«Административное право»

Тема 1

Государственное управление и исполнительная власть

1. Понятие и историческое место государственного управления

Административное право — право управления. По латыни управление — administrazio, по-гречески — сибернетика. Сущностью управления является целенаправленное воздействие, при этом философы говорят о субъекте и объекте управления, юристы же находят на обеих сторонах управленческого отношения субъекта. В сфере действия права управление может быть государственным и общественным. Отличие государственного и общественного управления важно в свете теории об отмирании государства и переходе к общественному коммунистическому самоуправлению народа. Оно важно также, чтобы отличить управление в сфере частного предпринимательства от государственного управления.

Понятия государства, права — это проблемы курса "Теории государства и права". В работе Ф. Энгельса “Происхождение семьи, частной собственности и государства” предлагается общий взгляд на историю организации жизни всего человечества. На разном уровне развития производительных сил и производственных отношений как базисе социального развития надстроечными формами организации общества были человеческое стадо, семья, род, фратрия. Государство возникло как естественная форма организации общества на стадии его развития — цивилизации. Распространено представление, что государство — это аппарат классового насилия, потому его можно разбить, уничтожить. Представления о неестественности или противостоянии аппарата и государства ошибочны, ибо организованное общество не может существовать не в государственных формах, по крайней мере, на современном этапе развития производственных отношений. Иногда говорят о том, например, что “государство” не платит зарплату. Здесь проявляется путаница понятий: государство — это форма организации взаимодействия народа, а зарплату не платят отдельные преступные элементы в государственном аппарате.

В борьбе с административно-командной системой лидеры перестройки противопоставляли гражданское общество и государство, что на наш взгляд является неграмотным, так как государство — это всеобъемлющая форма организации всего общества.

Важнейшими признаками наличия государства являются:

1) Выделение профессионалов публичной власти при разделении труда в обществе, государственного аппарата.

2) Суверенитет, то есть территориальное верховенство.

3) Территория государства.

4) Монополия на легальное применение силы, физическое принуждение.

5) Исключительное право на издание законов и норм, обязательных для всего населения, то есть появление права как морали господствующего класса.

6) Право на взимание налогов и сборов с населения.

По мнению В.П. Пугачева, “В широком смысле гражданское общество включает всю непосредственно не охватываемую государством и его структурами часть общества, т.е. все то, до чего не доходят руки государства. Оно возникает, а точнее, обособляется с появлением государства как автономная, непосредственно не зависимая от него сфера” (Основы политологической науки: Учебное пособие, Часть 1, — М.: МГУ, 1994, стр. 218).

Важно отделить, найти грань различия между государственным и общественным, например, в отношении частных предпринимателей и государственных, общенародных производственных структур, в каждой из этих форм организации существуют свои приемы управления процессом. Разница государственного и общественного управления сущностная, скорее это деление отношений в государстве на публичные и частные. Она заключается в следующем:

Критерии

Виды

Государственное управление

Общественное управление

круг лиц

все население

члены

порядок распространения власти

de fakto, рождение

вступление, добровольно

финансирование

налоги, бюджет

членские взносы

метод регулирования

право

мораль, внутренние правила

метод

принуждение

убеждение

источник регулирования

закон

устав

интерес

общества

группы

личность, статус

От имени государства

от своего имени

санкции к нарушителям

репрессия

исключение

специализация

профессионально

самодеятельность

структура

должность

распределение обязанностей

характер

возмездно

бесплатно

замещение

назначение

выборы

Наличие государства свидетельствует о разуме в управлении, наличие общественного управления и “рынка” — о стихийном характере развития. Понятие демократизма здесь является второстепенным вопросом, ибо демократичным является то, что полезно для народа, а не форма выражения этой пользы; зачастую жесткие меры руководства приводят к положительным последствиям для народа, например, победе в Великой Отечественной войне, и наоборот, зачастую внешне демократические формы митинга могут привести к разрушению всей организации общества и государства. Демократия бывает не вообще, а демократия для кого.

Административное право как термин состоит из двух слов: администрация и право. Известна формула римского права: Ubi societas, ubi jus est. — Где общество, там и право. Однако материалисты различают право и иные правила поведения в обществе. “Право как социально-классовый регулятор общественных отношений является особой политико-юридической разновидностью общественных норм, представляет собой систему юридических правил поведения, установленных или санкционированных государством в форме законодательных актов, которые выражают волю господствующих классов, обусловленную материальными условиями жизни этих классов, и реализация которых обеспечивается силой государственного принуждения” — пишет К.Д. Лубенченко (Теория государства и права. /Под ред. М.Н. Марченко. — М.: Изд-во Московского университета, 1987, стр. 63).

Поскольку отмирания государства в соответствии с теорией коммунистического строительства Ленина, Троцкого не происходит, постольку историческое место государственного аппарата настолько же прочно, насколько прочна форма организации общества — государство. Государственное управление и административное право, его изучающее, не имеют перспективы уйти в прошлое. Практически разумным является лишь вопрос, насколько совершенен данный государственный аппарат, насколько он соответствует условиям функционирования государства.

2. Функции государства

Функции, или основные направления деятельности государства имеют прямое отношение как к структуре государственного аппарата, так и к структуре курса административного права.

Важнейшей особенностью государств древности было то, что с незапамятных времен, как правило, существовали лишь три отрасли управления: финансовое ведомство, или ведомство по ограблению своего народа, военное ведомство, или ведомство по ограблению других народов, и, наконец, ведомство общественных работ. По трудам Черноголовкина Н.А. функции государства делятся на хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. Однако в разном типе государства, социалистического или капиталистического, соотношение этих функций различно.

Сущность социализма выражена Ф. Энгельсом в его работе “Принципы коммунизма”. Социализм, как способ организации хозяйственной жизни общества, характеризуется 4 постулатами.

1 постулат: Общенародная или государственная собственность. Он мотивируется тем, что в предшествующих социализму общественных формациях труд уже перестал иметь персональный и личный характер, противоречие же между общественным характером труда и частным присвоением его результатов в капитализме можно разрешить введением общенародного характера собственности.

2 постулат: Отсутствие конкуренции в социалистическом производстве. Он мотивируется тем, что конкурентный характер производства, призванный обеспечить естественный отбор качественного продукта для общества приводит к большой растрате общественного труда за счет затрат на невостребованный продукт, этот прием организации контроля качества стихийный и самый неэкономичный, инертный, очень длительный, неоперативный. В социализме не должно планироваться уничтожение продукта человеческого труда, для стимулирования применяется соревнование, построенное не на разорении отстающих, а на моральном стимулировании передовиков.

3 постулат: Плановая организация общественного труда. Она вытекает из государственной формы собственности, разумного характера расстановки производительных си общества. Определить же в едином государственном плане развития все элементы будущего, особенно в условиях капиталистической спекуляции, очень нелегкое дело. Поэтому И.В. Сталин в честь первого составителя государственного плана развития СССР переименовал город: Самара в Куйбышев. Наконец, 4-й постулат социализма: Участие всего населения в делах общества. Он вытекает из государственной формы собственности и непосредственной связи, заинтересованности всего народа в хорошем положении дел во всей стране. Он предполагает активность и сознательность каждого гражданина. Реализация этого постулата требует предоставления народу полной информации о положении дел в стране, сознательного участия граждан в общественном труде, заинтересованности граждан в его эффективности, воспитание, наконец, здорового человеческого климата в обществе.

Капиталистическое государство теоретически предлагает свободу гражданам делать все, что им разрешено, а за собой оставляет право наблюдать за общественным порядком и собирать дань. Это так называемое “государство ночного сторожа” Дюги. В идеологии и практике перестройки включаются принципиальные положения: частная собственность, свобода предпринимательства и установления цен, конкуренция, невмешательство государства в частные интересы, деидеологизация.

На базе этих принципов возвышается и характерно действует государственный аппарат. Если функция социалистического государства является в первую очередь хозяйственно—организующей, то очевидно, что хозяйственных министерств должно быть больше, чем репрессивных. В СССР 1990 года из 33 союзных министерств около 20 относилось к промышленным. Если же государство понимать как орудие подавления класса классом, то основными органами государства должны стать репрессивные (силовые, правоохранительные) органы и органы сбора дани, налогов. Социалистический тип государственного аппарата, таким образом, созидателен, капиталистический — паразитичен.

3. Исполнительная власть в системе разделения властей

Любая государственно-управленческая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией. Вместе с тем на предлагаемых элементах управленческого процесса и построена теория разделения властей, закрепленная сейчас в Конституции РФ 1993 г. и имеющая непосредственное отношение к предмету административного права. Особенностью административного управленческого процесса является то, что в деятельности только исполнительных властей все эти элементы управленческого процесса реализуются одновременно, и в рамках одной и той же ветви власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от термина государственное управление и ввела новый термин — исполнительная власть (например, ст. 10), на основе теории, предложенной Шарлем Луи Монтескье в 1748 г. в книге “О духе законов” (De l'esprit des lois). Утверждалось, что все беды в обществе следуют от концентрации власти в одних руках, в те времена — монарха. Они считали, что для того, чтобы в будущем не допустить концентрации власти в одних руках и злоупотребления этой властью, необходимо построить государственный механизм таким образом, чтобы он сам по себе не давал такой возможности. Отсюда и прожект о системе сдержек и противовесов в государственном механизме в виде разделения властей.

Советские ученые ни в коей мере не принимали теорию разделения властей. Основным аргументом являлось то, что власть едина и принадлежит она единому субъекту, суверену, народу. Постольку она и не может быть разделена. Что может существовать, так это разделение труда внутри единой государственной власти. Собственно, Конституция 1993 года в ст. 3 гласит, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

На самом деле и в буржуазных государствах теория разделения властей не демонстрирует такого соотношения ветвей власти, которое виделась изобретателям системы. Это видно из следующей таблицы: