в тех или иных формах, взаимодействуют с другими органами публичной власти, включая правоохранительные структуры, обеспечивающие правопорядок.

Среди направлений взаимодействия законодательной власти с органами правопорядка можно выделить следующие:

– принятие законов и контроль за исполнением законодательства в сфере обеспечения правопорядка;

– обращение палат парламента Российской Федерации в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании Конституции РФ, связанными с обеспечением конституционного правопорядка;

– утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории;

– направление депутатских и парламентских запросов в со

ответствующие конституционные (уставные) суды о соответствии правовых актов Конституции РФ и/или конституции (уставу) субъекта РФ;

– рассмотрение обращений и прием граждан депутатами по вопросам обеспечения правопорядка и конституционных прав граждан;

– реагирование на поступившие обращения граждан в сфере обеспечения правопорядка путем направления парламентских и депутатских запросов в компетентные органы власти, обращений в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан;

– заслушивание отчетов руководителей федеральных, региональных исполнительных и правоохранительных органов о состоянии законности и правопорядка в соответствующих публично-территориальных образованиях;

– рассмотрение, назначение (согласование) кандидатур соответствующих руководителей исполнительных и правоохранительных органов, функционирующих на федеральном и региональном уровнях.

Таким образом, анализ конституционных и законодательных полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти показал, что законодательная власть оказывает определяющее воздействие на другие органы государственной власти, включая органы правопорядка, осуществляет не только законодательное регулирование, но и контрольно-реагирующие функции, направленные на укрепление конституционной законности и созидание в России правопорядка определенного качества.

1.3. Взаимодействие федеральных и региональных законодательных органов в условиях обеспечения правопорядка в России

Одной из особенностей российского федерализма на современном этапе являются проблемы взаимоотношений федеральных и региональных представительных органов государственной власти, от эффективности и согласованности взаимодействия которых во многом зависит уровень обеспечения и качественная составляющая правопорядка, как в целом России, так и в субъектах Федерации.

Наличие правовых коллизий, несогласованность деятельности законодателей и несистематизированность нормативных правовых актов, отсутствие унификации и единства походов к корреляции, содержанию и структуре федерального и регионального законодательства ставят на повестку дня эти вопросы в качестве первоочередных. В таких условиях Федерация проводит широкую трактовку полномочий в сфере совместного ведения, а субъекты РФ, в свою очередь, склоняются к расширению сферы собственных полномочий.

Конституционным базисом построения правового пространства и законотворчества является установление Конституцией РФ разделения компетенции законодателей всех уровней на три сферы.

1. Сфера компетенции Российской Федерации закреплена в ст. 71 федеральной Конституции и является закрытой.

2. Совместная компетенция Федерации и ее субъектов очерчена ст. 72 Конституции РФ. Перечень вопросов, образующих эту сферу, также является исчерпывающим.

3. Остаточная компетенция субъектов РФ согласно ст. 73 Конституции РФ устанавливается следующим образом: «Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти».

Конституция Российской Федерации четко обозначила круг вопросов, регулируемых на федеральном уровне, закрепив исчерпывающие перечни вопросов, отнесенных к федеральному и совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Предмет же ведения субъектов РФ, установленный Конституцией РФ, весьма широко и неопределенно по принципу: «все, кроме…» предоставляет максимальную свободу для их законного правотворчества.

Кроме того, установленные в ч. 5 и ч. 6 ст. 76 федеральной Конституции принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов России юридически закрепили конкуренцию юридической силы федеральных законов и законов субъектов РФ, когда они изданы субъектом Российской Федерации в пределах его компетенции. Иными словами, федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции России (по вопросам, находящимся в федеральном и совместном ведении РФ и ее субъектов), обладают такой же юридической силой, которой обладают нормативноправовые акты субъектов РФ, принятые в соответствии с ч. 4 ст. 76 федеральной Конституции (по вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ). Более того, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует последний (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Также немаловажно, что структура правового пространства, то есть совокупность законов и нормативных правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного региона, сугубо индивидуальна и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта РФ.

Анализ конституционного поля Российской Федерации показывает, что действующая Конституция РФ открыла путь для создания каждым из субъектов РФ своей правовой системы, хотя правильнее вести речь о системе законодательства. И сразу возникают проблемы, вызванные отсутствием как корреляции и единства между федеральным и региональным правовыми пространствами, так и между правовыми системами, созданными разными субъектами РФ. И это наряду с общими трудностями, которые еще не преодолены в целом в развитии российского законодательства (слабое научно-аналитическое обоснование законопроектов, низкое качество законов, нарушение согласованности правовых актов внутри правовой системы, между отраслями законодательства и отдельными актами и т. д.)[131].

Дело в том, что, несмотря на конституционный принцип федерализма, согласно которому Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, почти все субъекты РФ в своих учредительных документах продекларировали юридическое верховенство этих актов на своей территории.

В соответствие с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. в России образован федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, ведение которого, наряду с проведением юридической экспертизы, возложено на Министерство юстиции России. Данный акт обязал глав регионов обеспечивать направление в Минюст копий нормативных правовых актов субъектов Федерации в 7-дневный срок с момента их принятия[132]. Порядок ведения федерального регистра и проведения данной экспертизы урегулирован соответствующим Положением[133].

Вместе с тем необходимо отметить медлительность федерального законодателя. Так, в самой Конституции РФ предусмотрен ряд нормативных правовых актов в данном направлении, которые до сих пор не приняты, что негативно сказывается на работе всего механизма федеративного устройства. В качестве примера можно указать федеральный закон об отношениях автономных округов, входящих в состав края, области или федеральный конституционный закон об изменении правового статуса субъектов РФ (ст. 66 Конституции РФ).

Медлительность федерального законодателя подтверждается и тем, что многие принципиальные подходы первоначально были определены Конституционным Судом РФ. Так, орган конституционного правосудия сформулировал ряд ключевых позиций в сфере правотворчества регионов: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов РФ; о праве опережающего правового регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения; о возможности разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения федеральным законом и о возможности Федерации осуществлять правовое регулирование по предметам собственного ведения субъектов РФ, если соответствующий субъект РФ не принял свой закон по этому вопросу[134].

Проблема разграничения нормотворческой компетенции между федерацией и ее субъектами обусловлена общей проблемой достижения равновесия их интересов, баланса между централистскими и децентралистскими тенденциями. В связи с этим необходимо раскрыть понятие «правотворческие полномочия» и различие между ними и предметами ведения. Под правотворческими полномочиями в юридической литературе понимаются полномочия субъекта правотворческой деятельности издания нормативных правовых актов определенного вида (формы) по определенным вопросам (предметам регулирования). Однако следует иметь в виду, что понятия «предметы ведения и полномочия» и «правотворческие полномочия» не совпадают. Первое (в отличие от второго) включает полномочия по изданию как нормативных, так и ненормативных правовых актов[135].

Две составные части российского законодательства – федеральная и региональная – активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего российского законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимозависящие системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества[136].

При этом смысл взаимодействия федерального и региональных законодателей должен состоять не в том, что субъекты Федерации стремятся решить федеральные вопросы, а скорее в том, что они совместно с федеральными органами власти, компетентно и продуктивно будут участвовать в их решении, включая сферу обеспечения правопорядка, а федеральные органы посредством федеральных законов получат возможность обеспечить региональные интересы[137]. Причем федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес в защите региональных интересов, хотя практика знает и противоположную тенденцию – региональный интерес Центру индифферентен.

Организованное и регулярное взаимодействие федеральных и региональных законодателей не только повышает эффективность законодательного процесса, но и позволяет совместно федеральным и региональным органам решать социально-экономические, политико-правовые и иные задачи. Однако следует согласиться с тем, что непосредственное участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе оправдывает лишь себя в том случае, если их предложения учитываются. Потому логично возложить на Комитет по делам Федерации и региональной политике или Правовое управление Государственной Думы координацию анализа и учет поступающих в комитеты заключений, что позволит реально учитывать позицию регионов в рассматриваемых вопросах[138].

Поэтому важно совершенствовать формы взаимодействия федерального и региональных законодателей. Среди таковых в литературе выделяют законодательную инициативу, участие субъектов РФ в принятии законов по предметам совместного ведения, рассмотрение и одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическую и экспертно-консультационную помощь региональным законодателям, юридическую экспертизу законопроектов и т. д[139].

При этом координационно-организационную роль должен играть Совет законодателей, основными задачами которого являются обеспечение взаимодействия парламентов субъектов РФ с палатами Федерального Собрания РФ, придание системного характера федеральному и региональному законодательному процессу, выработка рекомендаций региональным законодателям по совершенствованию законодательного процесса и обсуждение наиболее значимых федеральных законов.

При рассмотрении организационных форм взаимодействия представительных органов, одной из наиболее действенных иногда признаются совместные заседания депутатов, проводимые представительными органами всех уровней публичной власти[140]. Однако сомнительна продуктивность работы депутатов в таком количественном формате, потому наиболее оптимальными формами следует признать проведение заседаний парламентов с участием депутатов представительных органов других уровней публичной власти, а также формирование на паритетных началах комиссий для выработки компромиссных решений.

Между тем в механизм взаимодействия федерального и региональных законодателей активно должны включаться и исполнительные органы власти, включая правоохранительные органы, участвующие в обеспечении правопорядка. Среди организационных форм взаимодействия Правительства России с субъектами РФ в законодательном процессе выделяют создание совместных комиссий или рабочих групп для разработки проектов федеральных законов; информационный обмен с полпредами Президента РФ в федеральных округах; взаимное направление законодательных актов и информирование о своих позициях по их концепции; поддержка субъектами РФ инициатив Правительства РФ в федеральном парламенте через своих представителей в Совете Федерации; использование научного потенциала для качественной подготовки законопроектов; проведение конференций, семинаров, совещаний, в том числе с правоохранительными органами по обмену опытом взаимодействия и вопросам обеспечения правопорядка[141].

В свою очередь значима роль высших должностных лиц субъектов РФ, которые могут вносить проекты нормативных правовых актов на рассмотрение Президента РФ и Правительства России, инициировать рассмотрение вопросов в органах (советах, комиссиях) при Президенте РФ (Государственном Совете, Совете по противодействию коррупции и др.), тем самым оказывая определенное воздействие на федеральное (законодательное, нормативное) регулирование общественных отношений.

Субъекты РФ (их законодательные органы) имеют реальные возможности воздействовать на федеральное законодательство посредством реализации права законодательной инициативы (ч.1 ст. 104 Конституции РФ). Если говорить о региональной законодательной инициативе в федеральный парламент, то здесь возникает проблема не только активности инициирования, но и качества представляемых законопроектов. Субъекты Российской Федерации, безусловно, нуждаются в правовой и организационной помощи федерального парламента в этом направлении. В сложившейся ситуации регионы, как правило, не выходят на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования, отсутствует целостный характер законопроектов, в основном инициируются поправки в законы, лишь изредка предлагаются цельные законопроекты[142].

Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, – подчеркнул глава государства, – но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом – плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Президент РФ предложил активизироваться в этом направлении Совету Федерации – как координатору законодательной деятельности представительных органов территорий[143].

Действительно, доля принятых Государственной Думой законов из числа инициированных парламентами субъектов РФ, остается крайне низкой. За период работы Государственной Думы шестого созыва по состоянию на январь 2015 г. Президент РФ подписал 99 законов из 882 региональных законодательных инициатив[144].

Средняя продолжительность прохождения законопроектов, внесенных парламентами субъектов РФ с момента регистрации в Государственной Думе до рассмотрения в 1-м чтении – 10 месяцев, до подписания Президентом РФ – 17 месяцев. Процент отклоненных проектов, внесенных такими инициаторами, не уменьшился по сравнению с прошлым годом. Законодательные органы субъектов РФ занимают второе место после депутатов Государственной Думы по числу внесенных законопроектов[145].

Анализ регламентов законодательных органов власти субъектов РФ показал, что во многих из них порядок подготовки законодательных инициатив в федеральный парламент не урегулирован или дается в весьма сжатой форме. Так, в Регламенте Московской областной Думы о праве законодательной инициативы в федеральный парламент упоминалось в ст. 3 «Законодательная деятельность Думы состоит в реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, а также в принятии областных правовых актов по всем вопросам, не входящим в ведение Российской Федерации. Правовые акты Думы по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией действуют до принятия соответствующих федеральных законов. После принятия федеральных законов правовые акты Думы в месячный срок приводятся в соответствие с ними. Дума имеет право вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты актов, принятие которых находится в компетенции Президента России и Правительства Российской Федерации».

Встречаются и противоположные примеры. Так, обстоятельно порядок подготовки законодательной инициативы закреплен в Регламенте Законодательного Собрания Красноярского края, согласно ст. 27 которого право законодательной инициативы осуществляется Законодательным Собранием в форме внесения в Государственную Думу проекта федерального закона или поправок к проекту федерального закона по вопросам, относящимся как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. Предложение об обращении с законодательной инициативой в Государственную Думу может быть внесено в Законодательное Собрание субъектами, наделенными в соответствии с Уставом края правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании. Затем перечисляется перечень документов, необходимых для внесения законодательной инициативы.

Помимо недостаточного правового регулирования этого процесса в региональных нормативных правовых актах, в юридической литературе указывается на недостаточную подготовленность депутатов к правотворческой работе и субъективный фактор, что также затрудняет реализацию законодательной инициативы регионального парламента в Государственной Думе.

Среди причин низкой результативности законодательных инициатив субъектов РФ в литературе выделяют следующие:

1) недостаток профессионализма при составлении законопроектов федерального уровня, что зачастую связано с ошибками формального характера (предлагаются изменения одного федерального закона, в то время как полнота правового регулирования требует изменения целой группы федеральных законов, или предлагаются поправки в федеральный закон, однако не учитывается, для их принятия следует изменить федеральный конституционный закон);

2) сложность процедуры внесения законодательных инициатив и отсутствие полноты гарантий их надлежащего рассмотрения. Для субъектов РФ технически сложно получить заключение Правительства РФ на предлагаемый законопроект.

Процедура рассмотрения законопроектов получила бы дополнительный импульс, если бы эти функции взяли на себя соответствующие комитеты и комиссии Государственной Думы;

3) формальное отношение Государственной Думы к процедуре учета законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. Иногда в предлагаемых законопроектах упускаются из виду определенные аспекты взаимоотношений, хотя федеральный законодательный мог бы восполнить такие пробелы самостоятельно или с привлечением региональных инициаторов[146].

Для совершенствования координации и взаимодействия федеральных и региональных законодателей в мае 2012 г. создан Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, заменивший прежний Совет законодателей при Совете Федерации. Важнейшими направлениями его деятельности явились законодательное обеспечение реализации государственной политики в сфере разграничения полномочий по предметам федерального и совместного ведения, совершенствование механизмов реализации контрольных полномочий палат Федерального Собрания РФ, законотворческой деятельности законодательных органов власти всех уровней, а также придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях.

Как справедливо отмечается в литературе, прежнему Совету не удалось обеспечить системный характер законодательного процесса как на федеральном, так и региональном уровнях, выступить аккумулятором законодательных инициатив регионов с их последующей консолидацией в виде конкретных законодательных инициатив, исходящих от Совета Федерации[147]. В связи с этим высказывается идея так называемой консолидированной законодательной инициативы группы субъектов, что как повысит авторитет самой инициативы, интегрирующей усилия и интересы регионов по вносимому вопросу, так и исключит возможные дублирования предложений от регионов[148]. И, как представляется, мониторинг ситуации и консолидацию усилий региональных законодателей должен осуществлять Совет законодателей или его органы.

Анализ региональных законодательных инициатив, вносимых в Государственную Думу показывает, что значительное число таких законопроектов имеют типичные юридические недостатки: отсутствие в законопроектах предмета законодательного регулирования, нормативного содержания; отсутствие финансово-экономического обоснования и заключения Правительства РФ, когда оно необходимо; несоответствие законопроекта Конституции РФ и федеральному законодательству; неполный перечень пакета документов, необходимых при внесении законодательной инициативы; неправильное определение предмета правового регулирования, например, когда вопрос относится к компетенции региональных или местных органов; наличие в законопроектах дублирующих положений действующего законодательства; отсутствие прогноза и оценки юридических, социально-экономических и политических последствий реализации предлагаемого законопроекта; несоблюдение формы внесение законодательной инициативы (внесение законодательного предложения, что недопустимо).

Следовательно, основными причинами неэффективности реализации региональных законодательных инициатив в Государственной Думе являются отсутствие консолидированной и конструктивной системы взаимодействия федеральных и региональных законодателей, низкое качество вносимых законопроектов и неподготовленность региональных депутатов к разработке проектов федеральных законов в федеральном масштабе. Что можно предпринять?

Во-первых, сформировать системную работу федеральных и региональных законодателей, с одной стороны, обеспечив подготовленность региональных депутатов к реализации законодательных инициатив в федеральном парламенте, учитывая при этом как состояние действующего федерального законодательства, так и практику его реализации. С другой стороны, следует наделить федеральный парламент функциями консолидации, координации и методического обеспечения по отношению ко всем представительным органам государства.

Во-вторых, активизировать и повысить правовую подготовку депутатского корпуса и аппаратов представительных органов путем проведения семинаров, конференций, деловых игр, иных форумов.

В-третьих, повысить роль Совета Федерации в данном направлении путем поддержки такой инициативы в Государственной Думе и/или проведения парламентских слушаний по законодательным инициативам субъектов РФ.

В-четвертых, совершенствовать правовое регулирование осуществления законодательной инициативы, законодательно закрепив сроки, порядок и гарантии рассмотрения внесенных законопроектов.

По данному вопросу в литературе предлагается принятие федеральных законов: «О Федеральном Собрании», «О нормативно-правовых актах», «О законотворческом процессе». На самом деле очевидна потребность в принятии комплексного правового акта в форме федерального закона, устанавливающего единые требования к законопроектам, критерии их качества и процедуру обсуждения и принятия. Поэтому следует разделить опасения ученых относительно возможности излишнего усмотрения и регламентации таких вопросов в Регламенте Государственно Думы[149].

Целесообразным представляется планирование законопроектной деятельности региональным парламентом не только в отношении проектов региональных законов, но и в отношении числа проектов федеральных законов, подлежащих внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Поэтому правильной следует считать практику тех субъектов РФ, которые планируют подобные законодательные инициативы, своевременно приступают в работе над ними, что, повышает качество законопроектов и позволяет упорядочить законодательную процедуру.

Одной из форм непосредственной демократии является народная или гражданская инициатива, которая нечасто встречается в региональном законодательстве. Так, согласно ст. 38 Устава Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу в соответствии с законом края путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного Собрания края, Губернатора края, Правительства. Устав Волгоградской области разделяет гражданскую и законодательную инициативу. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона (ст.16). Под законодательной инициативой граждан понимается право определённого числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке (ст.17).

Поэтому такую важнейшую форму как народная законодательная инициатива следует повсеместно использовать, особенно в региональном законодательном процессе.

Что касается инициирования поправок в Конституцию РФ и их одобрения субъектами РФ, то говорить об эффективности такой формы пока преждевременно. Однако можно судить о возможности организованной работы региональных законодателей, которые проявили себя в этом при одобрении поправок к Конституции РФ в 2008 и 2014 гг. Все законодатели субъектов РФ одобрили принятые федеральным законодателем поправки к Конституции РФ практически в течение 1–2 месяцев, что позволило внести поправки к Конституции РФ в очень сжатые сроки.

Вместе с тем некоторые субъекты РФ уже предпринимали попытки инициативы изменения Конституции РФ. Например, в 2001 г. Областная дума Сахалинской области направила законопроект о внесении изменений в ст. 67 федеральной Конституции РФ, ошибочно полагая, что территориальные изменения границ субъекта, частью которых является Государственная граница, требуют согласия субъекта РФ. Однако в силу ч. 3 ст. 67 Конституции РФ такое согласие требуется только при внутренних территориальных преобразованиях, а предлагаемый вопрос – изменения Государственной границы – согласно ст. 71 федеральной Конституции находится в федеральном ведении.

Таким образом, в настоящее время не сложилась четкая система координации взаимодействия федеральных и региональных законодателей. Вернее, она сложилась односторонне, со стороны Центра, при решении федеральных вопросов политическая воля реализуется субъектами РФ весьма слаженно. Однако есть и обратная сторона медали. Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совещаний, семинаров, командирования специалистов для обмена опытом, взаимное информирование региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т. д.

В качестве одной из основных форм взаимодействия федерального и региональных парламентов следует признать отлаженный механизм согласования с региональными органами власти федеральных законопроектов по предметам совместной компетенции. Вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов в рамках совместной компетенции занимает ключевое место и не может рассматриваться как ограничивающий права Федерации.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов РФ в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель отреагировал на данный пробел, пусть и с запозданием. Первоначально ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г.[150], а затем Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[151] (далее – Закон) было введено обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.

В соответствии со ст. 26.4 Закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу, направляются в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ для представления в месячный срок отзывов на данные законопроекты. При этом отзыв считается положительным, если и законодательный и исполнительный орган субъекта РФ выскажутся за принятие данного закона, если их мнения разделились, то мнение субъекта РФ считается не выраженным (ст. 26.4).

Законом предписывается создание согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего закона. В связи с этим интерес представляют предложения об исключении такой нормы и замены слов «более чем одной трети субъектов Федерации» на «более чем 57 законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», что позволит учесть мнение каждого органа законодательной и исполнительной властей регионов[152].

После принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении в силу ч. 4 ст. 26.4 Закона законопроект повторно направляется, но только в законодательные органы субъектов РФ, для возможного представления в Государственную Думу в месячный срок поправок к нему. Причем до истечения этого срока рассмотрение законопроекта в Государственной Думе не допускается.

Однако Закон не определил порядок работы согласительной комиссии, оставляя эти вопросы на регулирование в Регламенте Государственной Думы. Поэтому справедлива критика Закона в этой части, который продублировал положения ранее действующего закона Федерального закона от 24 июня 1999 г. о принципах и порядке разграничения полномочий… Порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов РФ[153].

И здесь возникает ряд проблем, среди которых вопросы о составе комиссии, почему создание комиссии является правом, а не обязанностью Государственной Думы? Получается, что если Дума не заинтересована в создании комиссии, она может ее и не создавать. Какова правовая природа решений комиссии? В федеральном законе она не определена, очевидно, что ее решения носят для Думы рекомендательный характер. Насколько достаточен месячный срок ее работы? Учитывая масштабность вопроса и также то, что многие региональные парламентарии работают на непостоянной основе, такой срок явно недостаточен.

И еще один важный момент. Собственно сама процедура согласования федерального закона по предметам совместного ведения, установленная федеральным законодателем, вовсе для него не обязательна. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что принятие и изменение всех федеральных законов находится в федеральном ведении, а не в совместной компетенции РФ и ее субъектов, и установленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления субъектам РФ законопроектов по предметам совместной компетенции[154].

Другая проблема – представление решения о согласовании парламентом субъекта РФ. К сожалению, на практике встречаются случаи, когда представленные в федеральный парламент замечания и предложения не проходят процедуру обсуждения депутатами, а подготавливаются аппаратами региональных парламентов. Разумеется, такие предложения не имеют юридической силы и недопустимы. Такое становится возможным по причине отсутствия заинтересованности депутатов парламентов регионов, что обусловлено зачастую тем, что их мнение не принимается во внимание федеральным законодателем. Поэтому совершенно правильно в ст. 26.4 Закона четко предписывается форма согласования законопроекта региональным парламентом – постановление, что предполагает его обсуждение депутатами на заседании законодательного органа.

Таким образом, взаимодействие федерального и регионального законодателей предполагает необходимость четкого определения задач, функций и объема компетенции каждого законодателя, создание эффективного механизма и оптимизации форм взаимодействия между федеральным и региональными законодателями, способствующих как повышению качества и согласованности законодательства, так и укреплению конституционного правопорядка законодательными органами, которые осуществляют правовое регулирование важнейших общественных отношений, предопределяющих состояние конституционной законности и укрепление правопорядка в России.

Глава 2 Органы законодательной власти в россии как субъекты обеспечения правопорядка

Законодательные органы наряду с другими органами публичной власти выступают не просто субъектами обеспечения, но и как субъекты созидания правопорядка определенного качества, что проявляется в не только в принятии законодательных решений, созидающих правопорядок, а также при осуществлении парламентского контроля и взаимодействия законодательных органов с другими государственными органами власти, в том числе правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающими правопорядок. Поэтому и рассмотрение системы законодательных органов необходимо проводить с учетом их роли и деятельности как участников обеспечения правопорядка в России.

2.1 Федеральное Собрание России как орган государственной власти и обеспечения правопорядка

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю, однако, в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было создано лишь в 1906 году. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней – Государственный Совет. Государственная Дума и Государственный Совет со временем получили равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Всего до революции проработало 4 состава Государственной Думы, которая имела некоторые законодательные функции. Однако дореволюционные Думы дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, а также царизмом, и в большинстве своем были распущены.

Но стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавших тогда Основных законов полномочий, противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.

В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала разделение властей. На деле же Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период 1930–1988 гг. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь один процент всех действовавших законов; в основном он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета[155].

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей.

Большую часть советского времени Верховный Совет РСФСР был однопалатным и насчитывал в своем составе, согласно Конституции РСФСР 1978 г. 975 депутатов, избиравшихся по избирательным округам с равной численностью населения.

В ходе конституционной реформы 1988–1990 гг. была учреждена двухэтажная парламентская система, включавшая Съезд народных депутатов и формируемый им двухпалатный Верховный Совет[156].

Тем самым до принятия Конституции 1993 г. в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет РСФСР, две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей, которые различались лишь порядком формирования.

Однако на деле парламент функционировал как однопалатный орган, поскольку основная часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли для всего Верховного Совета Председатель Президиума Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.

Анализ конституционных проектов группы под руководством С.М. Шахрая, демократов (А.А. Собчак, Г.Х. Попов), и, в конечном счете президентский проект Конституции РФ, показывает, что заложенные в основу Конституции РФ предложения политических деятелей и в большей мере президентский проект предопределили наименование палат Федерального Собрания – Государственная Дума и Совет Федерации. Хотя впервые данное понятие появилось в постановлении Президиума Верховного совета РСФСР от 17 июля 1990 г. «О Федеративном Договоре»[157].

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. В стране произошли известные конституционные преобразования, оценки которых не имеют единства в литературе[158].

В России на федеральном уровне действует единственный законодательный двухпалатный орган – Федеральное Собрание России, на региональном уровне функционируют законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Структура Федерального Собрания РФ обусловлена федеративным характером нашего государства, сущностными признаками этого органа и особенностями его формирования, а также основными направлениями его деятельности.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России. Парламентом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ, которое осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и принципов демократического правового государства.

Конституция Российской Федерации в главе 5 закрепляет статус Федерального Собрания России. Рассматривать конституционный статус российского парламента можно лишь в тесной связи с принципиальными положениями Конституции Российской Федерации (ст. ст.10, 11). Из сферы ведения Федерального Собрания России исключены распорядительные и исполнительные полномочия, характерные для Верховного Совета РСФСР, оно не имеет общих органов управления (как Президиум ВС РСФСР), каждая палата имеет свою структуру и компетенцию.

Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для представительных органов в России и его правовой статус также закрепляется как в законодательстве (предметном и отраслевом), так и в регламентах его палат. В литературе предлагается наделить палаты общими полномочиями и принять Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании

РФ. Соглашаясь с последним предложением, вряд ли следует возвращаться к прежнему опыту совместной компетенции палат парламента. Раздельная компетенция позволяет работать палатам системно, организовано и ответственно, стабилизирует и создает условия для последовательного прохождения законодательного процесса и самостоятельного решения государственных вопросов каждой палатой парламента.

Следует заметить, что в нашем обществе сохраняется определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции Российской Федерации. В обществе остаются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.

Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии.

Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли.

Парламент выступает и как своего рода переходный мостик от гражданского общества к государству, выражает интересы человека и государства, состоит из народных представителей. Именно система представительных органов, обеспечивает тесное переплетение интересов общества и государства, позволяет им эффективно взаимодействовать и интегрироваться.

Вследствие взаимодействия всех этих факторов, развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 94), Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупность юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции Российской Федерации, регламентах палат парламента, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.

В ст. 94 Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

В литературе обосновано доказывается, что представительная функция является приоритетной, поскольку, во-первых, реализуется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента; во-вторых, представительские полномочия заставляют рассматривать активность парламента как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ); в-третьих, представительство реализуется в весьма усложненной законодательной процедуре, которая нацелена на выработку компромиссного решения и обусловлена снятием социального напряжения и легитимацией государственного аппарата; в-четвертых, представительство как центральная функция парламента должна быть обеспечена в его повседневной деятельности и выражать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства[159].

В Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы конституционного строя.

Признание Федерального Собрания РФ органом законодательной власти означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства[160].

Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые контрольные функции; в первую очередь за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права выражать недоверие или отказывать в доверии Правительству, которое в таком случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку. Палаты Федерального Собрания создают Счетную палату РФ для контроля за исполнением бюджета, могут создавать специальные парламентские комиссии для расследования тех или иных событий, в том числе в сфере обеспечения правопорядка.

Таким образом, следует признать, что наличие контрольных полномочий является неотъемлемым признаком законодательной власти (а соответственно и такого органа законодательной власти как Федеральное Собрание РФ, которое непосредственно участвует в формировании правопорядка в России).

Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

В Федеральном Собрании РФ палаты самостоятельно и раздельно решают в соответствии с Конституцией вопросы, относящиеся к их ведению. Конституция РФ устанавливает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации и выступлений руководителей иностранных государств.

Более того, Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым действие системы «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода «тормоза» по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.

Идея представительства всего населения Российской Федерации заложена в Государственной Думе, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих интересы субъектов Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации – государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, то есть всей России.

Федеральное Собрание не обладает собственными полномочиями, подобное приводит к тому, что определение его как самостоятельного органа государственной власти не является абсолютом. По сути, самостоятельными органами являются его палаты – Государственная Дума и Совет Федерации, а «… юридическая самостоятельность Федерального Собрания как государственного органа носит фиктивный характер.»[161].

Конституционный Суд РФ в своих решениях дал базовые характеристики Федерального Собрания РФ, отметив при этом двоякость представительства российского парламента, народное с одной стороны, и представительство субъектов РФ с другой[162].

В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежат следующие принципы: разделение властей, федерализм, многопартийность, раздельного и самостоятельного функционирования палат, коллегиальности.

Конституция Российской Федерации (ст.10–11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Федеральному Собранию Российской Федерации не принадлежит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь одну из ветвей власти – законодательную, то есть в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения властей.

Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее составных частей, обеспечивать интересы полиэтничной России.

Колюшин Е.И. полагает, что принцип федерализма проявляется даже в порядке работы Совета Федерации, – например, при голосовании по доверенности за другого члена Совета Федерации от того же субъекта Российской Федерации, блокирование одобрения закона по умолчанию и др.

Принцип многопартийности означает возможность участия политических партий в формировании и деятельности Федерального Собрания. Это – соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, голосование в соответствии с установками своих партийных органов и др. Таким образом, многопартийность – это принцип, который также работает в палатах Федерального Собрания РФ.

В Федеральном Собрании палаты самостоятельно и раздельно решают в соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы, относящиеся к их ведению, что характеризует принцип раздельного заседания палат. Палаты российского парламента собираются совместно лишь в определенных случаях (ст. 100 Конституции РФ).

Принцип коллегиальности характерен для деятельности всех представительных органов. По мнению О.Н. Булакова, коллегиальность представительной власти проявляется не только в многочисленности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре – в двухпалатности[163].

Кроме того, Федеральное собрание РФ осуществляет свою деятельность на основе принципов законности; непрерывности деятельности; открытого характера; выборности; идеологического и политического многообразия и др.

Важно обратить внимание на непрерывность деятельности Федерального Собрания РФ, что гарантируется рядом конституционных положений: строгой регламентацией периода и порядка формирования палат парламента; периодической ротацией Совета Федерации и невозможностью его роспуска; отсутствием перерыва между сроками полномочий Государственной Думы прежнего и нового созывов; запретом роспуска Государственной Думы в определенных Конституцией РФ случаях[164].

Актуальными проблемами российского парламентаризма остаются способы формирования (выборы, назначение) и модернизации деятельности палат парламента, их роль в формировании Правительства РФ, усиление парламентского контроля, профессиональной подготовки депутатского корпуса и повышение авторитета российского парламента.

Таким образом, Конституция России предусматривает самостоятельный статус и различную компетенцию для каждой из палат российского парламента, что не исключает форм их совместной деятельности и сотрудничества в целях совершенствования осуществления законодательной власти, в том числе в направлении обеспечения правопорядка в России.

2.2 Палаты парламента Российской Федерации

Государственная Дума

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 95–96) Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Депутаты Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законодателем неоднократно изменялись способы выборов депутатов Государственной Думы, от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы осуществлен переход к пропорциональной системе выборов (с 2007 по 2011 гг.). Однако Президент РФ предложил вернуться к прежней схеме избрания депутатов Государственной Думы по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, при которой половина депутатов избираются по партийным спискам, вторая половина – по одномандатным округам[165]. Такая избирательная система действительно представляется наиболее оптимальной, балансируют недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, создает более демократичную платформу для формирования палаты парламента.

В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[166] выборы депутатов Госдумы проводятся на основе смешанной избирательной системы, предусматривающей, что половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам (один депутат – один округ), другая половина – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.

Кандидаты на выборах выдвигаются непосредственно и в составе федеральных списков кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путём самовыдвижения, а также путём выдвижения их политическими партиями. Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями.

В федеральном списке кандидатов должно быть не менее 200 и не более 400 кандидатов. Федеральный список кандидатов разделяется на общефедеральную и региональную части, при этом наличие общефедеральной части необязательно. В общефедеральную часть списка может быть включено не более 10 кандидатов, в региональной части должно быть не менее 35 региональных групп кандидатов. Региональные группы кандидатов могут соответствовать группе граничащих между собой субъектов Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или части его территории, включающей в себя территорию одного округа или территории двух и более граничащих между собой одномандатных избирательных округов. Региональная часть списка должна охватывать всю территорию Российской Федерации.

Регистрация федеральных списков кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых политическими партиями по одномандатным избирательным округам, осуществляется без сбора подписей избирателей, если на последних выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти эти политические партии в соответствии с Федеральным законом получили необходимую поддержку избирателей. Остальные политические партии, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатным избирательным округам (в том числе в порядке самовыдвижения), должны собрать установленное Федеральным законом количество подписей избирателей.

Для проведения своих избирательных кампаний политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов, их региональные отделения, а также кандидаты, выдвинутые по одномандатным избирательным округам, создают избирательные фонды. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 миллионов рублей, а из средств избирательного фонда кандидата – 15 миллионов рублей. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии составляет от 15 до 100 миллионов рублей – в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей. По результатам выборов по федеральному избирательному округу к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившие пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока, что он неоднократно осуществлял.

Согласно ст. 103 Конституции РФ, к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

В соответствии со ст. 105 Конституции, главной задачей Государственной Думой является принятие федеральных законов.

Предметы ведения палаты носят открытый характер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 125, 134), так и действующим законодательством (напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ РФ и т. д.).

Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Заседания Государственной Думы проводятся, открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания.

Порядок деятельности Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятым постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г.

Анализируя ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации, предусматривающую, что каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент, Е.И, Козлова приходит к выводам, что:

1) принятие регламента является обязательным для осуществления полномочий палаты;

2) принятие единого (общего) регламента Федерального Собрания не предусмотрено;

3) регламент – это внутренний акт палаты со специфической сферой регулирования отношений внутри палаты, отношений организационного и процедурного характера1.

В отношении регламента Государственной Думы (как и Совета Федерации) идет спор о его правовой природе. Так, ряд авторов считает регламенты палат Федерального Собрания корпоративными актами, имеющими исключительно внутриорганизационное значение и не обладающими статусом нормативно-правового акта (Ю.А. Дмитриев). Представляется, что все же они являются самостоятельными нормативными правовыми актами.

Государственная Дума избирает из своего состава Председателя, первых заместителей и заместителей Председателя. Они избираются тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования.

Вопрос о числе заместителей Председателя решается Государственной Думой каждым созывом депутатов отдельно.

Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты; ведает ее внутренним распорядком; организует работу Совета Государственной Думы; осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает должности Руководителя 1 См.: Козлова Е.И. Правовая природа регламентов палат Федерального Собрания // Ученые записки: сборник научных трудов. Вып. 1(3). Ростов-на-Дону, 2002. С. 105–108.

Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы; представляет палату во взаимоотношениях с другими государственными органами, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств и в международных парламентских организациях; участвует в согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации; издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могут быть отменены Государственной Думой, и др.

Заместители Председателя Государственной Думы по поручению Председателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его отсутствие, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты согласно распределению обязанностей между ними.

Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. Членами Совета с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, его первые заместители и заместители, а также руководители фракций и внутрифракционных групп (не более двух). В работе Совета могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов, комиссий или по их поручению представители комитетов.

Если фракция имеет в Совете Государственной Думы не более одного представителя, то в отсутствие по уважительной причине такого представителя в заседании Совета может принимать участие с правом решающего голоса руководитель указанной фракции. В случае отсутствия по уважительной причине и руководителя фракции по его письменному поручению в заседании Совета Государственной Думы может принимать участие с правом решающего голоса его заместитель.

Совет Государственной Думы:

– формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

– созывает внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения;

– назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта к рассмотрению Государственной Думой;

– направляет законопроект, подготовленный комитетом для рассмотрения Государственной Думой и материалы к нему соответствующим должностным лицам;

– принимает решение о проведении парламентских слушаний;

– принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы;

– решает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соответствии с ее Регламентом.

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции.

Согласно ст. 16 Регламента Государственной Думы, фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов.

Фракция избирает из своего состава руководителя и его заместителя (заместителей). Данное объединение депутатов может образовывать руководящий орган (руководящие органы). В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Ее руководителем является первый заместитель руководителя фракции.

Правовой основой деятельности фракции является не только федеральное законодательство (ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О политических партиях»), но и положение о фракции.

Регистрацию фракции осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. После прекращения полномочий Временной комиссии Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы учет изменений в составах фракций и положениях о фракциях осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции. Он вправе выйти из состава фракции, подав в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы письменное заявление о выходе из состава фракции, что является основанием досрочного прекращения депутатских полномочий.

Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии Государственной Думы. Причем такие подразделения палаты формируются по профессиональному критерию, и они должны занимать ведущее место в парламенте, что пока скорее относится к фракциям.

Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению:

а) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;

б) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

в) в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации;

г) в соответствии с решением Совета Государственной

Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;

д) организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания;

е) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

ж) решают вопросы организации своей деятельности.

Комитеты формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Что касается комиссий, то их деятельность ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности палаты осуществляет Аппарат Государственной Думы.

Аппарат палаты является постоянно действующим органом Государственной Думы, осуществляющим правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов, депутатских объединений, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, Председателя, первых заместителей Председателя, заместителей Председателя, Руководителя Аппарата Государственной Думы, работников Аппарата.

Структурными подразделениями Аппарата являются:

• секретариаты Председателя Государственной Думы, его заместителей;

• аппараты фракций;

• аппараты комитетов и комиссий;

• Секретариат Руководителя Аппарата и его заместителей;

• управления и другие структурные подразделения.

Фракции осуществляют подбор и расстановку кадров своих аппаратов, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют функциональные обязанности сотрудников аппаратов в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами (контрактами).

Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы.

Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и другим вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе.

Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания. Оно принимается большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании.

Существует определенный круг лиц, который может присутствовать на любом заседании Государственной Думы. К ним относятся: Президент и его полномочный представитель в Государственной Думе; Председатель Совета Федерации; члены Совета Федерации; Председатель и члены Правительства РФ; полномочный представитель Правительства РФ; судьи Конституционного Суда России, Верховного Суда России; Председатель и аудиторы Счетной палаты и его заместители; Уполномоченный по правам человека в РФ; Генеральный прокурор России; Председатель Центральной избирательной комиссии РФ. Иные лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению.

Учитывая сессионный порядок деятельности Государственной Думы, следует отметить, что она действует в соответствии с принципом континуитета, то есть все вопросы, которые не были рассмотрены в ходе сессии, на следующей сессии продолжаются рассматриваться с того момента, на котором были приостановлены (в США, например, наоборот действует принцип дисконтинуитета). Принцип континуитета применяется и для Государственной Думы нового созыва (ст.220 Регламента Государственной Думы).

Деятельность Государственной Думы планируется.

Заседания Государственной Думы проходят в определенные дни недели. Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательствующий. Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Регистрация осуществляется после каждого перерыва в заседании палаты.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием.

Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, с использованием бюллетеней и путем опроса депутатов Государственной Думы.

Постановление Государственной Думы принимается большинством голосов от общего числа депутатов, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, если иной порядок не предусмотрен Регламентом Государственной Думы.

Важной функцией Государственной Думы является утверждение (отклонение) кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Однако Государственная Дума подлежит роспуску, если с третьего раза не утвердит одну из кандидатур, представленных главой государства.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в следующих случаях, предусмотренных ст.111 и 117 федеральной Конституции.

1. Трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (ч. 4 ст.111);

2. Повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации в течении трех месяцев (ч. 3 ст. 117);

3. Отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации (ч. 4 ст. 117).

Но при этом на конституционном уровне закреплены ограничения к подобному правомочию главы государства.

Согласно ст.109 Конституции Российской Федерации Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст.117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.

Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.

Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (ч. 5 ст. 109), и в период исполнения обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства России (ч. 3 ст. 92).

Следует признать, что роспуск Государственной Думы не является безусловной мерой конституционной ответственности, которая является следствием конституционного правонарушения. Основания роспуска парламента России не связаны с деликтами, и потому «… предположении о том, что правомерное поведение может вызвать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе и конституционно-правовой…»[167]. Поэтому возможно правильным следует полагать, что роспуск Государственной Думы является мерой конституционно-правового принуждения; являет собой правовой способ преодоления конституционного конфликта.

При роспуске Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации», роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

Институт самороспуска палат федерального парламента, предусмотренный законодательством многих зарубежных стран, в России отсутствует.

Таким образом, Государственная Дума занимает первостепенное место в системе разделения властей, как достаточно самостоятельная составляющая российского парламента, принимающая важнейшие государственные решения, осуществляющая парламентский контроль и взаимодействующая с другими государственными органами, в том числе способствуя созиданию правопорядка и его обеспечению всеми органами публичной власти.

Совет Федерации

В главе 5 Конституции РФ (в ред. 2014 г.), заложены общие принципы формирования состава палат Федерального Собрания – согласно ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В части 2 ст. 96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации № 1626 от 11 октября 1993 г. «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания» путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках границ соответствующих субъектов Российской Федерации.

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции РФ, вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководители законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практика нескольких лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, знающие проблемы и потребности регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств.

С другой стороны, «должностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не отвечал принципу разделения властей (ст. 10, 11, 94 Конституции РФ) и не способствовал законодательному профессионализму. Членам Совета Федерации, отрывающимся на 2–3 дня от основной работы в регионах, порой было просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».

В 2000 году законодателем кардинально изменен порядок формирования Совета Федерации. В целом концепция закона приемлема, поскольку не вызывает сомнений необходимость повышения профессионализма Совета Федерации и закон содержит в себе целый комплекс мероприятий, направленных на достижение этой цели.

Статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации» устанавливала, что представитель от законодательной власти субъекта федерации избирается по предложению спикера регионального парламента в состав Совета Федерации представительным органом субъекта России (в двухпалатных парламентах избирался поочередно, от каждой из палат, на половину срока полномочий соответствующей палаты, кандидатуры вносились поочередно председателями соответствующих палат), а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Причем законодатель оставлял возможность группе депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов регионального парламента внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры.

Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти в соответствии со ст. 4 закона назначался главой исполнительной власти на срок его полномочий при условии, если две трети от общего числа депутатов парламента субъекта России не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации на очередной или внеочередной сессии.

После неоднократного реформирования избирательной системы произошла очередная модернизация формирования Совета Федерации. После перехода от должностного к представительному способу формирования верхней палаты, законодателем был уточнен порядок формирования Совета Федерации, который с 1 января 2011 г. стал формироваться только из числа депутатов региональных и местных представительных органов.

В настоящее время действует ФЗ от 03 декабря 2012 года «О порядке формирования Совета Федерации», который скорректировал процедуру его формирования. Кандидаты от парламента субъекта РФ теперь выдвигаются только из числа депутатов соответствующего регионального законодательного органа, причем выдвинуть кандидата может спикер, фракция или объединение депутатов числом не меньше одной пятой от общего количества депутатов.

Кандидаты от главы субъекта РФ теперь проходят совместно с ним процедуру выборов (избрания). В случае выборов главы региона населением субъекта РФ, каждый кандидат представляет в соответствующую избирательную комиссию, а в случае его избрания депутатами регионального парламента, в законодательный орган субъекта РФ, три кандидатуры, отвечающие требованиям, предусмотренным ст. 2 ФЗ о порядке формирования Совета Федерации, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.

Первоначально предполагалось, избиратели будут отдавать свои голоса как за кандидата в губернаторы, так и одному из тройки представленных им кандидатов в члены верхней палаты, и кто наберет наибольшее количество голосов избирателей, тот и будет представлен в Совет Федерации. Однако в итоге законодатель оставил окончательный выбор своего представителя за самим главой субъекта РФ.

В случае избрания главы региона депутатами законодательного органа власти субъекта, кандидатом от исполнительного органа региона на пост члена Совета Федерации могут быть депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, имеющий отношение к соответствующему субъекту РФ, при определенных условиях.

Очевидно, что такие преобразования во многом демократизировали процедуру формирования верхней палаты. Во-первых, теперь это представители от регионов и его населения, знакомые с проблемами региона и уже прошедшие процедуру выборов, получив мандат доверия от избирателей.

Во-вторых, такой шаг, по сути, позволяет нам вернуть многостепенные выборы, имеющие свои сильные стороны, и не требует в этой части изменения Конституции РФ. В-третьих, качественный состав верхней палаты представлен более разнообразными политическими формированиями, что создает основательную платформу для конструктивной и качественной работы в парламенте.

В целом же такой подход действительно демократизирует процедуру формирования палаты парламента, повысит ее представительный и профессиональный характер, усилит связь с субъектами РФ, тем самым обеспечивая конституционное право на представительство интересов населения региона в Совете Федерации. Хотя возврат к прямым выборам сенаторов с участием региональных государственных органов, исходя из положений ст. ст. 32, 95, 96 Конституции РФ, способствовал бы реализации права на участие в управлении государством, избирать в органы государственной власти (ст. 32 Конституции РФ).

Поэтому стремясь смоделировать оптимальный вариант формирования верхней палаты, правильными способом, представляется, окончательный выбор кандидата от главы региона оставить за избирателем. В дальнейшей перспективе оптимальным представляется переход к прямым выборам членов Совета Федерации, что серьезно расширит возможности реализации избирательных прав граждан и укрепит демократическую основу российского парламента, о чем уже неоднократно предлагалось учеными[168].

Однако, как уже отмечалось, о редакции текста Конституции РФ, в 2014 году принят Закон РФ о поправках к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[169], который предусматривает возможность расширения Совета Федерации представителями Российской Федерации в составе до 10 процентов от числа членов палаты, назначаемых и освобождаемых от должности Президентом РФ. По мнению законодателя, учреждение института представителя Российской Федерации обеспечит баланс федеральных и региональных интересов, создаст условия для взаимосвязанной работы федерации и регионов с целью максимального учета интересов всех граждан России[170].

Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ: назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей; назначение на должность и освобождение от должности заместителя главы Счетной палаты и половины ее аудиторов.

Предметы ведения Совета Федерации, как и полномочия Государственной Думы, носят открытый характер и дополняются как Конституцией РФ (ст. 104, 125, 134), так и действующим законодательством (напр., назначение членов ЦИК РФ, членов НФС ЦБ России и т. д.)

Совет Федерации рассматривает предложения Президента РФ и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в государствах-участниках Содружества Независимых Государств и международных организациях, образуемых государствами-участниками Содружеств Независимых Государств.

Также Совет Федерации обладает значительными полномочиями в законодательной сфере: реализация законодательной инициативы, одобрение федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, совместное с Государственной Думой преодоление вето Президента РФ.

Что касается порядка деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц, то он определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации и его решениями.

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытые заседания.

Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъекта Российской Федерации.

Председатель Совета Федерации: представляет на рассмотрение членов палаты проект повестки дня ее заседания; ведет заседание палаты; подписывает постановления Совета Федерации; созывает, в том числе по предложению компетентных лиц, группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой от общего числа его членов, внеочередное заседание палаты; ведает внутренним распорядком деятельности палаты; направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные конституционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой после их одобрения Советом Федерации; распределяет обязанности между своими заместителями; представляет палату во взаимоотношениях с государственными и общественными субъектами.

Для подготовки и организации работы Совета Федерации образуется Совет палаты, в состав которого входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Для предварительной подготовки вопросов создаются комитеты и комиссии, формируемые по профессиональному критерию. Политических объединений, по типу фракций в Государственной Думе, в Совете Федерации не создается.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено.

На открытых заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы.

Президент Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации, Председатель и члены Правительства, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор России, Председатель Центральной избирательной комиссии вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемом за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Заседания Совета Федерации проводятся в период с сентября по июль. Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат послания и обращения Президента Российской Федерации; поправки к гл. 3–8 Конституции Российской Федерации; проекты федеральных конституционных законов, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 и 108 Конституции; проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению ст. 102 Конституции РФ; предложения о пересмотре положений глав 1,2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения о направлении запросов в Конституционный Суд Российской Федерации.

Общим ходом заседания палаты руководит председательствующий. При желании выступить он временно передает функции спикера другому члену палаты.

Заседания Совета Федерации предусматривают основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях по вопросам и внесении предложений по мотивам голосования, по порядку работы, а также предложение, справка, информация, заявление, обращение.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса.

Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным.

Голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным.

Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов и объявление результатов голосования производятся в абсолютном и процентном выражении, а подсчет голосов и объявление результатов голосования по процедурному вопросу – только в абсолютном выражении.

Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований, в которых может принять участие каждый член Совета Федерации по каждому из вопросов. При этом объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении по каждому голосованию производится только после проведения голосования по всем вопросам.

Альтернативное голосование представляет собой голосование за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование, подсчет голосов и объявление результатов голосования в абсолютно процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.

Главным итогом деятельности верхней палаты за последние годы явилось практическое становление Совета Федерации в качестве «палаты регионов» – реального гаранта конституционной стабильности в стране. Впервые в России создана и функционирует структура представительной власти, обеспечивающая интересы регионов на федеральном уровне в рамках своей компетенции.

Таким образом, Совет Федерации играет ключевую роль в законодательной деятельности, а особенно в решении ряда важнейших государственных вопросов. Изменение порядка формирования верхней палаты парламента усиливает представительную функцию российского парламента и придает Совету Федерации обновленный вид, статус постоянно действующего компетентного субъекта обеспечения правопорядка посредством принятия, как законодательных решений, так и проведения соответствующих контрольно-парламентских мероприятий.

2.3 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Основы правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определены в Конституции РФ, Федеральном законе от Об октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также учредительном акте субъекта РФ и региональном законодательстве.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, избираемым населением соответствующего субъекта Российской Федерации.

Можно ли назвать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ парламентом? Представляется, что для этого имеются достаточные основания, с учетом того, что многие конституции (уставы) субъектов РФ характеризуют свои законодательные органы как парламенты, а то и называют его именно парламентом (Кабардино-Балкарская Республика) или дают двойной название (Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики)[171].

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, вопросы организации его деятельности устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Например, Областная Дума (Саратовская, Московская, Воронежская области и др.), Народное Собрание (Дагестан, Ингушетия), Совет народных депутатов (Новосибирская, Кемеровская, Орловская области), Законодательное Собрание (Алтайский, Красноярский края и др.).

Федеральный законодатель установил, что не менее 25 процентов депутатов законодательного органа субъекта РФ, а в двухпалатном парламенте – не менее 25 % депутатов одной из палат указанного органа, должны избираться по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Причем для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга сделано исключение, позволяющее им самостоятельно определять вид избирательной системы на выборах депутатов регионального парламента. В Москве, например, все 45 депутатов Мосгордумы в сентябре 2014 года избирались по мажоритарной избирательной системе на пятилетний срок.

Парламент субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Вновь избранный представительный орган субъекта России собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания регионального парламента в правомочном составе.

Число депутатов регионального законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В основном парламенты субъектов РФ состоят не более чем из 50 депутатов. Хотя встречаются парламенты и с большим составом (например, Государственный Совет Татарстана включает 100 депутатов, Великий Хурал Тывы включал 162 депутата). Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается парламентом региона самостоятельно. Между тем наблюдается тенденция роста как численности депутатского корпуса, так увеличение численности аппаратов парламентов субъектов РФ и депутатов, работающих на постоянной основе[172].

В 2010 году законодатель определил единый критерий установления числа депутатов региональных парламентов, которым является численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Законом установлена определенная градация, число депутатов должно составлять не менее 15 и не более 50 (при численности избирателей менее 500 тысяч человек) и не менее 45 и не более 110 депутатов (при численности избирателей свыше 2 миллионов человек).

Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. В среднем такие сроки установлены в регионах от 4 (Верховный Хурал Тывы) до 5 лет (Адыгея, Бурятия, Красноярский край и др.).

По структуре региональные парламенты субъектов РФ в большинстве своем однопалатные, Некоторые субъекты РФ имеют двухпалатные парламенты (Государственный совет Адыгеи, Великий Хурал Тывы). Вместе с тем, в последние годы наметилась тенденция возврата от двухпалатной к однопалатной структуре законодательного органа региона (Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Чечня, Свердловская область), что является оптимальным на региональном уровне[173].

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет две важные функции:

– принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;

– осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ в пределах полномочий соответствующего субъекта Российской Федерации.

Важнейшим полномочием и главным предназначением представительного органа является законотворчество. Парламент субъекта самостоятелен в реализации своих полномочий, никто не может вмешиваться в его правотворческую деятельность. Однако законодательная компетенция представительного органа не абсолютна, так как возможно принятие законов и на референдуме, а по ряду вопросов имеются процедурные ограничения (например, при рассмотрении финансовых законопроектов необходимо наличие инициативы или заключения главы региона).

Статья 7 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ…» определяет порядок принятия парламентом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов. Так, конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются простым большинством голосов от числа избранных депутатов.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается региональным парламентом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением регионального парламента.

Законы субъекта РФ, принятые парламентом субъекта РФ, направляются главе региона, который обязан обнародовать закон, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения губернатором регионального закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. И такой закон не может быть повторно отклонен главой региона.

Федеральный законодатель распределяет полномочия, по которым региональный парламент принимает законы и постановления.

Законом субъекта Российской Федерации:

1) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ;

2) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;

3) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

4) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

5) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

6) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

7) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ;

8) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;

9) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный орган РФ, а также выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

10) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;

11) утверждается схема управления субъектом РФ, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

12) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Постановлением парламента субъекта Российской Федерации:

1) принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

2) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, а также оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ;

3) назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта РФ;

4) назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

5) оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;

6) утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;

7) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

8) оформляются иные решения.

Контрольные полномочия парламента регулируются учредительными актами субъектов РФ, которые к числу таковых относят:

– заслушивание ежегодных докладов главы региона о его деятельности и деятельности высшего исполнительного органа, в том числе эффективность координации им силовых структур в сфере обеспечения правопорядка в регионе;

– общий контроль деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, включая правоохранительные структуры, обеспечивающие правопорядок в субъекте РФ;

– финансовый контроль (контроль исполнения бюджета субъекта РФ, использованием бюджетных кредитных ресурсов);

– контроль выполнения программ и планов программ социально-экономического развития, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения региональной собственностью[174].

Рассматривая обозначенные формы контроля, важно отметить, что заслушивание докладов главы региона не должно превращать данную процедуру в общую подотчетность исполнительной власти по вопросам ее компетенции законодательной[175], а для эффективного финансового контроля многие субъекты образуют контрольно-счетные палаты, что повышает качество проводимого контроля и политически.

Основными организационно-правовыми формами деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации являются сессии и заседания. Так, Устав Тюменской области (ст. 29) гласит, что «основной организационной формой деятельности областной Думы являются сессии, состоящие из заседаний областной Думы и проводимых между ними заседаний ее комитетов и постоянных комиссий, публичных депутатских слушаний».

Правомочность заседания регионального парламента определяется законом субъекта РФ. При этом его заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного органа субъекта РФ проводится не реже одного раза в три месяца, в законодательстве субъектов РФ устанавливается периодичность их созыва, но не может быть реже указанного интервала.

Заседания парламента субъекта РФ являются открытыми. В отдельных случаях, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и иными законами субъекта, а также регламентом либо другим правовым актом парламента, проводятся закрытые заседания. Например, согласно ст. 33 ч. 2 Регламента Законодательного Собрания Камчатского края «Законодательное Собрание может собраться на закрытое заседание, когда этого потребует председатель Законодательного Собрания, или не менее одной трети депутатов, или когда речь идет о рассмотрении персонального дела».

Конституции и уставы субъектов закрепляют срок, до истечения которого вновь избранный законодательный орган должен собраться на первую сессию (до 30 дней). Как уже отмечалось, федеральным законом установлен максимальный 30-дневный срок проведения первого заседания парламента субъекта РФ, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Закон определяет случаи, когда полномочия парламента субъекта РФ могут быть прекращены досрочно:

а) принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ;

б) роспуска указанного органа руководителем субъекта РФ по основаниям, предусмотренным ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» (в случае принятия парламентом и не устранения не соответствующих актам большей юридической силы решений и в случае не проведения заседаний избранным или вновь избранным в правомочном составе региональным парламентом в течение трех месяцев подряд);

в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г) роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах.» (в случае принятия парламентом региона неконституционных или несоответствующих нормативных правовым актам большей юридической силы правовых актов и не устранения таких противоречий в установленном порядке и сроки).

Регионы по-разному подошли к решению вопроса самороспуска. Многие субъекты РФ закрепили возможность самороспуска только квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленного числа депутатов в Татарстане, Вологодской, Самарской, Челябинской областях, Красноярском крае, s голосов в Алтайском крае), хотя есть и упрощенные подходы, требующие простого большинства голосов парламентариев (Ульяновская область). Возникает вопрос: а вправе ли парламентское большинство лишать депутатского мандата парламентское меньшинство? Причем депутатского мандата, полученного от народа. Потому требуется законодательно закрепить правовые основания и процедуру самороспуска, или вообще определиться с необходимостью такого основания.

Другой момент – является ли такой способ досрочным прекращением полномочий регионального парламента, который является постоянно действующим органом власти? Правильнее говорить о досрочном прекращении полномочий депутатов определенного созыва1.

Что касается роспуска регионального парламента главой субъекта РФ, глава субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта РФ в двух случаях: 1. При принятии парламентом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и другим правовым актам большей юридической силы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а региональный парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. 2. Ели вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный или вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Решение губернатора о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта Российской Федерации принимается в форме указа (постановления). При этом, не требуется вынесение предупреждения и судебного подтверждения невыполнения решения суда, как предусмотрено в процедуре роспуска регионального парламента главой государства.

Важно обратить внимание на то, что в действующей редакции закона наблюдается смещение полномочий в пользу главы субъекта и Президента РФ. Если в прежней редакции 1 Схожие идеи высказывались в литературе. См.: Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 24–26.

Закона была установлена возможность и региональному законодательному органу выразить недоверие главе субъекта с последующей его отставкой, то по действующему Закону региональный парламент может лишь инициировать отрешение главы субъекта РФ в форме выражения ему недоверия, окончательное решение принимает Президент РФ (ст. 19 ФЗ-184).

Законом расширены возможности Президента РФ по роспуску регионального парламента, что может произойти в случае принятии парламентом региона неконституционных (незаконных) правовых актов и не приведения их в соответствии с актами большей юридической силы.

В случае, если соответствующим судом установлено, что парламентом субъекта принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а парламент региона в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение парламенту региона в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения региональному парламенту указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить региональный парламент. Хотя в прежней редакции Закона данное полномочие относилось к прерогативе федерального парламента.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение парламенту субъекта или принимает решение о его роспуске, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 года признал конституционными возможность вмешательства Федерации в дела субъектов при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в Законе, а предупреждение парламенту региона назвал «профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия»[176]. Однако Суд оценивал конституционность предупреждения с возможным последующим роспуском регионального парламента в форме федерального закона, принимаемого Государственной Думой, как было предусмотрено в прежней редакции Закона, а не указом Президента РФ, как регламентировано в действующем Законе. Насколько такой подход будет соответствовать федеральной Конституции?

В Постановлении от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” Конституционный Суд РФ указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией[177]. Возможность принятия федеральных законов особого, по сути распорядительного, характера подтверждена им также в Постановлении от 20 июля 1999 года по делу о проверке конституционности

Федерального закона “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”[178]. В упомянутом Постановлении от 4 апреля 2002 года Суд подчеркнул, что данные правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ. Следовательно, Суд определил недопустимость принятия таких решений иным, кроме как законодательным, органом. Таким образом, Суду придется или изменить свою позицию, обосновав такие прерогативы Президента РФ, либо же признать такой порядок роспуска регионального парламента неконституционным.

Таким образом, принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заметно изменило статус законодательных органов власти субъектов РФ, с некоторой излишней детализацией урегулировало порядок их деятельности и компетенцию[179], что должно являться предметом учредительных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Глава 3 Проблемы реализации законодательной власти и обеспечение правопорядка

3.1 Федеральный законодательный процесс – понятие, подходы, стадии, проблемы реализации

Главная задача парламента – принятие законов. Процесс законодательства занимает более половины времени работы парламента. Законодательный процесс тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов. Законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления государственной власти – федеральном и региональном.

Законодательный процесс нельзя рассматривать как техническую совокупность стадий. Важно понимать, что законодательная деятельность есть юридическая модель регламентированной деятельности участников законодательного процесса, которая обусловлена политическими, социально-экономическими и иными потребностями общества и не может осуществлять в отрыве от динамики общественных процессов[180].

Поэтому в литературе справедливо обращается внимание на качественные характеристики законотворческого процесса (концепция, стиль, доступность, четкая структура и место законопроекта в системе правовых актов и др.)[181].

В самом общем виде под законодательным процессом можно определить урегулированную нормами конституционного права и осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов, направленную на разработку, принятие и введение в силу законодательных актов.

Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» используется термин «законотворческий процесс». В литературе зачастую категории законотворческого и законодательного процесса отождествляются, поскольку, они, по сути, представляют собой осуществляемую в определенной последовательности деятельность компетентных органов по разработке и принятию законов.

Однако законотворческий процесс не сводится лишь к процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования[182]. Потому его следует рассматривать как более широкое понятие, поскольку, во-первых, он не полностью формализован, и, во-вторых, его начальный этап – выявление потребности принятия закона и законодательная идея, не ограничен по времени и по кругу лиц. Между тем законодательный процесс предельно формализован и начинается с внесения законодательной инициативы в компетентный орган. Следовательно, законодательный процесс составляет центральную часть законотворческого процесса, который обширнее, как по времени, так и по содержанию, потому они не могут отождествляться[183]. Не разведение этих категорий ведет к их смешению и не четкости выстраивания стадий законодательного процесса. Поэтому стадию разработки законопроекта следует выделять в рамках законотворческого, а не законодательного процесса, как делают некоторые авторы[184].

Таким образом, исходным началом законодательного процесса выступает законотворческий процесс, представляющий собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене законов, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.

В литературе выделяют множество стадий законодательного процесса. Воспримем следующую последовательность стадий федерального законодательного процесса:

1) законодательная инициатива субъектом права законодательной инициативы;

2) предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;

3) обсуждение и принятие закона Государственной Думой;

4) обсуждение и одобрение закона Советом Федерации;

5) подписание закона главой государства и официальное опубликование закона.

В некоторых случаях возникают и образуются дополнительные стадии, поэтому подчеркнем, что данная последовательность носит общий характер и условна. Вряд ли можно принять подход, при котором разработка и реализация закона рассматриваются как начальная и конечная стадии законодательного процесса[185]. Как уже отмечалось, о них можно вести речь в рамках законотворческого процесса.

Первая стадия законодательного процесса — законодательная инициатива – это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. По сути, она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта[186].

Согласно ст. 104 федеральной Конституции, правом законодательной инициативы принадлежит главе государства, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ[187], законодательным органам субъектов России. По вопросам ведения Конституционного Суда России и Верховного Суда России это право принадлежит и этим органам.

Тем самым, Конституция РФ разграничивает субъектов права законодательной инициативы на две группы. В первую входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками (общие субъекты). Вторую группу составляют субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения (специализированные субъекты).

Вместе с тем, в ст. 134 Конституции РФ перечислены субъекты конституционной инициативы, круг которых несколько иной (нет высших судов, имеются группы депутатов), что относится к процедуре изменения Конституции РФ и не относится исключительно к законодательной процедуре.

Институт законодательной инициативы в принципе неплохо изучен в конституционном права и отличается особой сложностью.

Действующая Конституция РФ 1993 года не внесла революционных изменений в реализацию права законодательной инициативы, правда несколько заузила круг субъектов законодательной инициативы по сравнению с прежней Конституцией РСФСР 1978 года. Из круга субъектов этого права выведены теперь комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокуpop России, общероссийские общественные организации. Что касается последних, то действительно с учетом активности политических партий в парламенте разумным будет наделить общероссийские объединения представлять законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы, что в некоторой мере расширит диапазон участия общественных формирований в законодательном процессе. Возможно, есть смысл подумать о включении в законодательный процесс объединений профессиональных юристов, Общественной палаты[188]. Также к числу субъектов законодательной инициативы логично было бы отнести Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Законопроекты по действующей Конституции РФ вносятся в Государственную Думу, в то время как за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента (США, Франция, Италия). Между тем в дореволюционной России в соответствии с Основными законами 1906 года законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу. Непоследовательностью отличался законодательный процесс в Верховном Совете РСФСР. Теперь же стадии законодательного процесса отличается последовательностью и центром законодательной инициативы является Государственная Дума.

Процедура законодательной инициативы является строго формализованной и урегулированным нормами конституционного права этапом законодательного процесса. Поэтому, фаза, связанная с подготовкой проекта закона, предшествующая этапу законодательной инициативы, остается за рамками законодательного процесса, но входит в категорию правотворческого процесса. Эта фаза подготовки закона, как правило, не регулируется правовыми актами.

Однако в литературе предлагается включение в законотворческий процесс идеи законопроекта в качестве начальной стадии законодательной процедуры, представляющую собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых норм. Действительно, такой подход позволит повысить качество вносимых законодательных инициатив, рассмотрение которых занимает весьма много времени парламентариев, тем самым оптимизирует и упорядочит законодательный процесс[189]. Однако такой этап минимально формально регламентирован и фактически предшествует внесению законодательной инициативы. Следовательно, важно определить кем, в каком порядке и в какой форме будет рассмотрена идея законопроекта, как следует оформить решение о принципиальном ее одобрении или отсечении.

Можно считать исключительной для российского законодательства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке народной инициативы, то есть законопроектом, подготовленным гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран юридически такая возможность для граждан России не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативе парламент будет решать самостоятельно. Хотя, вероятно, инициаторам будет предложено внести такой законопроект через народных представителей, то есть депутатов. Формально отказ правомерен, но если вдуматься, можно и придти к положительному варианту решения, так как Конституция РФ не запрещает такой вид обращения в российский парламент. А все, что не запрещено законом человеку, дозволено. Потому актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ[190].

Необходимо также вспомнить о влиянии лоббирования на законодательный процесс на стадии, связанной с осуществлением законодательной инициативы. Результативность лоббирования групповых интересов представителей бизнеса, организаций, объединений и отдельных граждан зависит как от первоначальных методов воздействия на органы государственной власти (в том числе и в виде законодательных предложений), так и от возможностей проследить и отрегулировать возникающие противодействия вплоть до момента принятия окончательного решения. Зачастую лоббисты представляют готовые законопроекты с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения законопроекта по ступеням законодательного процесса.

Интересно и то, что отстаиванием общественных интересов озабочены сами граждане. Больше всего общественных вопросов поднимают пенсионеры. Велика доля обращений в парламент по проблемам социальной сферы, обеспечения конституционных права, общественного порядка и управления[191].

Поэтому важно обратить внимание на предложение Президента РФ в Послании Федеральному Собранию РФ предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей негосударственных формирований, Общественной палаты. Президент РФ полагает полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы – свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности[192].

Сказанное подчеркивает существенную роль данной стадии в законодательном процессе, причем интересен этап законотворчества до законодательной инициативы и он нуждается в отдельном исследовании.

Таким образом, под правом законодательной инициативы можно определить конституционное правомочие определенных в Конституции субъектов – органов и должностных лиц – по внесению законопроекта в палату парламента (Государственную Думу) с целью принятия его парламентом в порядке последовательной процедуры по стадиям законодательного процесса. По существу идет речь о правовом последствии, знаменующем начало законодательного процесса.

Между тем составить и направить законопроект в парламент может любое физическое и юридическое лицо, что не влечет обязанности парламентом рассматривать такой проект. Парламент обязан рассматривать только те законопроекты, которые внесены уполномоченными на то органами и лицами. Поэтому справедливо подчеркивает В.Е. Чиркин, что законодательная инициатива двухсоставное понятие – не только правомочие внести законопроект компетентным субъектом, но конституционная обязанность парламента рассмотреть такой законопроект[193]. Другой вопрос, что парламент может его отклонить, изменить, но в любом случае он обязан реагировать на внесение законопроекта уполномоченным субъектом законодательной инициативы.

Процедура реализации права законодательной инициативы выглядит следующим образом.

Субъект права законодательной инициативы вносит в аппарат Государственной Думы законопроект, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения и именно с этого момента начинается реализация данной стадии. Именно с момента регистрации в указанном подразделении аппарата Думы берет начало эта стадия, что еще не означает ее прохождения. Все, что предшествует этому, укладывается в рамки законотворческого, но не законодательного процесса. Если законопроект непосредственно внесен в профильный комитет, комиссию на рассмотрение, это не означает внесение законодательной инициативы. Требуется обязательная регистрация законопроекта в Аппарате и представление его Председателю палаты.

Затем законопроект направляется в Совет Государственной Думы. В случае, если законопроект затрагивает финансовые обязательства или вводит или отменяет налоги, предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Совет Государственной Думы направляет законопроект в Правительство, которое в течение 30 дней готовит по нему заключение (ст.104 Конституции РФ).

Согласно Регламенту Государственной Думы[194] в текст законопроекта необходимо включать следующие положения:

• о сроке и порядке вступления в силу предлагаемого закона;

• о признании утратившими силу или об изменении ранее принятых законов или других правовых актов в связи с принятием закона.

• При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектов права законодательной инициативы должны быть представлены:

• пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;

• текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;

• перечень актов федерального законодательства, подлежащих изменению или признанию, утративших силу в связи с принятием данного закона;

• финансово-экономическое обоснование (при необходимости материальных затрат для реализации законопроекта);

• заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных ч. З ст.104 федеральной Конституции)

В таких случаях (ч. 3 ст.104 Конституции РФ) Правительство становится участником процесса реализации законодательной инициативы в силу прямого указания Конституции РФ. Поэтому при отсутствии такого заключения Правительства РФ в указанных случаях такая инициатива не может рассматриваться как законодательная. Причем, как определил Конституционный Суд РФ, отрицательное заключение Правительства РФ не блокирует законодательную инициативу и не препятствует внесению законопроекта в Государственную Думу[195].

При внесении законопроекта коллегиальным органом представляется решение данного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Согласно ст. ст.107 и 108 Регламента Государственной Думы спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции РФ и Регламента палаты.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующие решения:

– назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее – ответственный комитет);

– включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;

– направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, и федеральные органы государственной власти (Президенту, Совету Федерации, членам СФ, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ[196].

Вторая стадия – предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.

В случае отсутствия явных нарушений и соблюдении вышеупомянутых требований, предъявляемых к законопроектам, Совет Государственной Думы направляет законопроект в ответственный комитет палаты.

Если законопроект направлен в несколько комитетов для подготовки, то Совет Государственной Думы один из них назначает ответственным. С учетом предложений последнего Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов Российской Федерации в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель среагировал на данный пробел в законодательстве, пусть и несколько не своевременно. Первоначально в ст.13 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[197] (Федеральный закон от 24 июня 1999 года – утратил силу[198]) а затем в ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[199], введено, как отмечалось, обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами Российской Федерации, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по предметам совместного ведения.

Важно обратить внимание на позиции Конституционного Суда РФ, как уже отмечалось, который определил, что Конституция не предусматривает обязательного направления законопроектов по предметам совместного ведения субъектам РФ, но такую процедуру вправе предусмотреть Государственная Дума[200], что, и выполнено в обновленном Регламенте палаты. Впоследствии Суд сформулировал вывод о том, предусмотренная законом процедура согласования не предполагает обязательного получения ободрения законопроекта субъектами Российской Федерации и не обязывает федеральный парламент удовлетворить требования субъектов Российской

Федерации. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом федерального законодательного процесса, отступление от них не может служить основанием для признания федерального закона неконституционным по порядку принятия[201].

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе.

Это рассмотрение осуществляется трех чтениях, если Дума не примет иного решения в отношении конкретного законопроекта в соответствии с действующим законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее, чем за три дня до рассмотрения на заседании палаты.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его общая концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции России, его актуальность, целесообразность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного комитета. Затем заслушиваются предложения и замечания депутатов и депутатских групп, иных лиц, приглашенных на заседание для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может:

• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

• принять закон; – отклонить законопроект.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (ч. 6 ст.119 Регламента Государственной Думы)[202].

При отклонении законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Если законопроект принят в первом чтении, то альтернативные законопроекты к рассмотрению палатой не принимаются. Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно с использованием рейтингового голосования[203]. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. В случае если ни один из законопроектов не набрал достаточного числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Решение о принятии законопроекта в первом чтении требует простого большинства от общего числа членов палаты.

Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а по законопроектам по предметам совместного ведения – 30 дней.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки. Подготавливая законопроект ко второму чтению, комитет представляет таблицы с одобряемыми и отклоняемыми им поправками. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта[204] и подготавливает заключение.

Законопроект вместе со всеми необходимыми материалами (таблицами, заключениями) рассылается Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство, субъекту законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы не позднее, чем за 15 дней до рассмотрения его Государственной Думой.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта во второе чтение и определяет докладчика ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта выступает докладчик от ответственного комитета, сообщая итоги рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем предоставляется слово приглашенным лицам. Если у фракций и депутатов имеются возражения, председатель представляет слово их представителям для краткого изложения замечаний.

Первоначально председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок при отсутствии возражений, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если имеются возражения, то сначала принимаются поправки, не вызывающие возражений, а затем на голосование отдельно ставится каждая из поправок, встретивших возражения.

Далее Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Затем голосуются поправки, причем отдельно каждая, по которым комитет не принял решения. По окончании согласования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. При отсутствии кворума законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

При повторном отклонении законопроекта во втором чтении закон снимается с дальнейшего рассмотрения, по решению палаты он может быть возвращен к процедуре первого чтения.

После принятия законопроекта во втором чтении последний направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки. Если правовая и лингвистическая экспертиза проведены, законопроект может быть принят в третьем чтении в тот же день.

Завершает данную стадию принятие закона в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях возможно возвращение к процедуре второго чтения.

Федеральные законы принимаются простым большинством голосов депутатов, а Федеральные конституционные законы и Законы РФ о поправках к Конституции РФ квалифицированным (2/3 Государственной Думы и 3/4 Совета Федерации). Конституционный Суд РФ определил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как конституционно установленное от численности каждой из палат, а голосование и подсчет голосов проводится во всех случаях раздельно по палатам (ст. ст.107, 135 Конституции РФ).[205] Суд исходил из того, что акты парламента должны выражать волю большинства в обществе, а не парламентского большинства, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не должно отражаться на итогах голосования.

Данное решение Суда вызвало много критики, двое конституционных судей выразили особое мнение. Конституционный Суд не смутило и Постановление Съезда народных депутатов от 30 сентября 1991 года, в котором употребленный термин был истолкован как «количество избранных народных депутатов»[206].

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течении 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если закон не подлежит обязательному рассмотрению верхней палатой в соответствии со ст.106, 108 Конституции РФ и в течении 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течении 5 дней данный закон направляется Председателем верхней палаты Президенту России для подписания и обнародования. Единственный случай, когда законопроект направляется Председателем Государственной Думы Президенту РФ – это при преодолении несогласия Совета Федерации.

Четвертая стадия – рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст.105 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Федеральный закон принят по предметам совместного ведения в Совет Федерации, направляется информация о позиции законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемому федеральному закону.

Поступивший федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.

В соответствии со ст.106 федеральной Конституции ряд законов подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой. Это федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира. Обязательному рассмотрению также подлежат все федеральные конституционные законы, Законы РФ о поправках к Конституции РФ, и федеральные законы, отклоненные Президентом РФ (ст.108 Конституции РФ).

Конституция РФ (ч.4 ст.105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, и который исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Обязательные законы находятся в верхней палате парламента до вынесения окончательного решения палатой, даже если нарушен 14-дневный срок. В Постановлении Конституционного Суда РФ подтверждена необходимость обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона в течении 14 дней и «обязательный» федеральный закон, нерассмотренный в течении 14 дней, квалифицирован Конституционным Судом как не одобренный верхней палатой парламента России[207]. Вместе с тем, Суд отметил, что такое толкование Конституции РФ не распространяется на федеральные законы, помимо указанных в ст.106 Конституции РФ, признанных самим Советом Федерации, подлежащими обязательному рассмотрению.

После поступления федерального закона в Совет Федерации спикер палаты определяет ответственный комитет.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации для подготовки заключения, то каждый комитет (комиссия) представляет свое заключение в ответственный комитет Совета Федерации.

Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет, комиссия может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

Согласно ст.106 Регламента Совета Федерации[208], ответственный комитет дает оценку рассматриваемого федерального закона, формулирует и направляет спикеру палаты одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета. Затем предоставляется слово содокладчикам, представителям Президента РФ и Правительства РФ. После выступления последнего Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае же переноса рассмотрение «обязательного» закона должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона.

Что касается «необязательных» федеральных законов, то согласно ст.108 Регламента палаты председательствующий вправе внести предложение не рассматривать указанный федеральный закон, и при полном отсутствии возражений сенаторов такой закон считается одобренным Советом Федерации по истечении 14-дневного срока.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет или отклоняет принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон принимается простым большинством, Федеральный конституционный закон и Закон РФ о поправках к Конституции РФ – квалифицированным не менее s голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Конституционный Суд подтвердил возможность одобрения «необязательных» федеральных законов верхней палатой, как в активной форме – путем голосования, так и в пассивной – без рассмотрения палатой, если такой Федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации в 14-дневный срок[209]. В этом же решении Суд подчеркнул, что в любом случае закон направляется главе государства Советом Федерации, за исключением случая, предусмотренного ч. 5 ст.105 Конституции РФ, как упоминалось, при преодолении несогласия Совета Федерации Государственной Думой.

В соответствии со ст.109 Регламента в постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться:

а) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой;

б) поручение ответственному комитету Совета Федерации и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона с указанием разногласий направляется в Государственную Думу. Постановление об одобрении закона в 5-дневный срок направляется Председателем Совета Федерации главе государства для подписания и обнародования закона.

В литературе выделяют особую стадию – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по отклоненному Советом Федерации закону. Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет, который может рекомендовать Думе:

• создать согласительную комиссию для преодоления разногласий;

• принять федеральный закон в ранее принятой редакции;

• снять федеральный закон с повторного рассмотрения палатой.

При образовании на паритетной основе согласительной комиссии ставится цель выработать единый текст закона. Итогами работы комиссии являются протокол и сопоставительная таблица статей закона.

Для преодоления несогласия верхней палаты Государственная Дума должна принять закон квалифицированным большинством в 2/3 голосов, который в течении 5 дней направляется Президенту РФ для промульгации.

Завершающая – пятая стадия – подписание закона главой государства и официальное опубликование.

Содержание данной стадии состоит в том, что принятый палатами парламента закон[210] направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется и вступает в действие.

В соответствии со ст.107 Конституции Президент России в течении 14 дней подписывает и обнародует закон. Президент РФ вправе отклонить или возвратить закон. Президент отклоняет федеральный закон, если не согласен с его содержанием (право вето), а возвращает в случае, если нарушен порядок или процедура его рассмотрения и принятия. Возможность последнего подтвердил Конституционный Суд, отметив, что Федеральный закон возвращается в соответствующую палату, где была нарушена процедура принятия федерального закона[211]. Фактически Президенту РФ было предоставлено право оценки конституционности закона по порядку принятия, то есть предварительного конституционного контроля[212]. Вопрос о возможном необоснованном возврате законов Президентом РФ остался открытым.

Право вето является важной формой участия Президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит Президенту и является во многих государствах одним из традиционно закрепленных за ним полномочий. В теоретическом плане президентское вето рассматривается также как один из элементов системы сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей.

Отлагательное вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на закон, поступивший из парламента, который может быть парламентом преодолен. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мотивированные возражения против закона. Причем, как показывает практика, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с отдельными его положениями.

Опротестованный закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:

1. принять возражения Президента, внести соответствующие изменения в закон и вновь направить его главе государства;

2. отклонить возражения главы государства, одобрив закон в прежней редакции квалифицированным большинством голосов.

Следует отметить, что порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного ст.105 Конституции РФ. Во-первых, закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, то есть если вето Президента не было преодолено путем голосования. Во-вторых, для преодоления вето необходимо квалифицированное большинство в обеих палатах. В-третьих, при реализации данной процедуры недопустимо преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе. В-четвертых, при такой процедуре Президент РФ обязан подписать одобренный обеими палатами закон в течении 7 дней и обнародовать его[213].

Обнародование закона предполагает доведения до населения информации о законе через СМИ, Интернет, иные каналы. Порядок официального опубликования определен Федеральным законом от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[214] и сводится к официальной публикации законов в определенных изданиях. Согласно этому акту в России применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы в «Российской газете», «Парламентской газете», Собрании законодательства Российской Федерации, а также впервые размещены (опубликованы) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (). Публикация закона осуществляется в течение 7 дней с момента подписания Президентом РФ, закон вступает в силу по общему правилу по истечении 10 дней со дня опубликования, если иное не предусмотрено в законе. Важно знать, что в России применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы.

Если Президент РФ подписал закон, то рассматриваемая стадия является завершающей. Однако в случае отклонения закона Президентом РФ, он направляется в Государственную

Думу для повторного рассмотрения с начала. В случае возвращения закона главой государства он рассматривается парламентом с той стадии, где была нарушена процедура его рассмотрения.

Вето Президента может быть преодолено парламентом, что требует квалифицированного большинства каждой из палат при голосовании за закон в ранее принятой редакции. В таком случае Президент обязан в течении 7 дней подписать принятый парламентом федеральный закон и обнародовать. Конституционный Суд РФ подтвердил обязанность Президента РФ в соответствии с ч. 3 ст.107 Конституции РФ подписать и обнародовать принятый федеральный закон, что это не препятствует главе государства обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона по порядку принятия[215]. Однако к таким вопросам Суд относится пока осторожно и, предписав депутатам голосовать лично, все же не исключает возможности внесения в Регламент Государственной Думы изменений, допускающих передачу депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по исключительным обстоятельствам[216], что и законодатель выполнил, изменив положения ст.85 Регламента Государственной Думы[217].

Особенной является процедура принятия федеральных конституционных законов, как и Законов РФ о поправках в Конституцию РФ, которые принимаются квалифицированным большинством голосов каждой из палат парламента (2/3 Думы и 3/4 Совета Федерации) и подлежат обязательному подписанию Президентом России в течение 14 дней. Таким образом, в отношении таких законов Президент РФ не имеет права вето. Это правило распространяется и на законы, вето Президента РФ на которые преодолено парламентом.

Однако это не означает невозможности возвращения данного закона в парламент с просьбой рассмотрения спорных моментов (например, в случае противоречия положений ФКЗ федеральной Конституции). Президент в таком случае выступает как гарант Конституции РФ. Однако юридической силой вето такое обращение не обладает. Окончательно спор в таком случае должен быть решен федеральным Конституционным Судом.

Поэтому важно знать, что подписание закона главой государства состоит не только в том, что глава государства подтверждает свое согласие с законом, но и в том, что закон принят в порядке должной правовой процедуры, что обеспечивает правопорядок в системе парламентских процедур.

3.2 Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

В современной юридической литературе сложилось понятие «региональное правотворчество», под которым понимается организационно-публичная деятельность региональных правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребности в правовом регулировании и создание в соответствии с ними новых нормативных правовых актов субъектов РФ, изменению или отмене действующих[218]. Центральной составляющей в правотворческой деятельности субъектов РФ остается региональный законодательный процесс.

Многообразие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, тем не менее, позволяет показать его общую модель и обозначить некоторые проблемы.

Правовой основой законодательного процесса в регионах является, прежде всего, Конституция Российской Федерации (ст.5, 72, 73, 76). Ряд важнейших параметров регионального законодательного процесса устанавливает Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон определяет:

• основы правового статуса парламентов субъектов РФ;

• основы законодательного процесса в регионах;

• систему и правовую основу деятельности (включая правотворческую) исполнительных органов субъектов Российской Федерации;

• общие положения об ответственности за нарушение регионального законодательства.

Несомненным источником регионального правотворчества являются учредительные документы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы) и законы субъектов РФ.

Региональный законодательный процесс осуществляется посредством следующих стадий:

1) реализация законодательной инициативы;

2) предварительное рассмотрение законопроектов в парламенте субъекта РФ;

3) рассмотрение и принятие закона законодательным органом;

4) подписание и опубликование принятых законов главой региона;

5) вступление в силу законов.

Такая модель является общей, поскольку в ряде субъектов могут появляться дополнительные стадии. Например, в регионах с двухпалатным парламентом будет соответственно отдельная стадия рассмотрения и одобрения закона второй палатой регионального парламента (Адыгея, Тыва). Некоторые субъекты РФ (Тюменская, Костромская области) включают в законодательный процесс наряду с традиционными стадиями процедуру подготовки законопроекта как этап, предшествующий стадии законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы в соответствии со ст.6 Федерального закона от 6.10.1999 г. «Об общих принципах…» принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ круг субъектов права законодательной инициативы может быть расширен, когда таким правом наделяются иные органы, члены Совета Федерации – представители от законодательного (представительного) и исполнительного органов соответствующего субъекта РФ; общественные объединения, а также граждане, проживающие на территории данного субъекта РФ.

Например, согласно ст.139 Устава Красноярского края, право законодательной инициативы принадлежит депутатам Законодательного Собрания, группе депутатов Законодательного Собрания, Губернатору края, Правительству края, гражданам в порядке народной инициативы, представительным органам местного самоуправления, федерации профсоюзов Красноярского края – по социально-трудовым вопросам, комиссии по почетным наградам и званиям – по вопросам ведения комиссии, Избирательной комиссии Красноярского края – по вопросам проведения краевых и местных выборов и референдумов.

Основной формой реализации законодательной инициативы является внесение законопроекта в региональный парламент. Возможно и внесение законодательных предложений.

Правильной следует признать законодательную практику тех регионов (Красноярский край, Кемеровская область), которые не допускают возможность реализации законодательной инициативы посредством законодательных предложений. Во-первых, такая возможность расширяет круг лиц, имеющих право обратиться в компетентные органы, в том числе и к обладающим правом законодательной инициативы, с предложениями, которые могут быть тщательно проработаны. Во-вторых, сама по себе идея разработки определенного закона не вписывается в процедуру законодательного процесса, а предшествует его началу, имея неформализованный и не ограниченный по времени и порядку характер ее реализации.

Среди субъектов законодательной инициативы на региональном уровне особо выделяется высшее должностное лицо субъекта РФ. Поскольку данное должностное лицо занимает приоритетное место в государственно-властном механизме региона, то его предложения о принятии тех или иных законов должны рассматриваться в приоритетном порядке и во многом определять все направления законодательной деятельности в субъекте РФ.

Одной из форм непосредственной демократии является народная или гражданская инициатива, которая нечасто встречается в региональном законодательстве. Так, согласно ст.38 Устава Красноярского края предусмотрено, что граждане могут осуществлять краевую народную инициативу путем внесения проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного Собрания края, Губернатора края, Правительства края. Устав Волгоградской области разделяет гражданскую и законодательную инициативу. Под гражданской инициативой понимается право избирателя на обращение к депутату областной Думы с предложением о принятии или изменении областного закона (ст.16). Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке (ст.17).

Поэтому такую важнейшую форму как народная законодательная инициатива следует повсеместно использовать хотя бы в региональном законодательном процессе.

Внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект регистрируется в аппарате регионального парламента, после чего принимается решение о возможности его принятия к рассмотрению.

Порядок принятия нормативных правовых актов законодательным органом определен федеральным законодателем в ст.7 Федерального закона «Об общих принципах…». Конституция (устав) субъекта РФ принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Постановления принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов.

Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного субъекта РФ.

Субъекты РФ по-разному решают вопрос о количестве чтений проектов законов. Большинство субъектов РФ вслед за федеральным законодателем устанавливают правило, согласно которому законопроекты рассматриваются в трех чтениях (Калининградская, Свердловская, Тульская области).

Ряд субъектов РФ ограничиваются двумя чтениями. Так, ст.140 Устава Красноярского края закрепляет, что проекты законов края рассматриваются Законодательным Собранием края в двух чтениях, проводимых, как правило, в различные дни. В первом чтении законопроект должен быть последовательно проголосован за основу и (или) по разделам либо статьям, во втором чтении – за основу и (или) по статьям, а также в целом. Каждому чтению законопроекта, по общему правилу, должно предшествовать его обсуждение в комитетах краевого парламента.

Каждое из двух-трех используемых чтений имеет свою специализацию. Задача первого заключается в уяснении и принятии общей концепции законопроекта. Второе – направлено на доработку законопроекта путем включения в него поступивших поправок и принятие закона в целом при отсутствии третьего чтения.

Общая процедура рассмотрения законопроекта в региональном парламенте схожа с федеральным законодательным процессом. Особенности заключаются в разном количестве чтений в субъектах РФ, необходимом (квалифицированном) большинстве голосов депутатов при принятии конституционных (уставных) региональных законов, рассмотрении законопроекта второй палатой парламента при ее наличии и согласительных процедурах между участниками законодательного процесса при возможных разногласиях.

В соответствии с п.2 ст.8 Федерального закона от 6.10.1999 г. «Об общих принципах…» законы субъекта РФ, принятые законодательным органом, направляются указанным органом для обнародования руководителю субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. Так, законы города Москвы, принятые Московской городской Думой, направляются для подписания и обнародования Мэру Москвы в четырнадцатидневный срок. Мэр Москвы подписывает и обнародует принятые Московской городской Думой законы города Москвы в четырнадцатидневный срок (ч. 8 ст. 36 Устава города Москвы).

Глава субъекта РФ обязан обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом региона и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

Подписание закона является одним из важнейших прав главы региона, позволяющего ему принимать активное участие в законодательном процессе. В то же время, это его и важнейшая обязанность. В случае подписания закона губернатором он направляется для официального опубликования, о чем оформляется соответствующее решение главы региона в форме указа (постановления).

Как и на федеральном уровне – Президент РФ, так и в субъектах РФ – глава региона вправе отклонить переданный ему закон субъекта РФ (использовать право «отлагательного вето»). В случае отклонения руководителем субъекта РФ регионального закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов парламента региона.

Например, губернатор Красноярского края в течении четырнадцати дней со времени поступления к нему текста принятого Законодательным Собранием закона обязан подписать его и передать для официального опубликования либо отклонить его, направив в Законодательное Собрание в течение срока, отведенного для его подписания, мотивированные возражения против принятия данного закона в целом или против принятия его отдельных частей. Выдвижение Губернатором края возражений против принятия отдельных частей закона должно сопровождаться внесением им предложений по изменению текста закона.

Предметом повторного рассмотрения Законодательным Собранием возвращенного закона может быть только возражение Губернатора края. Возражение Губернатора края против принятия закона в целом может быть преодолено Законодательным Собранием как путем принятия статей закона, вызвавших возражения с последующим принятием закона в целом, так и путем изначального принятия этого закона в целом. И в первом, и во втором случаях решение принимается голосами не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Губернатор края в срок до семи дней со дня поступления к нему закона, принятого Законодательным Собранием края в ходе повторного рассмотрения, обязан подписать его и передать для официального опубликования в качестве закона края.

Завершает региональный законодательный процесс стадия официального опубликования закона и вступление его в силу.

Суть такой стадии состоит в доведении до населения полного и точного текста принятого закона в официальном источнике опубликования. По общему правилу законы субъектов РФ вступают в силу на всей территории региона и распространяются на всех его жителей.

Что касается унификации процедуры регионального законодательного процесса, то следует признать, что имеет смысл консолидация регионального законодательства, регулирующего правотворческий процесс и юридическую природу региональных правовых актов.

В настоящее время в большинстве регионов приняты специальные законы о правотворчестве и правовых актах. Часть субъектов РФ законодательно закрепляют дефиниции понятий «правотворчество», «правотворческая деятельность». При этом большинство субъектов РФ адекватно определяют, что процесс издания правового акта включает в себя его подготовку, принятие, изменение, введение в действие и признание утратившим силу. И лишь некоторые субъекты РФ (Нижегородская область) неоправданно расширяют пределы правотворчества, включая в него наряду с перечисленными этапами толкование правовых актов, а также оценку эффективности их действия, что в действительности осуществляется в отношении изданных правовых актов и очевидно оказывается за рамками правотворчества, поэтому обоснованно критикуется в литературе[219].

Между тем как в научном, так в правотворческом аспектах актуальным остается вопрос о том, каким должен быть «закон о законах»? Уже принятые в регионах такого рода законы существенно отличаются друг от друга по содержанию и по объему.

В юридической литературе предлагалось принять «закон о законах» или придать ему форму законодательного кодекса[220]. При этом отсутствует необходимость принятия подобного рамочного федерального закона в силу того, что Федеральный закон от 6 октября 1999 года уже выполняет такую роль.

Суть концепции такого кодекса состоит в том, что он должен системно, в необходимой мере полно и детально, регулировать весь комплекс вопросов, связанных с правотворческой деятельностью субъекта Российской Федерации, в том числе с подготовкой, внесением, рассмотрением, принятием, опубликованием, вступлением и действием, изменением и отменой нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а так же вопросы правотворческой деятельности муниципальных образований.

Общие требования к законодательному кодексу можно определить следующие:

1) законодательный кодекс должен быть единым и единственным основным специальным законом субъекта Российской Федерации по вопросам правотворчества и нормативных правовых актов;

2) предметом регулирования кодекса должен быть весь комплекс вопросов, связанных с правотворческой деятельностью и правовыми актами, которые находятся в пределах законотворческих полномочий субъекта России.

Важно подчеркнуть необходимость включения в предмет кодекса не только норм, регулирующих подготовку, принятие и введение в действие нормативных правовых актов, но также и правила их реализации, в том числе толкования нормативных актов, контроля за их исполнением и ответственности за нарушение. То есть кодекс должен охватывать весь цикл «жизни» закона с рождения (принятия) до смерти (отмены).

1) степень детализации правового регулирования отношений в сфере правотворчества в кодексе должна быть различной (более детально регламентируется процесс принятия законов, принятие же других правовых актов должно носить общий характер);

2) законодательный кодекс должен быть подчинен идее обеспечения качества каждого нормативного акта и законодательства в целом.

Такие требования должны учитываться при разработке региональных «законов о законах».

Создание правовой системы субъектов Российской Федерации не может проводится в отрыве от федерального парламента, играющего методологическую и координирующую роль. Между тем недостатки правотворческой работы в субъектах Российской Федерации, выраженные в перегрузке планирования, поспешности в разработке и принятии правовых актов негативно сказываются на результативности работы не только названных органов, но и на механизме взаимодействия федерального и регионального законодателей[221].

Целесообразным представляется планирование законопроектной деятельности региональным парламентом не только в отношении проектов региональных законов, но и в отношении числа и содержания проектов федеральных законов, подлежащих внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Поэтому правильной следует считать практику тех субъектов Российской Федерации, которые планируют подобные законодательные инициативы, своевременно приступают в работе над ними, что, несомненно, повысит и качество законопроектов и позволит упорядочить законодательную процедуру.

Если вести речь о других проблемах регионального законодательного процесса, то одной из ключевых прежде можно было обозначить проблему несоответствия регионального законодательства федеральному. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации региональные законы приведены в соответствие с федеральной Конституцией и федеральными законами, что осуществлено с помощью действия образованного института полпредов Президента РФ в федеральных округах, органов юстиции и прокуратуры.

Таким образом, проведенный анализ федерального законодательного процесса и выявленные особенности регионального законодательного процесса в России, показал как их общие сходства, так и имеющуюся региональную специфику в субъектах РФ, которые при определенной поддержке федерального законодателя должны стремиться к унификации и консолидации регионального законодательства.

3.3 Парламентский контроль как средство обеспечения правопорядка

Контроль определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений; как проверка деятельности или наблюдение за кем или чем-либо[222].

Важнейшей особенностью парламента является комплексный характер его деятельности, которая не ограничивается законотворчеством, а предполагает и контрольные функции.

Становление и развитие парламентаризма в России идет не только путем совершенствования парламентских процедур и статуса палат парламента, но и через применение наиболее рациональных и продуктивных форм парламентского контроля, которые выработаны мировой практикой и нашли отражение в российском опыте.

В Конституции РФ не содержится определения и достаточных форм парламентского контроля. Однако анализ законодательства и регламентов палат российского парламента позволяет определить парламентский контроль как регламентированную конституционными нормами деятельность уполномоченных органов, направленную на проверку и оценку соответствия и реализации законов в целях устранения выявленных нарушений и предупреждения возможных несоответствий в системе действующего законодательства[223].

В литературе можно встретить и другие определения парламентского контроля, суть которых сводится к проверке реализации законов и соответствия им правовых актов меньшей юридической силы[224].

Целями парламентского контроля являются проверка не только законности действий органов и должностных лиц, но и целесообразности их действий по исполнению законодательства, что и отличает парламентский контроль от надзора, который ограничен проверкой законности действий и решений соответствующих органов и должностных лиц, а также обладает определенными мерами принуждения.

В основе выделения видов парламентского контроля заложены различные критерии, такие как субъекты контроля, сферы осуществления контроля, объекты контроля, время и цели контроля.

Среди классификаций парламентского контроля выделяют:

1. В зависимости от органов, осуществляющих контроль:

– непосредственно парламентом (например, парламентский запрос Совета Федерации);

– парламентскими органами и должностными лицами (комиссиями, комитетами);

– отдельными органами и должностными лицами, подотчетными перед парламентом (Счетная плата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ).

2. По времени осуществления контроля:

– предварительный (упреждающий), направленный на пред упреждение и пресечение незаконной (неэффективной) деятельности органов исполнительной власти;

– сопутствующий, при котором реализация того или иного закона сопровождается парламентским контролем (например, реализация бюджета);

– последующий, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и правильность и своевременность реагирования ее представителей на решение той или иной ситуации. Так, например, расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 года.

3. По содержанию (перечень открытый):

– контроль в сфере соблюдения прав человека;

– в сфере обороны и безопасности;

– финансовый контроль;

– в сфере охраны правопорядка и др.

Существуют и другие классификации – по объектам (внутренний, который обращен в проверке структурных подразделений парламента и внешний, направлен на проверку сторонних объектов), по последствиям (информативный, санкционирующий и решающий контроль); в зависимости от формы правления (парламентский контроль в президентской, парламентской, смешанной республиках, конституционной монархии); по процедуре (открытый и закрытый); по основаниям (юридический и политический); по предмету (конкретный, связан с конкретным событием или делом, например, ЧП на Саяно-Шушенской ГЭС и абстрактный, не связан с конкретным делом, например, упреждающий контроль за исполнением бюджета) и др[225].

Порядок и формы парламентского контроля в России установлены ФЗ от 7 мая 2013 года «О парламентском контроле», субъектами которого являются Совет Федерации и Госдума, их комитеты и комиссии, члены Совета Федерации и депутаты Думы, Счетная палата РФ, а также парламентская комиссия по расследованию соответствующих фактов и обстоятельств. Среди целей контроля – обеспечивать соблюдение Конституции и законов страны, противодействие коррупции, выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов. Кроме того, изучается практика применения законодательства России, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию.

Законодательно установлены формы парламентского контроля. Так, Госдума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивает его ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России. Проводятся парламентские слушания и расследования. Направляются депутатские запросы. Представители палат ФС РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий. Государственный и местный органы, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения соответствующей палаты парламента России, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срок уведомить ее о принятых мерах.

Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами. Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в т. ч. через Интернет. Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на председателей палат ФС РФ и их заместителей.

Правовое регулирование такой формы парламентского контроля, как парламентские расследования, нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», где установлены предмет, основания, порядок проведения и организационные формы парламентского расследования.

В соответствии с законом парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента РФ; деятельность суда по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными депутатам и сенаторам, связанные с обозначенными фактами.

При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (поддержке предложения о создании комиссии) и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Комиссию возглавляют обладающие равными права сопредседатели, избираемые палатами Собрания.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты парламента, где должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, а также законодательные и кадровые предложения.

Палаты Федерального Собрания в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в РФ.

Утвержденный палатами доклад направляется Президенту РФ и Правительству РФ, которое обязано рассмотреть его на своем заседании, публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети Интернет. После чего парламентское расследование считается завершенным.

Федеральное Собрание РФ воспользовалось своим правом на проведение парламентского расследования, объектом которого явилась авария на Саяно-Шушенской ГЭС. В итоговом докладе парламентской комиссии среди причин аварии указаны недопустимо низкая ответственность эксплуатационного персонала и руководства станции, злоупотребление ими служебным положением. В докладе поименно перечислены около 20 виновных должностных лиц СШ ГЭС, 15 из которых члены комиссии рекомендовали уволить с работы[226].

После принятия ФЗ 2005 г. о парламентском расследовании Федерального Собрания РФ, приняты аналогичные законы в некоторых субъектах РФ. Так, в 2006 году принят Закон о парламентском расследовании Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики. Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) постановлением от 15 июня 2005 года утвердило Положение о депутатском расследовании. Ряд субъектов РФ внесли соответствующие изменения об усилении парламентского контроля в законы о законодательном органе власти или в регламенты таких органов (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия) [227].

Парламентские слушания, являясь одной из форм парламентского контроля, не ограничены лишь контролем, они являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, служат для прояснения и согласования позиций их участников.

Основной целью слушаний является разработка компромиссного, итогового, согласованного решения, что достигается путем выявления и обмена мнениями, согласованием позиций.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях участников.

Активно проходят как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации такие слушания, где тематикой обсуждения становятся сферы образования, науки, культуры, здравоохранения, транспорта, экономической политики и др. Комитеты и комиссии палат парламента также принимают участие в организации и проведении парламентских слушаний, состоявшихся в другой палате парламента, что является одной из форм их взаимодействия.

В главе 5 Конституции РФ слово «контроль» употребляется лишь один раз и связано с осуществлением контрольной деятельности за исполнением федерального бюджета. Для реализации такой функции палаты парламента образую Счетную палату РФ.

Палаты парламента могут давать поручения Счетной палате при осуществлении контроля над расходованием средств федерального бюджета.

Председатель Счетной палаты и половина аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой, а Заместитель Председателя Счетной палаты и другая половина аудиторов – Советом Федерации.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.

Задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;

5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;

7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;

9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Государственная Дума практикует принятие постановлений по результатам проверок Счетной палаты. Так, например, 18 марта 1998 года Дума приняла постановление по результатам проверки Счетной палатой Российской Федерации РАО ЕЭС «России», выявив финансовые нарушения, обратив внимание Президента Российской Федерации на необходимость профессионального руководства энергетикой, и постановила направить материалы проверки Счетной палаты РФ в Генпрокуратуру России для решения вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц РАО, виновных в нанесении ущерба государству[228].

Совет Федерации так же неоднократно заслушивал отчет о работе Счетной палаты РФ, не всегда положительно оценивая ее деятельность, особенно в части исполнения предписаний Счетной платы. Между тем благодаря ее активной деятельности в федеральный бюджет удается вернуть миллиарды рублей.

В поле зрения парламента находится и Центральный Банк России, руководство которого формируется палатами Федерального Собрания РФ и который ежегодно не позднее 15 мая представляет в Государственную Думу годовой отчет, утвержденный Советом директоров. Отчет Банка России направляется Президенту РФ, а также на заключение в Правительство РФ, готовится на рассмотрение в пленарном заседании палаты бюджетным комитетом. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России палатой принимается постановление.

Особыми формами парламентского контроля, непосредственно связанными с обеспечение правопорядка являются парламентские и депутатские запросы, обращения и вопросы депутатов, а также «правительственный час». Такие формы, предусмотренные и регламентами палат, и ФКЗ «О Правительстве РФ», позволяют депутатам обратиться к чиновникам по наиболее значимым вопросам и получить обстоятельное разъяснение или ориентировать компетентные органы на принятие соответствующим мер[229].

Причем, наибольший эффект в парламентско-контрольной деятельности по обеспечению правопорядка достигается посредством реализации полномочий не парламента или его палат, функционирующих коллегиально, где требуется соблюдение процедуры для принятия решения, а отдельных депутатов.

В число правомочий депутата по обеспечению правопорядка в литературе предлагается включать: обычные внесудебные депутатские обращение, депутатские запросы и вопросы, требования принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, депутатские предложения по совершенствованию правопорядка, направление обращений в органы судебной власти, инициирование парламентских запросов и расследований, посещение органов и организаций и многие другие[230].

Особенно это проявляется при взаимодействии депутатов с судебной властью и правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающих режим конституционной законности и правопорядка.

Выделяют следующие основные формы обеспечения правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов в правоохранительной сфере: 1) инициирование депутатами обращений палат в высшие судебные органы; 2) направление депутатами в Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ запросов о соответствии правового акта Конституции РФ или основному закону субъекта РФ соответственно; 3) обращение депутатов в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан[231].

При этом, важно обратить внимание, что иногда нормативно закрепляется возможность обращения лишь группы депутатов, что ставит вопрос о коллективном обращении. Например, в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ среди субъектов обращения с запросом в Конституционный Суд РФ перечисляются Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Определенная размытость такой конституционной формулы дает основания некоторым авторам предположить, что право на конституционный запрос принадлежит не группе депутатов, а каждому депутату в отдельности[232].

Вслед за таким суждением, отдельные авторы полагают, что депутаты Государственной Думы поставлены в более выгодное по сравнению с членами Совета Федерации положение, что проистекает из несколько различных конституционно-правовых статусов соответствующих субъектов (депутаты – представители всего народа, а члены Совета Федерации – представляют органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Сказанное позволяет им придти к выводу, что депутат Государственной Думы, как первично опосредованная персонификация народного суверенитета и носитель свободного мандата вправе действовать от имени всего народа, может ставить вопрос о соответствии принимаемых государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа, выраженной в Конституции РФ, то есть инициировать конституционно-судебное разбирательство по данному вопросу[233].

С учетом необходимости буквального толкования Конституции РФ, условного единства конституционно-правового статуса российского парламентария, представляется, что в рассматриваемом случае речь должна идти все же о коллективном обращении группы депутатов или членов Совета Федерации, несмотря на возможную эффективность и оперативность индивидуальных обращений депутатов.

Другим важнейшим инструментом парламентского контроля над исполнительной властью, оказывающим ощутимое воздействие на укрепление правопорядка, является заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства РФ и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. На таких заседаниях заслушиваются руководители правоохранительных органов на соответствующем территориальном уровне, где дается соответствующая оценка состоянию законности и правопорядка в пределах России или субъекта РФ. В связи в чем, следует положительно оценить принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»[234], в соответствии с которым изменены положения ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, установившие обязанность Правительства РФ ежегодно отчитываться, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

На основании этих конституционных изменений в законодательство субъектов РФ внесены соответствующие коррективы, в результате которых в субъектах РФ окончательно сформирована практика заслушивания отчетов и докладов руководства исполнительных органов регионов о состоянии государственных дел и правопорядка, что способствует как усилению роли парламента как контрольного органа, так и укреплению правопорядка в субъектах РФ. Однако, к сожалению, институт парламентского контроля не нашел отражения ни в Конституции РФ, ни в большинстве учредительных актах субъектов РФ[235].

К специфическим формам парламентского контроля можно отнести отрешение Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции РФ), которую законодатель к таковым не относит, а также отрешение от должности Президентом РФ главы субъекта РФ в случае выражения ему недоверия законодательным органом соответствующего субъекта РФ (п. «б» ч. 1 ст. 19 ФЗ-184 от 6 октября 1999 г. об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ), причем, по прежнему законодательству такое полномочие по отрешению главы региона относилось непосредственно к компетенции регионального парламента, что в определенной мере ослабляет эффективность парламентского контроля на региональном уровне.

Таким образом, законодательная и представительная функции парламента неразрывно связаны с его контрольной деятельностью, которая особенно продуктивно реализуется депутатским корпусом в сфере обеспечения правопорядка. Народ не только делегирует законодателю установление правовых предписаний в форме законов, но и поручает компетентным субъектам (парламентариям) осуществлять парламентский контроль за исполнением и соблюдением законодательства, участвовать в обеспечении конституционного правопорядка на всех уровнях публичной власти в пределах Российской Федерации.

Заключение

Динамичное развитие России на пути демократических преобразований (смена конституционного строя, федерализация, усиление роли законодательных органов и др.) кардинально изменили облик Российского государства и приблизили его к развитому демократическому обществу, что вызвало необходимость проведения ряда соответствующих научных исследований, в том числе в сфере конституционно-правового регулирования и организации деятельности органов публичной власти, в первую очередь, законодательных органов, участвующих в созидании и обеспечении правопорядка в России.

Принцип единства государственной власти цементирует государственную власть и повышает эффективность взаимодействия всех органов государства в механизме качественного обеспечения и эффективного укрепления правопорядка. Вместе с тем принцип разделения властей создает условия для того, чтобы эти задачи решались системно, качественно, своевременно и эффективно, а функции осуществлялись разными способами органами публичной власти, обеспечивающими конституционную законность и правопорядок.

Законодательная власть занимает особое место в системе разделения властей, формирует правовой фундамент для гармоничной работы всего государственного механизма, определяет правила поведения для всех участников общественных отношений, тем самым занимает первостепенное место в системе разделения властей. Во-первых, законодательная власть устанавливает правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти. Во-вторых, определяя организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное их функционирование и обеспечение правопорядка. В-третьих, законодательная власть выполняет контрольную функцию, проверяя посредством различных форм качество и своевременность реализации законов. И такие функции законодательной власти проецируются на сферу обеспечения правопорядка, в определенной мере аккумулируют деятельность органов публичной власти в механизме его обеспечения.

В процессе деятельности законодательные органы формулируют принципиальные положения, определяющие правовое положение органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Комплексное исследование системы органов законодательной власти в России, их порядка формирования, компетенции, функционирования и взаимодействия между собой свидетельствует о необходимости совершенствования конституционно-правового регулирования законодательных органов, оптимизации форм их сотрудничества и взаимодействия, унификации федерального и регионального законодательного процесса, активизации выполнения и расширения парламентом контрольных функций. Реализация законодательной и представительной функции парламента неразрывно связана с его контрольной деятельностью. Народ делегирует законодателю не только установление правовых предписаний, но и поручает осуществлять парламентский контроль за исполнением законодательства, тем самым участвовать в обеспечении конституционного правопорядка на всей территории России.

Настоящее издание не претендует на раскрытие всего комплекса проблем конституционно-правового анализа осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка. Однако рассмотренные в работе аспекты наглядно свидетельствуют о том, что один из ключевых вопросов государственно-правового строительства и правоохранительной деятельности – конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка – является проблемным и важнейшим направлением совершенствования конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России в целом.

Conclusion

The dynamic development of Russia on the path of democratic change (change of the constitutional order, federalization, strengthening the role of the legislature and others.) Radically changed the face of the Russian state and bring it to the development of democratic society, prompting the need for a number of relevant research, including in the field of constitutional – pravovogo regulation and organization of public authorities in the first place, the legislative bodies involved in the creation and enforcement of law in Russia.

The principle of unity of state power cements state power and increases the efficiency of interaction of all organs of the state in the mechanism of high-quality support and effective rule of law. However, the principle of separation of powers creates the conditions to achieve this in a systematic, high quality, timely and efficient manner, and the functions carried out in different ways by the public authorities, ensuring the constitutional rule of law.

The Legislature has a special place in the system of separation of powers, forms the legal foundation for the harmonious functioning of the entire state mechanism, defines the rules of conduct for all participants in public relations, thus occupies a prime place in the system of separation of powers. First, the legislature sets the rules of conduct in relation to the other branches of government. Second, determining the organization and functioning of the executive and the judiciary, it performs the role of orienting towards them, that does not deprive them of their independence, but rather aims at qualitative and productive their functioning and Law Enforcement. Third, the legislature performs a control function, checking through various forms of quality and timely implementation of the laws. And such a legislative function projected onto the sphere of law enforcement, to a certain extent accumulate activities of public authorities in the mechanism of its software.

In the normal course of business legislatures formulate fundamental provisions defining the legal status of state and local governments.

A comprehensive study of legislative power in Russia, their order offormation, competence, functioning and interaction between them indicates the need to improve the constitutional and legal regulation of the legislature, optimizing the forms of their cooperation and coordination, harmonization of federal and regional legislative process, strengthen the implementation and expansion of the Parliament control functions. Implementation of the legislative and representative functions of the parliament is inextricably linked to its control activities. People delegate legislator not only to establish the legal regulations, but also instructs the exercise parliamentary control over the implementation of legislation, thereby participate in ensuring the constitutional rule of law throughout the territory of Russia.

This publication does not purport to disclose all the complex issues of constitutional and legal analysis of the exercise of legislative power by law enforcement. However, in the aspects discussed clearly indicate that one of the key issues of state-legal and law enforcement – the constitutional and legal aspects of the exercise of legislative power by law enforcement – is problematic and the most important way to improve the constitutional and legal framework of the rule of law by public authorities in Russia as a whole.

Примечания

1

Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. М., 2014. С. 50–51.

(обратно)

2

Казаков В.Н. Правовой порядок в юридической теории и практике: дисс…. докт. юрид. наук. М., 2003. С. 166.

(обратно)

3

См.: Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов, 2003; Теоретические и практические вопросы становления и развития публичной власти: коллективная монография / общ. ред. В.И. Савина. Орел, 2001; Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. Саратов, 2011; Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: монография. Екатеринбург, 1999; Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.

(обратно)

4

Вопросы теории и практики публичной власти: коллективная монография / отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2005. С. 8–10.

(обратно)

5

Вопросы теории и практики публичной власти: коллективная монография. С. 11–15.

(обратно)

6

См.: Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 20–29.

(обратно)

7

См.: Карасев А.Т Публичная власть в Российской Федерации: понятие, содержание // Проблемы права. 2011. № 1. С. 8–12.

(обратно)

8

См.: Полещенко Д.А. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование: дисс… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 6, 10; Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: дисс… канд. юрид. наук. Уфа, 2003. С. 9–10.

(обратно)

9

Рачинский В.В. Указ. соч. С. 10–11.

(обратно)

10

Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 38–40.

(обратно)

11

См.: Королев А.И., Мушкин А.Е. Государство и власть // Правоведение. 1963. № 2. С. 16; Волков Ю.Г. и др. Легитимность политической власти (методологические проблемы и российские реалии) М., 1996. С. 36; Морозов А.В. Исполнительная власть: сущность, структура, система: учебное пособие. Владимир, 2004. С. 9.

(обратно)

12

Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 485.

(обратно)

13

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. М., 1914. С. 250.

(обратно)

14

Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. № 3. С. 99.

(обратно)

15

Морозов А.В. Указ. соч. С. 13.

(обратно)

16

Там же С. 13–14.

(обратно)

17

В этой связи справедливо отмечается в литературе о самостоятельности муниципальной власти только в пределах ее полномочий. См.: Соловьев С.Г Система публичных институтов муниципального права: автореф. дисс… докт. юрид. наук. М., 2005. С. 34.

(обратно)

18

См.: Старилов Ю.Н. Курс административного права. М., 1998. С. 155–157; Парламентское право России / отв. ред. О.Н. Булаков М., 2006. С. 33.

(обратно)

19

См.: Айбазов Р.У. Конституция и управление федеративным строительством в условиях глобализации. М., 2005. С. 191–203.

(обратно)

20

См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 274–287.

(обратно)

21

См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904. С. 352; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 27–28.

(обратно)

22

См.: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в РФ: монография. Челябинск, 2008. С. 72–73.

(обратно)

23

Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 70–78.

(обратно)

24

Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П, от 29 ноября 2006 г. № 9-П. Здесь и далее приводятся дата принятия и номер нормативного акта. Документы использованы по состоянию на 1 февраля 2015 г. Место нахождения документов – справочная правовая система Консультант Плюс.

(обратно)

25

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П.

(обратно)

26

См., напр.: Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002; Байкин И.М. Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России // Современное право. 2009. № 8; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.

(обратно)

27

Горобец В.Д. Доктрина разделения властей и права человека // Журнал российского права. 1998. № 4. С. 167.

(обратно)

28

Например, по мнению О.Е. Кутафина, выделение президентской власти в качестве самостоятельной ветви с сохранением за ней каких-либо элементов триады означает полный отказ от разделения властей. Теория разделения властей никогда не преследовала объединить в известной триаде все существующие в государстве власти, ее задачей было разделение ведущих, судьбоносных ветвей государственной власти, имеющих значение для демократического устройства государства. См.: Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2012. С. 16–17.

(обратно)

29

Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 76–77.

(обратно)

30

Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 208.

(обратно)

31

См.: Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1995; Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997; Шевцов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. М., 2004.

(обратно)

32

См.: Андреев А.Ф. Российская Федерация как суверенный субъект международных отношений // Государство и право. 2014. № 9. С. 71–72.

(обратно)

33

См. подр.: Безруков А.В. Роль Президента в механизме реализации конституционных принципов федерализма, единства государственной власти и разделения властей // Политика и общество. 2013. № 3. С. 263–268; Левакин И.В. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование: дисс…. докт. юрид. наук. М., 2003; Панов А.А. Президент Российской Федерации как гарант государственного единства: дисс… канд. юрид. наук М., 2008.

(обратно)

34

Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. С. 304.

(обратно)

35

Там же. С. 305–307.

(обратно)

36

См.: Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практики конституционного правосудия. М., 2013. С. 42–43.

(обратно)

37

См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г № 2-П, от 29 мая 1998 г. № 16-П, от 11 декабря 1998 г. № 28-П; Так же см. Бондарь Н.С. Указ соч. С. 43–44.

(обратно)

38

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г № 16-П; от 1 февраля 1996 г. № 3 – П.

(обратно)

39

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П.

(обратно)

40

См.: Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российского государственности: в свете практики конституционного правосудия. М., 2014. С. 48–49.

(обратно)

41

Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 62–63; Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7.С. 10–15.

(обратно)

42

См., напр.: Черкасов К.В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа. Саратов, 2008.

(обратно)

43

Автономов А.С. Указ. соч. С. 74–75.

(обратно)

44

См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 83–88.

(обратно)

45

Парламентское право России / отв. ред. О.Н. Булаков. М., 2006. С. 42–45.

(обратно)

46

Словарь современного русского литературного языка. Т. 10. М.; Л., 1960. С. 234.

(обратно)

47

См.: Сауляк О.П. Парадигма правопорядка: современное прочтение // Правоведение. 2006. № 3. С. 174.

(обратно)

48

Привезенцев Ю.Н. Законность и правопорядок в условиях формирования гражданского общества и правового государства в России: автореф. дисс… канд. юрид. наук. СПб, 1997. С. 8.

(обратно)

49

См.: Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 278.

(обратно)

50

Ильин И.А. О русском национализме: сб. стат. М., 2007. С. 18.

(обратно)

51

См.: Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: социально-философский анализ: дисс… докт. филос. наук. М., 1999. С. 53–55.

(обратно)

52

Артемов В.М. Указ. соч. С. 20–21.

(обратно)

53

Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: автореф. дис… канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2011. С. 14.

(обратно)

54

Папрыгин Е.С. Правопорядок в государствах с различными формами политико-правового режима: дисс… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 61–68.

(обратно)

55

См.: Лексин И.В. Основы теории права: учебное пособие. М., 2011. С. 84–85.

(обратно)

56

Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 1986. С. 307.

(обратно)

57

Рабинович П.М. Упрочение законности – закономерность социализма. Львов, 1975. С. 67–68.

(обратно)

58

Явич Л.С. Социалистический правопорядок. Л., 1972. С. 8, 16–23.

(обратно)

59

Борисов В.В. Общая теория государства и права. Академический курс. 3 т. / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2010. С. 217.

(обратно)

60

Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма. Саратов, 1977. С. 83–84.

(обратно)

61

Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. С. 180.

(обратно)

62

См.: Короткова О.И. Правопорядок как базис социального правового государства // Российская юстиция. 2009. № 6. С. 6–7.

(обратно)

63

Краснов И.А. Специфика законности в федеративном государстве: на примере Российской Федерации: дисс…. канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 7–8.

(обратно)

64

См.: Бельский С.К. Полицейское право: лекционный курс. М., 2004. С. 241.

(обратно)

65

Веремеенко И.И. Сущность и понятие общественного порядка // Сов. государство и право. 1982. № 3. С. 18.

(обратно)

66

Хасянов РШ. Европейский публичный порядок, европейское правовое пространство и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод: их соотношение и взаимодействие: дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 20.

(обратно)

67

Гизетдинова И.Ю. «Публичный порядок» в международном частном праве: дисс… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 6–7.

(обратно)

68

Гизетдинова И.Ю. Указ. соч. С. 9–14.

(обратно)

69

Хасянов Р.Ш. Указ. соч. С. 53.

(обратно)

70

См.: Хасянов РШ. Указ. соч. С. 16; Касьянов Р.А. Понятие публичного порядка в правовых системах государств (на примере России и Франции) // Цивилист. 2013. № 4. С. 23–33.

(обратно)

71

См.: Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: теоретическое административноправовое исследование: дисс… докт. юрид. наук. М., 2002. С. 12–13.

(обратно)

72

Казаков В.Н. Правопорядок в юридической теории и практике: дисс. докт. юрид. наук. М., 2003. С. 17–18.

(обратно)

73

Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т 1. Введение и общая часть. СПб., 1914. С. 27–47.

(обратно)

74

Казаков В.Н. Правопорядок в юридической теории и практике. С. 189.

(обратно)

75

Папрыгин Е.С. Правопорядок в государствах с различными формами политико-правового режима: дисс… канд. юрид. наук М., 2009. С. 10–11.

(обратно)

76

См.: Борисов В.В. Указ. соч. С. 56–67; Папрыгин Е.С. Указ. соч. С. 56–57.

(обратно)

77

См.: Виссаров А.В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 14.

(обратно)

78

См.: Карасев А.Т, Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: монография. Челябинск, 2013. С. 7–10.

(обратно)

79

Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 125; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 2000. С. 252–257; Стручков Н.А. Советская исправительно-трудовая политика и ее роль в борьбе с преступностью. Саратов, 1970. С. 22; Габричидзе Б.Н., Рябко И.Ф. Местные Советы и воспитание социалистического правосознания трудящихся. Ростов, 1966. С. 7.

(обратно)

80

Баланик Б.Г. Теория государства и права. М., 1963. С. 173; Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 181; Рабинович П.М. Упрочение законности – закономерность социализма. Львов, 1975. С. 67–68; Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 47–51; Соколов Ю.А. Участие трудящихся в охране советского общественного порядка. М., 1962. С. 12; Мухаев Р.Т. Теория государства и права. М., 2005. С. 508.

(обратно)

81

Казаков В.Н. Правопорядок в юридической теории и практике: дисс… докт. юрид. наук. М., 2003. С. 97. Котляревский Г.С., Назаров Б.Л. Проблемы общей теории права: учебное пособие по спецкурсу. Вып. 1. М., 1973. С. 22; Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 522; Тимошенко И.В. Законность и правопорядок / В.Я. Любашиц, А.Ю. Мордовец, И.В. Тимошенко. Теория государства и права. Ростов-на-Дону, 2002. С. 484.

(обратно)

82

См.: Привезенцев Н.И. Указ. соч. С.8; Казаков В.Н. Правомерное поведение и правопорядок: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1999. С. 3.

(обратно)

83

См.: Денисов А.И. Развитие советской демократии и укрепление правопорядка на современном этапе. М., 1967. С. 9; Строгович М.С. Социалистическая законность, правопорядок и применение советского права. М., 1966. С. 27–28; Общая теория права: учебник для юридических вузов / под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 262.

(обратно)

84

Карасев А.Т, Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: монография. Челябинск, 2013. С. 9–10.

(обратно)

85

Сауляк О.П. Конституция Российской Федерации и укрепление правопорядка. // Российский судья. 2006. № 3 С. 2; Виссаров А.В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8–9.

(обратно)

86

Казаков В.М. Правовой порядок в юридической теории и практике. С. 18–19, 59.

(обратно)

87

Котляревский ГС., Назаров Б.С. Проблемы общей теории права: учебное пособие по спецкурсу. Вып. 1. М., 1973. С. 21–22.

(обратно)

88

Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Указ. соч. С. 10.

(обратно)

89

Назаров П.С. Правопорядок в условиях правового государства: автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 6–7.

(обратно)

90

Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд. М., 2008. С. 164–165.

(обратно)

91

См. напр.: Юдин А.В. Формы правопорядка в современном обществе: дисс…. канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24.

(обратно)

92

См.: Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Указ. соч. Челябинск, 2013.С. 6–7.

(обратно)

93

Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 139.

(обратно)

94

Духно Н.А. Сущность правопорядка // Право и государство: теория и практика. 2014. № 10. С. 6–7.

(обратно)

95

См. например, Еллинек Г Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 530; Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 405–406; Автономов А.С. Парламентское право России. Учебное пособие. М., 1999. С. 182–205; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.С. 325–329; Карасев А.Т, Савоськин А.В. Представительная (законодательная) власть в России: конституционно-правовое исследование. Екатеринбург, 2008. С. 104–128; Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005 г. С. 8–14; Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: автореф. дисс. канд. юрид. наук. Уфа, 2002.

(обратно)

96

Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 120–143.

(обратно)

97

См.: Крамской В.В. Институт парламентаризма в системе взаимоотношений государства и общества: общетеоретическое исследование: автореф. дисс… канд. юрид. наук. Курск, 2014. С. 18–19.

(обратно)

98

См.: Кутафин О.Е. Глава государства. М., 2012. С. 318–321.

(обратно)

99

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П.

(обратно)

100

О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г.

(обратно)

101

См., напр.: Дзидоев РМ. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. С. 23–25.

(обратно)

102

См., напр.: О переносе выходных дней в 2014 году: постановление Правительства РФ от 28 мая 2013 г № 444.

(обратно)

103

См.: Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в РФ // Современное право. 2010. № 2. С. 32–33.

(обратно)

104

См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 140–143.

(обратно)

105

Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г № 7-П.

(обратно)

106

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П.

(обратно)

107

См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г № 19-П по делу о толковании ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ.

(обратно)

108

См.: Алешкова И.А. Применение Конституции РФ судами общей юрисдикции: тенденции, практика и перспективы развития // Государство и право. 2014. № 9. С. 32–33.

(обратно)

109

См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 апреля 2013 г № 9 // Российская газета. 2013. 24 апр.

(обратно)

110

См. подр.: Белов С.А. Непосредственное применение судами Конституции в Российской Федерации // Государство и право. 2014. № 1. С. 45–51.

(обратно)

111

Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 165–166.

(обратно)

112

См.: О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05 февраля 2014 года // Российская газета. 2014. 7 февр.

(обратно)

113

См.: О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 года «О Верховном Суде Российской Федерации»: Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 года // Российская газета. 2014. 7 февр.

(обратно)

114

См.: Матузов Н.И. Правовой идеализм как оборотная сторона правового нигилизма // Государство и право. 2013. № 10. С. 8–9.

(обратно)

115

Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: автореф. дис… канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2011. С. 8–9, 16–21.

(обратно)

116

См.: Михалева Н.А. Конструкция президентской власти в России // Теория и практика российского конституционализма: сборник докладов научной конференции, посвященной 75-летию академика О.Е. Кутафина / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 85–88.

(обратно)

117

См.: Виссаров А.В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17–18.

(обратно)

118

См. напр.: Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: дисс… докт. юрид. наук. СПб, 1999. С. 9–10.

(обратно)

119

Совместное информационное письмо Генеральной прокуратуры России, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета России, ФСКН России и ФТС России от 5 октября 2012 г N 32/1/9016/8/К/8-4451/208-35208/ВИ-4351/01-40/50159 // СПС Консультант Плюс.

(обратно)

120

См.: Ступаченко Е.В. Состав участников постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ // Законность. 2014. № 7; Совместное информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета России, ФСКН России и ФТС России от 5 октября 2012 г № 32/1/9016/8/К/8-4451/208-35208/ ВИ-4351/01-40/50159.

(обратно)

121

См.: Ступаченко Е.В. Исторические и правовые аспекты создания постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 11. С. 40–41.

(обратно)

122

Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. Часть 1. М., 1976. С. 37.

(обратно)

123

См. подр.: Ступаченко Е.В. Указ. соч. С. 41–42.

(обратно)

124

Фадеев В.И. Стабильность и развитие Конституции Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2014. № 1. С. 52–53.

(обратно)

125

См.: Скрипкин ГФ. К вопросу об охране общественного порядка органами местного самоуправления в свете принятия Закона о полиции // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 1. С. 165–166.

(обратно)

126

См.: Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: дисс… докт. юрид. наук. СПб, 1999. С. 13, 288–289; Миньковский Г.М. О понятии и структуре муниципальной милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991. С. 35–37; Роша А.Н. Функции и структура муниципальной милиции // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991. С. 25–26; Шихов Е.Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе управления (по материалам города Москвы): дисс… канд. юрид. наук. М., 1995. С. 7–10.

(обратно)

127

См.: Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью: дисс. докт. юрид. наук. Нижний Новгород, 1997. С. 310–311.

(обратно)

128

Баликоева Л.М. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка: автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2013. С. 9–10.

(обратно)

129

См.: Скрипкин ГФ. К вопросу об охране общественного порядка органами местного самоуправления в свете принятия Закона о полиции // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 1. С. 163–164.

(обратно)

130

См. подр.: Скрипкин Г.Ф. Указ. соч. С. 165–166.

(обратно)

131

См. подр.: Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров М., 2014. С. 17–18.

(обратно)

132

См.: О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г.

(обратно)

133

См.: Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г.

(обратно)

134

См.: постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г № 16-П, от 30 ноября 1995 г. № 16-П, от 3 ноября 1997 г. № 15-П; определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. № 14-О. См. также: Васильева Т. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 1. С. 105–113.

(обратно)

135

См.: Казанцев М.Ф. Понятие и состав правотворческих полномочий субъектов РФ // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации: материалы всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 2001. С. 171.

(обратно)

136

См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 33–47.

(обратно)

137

Сходную мысль высказывали в литературе, однако, без оценки реальной ситуации. См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ. С. 38.

(обратно)

138

Окулич Н.П. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2004. С.92.

(обратно)

139

Подр.: Бошно С.В. Формы участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; Никитенко О.А. Парламентские процедуры как средство разграничения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: материалы научной конференции / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 260–280.

(обратно)

140

Мурычев К.В. Система представительных органов в РФ. С. 22–23.

(обратно)

141

См.: Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004. С. 111–112.

(обратно)

142

Активность внесения законодательных инициатив в Государственной Думе шестого созыва проявляют Республики Башкортостан, Карелия, Белгородская, Вологодская, Воронежская области и др. Информация о законопроектах и законах по субъектам права законодательной инициативы. [Электронный ресурс]. URL: . (дата обращения 15.01.2015 г).

(обратно)

143

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г.

(обратно)

144

Информация о законопроектах и законах по субъектам права законодательной инициативы. [Электронный ресурс]. URL: .

(обратно)

145

Информация о законопроектах и законах по субъектам права законодательной инициативы. [Электронный ресурс]. URL: .

(обратно)

146

См.: Некоторые аспекты теории и практики института законодательной инициативы субъектов РФ. Издание Государственной Думы. [Электронный ресурс]. URL:

(обратно)

147

Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Указ. соч. С. 65–66.

(обратно)

148

Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Указ. соч. С. 148–149.

(обратно)

149

См.: Законопроект – закон: путь и далек, и долог // Стенограмма «круглого стола». М., 2005; Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Указ. соч. С. 136–137.

(обратно)

150

О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ.

(обратно)

151

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

(обратно)

152

Чертков А.Н. Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ в Государственной Думе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / под ред. С.А. Авакьяна. С. 290.

(обратно)

153

Чертков А.Н. Указ. соч. С. 286–287.

(обратно)

154

Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П; от 23 апреля 2004 г. № 8-П.

(обратно)

155

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.В. Лазарева. М. 2001. С. 472.

(обратно)

156

См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. 2003. № 1. С. 128–133.

(обратно)

157

Ведомости Съезда НД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 8. Ст. 112. Аналогичный орган действовал и в СССР как совещательный орган при Президенте Союза (ст. 127-8 союзной Конституции).

(обратно)

158

См.: Авкаьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. и др.

(обратно)

159

Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 54–56.

(обратно)

160

См.: Безруков А.В., Пунтус С.А. Федеральное Собрание Российской Федерации: учебное пособие. Красноярск, 2008.

(обратно)

161

См.: Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4; Безруков А.В., Пунтус С.А. Федеральное Собрание Российской Федерации: учебное пособие. Красноярск, 2008. С. 14–20.

(обратно)

162

Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2 // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451. Также см.: Волкова Н.С., Хабриева ТЯ. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и парламент: монография. М., 2005. С. 60–68.

(обратно)

163

См.: Парламентское право России. С. 44.

(обратно)

164

См.: Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Указ соч. С. 63–65.

(обратно)

165

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года // Российская газета. 2012. 13 декабря. С. 2–3.

(обратно)

166

Российская газета. 2014. 26 февраля. С. 5–8.

(обратно)

167

Дзидзоев РМ. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России / РМ Дзидзоев, Д.М. Степаненко // Право и политика. 2006. № 9.

(обратно)

168

См. напр.: Кабышев В.Т, Заметина Т.В. Совет Федерации: модернизация или консервация (размышления) // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 35–36; Юсубов Э.С. К вопросу о прямых выборах членов Совета Федерации в контексте реформы избирательного законодательства // Избирательное законодательство: проблемы и пути совершенствования: материалы У11 Международной научно-практической конференции. Томск, 2013. С. 75–77.

(обратно)

169

О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 года // Российская газета. 2014. 23 июля.

(обратно)

170

Информация о законопроектах по субъектам права законодательной инициативы. [Электронный ресурс]. Государственная дума ФС РФ. Официальный сайт. Режим доступа: URL: .

(обратно)

171

См.: Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: монография. М., 2015. С. 140–142.

(обратно)

172

См.: Кынев А. Пропорционализация региональных выборов // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 4. С. 101–110.

(обратно)

173

См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. С. 690–698.

(обратно)

174

Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред.

В.А. Кряжков. С. 432–435.

(обратно)

175

Постановление Конституционного Суда от 18 января 1996 года по «алтайскому делу» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.

(обратно)

176

Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.

(обратно)

177

По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.

(обратно)

178

По проверке конституционности отдельных положений, а также порядка принятия Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 года № 12-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 30. Ст. 3989.

(обратно)

179

Об излишней детализации федерального регулирования «общих принципов» органов власти субъектов РФ, что ограничивает их правотворческие и правореализационные возможности, неоднократно отмечалось в литературе. См., напр.: Ишеков К.В. Реализация конституций и уставов субъектов РФ органами государственной власти: конституционно-правовое исследование: авто-реф. дисс… докт. юрид. наук Саратов, 2014. С. 11–12.

(обратно)

180

См.: Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности: монография / Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. М., 2008. С. 18–20.

(обратно)

181

Авакьян С.А. Десять конституционно-правовых «заповедей» законотворчества / С.А. Авакьян // Вестник Московского университета. Серия 11 Право. 2010. № 1. С. 6–28.

(обратно)

182

См.: Законотворчество в Российской Федерации / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 17–20; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. М., 2000. С. 53–54.

(обратно)

183

Хотя в литературе отмечается и другая точка зрения, сводящая законодательный процесс к процедурной деятельности, а законотворческий процесс отличается созидательным началом анализируемой деятельности. См.: Правотворческая деятельность субъектов РФ. Теория. Практика. Методика. Екатеринбург, 2001. С. 72–73.

(обратно)

184

См.: Ивлев ГП. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности: монография / ГП. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. М., 2008. С. 20–21.

(обратно)

185

См.: Ивлев Г.П. Указ. соч. С. 20–21.

(обратно)

186

Значимость первой стадии законодательного процесса обусловлена особым научным вниманием в литературе. См., напр. Лебедев, В.А. Законодательная инициатива – стадия законодательного процесса в РФ: монография / В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. Челябинск, 2010.

(обратно)

187

В ряде зарубежных стран Правительство является основным источником законодательной инициативы, внося от 90 до 100 % инициатив с «коэффициентом выхода» 85–90 %. В России доля законодательных инициатив Правительства около 23 % с коэффициентом около 30 % соответственно. См.: Гребенников В.В. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики / В.В. Гребенников // Государство и право. 1998. № 9. С. 94–95; Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт / В.А. Лихобабин // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 21–23.

(обратно)

188

Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8–15.

(обратно)

189

См.: Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление / В.М. Баранов // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 10–13.

(обратно)

190

См., например: Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 9–10.

(обратно)

191

См.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт / А.П. Любимов. М., 1998. С.124.

(обратно)

192

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 нояб.

(обратно)

193

Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 276–277.

(обратно)

194

О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-II ГД // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

(обратно)

195

О проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 года // Российская газета. 2006. 6 дек.

(обратно)

196

О проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 года // Российская газета. 2006. 6 дек.

(обратно)

197

О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст.3176.

(обратно)

198

См.: О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (часть II). Ст.2709.

(обратно)

199

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст.5005.

(обратно)

200

По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст.429.

(обратно)

201

См.: По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 18. – Ст.1833. Так же см.: Захаров В.В. Решения Конституционного Суда РФ как источник конституционного права / В.В. Захаров. М., 2005. С. 145–160.

(обратно)

202

Возможность инициирования референдума федеральными органами государственной власти предусмотрено Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст.2710.

(обратно)

203

Согласно Регламента Государственной Думы голосование с использованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.

(обратно)

204

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

(обратно)

205

По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

(обратно)

206

См.: Захаров В.В. Указ. соч. С. 138–140; Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете / Е.А. Лукьянова // Законодательство. 2000. № 12. С. 49–50.

(обратно)

207

По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года № 1-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 13. Ст.1207.

(обратно)

208

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 года // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

(обратно)

209

По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст.2253.

(обратно)

210

Важное значение имеет категория «принятый федеральный закон». Ведь, например, понятие «принятый федеральный закон», предусмотренное ч.1 ст.107 Конституции РФ относится к результату законотворческой деятельности обеих палат парламента, а, следовательно, отличается от категории «принятый Государственной Думой федеральный закон». Именно поэтому Конституционный Суд РФ определил, что под «принятым федеральным законом» понимаются:

1) законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1,2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

2) законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

3) законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.

См.: По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст.2253.

(обратно)

211

По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст.2253.

(обратно)

212

Захаров В.В. Указ. соч. С.141.

(обратно)

213

По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст.2253; Несменова С.Э. Федеральное Собрание и Конституционный Суд: вопросы соотношения и взаимодействия / С.Э. Несмеянова // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 228–235.

(обратно)

214

О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст.801.

(обратно)

215

См.: По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст.1879. См. также: Пунтус С.А. Проверка конституционности законов по запросам судов Конституционным Судом Российской Федерации: монография / С.А. Пунтус. Красноярск, 2006. С. 52–53.

(обратно)

216

См.: По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 года № 12-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 30. Ст.3989.

(обратно)

217

О внесении изменений и дополнения в статьи 24 и 85 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 октября 2002 года № 3172-III ГД // Собрание законодательства РФ. 2002. № 44. Ст.4336.

(обратно)

218

См.: Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательные акты. Основные понятия и термины. Иркутск, 1996. С. 70; Четвертакова Е.С. Современные подходы к региональному правотворчеству в теории и практике // Российский юридический журнал. 2009. № 6. С. 163–164.

(обратно)

219

См.: Четвертакова Е.С. Современные подходы к региональному правотворчеству в теории и практике // Российский юридический журнал. 2009. № 6. С. 163–165.

(обратно)

220

Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Теория, практика, методика. Екатеринбург, 2001. С.18.

(обратно)

221

О недостатках «опережающего» законодательства и качественно состоянии региональных актов см.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С.48.; Самигуллин В.К. Об обеспечении единства и целостности общественной конституционно-правовой системы / В.К. Самигуллин // Конституционное законодательство субъектов РФ. М., 1999. С.47.

(обратно)

222

Современный словарь иностранных слов. М, 1993. С. 306; Словарь современного русского литературного языка. М., 1999. Т 5 С. 167.

(обратно)

223

См.: Парламентское право России: учебник / под ред. О.Н.Булакова. М., 2006. С. 135–138.

(обратно)

224

См.: Парламентское право России / под ред. О.Н. Булакова С. 135–140; Коврякова Е.В. Парламенсткий контроль: зарубежный опыт и российская практика М., 2005. С. 12–13; Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: автореф. дисс… канд. юрид. наук Уфа, 2002. С. 25–27.

(обратно)

225

См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика М., 2005. С. 15–21.

(обратно)

226

См.: Шкель Т. Дума на экваторе // Российская газета. 2009. 28 дек. С. 2.

(обратно)

227

См.: Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: монография. М., 2015. С. 170–171.

(обратно)

228

См.: О результатах проверки Счетной палатой Российской Федерации деятельности руководства РАО «ЕЭС России»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 марта 1998 года № 2295-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1487.

(обратно)

229

См.: Парламентское право России: учебник / под ред. О. Н. Булакова. С. 188–190.

(обратно)

230

См.: Карасев А.Т, Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: монография. Челябинск, 2013. С. 52–53.

(обратно)

231

Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Указ. соч. С. 55–71.

(обратно)

232

Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы – самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 1. С. 17–19.

(обратно)

233

Карасев А.Т, Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Указ. соч. С. 58–59.

(обратно)

234

Российская газета. 2008. 31 дек.

(обратно)

235

См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 168–169.

(обратно)

Оглавление

Введение

Introduction

Глава 1 Законодательная власть в системе публичной власти и правопорядок

  1.1 Законодательная власть в системе публичной власти и правопорядок: понятие, сущность, соотношение

  1.2 Взаимодействие органов законодательной власти с другими органами государственной власти и органами правопорядка

  1.3. Взаимодействие федеральных и региональных законодательных органов в условиях обеспечения правопорядка в России

Глава 2 Органы законодательной власти в россии как субъекты обеспечения правопорядка

  2.1 Федеральное Собрание России как орган государственной власти и обеспечения правопорядка

  2.2 Палаты парламента Российской Федерации

  2.3 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Глава 3 Проблемы реализации законодательной власти и обеспечение правопорядка

  3.1 Федеральный законодательный процесс – понятие, подходы, стадии, проблемы реализации

  3.2 Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации

  3.3 Парламентский контроль как средство обеспечения правопорядка

Заключение

Conclusion Fueled by Johannes Gensfleisch zur Laden zum Gutenberg