«Административный процесс»

Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс

Тищенко Николай Маркович, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого. Занимается проблемами административного процесса. Автор монографий «Гражданин в административном процессе», «Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пункт совершенствования», член авторского коллектива учебника «Адміністративне право України.»

Рецензенты: академик Академии правовых наук Украины, д-р юрид. наук, проф. В.Ф. Сиренко; президент Одесской национальной юридической академии д-р юрид. наук, проф. С.В. Кивалов.

Предисловие

В последнее время вышли в свет ряд учебников, учебных пособий, иных изданий по административному праву и административной деятельности. Проблемы административного процесса и как науки, и как учебной дисциплины оставались за пределами научных интересов ученых-правоведов.

Впервые в отечественной юридической науке появилась работа, в которой на системном уровне исследуются основные проблемы административного процесса, органически сочетаются черты учебника и научного исследования. В ней восприняты и развиты многие методические приемы, способы изложения сложных проблем в управленческой среде государственной власти. Строгая логическая последовательность и ясность изложения, четкие и краткие дефиниции ярко характеризуют талантливый стиль изложения материала. Приводимые в работе взгляды представителей различных научных школ и направлений относительно содержания и места административного процесса в системе права доступны для восприятия.

Предлагаемый вашему вниманию учебник отличается новизной. Он отвечает на многие вопросы, непосредственно связанные с жизнью украинского общества, и в первую очередь со сферой государственного управления, в которой затрагиваются права и свободы конкретных граждан во взаимоотношениях с исполнительными органами государства и последних – между собой.

С позиции широкого толкования освещается структура административного процесса (административно-процессуальные производства, стадии и режим). Детально рассматривается широкий спектр административно-процессуальных производств как обособленных элементов административного процесса в целом. Одновременно не исключается трансформация отдельных производств в самостоятельные отрасли процессуального права. Причем авторы оправданно не ограничивают административный процесс исключительно юрисдикционной деятельностью. Напротив, должное внимание уделено процессу рассмотрения и разрешения многообразных индивидуальных дел положительного характера (например, производства по принятию индивидуальных актов управления, по обращению граждан, контрольные производства, регистрационно-разрешительные производства по приватизации государственного и общественного имущества и др.).

Все эти проблемы рассматриваются и излагаются на уровне современной науки, свободной от идеологической предвзятости, конъюнктуры, закостенелых догм.

Авторы учебника подчеркнули объективную необходимость в дальнейшей последовательной процессуальной регламентации деятельности всех субъектов процессуальной деятельности, и в первую очередь лиц, облеченных государственно-властными полномочиями, которые в соответствии со ст.19 Конституции Украины должны «… действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины».

Понимая, что сегодня, как никогда, актуален вопрос «как» делать, а не «что» в сфере правового регулирования социальных связей, авторы первостепенное внимание уделяют проблемам формирования процессуального механизма реализации норм материального права (и не только административного, но и земельного, экологического и др.), что вполне соотносится с требованиями Концепции об административной реформе в Украине.

В связи с проводимой в настоящее время судебно-правовой реформой живой интерес вызывает раздел, посвященный историческому и зарубежному опыту становления и развития административной юстиции (на примерах Украины в период с 1918 по 1920 гг., России до 1917 г., Франции, Германии, Англии, США, Китая, Японии и др. стран). Критически используя зарубежный опыт, а также все то лучшее, что выработала правовая практика человечества в сфере административной юстиции, сделан логически единственно верный вывод о возможности выделения административных судов, как самостоятельной ветви судебной власти в Украине. Основой же их деятельности должно стать самостоятельное административно-процессуальное законодательство и Административно-процессуальный кодекс Украины.

Учебник, который написали известные ученые-правоведы А.М.Бандурка и Н.М.Тищенко, призван стать научно-методической основой для введения новой учебной дисциплины «Административный процесс» как в учебных заведениях системы МВД, так и в юридических вузах.

Наконец, глубокое знание требований и содержания административного процесса будущими юристами-практиками, умение правильно применять административно-процессуальные нормы, регламентирующие, в первую очередь, самих же правоприменителей, будут служить дополнительными гарантиями при реализации и защите основных прав и свобод личности.

И.М. Погребной,кандидат юридических наук, доцент

Глава 1. Понятие и особенности административного процесса

1.1. Понятие и структура административного процесса

В настоящее время в Украине расширяется сфера и совершенствуется процессуальная регламентация всех видов государственной деятельности. Очевидно, что многие материальные нормы права в сфере государственного управления не могут полноценно реализовываться без совершенствования соответствующего процессуального механизма.

В значительной мере это обусловлено тем обстоятельством, что органы управления действуют во всех сферах жизни общества, издавая множество нормативных актов по широкому кругу вопросов, в том числе и затрагивающих права и свободы конкретных граждан. В свою очередь, граждане практически ежедневно обращаются в различные исполнительные органы для разрешения конкретных вопросов, связанных с реализацией и защитой предоставленных им прав, исполнением возложенных на них обязанностей. Многообразны и сложны взаимоотношения и исполнительных органов государства между собой, они требуют надлежащего разрешения проблемы их взаимодействия с различными негосударственными структурами. Механизм такого взаимодействия нуждается в четком административно-процессуальном регулировании. Это представляет собой важнейшую предпосылку обеспечения правовой защищенности граждан, с одной стороны, и четкого, надлежащего функционирования всех звеньев органов исполнительной власти, с другой.

В настоящее время административный процесс как реальное правовое явление прочно занял свое место в ряду многих отраслей отечественного права. Однако взгляды на его сущность и правовую природу далеко не всегда отличались однозначностью. Время и значительные изменения в жизни нашего государства показали определенную несостоятельность отдельных воззрений на административный процесс, другие же из них до настоящего времени могут служить теоретической базой для дальнейшей оптимизации и совершенствования нормативного регулирования в этой сфере.

В свое время С.С. Студеникин отмечал, что административный процесс составляет совокупность определенных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность. С осуществлением деятельности исполнительных органов связывал административный процесс и А.Е. Лунев.[1]

На протяжении многих лет полемика о понятии административного процесса велась представителями двух основных направлений. Такие ученые-административисты и теоретики, как О.М. Якуба, Г.И. Петров, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, В.И. Новоселов, В.М. Манохин, В.М. Горшенев, Р.С. Павловский и др., понимают административный процесс в широком смысле.

Другая группа ученых трактует административный процесс в узком смысле, связывая его только с рассмотрением административных дел (Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, А.П. Клюшниченко, М.И. Пискотин, А.В. Самойленко и др.).

Предпочтительность позиции широкого толкования понятия административного процесса, которую мы разделяем, можно обосновать, критически осмысливая аргументы ее противников.

Наиболее последовательно отстаивала свою позицию о сужении границ административного процесса Н.Г. Салищева. По ее мнению, административный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения[2].

Исключительно юрисдикционный характер административного процесса подчеркивали В.С. Тадевосян и М.И. Пискотин, считая последний процессом рассмотрения спора о праве административном[3].

Несколько шире определяет административный процесс А.П.Клюшниченко, понимая под ним порядок осуществления государственными органами специфической деятельности по применению административного принуждения, рассмотрению жалоб, протестов, представлений, заявлений и разрешению споров, связанных с управленческой сферой[4], хотя такое определение, по сути, также подчеркивает юрисдикционный характер процесса.

Примером наиболее категоричной позиции по этому вопросу может служить высказывание А.В. Самойленко, подчеркивавшего, что рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административного принуждения.[5]

Таким образом, исходной позицией для определения понятия административного процесса в узком смысле выдвигался его юрисдикционный характер.

Нецелесообразность такого подхода к пониманию административного процесса обусловливается рядом обстоятельств.

Во-первых, юрисдикционная деятельность представляет собой лишь часть исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой государственными органами и организациями.

Во-вторых, сведение административного процесса к рассмотрению только некоторых категорий дел, носящих юрисдикционный характер, означает, по существу, отрицание административно-процессуального, управленческого характера многогранной организационной деятельности органов государственного управления.

В-третьих, ограничение функций административного процесса выполнением юрисдикционных задач фактически выводит за его рамки рассмотрение и разрешение многообразных индивидуальных дел положительного характера, которые в общем и составляют большую его часть.

В-четвертых, сужение рамок административного процесса только юрисдикционной деятельностью, по сути, отождествляет его с уголовным и гражданским процессами, что нельзя признать правильным.

В-пятых, расчленение административного процесса на сам процесс и административное производство как равные составляющие приводит к неправильному определению сути этих правовых явлений, поскольку производство по конкретной категории административных дел является составной частью процесса и соотносится как особенное и общее.

В-шестых, административный процесс является формой применения системы административно-правовых норм, более того, данный процесс обслуживает не только отрасль материального административного права, но и материальные нормы иных отраслей права, например, земельного.

Таким образом, понимание административного процесса в широком смысле позволяет правильно оценить его регулятивные возможности, уяснить его место и роль в системе иных процессуальных отраслей права.

При этом наиболее полное представление об административном процессе можно получить, учитывая выдвинутую и обоснованную проф. В.М. Горшеневым и его последователями теорию юридического процесса.[6] Их исследования значительно обогатили представление об этом сложном правовом явлении, позволили рассматривать его не только как чисто юрисдикционное явление.

Напомним, что в теории юридического процесса можно выделить ряд его основных и дополнительных признаков.

Во-первых, юридический процесс представляет собой такую организационную форму деятельности, которая всегда связана с разбирательством таких обстоятельств и фактов, которые основываются на праве (законе) и влекут определенные юридические последствия.

Во-вторых, юридический процесс представляет собой совокупность правовых форм деятельности исключительно уполномоченных на то субъектов – органов государства, должностных лиц и т.д., специализирующихся по различным отраслям юридической практики.

В-третьих, юридический процесс – это такая область человеческой практики, которая представляет собой органически взаимосвязанную систему действий по совершению операций с нормами права.

В-четвертых, юридический процесс всегда рассматривается как деятельность, результат которой закрепляется принятием соответствующих правовых, имеющих официальный характер и установленную законом форму актов.

В-пятых, юридический процесс – это такая деятельность, которая объективно нуждается в процессуальной регламентации.

В-шестых, для юридического процесса необходимо использование различных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса.

Административно-процессуальная деятельность всегда основывается на праве, она связана с реализацией материальных норм административного права, а ряде случаев – и норм иных отраслей права. Последнее обстоятельство нуждается в более подробном рассмотрении.

В последние годы усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм в земельном, экологическом и других отраслях права. В связи с этим возникает необходимость в выяснении соотношения указанных групп процессуальных норм («земельный процесс», «экологический процесс» и др.) с административным процессом.

Выделение обособленных групп процессуальных норм объясняется стремлением ученых, анализирующих отраслевые процессуальные явления, ввести в юридическую науку и обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм исследуемых ими отраслей права не только при помощи гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной форм, но и при помощи процессуальных форм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях права[7].

В ходе реализации административно-процессуальных норм «обслуживаются» не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе земельного и экологического.

Указанные отрасли права непосредственно связаны с деятельностью органов управления. Более того, именно органы управления осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных земельных и экологических дел, применяя при этом нормы указанных отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Эта деятельность является управленческой.

При этом заметим, что функции государственного управления в любой отрасли, сфере деятельности имеют свои особенности, что проявляется в специфике отдельных видов административно-процессуальных производств. Это касается, например, деятельности государственных органов в области планирования использования земли, в области распоряжения землей, в области земельного контроля и т.д.

Следует отметить и еще одно обстоятельство. При обособлении экологического процесса неизбежно возникают вопросы об ответственности за правонарушения в этой сфере. В литературе неоднократно предпринимались попытки выделить институт материальной ответственности в сфере охраны природы, отличающийся как от гражданского, так и от административного видов ответственности. Однако весомых обоснований такого рода выделения не приводилось, а все аргументы сводились к поискам специфических особенностей метода исчисления ущерба, причиненного природе[8], что по существу не изменяет правовой природы различных видов ответственности.

Зарубежный опыт свидетельствует, что процессуальная деятельность в сфере охраны природы в большей степени является прерогативой административно-процессуальной сферы[9].

Что же касается вопроса о выделении иных видов процессуальной деятельности, в частности, трудового процесса, изобретательского процесса[10], то очевидно, что отдельные вопросы трудового и изобретательского права, рассматриваемые в административном порядке, являются частью административно-процессуальной деятельности. И здесь мы сталкиваемся с положением, когда административный процесс выполняет обслуживающую роль, но с учетом особенностей соответствующей отрасли материального права.

При всем этом было бы неверно утверждать, что положение административного процесса в системе процессуальных отраслей права неизменно. Изменения в законодательстве свидетельствуют о возможности трансформации отдельных административно-процессуальных производств в самостоятельные отрасли процессуального права. Примером этого может служить появление в связи с принятием и введением в действие Арбитражно-процессуального кодекса Украины отдельной процессуальной отрасли – арбитражного процесса. Как известно, раньше рассмотрение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями, организациями было частью административного процесса, его отдельным производством и осуществлялось органами государственного арбитража.

Вывод о том, что административный процесс осуществляется только уполномоченными на то субъектами, подтверждается анализом законодательства, четко регламентирующим компетенцию государственных органов, их должностных лиц, иных субъектов процесса по разрешению конкретных дел в ходе административно-процессуальной деятельности. Каждое из административных производств осуществляется лишь теми субъектами, круг которых конкретно очерчен в законодательстве. Например, законодатель однозначно закрепил перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать те или иные категории дел об административных правонарушениях. Другим примером этого положения может служить законодательная конкретизация субъектов, уполномоченных проводить выдачу разрешений на осуществление отдельных видов деятельности. Так, выдача свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью является прерогативой Министерства юстиции Украины, разрешение на проведение медицинской практики выдается Министерством охраны здоровья Украины, аудиторской деятельности – Аудиторской палатой.

Упорядоченность административного процесса обусловливается наличием четкой системы действий по совершению операций с нормами права. Очевидно, что без действий по выбору и анализу нормативного предписания, без уяснения его смысла невозможно разрешение задач процесса и достижение его цели. К числу операций с нормами права относятся отыскание административно-процессуальной нормы, применение которой необходимо в конкретной ситуации, проверка ее подлинности и юридической силы, толкование и уяснение пределов ее действия во времени и в пространстве.

Процесс разбирательства административного дела немыслим без промежуточного и конечного закрепления определенных фактов, играющих роль своеобразных ступеней на пути к установлению юридических последствий. Только будучи закрепленными в определенных процессуальных документах, такие факты становятся юридическими. Иначе говоря, в этом случае упомянутые нами ступени приобретают реальную форму и становятся органичным элементом всей конструкции административно-процессуальной деятельности. Применительно к такого рода деятельности можно выделить первоначальные, промежуточные и итоговые процессуальные акты-документы, закрепляющие те или иные фактические обстоятельства конкретного административного дела. Эти документы носят официальный характер, оформляются исключительно уполномоченными на то субъектами, требования к их содержанию получают свое закрепление в законодательстве. Так, в производстве по делам об административных правонарушениях обстоятельства совершения административного проступка получают свое закрепление в протоколе об административном правонарушении. В свою очередь КоАП Украины содержит положения, касающиеся содержания протокола, конкретного перечня лиц, уполномоченных их составлять. Документ, носящий промежуточный характер, например, извещение лица о времени и месте рассмотрения административного дела, также исходит от органа, уполномоченного разрешать это дело по существу. Что же касается итогового документа – постановления по делу об административном правонарушении, то законодатель четко формулирует процессуальные требования, относящиеся к порядку его принятия и оформления. Такого рода требования содержатся и в нормативных актах, регламентирующих осуществление иных административных производств. В частности, процессуальными нормами, регламентирующими производство по обращениям граждан, предусмотрены требования к содержанию самого обращения.

Регулирование процессуальных действий всех субъектов административного процесса является залогом успешного достижения конечного результата. Этому способствует достаточно детальное административно-процессуальное регулирование разнообразных административных производств, их стадий, этапов, а в ряде случаев и конкретных действий.

Рассмотрение любого административного дела (в большей степени это, конечно, касается рассмотрения дел об административных правонарушениях) связано прежде всего с установлением определенных фактических данных и конкретных обстоятельств. Так, например, в ст. 245 КоАП Украины законодатель прямо ориентирует на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении.

Разрешение этой задачи невозможно без использования различных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса. Не случайно в числе участников производства по делам об административных правонарушениях выделяется такая процессуальная фигура, как эксперт, т.е. лицо, обладающее специальными познаниями в определенной отрасли человеческой деятельности. Более того, сам процесс получения и исследования доказательств в ходе рассмотрения конкретного административного дела немыслим без использования упоминавшихся выше методов и средств. Так, вполне допустимо, а в отдельных случаях и объективно необходимо использование в административном процессе криминалистических средств и способов. Примером такого положения может служить возможное криминалистическое исследование ветхого документа, подтверждающего наличие трудового стажа при оформлении пенсии гражданином.

Изложенное служит иллюстрацией справедливости вывода о том, что административный процесс является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками.

Таким образом, административный процесс можно определить как вид юридического процесса, регламентирующий порядок рассмотрения и разрешения конкретных административных дел, как основывающуюся на нормах административно-процессуального права деятельность исполнительных органов государства, их должностных лиц, а также иных уполномоченных на то субъектов по реализации норм материального административного права, а в ряде случаев – и материальных норм иных отраслей права.

Прежде всего, это проявляется в направленности административного процесса на обеспечение многогранной деятельности органов управления. Административный процесс представляет собой оформленную, в правовом отношении, специфическую часть управленческой деятельности. В большей мере он направлен на обеспечение оптимальности и надлежащей реализации функций государственного управления.

Основной функцией уголовного и гражданского процессов является осуществление правоприменительной деятельности, причем эта деятельность носит правоохранительный характер.

В административном процессе функция правоохраны носит подчиненный характер, а в ряде случаев он связан не только с правоприменением, но и с осуществлением правотворческой деятельности, например, в ходе производства по отработке и принятию нормативных актов.

Специфичны и субъекты осуществления этих видов процессов. Круг субъектов осуществления уголовного и гражданского процессов значительно специфичнее и уже по сравнению с административным процессом. Основным субъектом этих видов процессов выступают судебные органы, тогда как ведению суда в административном процессе подлежит лишь небольшая категория административных дел. Ведущими субъектами административного процесса являются многочисленные исполнительные органы государства.

Преимущественно управленческий характер административно-процессуальной деятельности обусловливает более сложную структуру административного процесса по сравнению с процессами уголовным и гражданским.

Важнейшими элементами, составляющими структуру административного процесса, выступают административно-процессуальные производства. Указанные производства соотносятся с административным процессом как категории особенного и общего и входят в качестве обособленного элемента в его структуру.

Это положение получило свое официальное нормативное закрепление. Так, например, Кодекс Украины об административных правонарушениях выделяет производство по делам об административных правонарушениях (разд. 4 КоАП), использует это понятие и применительно к порядку исполнения каждого из видов административных взысканий (гл. 26-33 КоАП). Таким образом, законодатель рассматривает производство как часть процесса.

Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено рядом факторов. Прежде всего, каждое производство характеризуется собственной целью и кругом разрешаемых для этой цели задач. В свою очередь, функциональный характер административно-процессуальных производств позволяет говорить о наличии определенной совокупности такого рода производств. С учетом этого можно выделить административно-учредительные производства, административно-правотворческие производства, административно-правоприменительные и административно-контрольные производства.

Признавая некоторую условность такого деления, заметим, что круг отдельных производств конкретизируется с учетом характера индивидуально-конкретных дел. Так, в рамках совокупности административно-учредительных производств можно выделить производство по образованию государственных органов, производство по учреждению конкретных должностей, производство по образованию субъектов предпринимательской деятельности и т.д. В рамках совокупности административно-правоприменительных производств, отражающих специфическую деятельность соответствующих органов государства, их должностных лиц, по рассмотрению и разрешению различных индивидуальных дел, имеющих юридическое значение, можно, в частности, выделить производство по обращениям граждан, дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях и т.д.

Разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отражает объективную потребность общественного разделения труда и специализации деятельности различного рода субъектов, уполномоченных осуществлять такого рода деятельность. При этом выделение конкретных производств в рамках административного процесса связано и с необходимостью регулирования определенных качественно однородных общественных отношений, складывающихся в административно-процессуальной сфере и приобретающих, таким образом, характер процессуальных правоотношений.

Классификация административно-процессуальных производств возможна по нескольким основаниям.

В зависимости от характера индивидуально-конкретного административного дела можно выделить: а) юрисдикционные производства; б) производства неюрисдикционного характера.

Большая часть производств, составляющих структуру административного процесса, направлена на регулирование правоотношений позитивного характера, которые возникают в ходе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Однако нарушение требований правовых норм требует соответствующего реагирования со стороны государства. Это обстоятельство обусловливает существование особого рода правоохранительной деятельности, содержание которой составляют рассмотрение дел о правонарушениях, иных правовых споров по существу и принятие по ним соответствующих решений. В процессе такой деятельности разрешается юридическое дело, осуществляется правовая защита нарушенных либо оспариваемых интересов, выносится государственно-властное решение о применении соответствующей правовой санкции, восстановлении нарушенного права.

Эта деятельность, которая носит название юрисдикционной, характерна также и для административного процесса. Поэтому часть производств в структуре административного процесса следует охарактеризовать как административно-юрисдикционные. К ним относятся:

– производство по делам об административных правонарушениях;

– производство по жалобам граждан;

– дисциплинарное производство.

Административной юрисдикции присущи следующие черты.

1. Наличие правового спора (правонарушения). Рассмотрение и разрешение юридических дел, обусловленных позитивными обстоятельствами, не охватываются юрисдикционной деятельностью. Юрисдикция возникает только тогда, когда необходимо разрешать спор о праве, нарушении установленных правовых норм. Касательно административной юрисдикции такого рода споры возникают между сторонами общественных отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами, приобретая характер административно-правовых споров.

2. Административно-юрисдикционная деятельность вследствие своей особой социальной остроты требует надлежащего процессуального регулирования. Установление и доказывание событий и фактов, их юридическая оценка осуществляются в рамках особой процессуальной формы, которая является важной и обязательной для юрисдикции. Административная юрисдикция в значительной степени отличается от иных видов юрисдикционной деятельности, осуществляемых в рамках уголовного и гражданского процессов. Она является менее детализированной процессуальной формой.

Наряду с этим, административно-процессуальная форма, как и иные виды юрисдикционной деятельности, предусматривает состязательность процедуры в рассмотрении дела. Это означает, что стороны в административно-правовом споре либо виновные в совершении административного правонарушения не являются пассивными наблюдателями разрешения дела юрисдикционными органами. Они наделены достаточно широким арсеналом процессуальных прав, что позволяет им активно защищать свои интересы, представлять доказательства, заявлять ходатайства, оспаривать предъявленные доказательства в совершении административного правонарушения. При этом административно-юрисдикционные органы, их должностные лица обязаны содействовать осуществлению этих процессуальных прав.

3. Обязательность принятия решения в виде юридического акта – важный признак юрисдикционной деятельности. Будучи способом разрешения правовых конфликтов, юрисдикция предусматривает необходимость принятия окончательного решения – акта применения норм права к конкретному случаю. Юрисдикционный акт по конкретному административному делу означает, по сути, разрешение правового спора. Если же речь идет о правонарушении, то в такого рода акте могут быть предусмотрены правовые санкции. Их применение является лишь одним из вариантов решения, которое принимается административно-юрисдикционными органами. Иными вариантами решения могут быть, например, решения о прекращении производства по делу либо о применении мер воздействия к несовершеннолетнему.

Как известно, производство по административному делу считается оконченным, когда принятое по нему решение исполнено в полном объеме. С этой точки зрения законодатель предусматривает соответствующую гарантию реальности решений, принятых административно-юрисдикционным органом. В частности, постановление по делу об административном правонарушении является обязательным для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (ст. 298 КоАП Украины).

Рассмотрение административно-правовых споров осуществляется на основе соответствующих нормативно-правовых актов, которые закрепляют порядок рассмотрения жалоб на неправомерные действия либо бездеятельность органов и должностных лиц, которыми нарушаются права и законные интересы граждан. Что же касается административных деликтов, то процессуальный порядок рассмотрения таких дел закреплен в процессуальной части КоАП.

4. Разнообразие органов осуществления административной юрисдикции. Это обусловлено прежде всего возможностью инстанционного обжалования действий и решений органов и должностных лиц, которыми нарушаются права граждан. Иными словами, какой-либо вышестоящий по отношению к ним орган обязан рассмотреть такое обращение и принять по нему соответствующее решение. С другой стороны, особенности правонарушений, которые совершаются в различных отраслях управления, обусловливают наличие значительного числа органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать их и разрешать по существу. В подавляющем большинстве случаев рассмотрение дел об административных правонарушениях возложено законодателем на органы, основной задачей которых, наряду с выполнением юрисдикционных функций, является осуществление исполнительно-распорядительных функций в различных отраслях государственного управления. Наряду с этим, административно-юрисдикционные функции осуществляются и органами, специально созданными для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Такого рода органами являются административные комиссии при исполкомах районных, городских, районных в городах Советов. Особое место в системе административно-юрисдикционных органов занимают суды.

Таким образом, административная юрисдикция состоит в рассмотрении дел об административных правонарушениях, иных административно-правовых споров в установленной законом административно-процессуальной форме специально уполномоченными на то органами и должностными лицами.

Наряду с юрисдикционными производствами, в структуру административного процесса входят и производства, носящие неюрисдикционный характер. Их круг значительно шире, что обусловлено спецификой управленческой деятельности в различных сферах жизни общества, разнообразием и специализацией органов управления, конкретизацией их полномочий.

К числу производств, носящих неюрисдикционный характер, следует отнести:

– производство по отработке и принятию нормативных актов;

– производство по принятию индивидуальных актов управления;

– производство по предложениям и заявлениям граждан;

– производство по применению административно-предупредительных мер;

– производство по применению мер административного пресечения;

– регистрационно-разрешительное производство;

– учредительное производство;

– производства по реализации контрольно-надзорных полномочий;

– исполнительное производство;

–производство по приватизации государственного и общественного имущества;

– производства по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам;

– деловодство.

Производствами по отработке и принятию нормативных актов и по принятию индивидуальных актов управления регламентируется порядок подготовки и принятия подзаконных нормативно-правовых актов различного уровня. Упорядочение такого рода административно-процессуальной деятельности, введение ее в четкие процессуальные рамки служит важной гарантией целесообразности и законности подзаконных актов, которые принимаются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

Производства по предложениям и заявлениям граждан по существу служат процессуальным обеспечением со стороны государства реальной возможности для гражданина активно декларировать свою гражданскую позицию, формулировать свое мнение по тем или иным вопросам государственной или общественной жизни, критиковать имеющиеся недостатки и предлагать пути их устранения, а также инициировать разрешение разнообразных вопросов, связанных с реализацией принадлежащих гражданам прав и исполнением возложенных на них обязанностей.

Производство по применению административно-предупредительных мер служит важным фактором недопущения правонарушений, надлежащего функционирования управленческих процессов, обеспечения и охраны прав граждан, их жизни и здоровья.

Такой вид административного производства, как регистрационно-разрешительное, направлен на упорядочение отношений, связанных с объектами, оборот которых имеет определенные ограничения и на использование которых необходимо специальное разрешение, выдаваемое компетентными органами. В частности, это касается приобретения, хранения и перевозки огнестрельного оружия, разнообразных взрывчатых веществ. Вместе с тем такого рода производство может служить примером реализации контрольно-надзорных полномочий – регистрация транспортных средств в ГАИ и проверка их технического состояния. В этом случае мы наблюдаем тесную связь административных производств, их взаимодополняющий и корреспондирующий аспект.

В последнее время на практике широко реализуется такой вид административного производства, как учредительное производство. Оно представляет собой процессуальную регламентацию специфической деятельности, связанной с формированием, ликвидацией, реорганизацией либо преобразованием органов государственного управления и иных субъектов. Примером такого производства может быть создание разнообразных субъектов предпринимательской деятельности. И в этом случае наблюдается тесная связь административных производств, проявляющаяся в том, что отдельные административные производства охватывают своим содержанием часть иных производств. Так, ход учредительного производства по созданию новой государственной организации включает в себя в качестве отдельного звена ее регистрацию (внесение в государственный реестр).

Результат любой человеческой деятельности, в том числе и деятельности, облеченной в соответствующие правовые формы, зависит от наличия и объема конкретной информации, обеспечивающей целесообразность и оптимальность определенных действий и решений. Одним из способов, позволяющих получить необходимую информацию, объективно отражающую положение дел, выявить соответствие определенной деятельности интересам государства, недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы исполнительно-распорядительных органов, их должностных лиц, иных подконтрольных объектов, следует признать контроль. На обеспечение реальности и эффективности регулирования общественных отношений, восстановление должного состояния дел в сфере государственного управления и направлены контрольно-надзорные производства.

Общеизвестно, что управление и дисциплина представляют собой взаимно необходимые объективные условия функционирования любой социальной системы. Отношения, связанные с соблюдением дисциплины, как одна из форм общественной связи между людьми, всегда носят характер управленческих. Вот почему в ряду административных производств одно из важных мест занимает дисциплинарное производство, регламентирующее порядок привлечения к юридической ответственности за допущенное дисциплинарное правонарушение.

Важные экономические преобразования, осуществленные за последние годы в Украине, объективно обусловили необходимость надлежащего правового регулирования в этой сфере. Важнейшим катализатором обеспечения развития рыночных отношений служат процессы приватизации. Правовым инструментарием их надлежащей реализации является производство по приватизации государственного и общественного имущества, в том числе и по приватизации жилья.

Ранее отмечалось, что административный процесс обслуживает нормы не только материального административного права, но и иных материальных отраслей права, в том числе земельного, экологического, финансового, налогового. Учитывая весьма значительное количество разнообразных индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в ходе реализации материально-правовых норм указанных отраслей права, целесообразно выделить в структуре административного процесса производство по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам. В качестве примера такого рода производств отметим производство по предоставлению земельных участков под застройку, производство по проведению экологической экспертизы, производство по целевому выделению бюджетных средств, производство по декларированию доходов и уплате налогов.

При этом каждое из указанных производств в зависимости от характера индивидуально-конкретных дел может быть еще более детализировано. Так, в регистрационно-разрешительном производстве можно выделить производство по регистрации актов гражданского состояния (засвидетельствование государством фактов рождения, смерти, заключения и расторжения брака, установление отцовства, перемена фамилии, имени, отчества) и выдаче гражданам соответствующих свидетельств; производство по регистрации автомототранспортных средств в ГАИ; производство по государственной регистрации морских и речных судов под флагом Украины; производство по получению разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и материалов, иных предметов и веществ, в отношении хранения и использования которых установлены специальные правила; производство по выдаче лицензии на осуществление страховой деятельности и т.д.

Особое место в структуре административного процесса занимает такой вид производства, как деловодство. Это обусловлено тем обстоятельством, что каждый государственный орган, предприятие, учреждение, организация, их должностные лица и служащие при выполнении соответствующих управленческих функций в той или иной степени связаны с различными документами. Зачастую операции, связанные с документооборотом, требуют значительных временных затрат, ошибки и недочеты в этой сфере могут вызвать существенные сбои в работе, служат источником значительного числа жалоб и конфликтных ситуаций, препятствуют гражданам в реализации и охране их прав и законных интересов. Вот почему правильная организация работы с документами, надлежащая регламентация соответствующих процедур является важной составной частью отлаженного функционирования механизма каждого из управленческих органов.

Классификация административных производств в структуре административного процесса возможна и по другим основаниям. Так, в зависимости от степени детализации, урегулированности процессуальной формы, можно выделить обычное и упрощенное (ускоренное) производства. Ускоренное производство (например, производство по делу об административном правонарушении в случаях, когда штраф взимается на месте совершения правонарушения) характеризуется упрощенной процессуальной регламентацией, минимальным числом процессуальных актов, определенной «спрессованностью» стадий.

Возможна и классификация с точки зрения инстанционности рассмотрения дел.

Административно-процессуальной деятельности присуще последовательное развитие, причем достаточно четко прослеживаются группы процессуальных действий, связанных общностью достижения определенных промежуточных целей, совокупностью разрешаемых для этого задач и протекающих в относительно обособленных временных рамках. При этом достижение определенных целей и разрешение соответствующих задач органично вписывается в иерархическую структуру целей и задач конкретного административно-процессуального производства и, соответственно, административного процесса в целом, сообразуясь с ними в функциональном плане. Что же касается временных рамок совокупности отдельных процессуальных действий, то это находит свое подтверждение и в позиции законодателя, зачастую четко определяющего их. Так, например, свое законодательное закрепление находят сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, жалоб и заявлений граждан, государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.

Кроме того, совокупность административно-процессуальных действий специфична и по кругу субъектов, осуществляющих их и участвующих в них. Например, лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, участвуют в производстве лишь на начальной его стадии, хотя не исключено их участие и в ходе рассмотрения дела, но уже в иной роли – свидетеля по делу.

Обособить совокупность административно-процессуальных действий позволяет нам и наличие определенных процессуальных актов, которые закрепляют их результат и представляют собой некий итог проведенной процессуальной работы.

Таким образом, в структуре отдельных административно-процессуальных производств, административного процесса в целом можно выделить относительно отграниченную, выделенную во времени и логически связанную совокупность процессуальных действий, направленную на достижение определенных целей и разрешение соответствующих задач, функционально сообразующуюся с ними, отличающуюся кругом субъектов и получающую закрепление в соответствующих процессуальных актах. Данную совокупность процессуальных действий следует определить в качестве процессуальной стадии.

Применительно к административному процессу можно выделить следующие его стадии:

1) стадия анализа ситуации, в ходе которой собирается и фиксируется информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, оценивается перспектива дальнейшего движения дела, принимается решение о необходимости такого рода движения. Эту стадию также можно назвать стадией возбуждения административного дела.

2) стадия принятия решения по делу, в ходе которой: а) дается юридическая оценка собранной информации; б) полно и всесторонне исследуются материалы дела с целью установления объективной истины, принимается конкретное решение;

3) стадия обжалования либо опротестования решения по делу (данная стадия носит факультативный характер);

4) стадия исполнения принятого решения, в ходе которой получает логическое завершение вся деятельность по административному делу (следует подчеркнуть важность указанной стадии, поскольку без нее все производство по делу практически теряет смысл, становится пустой формальностью).

При характеристике стадий административно-процессуальной деятельности следует рассматривать их с точки зрения реализации в них субъективных прав и обязанностей всех его субъектов, и особенно граждан.

По этому признаку выделяются:

а) права и обязанности, реализуемые в связи с возбуждением административного дела;

б) права и обязанности, связанные с совершением определенных процессуальных действий в ходе рассмотрения дела;

в) право и обязанность исследовать и оценивать фактические обстоятельства дела, т.е. устанавливать объективную истину;

г) право и обязанность принятия конкретного решения по административному делу;

д) права и обязанности по обжалованию (пересмотру) принятого по делу решения;

е) права и обязанности по исполнению решения.

Такой подход позволяет с наибольшей полнотой оценивать состояние административно-процессуального статуса всех субъектов процесса, и особенно граждан, поскольку их административно-процессуальный статус является стержневым элементом административно-процессуальной деятельности.

В свою очередь, в стадиях административно-процессуальной деятельности прослеживается наличие еще более низкоуровневых элементов – этапов и процессуальных действий.

Действительно, каждая стадия административно-процессуальной деятельности складывается из определенных промежуточных фрагментов. Так, в стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении можно выделить этапы пресечения правонарушения и применения мер, обеспечивающих производство по делу (например, административное задержание), составления протокола о правонарушении и т.д.

Этапам характерно наличие определенных непосредственных целей и задач, а также круга субъектов их осуществления. Кроме того, результаты этапов административно-процессуальной деятельности находят свое отражение в отдельном процессуальном оформлении. Так, применение обеспечительных мер в производстве по делам об административных правонарушениях может фиксироваться в отдельных протоколах наряду с фиксацией в протоколе об административном правонарушении.

Стадийность административно-процессуальной деятельности находит свое отражение в видах процессуальных действий. В этом плане целесообразно выделение предварительных, промежуточных и завершающих процессуальных действий.

Например, к числу предварительных процессуальных действий можно отнести медицинское освидетельствование на предмет установления наличия и степени алкогольного опьянения при решении вопроса о возможности привлечения гражданина к административной ответственности за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения. Промежуточным процессуальным действием может быть назначение необходимой экспертизы в ходе рассмотрения административного дела. Примером завершающего процессуального действия может служить действие, направленное на исполнение вынесенного по делу постановления.

Таким образом, в структуре административного процесса можно выделить ряд разноуровневых элементов – процессуальные производства, процессуальные стадии, процессуальные этапы и процессуальные действия, которые в совокупности составляют стройную конструкцию, характеризующую это правовое явление.

1.2. Цели и задачи административного процесса

Выяснение вопроса о целях и задачах административного процесса позволяет охарактеризовать административный процесс в качестве самостоятельного правового явления в целом, с одной стороны, и в качестве сложной структурированной конструкции – с другой, поскольку многоплановость целей и задач процесса представляет собой один из факторов, способствующих определению его структуры.

Этот вопрос нашел свое отражение в юридической литературе в основном в рамках исследований, предпринимавшихся в уголовном и гражданском процессах.

В административно-правовой литературе такого рода исследования практически не проводились, имеющиеся по этому вопросу суждения носят фрагментарный характер, и единства мнений по нему не достигнуто.

Примечательно, что одни из ученых-административистов слишком суживают понятие цели административного процесса, не учитывая функциональных особенностей и сложной структуры последнего, другие же связывают это понятие лишь с конкретными условиями рассмотрения определенных вопросов.

Так, по мнению В.А. Лории, административный процесс ведется с целью применения материальной нормы права[11]. Однако правильнее говорить о том, что цель административного процесса достигается посредством применения материальных норм административного и других отраслей права, в ходе которого возникают, изменяются и прекращаются как процессуальные, так и материально-правовые отношения.

Болгарский ученый Ц. Цветанов считает, что цель административного процесса заключается в издании и исполнении соответствующих закону актов управления[12]. Однако при этом им не учитывается многоплановость функций административного процесса, особенности субъектов его осуществления.

Е.В. Додин определяет цель административного процесса как регулирование поведения конкретных участников управленческих отношений в конкретных условиях[13]. По существу, такая позиция смыкается с высказанной в уголовно-процессуальной литературе точкой зрения о том, что целью уголовного процесса является цель производства по конкретному делу. Однако в рамках административного процесса согласиться с этим нельзя, поскольку в данном случае речь может идти о цели конкретного административного производства, но не о цели административного процесса в целом.

В ряде случаев понятие целей процесса отождествляется с его задачами.

В связи с этим целесообразно определить соотношение данных понятий, что в свою очередь позволит более полно раскрыть суть рассматриваемого вопроса. Причем делать это необходимо с учетом философского осмысления указанных понятий.

Заметим, что в философской литературе категория «цель» определяется неоднозначно. Приведем некоторые из этих определений.

Цель определяется как категория, обозначающая заранее мыслимый результат сознательной деятельности человека[14], как идеальный образ желаемого будущего результата человеческих действий[15], как предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлено действие[16], как один из элементов поведения и сознательной деятельности общества, который характеризует предвосхищение результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств[17].

Общим в приведенных определениях цели является то, что, во-первых, цель представляет собой некий результат деятельности, во-вторых, это результат, который необходимо достигнуть, и, наконец, в-третьих, – результат облекается в форму определенной модели, т.е. не является чем-то неопределенным, эфемерным. Другими словами, цель любой деятельности обязательно моделирует будущее и предполагает только желаемые результаты. Данное положение в полной мере можно отнести и к процессуальной деятельности. Таким образом, цель любой процессуальной деятельности, и административного процесса в том числе, заключается в моделировании будущего надлежащего ее результата.

Процесс реализации цели административного процесса не сводится лишь к ее определению. Он включает в себя и другую часть – образование реальных предпосылок такой реализации. Таким образом, процесс реализации цели не только идеальный, но в большей степени реальный. Реальность процесса обусловлена наличием и разрешением его конкретных задач.

С учетом этого обстоятельства можно определить задачи административного процесса как понятие, отражающее необходимость для субъекта осуществить определенные действия, направленные на достижение целей процесса. Административный процесс характеризуется единой системой действий, осуществляемых в интересах достижения цели, этой целью соединяются все звенья процесса. При этом разрешение задачи неразрывно связано с ее реальными условиями – явлениями, воздействующими на возникновение, развитие и решение задачи. Важнейшими условиями задач административного процесса следует считать их направленность на достижение цели, объективную необходимость в процессуальном регулировании, процессуальные средства и методы. В качестве формы выражения задач выступают деятельность субъекта, его функции.

Таким образом, категория «цель административного процесса» шире категории «задачи административного процесса». Цель процесса предопределяет наличие комплекса определенных задач, разрешение которых позволяет достигнуть намеченной цели.

Применительно к административному процессу следует выделить:

1. Стратегические цели административного процесса.

2. Тактические цели административного процесса.

3. Оперативные цели административного процесса.

При такой классификации следует принимать во внимание не только временную характеристику целей (перспективные, промежуточные и т.д.). Данные категории несут более высокую смысловую нагрузку, включая в себя также и значимость результатов, на достижение которых они направлены.

К стратегическим целям административного процесса следует отнести основную его цель – надлежащее, основанное на строгом соблюдении законов регулирование деятельности субъектов указанного процесса в ходе осуществления учредительных, правотворческих, правоприменительных и контрольных функций на всех его уровнях.

Совокупность тактических целей административного процесса составляют цели отдельных производств, а также цели отдельных стадий этих производств.

К оперативным целям административного процесса относятся цели этапов, стадий производств, а также цели отдельных процессуальных действий.

Как и тактические цели, эти цели носят промежуточный характер. Таким образом, цели процессуальных действий, этапов, стадий, отдельных производств представляют собой категории подчиненного порядка по отношению к целям разновидностей административного процесса и, соответственно, к целям процесса в целом.

В зависимости от вида субъектов формирования и реализации целей административного процесса можно выделить цели субъектов, осуществляющих процесс, и цели субъектов – участников процесса. Зачастую эти цели совпадают, но в ряде случаев они противоположны. Примером могут служить цели органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, и цели лица, привлекаемого к ответственности.

Определяя значение формирования и реализации целей в административном процессе, следует выделить ряд положений, играющих в этом плане существенную роль.

Во-первых, цель выступает в роли побудительного начала, своеобразного отправного пункта административно-процессуальной деятельности. В связи с этим обстоятельством ее можно определить в качестве причины действия, так называемой «целевой причины».

Во-вторых, цель не только побуждает административно-процессуальную деятельность, но и продолжает ее стимулировать на протяжении всего хода процесса.

В-третьих, цель как внутренний момент административно-процессуальной деятельности получает свое отражение в структуре административного процесса.

В-четвертых, цель в значительной степени влияет на само содержание административно-процессуальной деятельности, сохраняясь на всем ее протяжении.

И наконец, в-пятых, цель выполняет функцию направляющего и регулирующего ход административно-процессуальной деятельности начала, с которым соотносится комплекс процессуальных задач, что в свою очередь позволяет вносить определенные коррективы в последний.

Каждой из целей процесса соответствует одноуровневый комплекс задач, направленных на ее достижение. Поэтому можно говорить о задачах административного процесса в целом, задачах его производств, стадий, этапов и отдельных процессуальных действий.

Таким образом, рассматриваемые категории органично вписываются в структуру административного процесса, являясь важнейшим фактором функционирования последнего как стройной системы.

Проблема разрешения задач административного процесса влечет за собой необходимость наличия соответствующего арсенала процессуальных средств, четкой процессуальной регламентации отдельных процессуальных действий, определения их направленности. Важнейшим следствием необходимости разрешения задач процесса и достижения его целей следует признать формирование и осуществление административно-процессуального статуса гражданина.

Характеристику целей административного процесса нельзя признать исчерпывающей без анализа взаимосвязи таких категорий, как «политика государства», «цели административного процесса» и «цели формирования и осуществления административно-процессуального статуса гражданина».

Прежде всего следует отметить, что политическая сфера жизни общества возникает по преимуществу в связи с реализацией интересов различных социальных групп, возникающих при этом противоречий, для урегулирования которых необходимо вмешательство государственных институтов публичной власти, способных применять в этих целях определенные средства принуждения. Поэтому в современной политологии политику определяют как область в основном целенаправленных отношений между социальными группами по поводу использования институтов публичной власти для реализации их общественно значимых запросов и потребностей. Таким образом, политика прямо или косвенно связана с организацией и функционированием государственной власти, со средствами и методами деятельности государства. Отсюда следует важный вывод о том, что понятия «политика» и «политика государства» соотносятся в категориях «общее» и «особенное», ибо политика государства – это и есть политика применительно к конкретно-историческим условиям жизни и организации общества.

В свою очередь, политика государства находит свое отражение в его функциях. Общеизвестно, что для современного правового государства основной функцией является охрана интересов человека, защита его прав и свобод, обеспечение надлежащих условий жизни. Иные функции государства в той или иной степени подчинены ее осуществлению. Среди них можно выделить, во-первых, создание демократических условий для определения и координации интересов различных социальных групп общества; во-вторых, создание условий для развития производства; в-третьих, содействие развитию образования, науки, культуры; в-четвертых, охрану окружающей природной среды; в-пятых, защиту государственного конституционного строя; в-шестых, обеспечение законности и правопорядка.

В связи с этим можно говорить о политике государства в различных сферах жизни общества. Например, о социальной, культурной, экономической, экологической, правовой политике государства.

Таким образом, политика государства находит свое выражение в направленности регулирования различных общественных отношений, складывающихся в реальной жизни общества.

Отражению политики государства в сфере разносторонней деятельности многочисленных исполнительных органов государства, а также органов правосудия (при разрешении ими административно-юрисдикционных задач) служит целенаправленность административного процесса. Другими словами, достижение целей административного процесса в известной мере служит достижению целей политики государства.

В неразрывной связи с целями административного процесса и, следовательно, с целями проводимой государством политики находится такая категория, как «цели формирования и осуществления административно-процессуального статуса гражданина».

Формирование административно-процессуального статуса гражданина преследует следующие цели:

– признание гражданина в качестве полноправного субъекта – участника административно-процессуальных правоотношений;

– наделение его при этом конкретным комплексом процессуальных прав и обязанностей, а также возможностью нести определенные процессуальные обязанности;

– придание этому комплексу прав и обязанностей официального характера путем закрепления его в правовых нормах.

При этом формирование административно-процессуального статуса гражданина нацелено на выработку режима «наибольшего благоприятствования» ему в его взаимоотношениях с иными субъектами административного процесса.

Нельзя не сказать и о тесной связи процесса формирования и реализации административно-процессуального статуса гражданина с регламентацией правового положения иных субъектов административного процесса, в особенности осуществляющих процесс. Подобная регламентация должна проходить с позиций приоритета прав и законных интересов гражданина.

Что же касается целей осуществления административно-процессуального статуса гражданина, то свое выражение они находят в обеспечении реальной возможности беспрепятственного использования предоставленных ему процессуальных прав и исполнения обязанностей для деятельности в качестве полноправного субъекта – участника административного процесса, а также в устранении возможных препятствий для его осуществления со стороны иных субъектов процесса.

Таким образом, рассматриваемые категории находятся в тесной связи, причем эта связь носит взаимообратный (двусторонний) характер. В целом же понимание соотношения рассмотренных выше категорий может служить своеобразной отправной точкой для решения многих возникающих проблем как в науке административного права, так и в практической деятельности органов государственного управления и иных субъектов административного процесса.

1.3. Административно-процессуальный режим

Одним из важнейших элементов административно-процессуальной формы наряду с процессуальными производствами и процессуальными стадиями выступает процессуальный режим.

Выделение процессуального режима в качестве самостоятельного элемента административно-процессуальной формы позволяет рассматривать последнюю как композиционно выверенную, логически завершенную конструкцию.

Как справедливо отмечалось в литературе, процессуальный режим представляет собой атмосферу четко налаженного порядка рассмотрения юридического дела и наиболее эффективного его результата, запрограммированного определенным нормативным предписанием[18].

Это в полной мере относимо к административно-процессуальной форме, и потому вполне приемлемо использование понятия административно-процессуального режима.

Структура административно-процессуального режима охватывает принципы административно-правовой деятельности, способы осуществления процессуальных действий и гарантии обеспечения административно-процессуальной деятельности, правового статуса субъектов административного процесса.

Принципы административно-процессуальной деятельности – это исходные, основополагающие идеи, в соответствии с которыми она осуществляется. При этом следует иметь в виду, что принципы административного процесса опираются на конституционные принципы государственного управления, однако при этом отражают специфику административно-процессуальной сферы.

Можно выделить следующие принципы административного процесса:

1) принцип законности;

2) принцип правового равенства;

3) принцип охраны интересов государства и личности;

4) принцип публичности (официальности) процесса;

5) принцип объективной истины;

6) принцип гласности процесса;

7) принцип осуществления процесса на государственном языке и обеспечения права пользования родным языком;

8) принцип быстроты и экономичности процесса;

9) принцип самостоятельности в принятии решений.

10) принцип неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности действий граждан.

Принцип законности представляет собой важнейший принцип административного процесса и характеризуется как режим соответствия общественных отношений, возникающих в этой сфере, законам и подзаконным актам государства[19], как режим, атмосфера взаимодействия, взаимоотношений государства и гражданина[20]. В самом деле, принцип законности выступает одновременно как принцип деятельности центральных и местных государственных органов и их должностных лиц и как принцип взаимоотношения государства и гражданина.

Движение к демократическому, правовому государству невозможно без строгого и неуклонного соблюдения законности. Утверждения этого принципа настоятельно требуют национально-государственное строительство и нравственное обновление общества.

Вместе с тем реализация принципа законности в административно-процессуальной сфере опирается на ряд условий, имеющих определяющее значение. Это – единство законности; гарантированность прав и свобод граждан; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; неотвратимость наказания за нарушение закона.

Принцип правового равенства. Данный принцип основывается на конституционном положении о равноправии граждан перед законом. Однако было бы неверно рассматривать его односторонне в контексте применения его только к гражданам. Он в полной мере относим и к иным субъектам административного процесса. Другими словами, требования закона в равной степени распространяются на все без исключения государственные органы, объединения граждан и должностных лиц, осуществляющих административно-процессуальную деятельность. Свое конкретное воплощение принцип правового равенства находит в формировании правового статуса субъектов административного процесса, причем особое значение получает закрепление широкого круга прав и обязанностей граждан, приобретающих в этом плане роль действенного инструмента реализации и защиты ими своих интересов.

Указанный принцип органично связан с реализацией иных принципов административного процесса, в частности, принципа охраны интересов государства и личности. Не случайно законодатель закрепил в качестве важнейших задач деятельности государственных органов задачи охраны общественного строя нашего государства, установленного порядка управления, государственного и общественного порядка. Эти задачи реализуются с целью охраны интересов государства, поскольку в демократическом правовом обществе соблюдение интересов государства служит залогом соблюдения интересов всех законопослушных членов этого общества. Вот почему обеспечение охраны интересов государства тесно связано с обеспечением охраны интересов личности вообще и граждан государства в частности. Здесь налицо обратная связь. Охрана интересов личности, гражданина – важнейший фактор стабильности гражданского общества и, следовательно, надлежащего функционирования государственного аппарата, государства в целом.

Принцип публичности (официальности) административного процесса находит свое отражение в закреплении обязанности государственных органов, их должностных лиц осуществлять рассмотрение и разрешение индивидуально-конкретных дел и связанные с этим определенные действия (собирание необходимых материалов и доказательств) от имени государства и, как правило, за государственный счет. В отличие от гражданского процесса, в административном процессе отсутствует плата за ведение процесса в виде пошлины, т.е. отношения между субъектами административного процесса строятся исключительно на безвозмездных началах.

Принцип объективной истины в административном процессе направлен на полное исключение из процесса проявлений субъективизма, односторонности в анализе действий субъектов процесса, призван обеспечить установление и оценку реальных фактов, имеющих значение для принятия обоснованного решения по конкретному административному делу. Не случайно, например, законодатель в качестве важнейших задач по делу об административном правонарушении закрепил необходимость своевременного, всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в точном соответствии с законодательством. С такого рода необходимостью связывает законодатель и оценку исследуемых в ходе рассмотрения дела доказательств (ст.252 КоАП).

Претворение в жизнь принципа гласности административного процесса обусловлено необходимостью широкой информированности общества о деятельности государственных органов, их должностных лиц по осуществлению административно-процессуальных функций. Наряду с правом граждан на получение информации о деятельности органов государства, закрепленным в ст.43 Закона Украины «Об информации», законодатель зачастую обязывает соответствующие органы сообщать гражданам о принятых решениях. Так, например, ч.7 ст.14 Закона Украины «Об объединениях граждан» указывает на необходимость для легализующего органа объявить в средствах массовой информации об официальном признании объединения граждан.

Принцип осуществления процесса на государственном языке и обеспечения права пользования родным языком каждому из граждан, участвующих в процессе. Рассмотрение конкретных дел ведется на государственном языке Украины, однако гражданин, не владеющий украинским языком, может участвовать в процессе, пользуясь своим родным языком. При этом ему в полной мере обеспечивается получение всей необходимой информации и возможность довести собственную информацию до сведения органа или должностного лица, рассматривающего конкретное дело. На это направлено участие в процессе такой процессуальной фигуры, как переводчик. Так, например, ст.268 КоАП Украины предусматривает, что при рассмотрении дела о правонарушении лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство по делу.

Быстрота и экономичность административного процесса обусловлены оперативностью управленческой деятельности государственных органов. Определение конкретных, сравнительно небольших сроков рассмотрения административных дел, с одной стороны, служит фактором, препятствующим проявлению волокиты, а с другой – позволяет упорядочить движение дел, ввести процесс в определенные временные рамки. Ведение административного процесса материально менее обременительно для государства, чем ведение уголовного и гражданского процессов.

Осуществление принципа самостоятельности в принятии решений прежде всего исключает какое-либо вмешательство иных органов и должностных лиц в административно-процессуальную деятельность субъектов, уполномоченных вести процесс. Это позволяет повысить ответственность за принятие решений, способствует их законности и обоснованности. Неуклонное проведение в жизнь этого принципа не позволяет также органу или должностному лицу перекладывать обязанности по разрешению дела, входящего в его компетенцию, на нижестоящие инстанции.

Принцип неукоснительной реализации правовых презумпций невиновности и правомерности действий граждан. Соблюдение указанных презумпций должно служить исходной посылкой для всего хода административного процесса. Это позволит надежно защитить права и законные интересы граждан, участвующих в процессе.

Учитывая важность и особое социальное звучание этих правовых презумпций, необходимо более подробно остановиться на их характеристике.

Значение названных правовых презумпций обусловлено признанием в Украине человека, его жизни и здоровья, чести и достоинства, неприкосновенности и безопасности в качестве высшей социальной ценности (ст. 3 Конституции Украины).

Основываясь на уважении к личности, принцип презумпции невиновности представляет собой один из важнейших принципов, существенно влияющих на правовое положение гражданина во всех сферах процессуальной деятельности.

Конституция Украины закрепляет положения, отражающие сущность презумпции невиновности. В частности, ст.62 Конституции Украины гласит: «Лицо считается невиновным в совершении преступления и не может быть подвергнуто уголовному наказанию, пока его вина не будет доказана в законном порядке и установлена обвинительным приговором суда. Никто не обязан доказывать свою невиновность в совершении преступления. Обвинение не может основываться на доказательствах, полученных незаконным путем, а также на предположениях. Все сомнения относительно доказанности вины лица истолковываются в его пользу».

Из контекста рассматриваемой статьи ясно, что ее положения отнесены законодателем к сфере уголовного процесса. При этом сфера административного принуждения, по существу, остается без конституционного регулирования этого вопроса.

Оправданно ли такое положение? Думается, что нет. Привлечение к административной (а равно и к дисциплинарной) ответственности влечет для лица последствия явно негативного характера, зачастую существенно влияя на его социальное и имущественное положение, не говоря уже об издержках морального характера. Даже в случаях относительной незначительности применяемых санкций привлечение к административной ответственности может служить основой для серьезных нравственных страданий лица. Вот почему представляется важным распространение в полной мере презумпции невиновности на административно-юрисдикционную сферу. С этой точки зрения необходимо, во-первых, четкое нормативное выражение презумпции невиновности в рамках административного процесса и, во-вторых, ее законодательное закрепление прежде всего на конституционном уровне, а также на уровне текущих законодательных актов, регулирующих основные начала административно-процессуальной деятельности.

Следует отметить, что законодательство об административных правонарушениях содержит отдельные положения, отражающие сущность презумпции невиновности.

Прежде всего обращает на себя внимание ст. 7 КоАП, в соответствии с которой никто не может быть подвержен мерам ответственности в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленных законодательством.

Эта общая посылка получает дальнейшее развитие в соответствующих статьях КоАП, регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Не вызывает сомнений, что для того чтобы гражданин был признан виновным в совершении административного правонарушения, необходимо доказать его вину, причем такого рода доказывание должно проводиться с исчерпывающей полнотой. Это означает также, что привлечение к административной ответственности не должно основываться на предположениях, пусть даже весьма вероятных и логически обоснованных. Такой вывод основывается на анализе положений ст. 245 КоАП, прямо ориентирующей на необходимость своевременного, всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств каждого дела об административном правонарушении.

С другой стороны, законодатель очерчивает круг источников доказательств, одновременно указывая на их допустимость с точки зрения закона. В частности, в силу требований ст. 251 КоАП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в предусмотренном законом порядке орган (должностное лицо) устанавливает наличие или отсутствие административного правонарушения, вину данного лица в его совершении и другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. К числу источников доказательств законодатель относит протокол об административном правонарушении, объяснения лица, привлекаемого к ответственности, потерпевшего, свидетелей, заключение эксперта, вещественные доказательства, показания технических приборов, протокол изъятия вещей и документов, иные документы.

Таким образом, становится очевидным, что вина должна быть доказана только в предусмотренном законом порядке, с помощью указанных в законе источников доказательств и с соблюдением предусмотренной законом процессуальной формы. В противном случае полученная информация не будет иметь никакого доказательственного значения[21].

Существенным признаком презумпции невиновности служит то важное обстоятельство, что никто не обязан доказывать свою невиновность в совершении правонарушения. Из этого следует, что обязанность доказывать вину лица в совершении правонарушения возлагается на обвинителя, т.е. на органы и должностных лиц, установивших факт совершения деяний, содержащих, по их мнению, признаки состава правонарушения, и возбудивших производство по делу. Это означает также невозможность перекладывания инициативы в исследовании всех обстоятельств дела на лицо, привлекаемое к ответственности на стадии рассмотрения дела, и обязательность исследования всех обстоятельств дела лидирующей стороной в процессе.

Однако нельзя не принимать во внимание желание гражданина, вовлеченного в сферу административного процесса в качестве лица, привлекаемого к ответственности, самостоятельно активно участвовать в процессе установления объективной истины по делу. В этом проявляется не только естественное желание доказать свою непричастность к совершению правонарушения, но и зачастую активная гражданская позиция, желание помочь выявить возможные негативные проявления в деятельности отдельных органов и должностных лиц с целью устранения имеющихся недостатков, недопущения подобных ситуаций в дальнейшем в отношении других лиц. Поэтому активная позиция гражданина, выступающего в процессе в качестве лица, привлекаемого к ответственности, представляет собой своеобразный катализатор хода процесса. Не случайно законодатель среди процессуальных прав лица, привлекаемого к административной ответственности, закрепил права представлять доказательства, заявлять ходатайства (ст. 268 КоАП).

Таким образом, значение рассматриваемого положения, отражающего один из признаков презумпции невиновности, заключается в том, что в нем обязанность доказывания толкуется и как возможность лица, привлекаемого к административной ответственности, активно влиять на ход исследования обстоятельств дела.

С этой точки зрения представляется целесообразным данное положение сформулировать в следующем виде: «Никто не обязан доказывать свою невиновность в совершении правонарушения, но вправе это делать способами и в порядке, установленными законом».

Не вызывает сомнений, что виновность лица в совершении административного правонарушения должна быть доказана с исчерпывающей полнотой. Наряду с конституционным положением о том, что обвинение не может основываться на предположениях, свое закрепление в Конституции получило и положение, в соответствии с которым все сомнения относительно доказанности вины лица истолковываются в его пользу. Справедливо, что данное положение имеет определенное самостоятельное значение, являясь прежде всего дополнительным стимулом для компетентных органов и должностных лиц в их стремлении максимально полно и точно выяснить все обстоятельства совершения правонарушения, устранить любые возможные сомнения в правильности выводов, к которым они пришли, указывая, как следует поступать, если устранить сомнения не удалось и они не позволяют считать обвинение несомненным[22].

Усиление действенности рассматриваемого положения видится в четком и однозначном требовании, нуждающемся в законодательном закреплении, а именно: в юридической равнозначности недоказанной виновности и доказанной невиновности лица в совершении административного правонарушения.

Следующим признаком, характеризующим презумпцию невиновности, является отнесение права признания лица виновным в совершении административного правонарушения к компетенции только уполномоченных на то законом субъектов. И если в уголовном процессе таким субъектом признается единственно суд, то в сфере административного процесса при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях наряду с судом к числу такого рода субъектов относится значительное число различных органов и их должностных лиц. Их исчерпывающий перечень содержится в гл. 17 КоАП. Именно это обстоятельство подтверждает позицию законодателя относительно реальности и необходимости претворения в жизнь этого важного признака презумпции невиновности. Иными словами, решение по делу, принятое органом, не уполномоченным на то законом, следует безусловно признавать незаконным и, соответственно, никаких правовых последствий для гражданина, привлекаемого к ответственности, оно нести не может.

Презумпция невиновности представляет собой фактор, существенно влияющий на объективность, непредвзятость рассмотрения вопроса о виновности лица в совершении административного правонарушения на стадии рассмотрения и разрешения дела по существу. Одновременно она должна стать барьером на пути негативного отношения к гражданину в иных сферах общественной жизни в связи с рассмотрением вопроса о его виновности в совершении конкретного правонарушения. Недопустимо, чтобы гражданин ущемлялся в определенных правах либо чтобы в отношении его применялись меры негативного характера до признания его виновным в совершении административного проступка в установленном законом порядке. Так, нельзя признать правильным решение об отчислении гражданина из вуза до вынесения и вступления в силу постановления компетентного органа о привлечении его к административной ответственности.

Поэтому следует выделить такой признак презумпции невиновности, как отражение официального признания виновности лица в соответствующем процессуальном документе – в постановлении по делу об административном правонарушении, вступившем в законную силу.

Закономерен вопрос: как быть в ситуации, когда, например, штраф взимается на месте совершения правонарушения? В какой мере при таких обстоятельствах действует презумпция невиновности?

На наш взгляд, существенных противоречий здесь не усматривается. Ускоренное производство, а именно с таким производством мы имеем дело в данном случае, представляет собой модификацию обычного производства. Особенностью его является лишь то, что соответствующее должностное лицо устанавливает признаки правонарушения, т.е. возбуждает производство, и оно же оперативно рассматривает и разрешает дело по существу. Безусловно, субъективный фактор играет в такого рода ситуации весьма значительную роль. Однако и здесь при оценке и правовой квалификации действий конкретного лица формирование и реализация внутреннего убеждения о его виновности у должностного лица должны происходить с учетом положений презумпции невиновности. Поэтому недостаточная убежденность в виновности должна влечь за собой прекращение производства, хотя на практике чаще всего для этого используется положение законодательства, предусматривающее возможность освобождения от административной ответственности ввиду малозначительности правонарушения и объявления устного замечания (ст. 22 КоАП).

С другой стороны, законодатель закрепляет положение, в соответствии с которым в случае, когда лицо оспаривает наложение взыскания на месте, следует составлять протокол об административном правонарушении, т.е. фактически переводить ускоренное производство в обычное, со всеми вытекающими из этого для гражданина последствиями. В этом случае гражданин сам решает, считает ли он себя виновным в совершении правонарушения или нет, и четко осознает последствия – рассмотрение дела уполномоченным на то органом (должностным лицом) на основании протокола, который должен быть составлен в такой ситуации. Для соответствующего преломления действия презумпции невиновности в такого рода ситуации необходимо законодательно закрепить обязанность должностного лица разъяснить гражданину его право оспаривать взыскание и требовать составления протокола об административном правонарушении.

Изложенное позволяет прийти к выводу, что нормативное выражение презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях носит фрагментарный, зачастую весьма общий характер, в связи с чем возникает необходимость в ясной, достаточно концентрированной форме сформулировать и законодательно закрепить основные положения презумпции невиновности применительно к данному производству, а также к другому виду юрисдикционного производства, входящему в структуру административного процесса – дисциплинарному, поскольку, по нашему мнению, теоретические выводы, изложенные выше, в полной мере относимы и к нему.

Думается, что применительно к административно-процессуальной сфере презумпция невиновности может быть сформулирована в следующем виде: «Лицо считается невиновным в совершении административного правонарушения либо дисциплинарного проступка, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу постановлением или решением по делу.

Обязанность доказывания вины лежит на органе (должностном лице), возбудившем производство по делу. Никто не обязан доказывать свою невиновность в совершении правонарушения (проступка), но вправе это делать способами и в порядке, установленными законом. Недоказанная виновность равнозначна доказанной невиновности.

Привлечение к ответственности не может основываться на доказательствах, полученных незаконным путем, а также на доказательствах, не подтверждающих виновность лица в совершении правонарушения (проступка). Привлечение к ответственности не должно основываться на предположениях. Все сомнения относительно доказанности вины лица истолковываются в его пользу».

Между тем презумпция невиновности отражает лишь одну из многих сторон правового положения гражданина в административном процессе, поскольку наряду с производствами, имеющими юрисдикционный характер, в структуру административного процесса включаются иные многообразные производства, носящие неюрисдикционный характер.

В этих производствах правовое положение гражданина в не меньшей степени объективно нуждается в презюмировании правильности и законности его позиции.

Учитывая сложность административного процесса, множественность и разнообразный характер входящих в его структуру производств, следует признать, что наряду с презумпцией невиновности для него характерно наличие и иной презумпции, предполагающей правильность и обоснованность определенной позиции гражданина в его взаимоотношениях с государственными органами и их должностными лицами.

Исходя из этого, в качестве одной из презумпций административного процесса следует выделить презумпцию правомерности действий и правовой позиции гражданина.

В наибольшей степени такая презумпция характерна для производства по жалобам граждан на решения, действия или бездействие органов государственной власти, местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

Ее признаки в названном производстве проявляются в следующем.

Во-первых, действия и правовая позиция гражданина, подающего жалобу, должны считаться правомерными до тех пор, пока иное не будет установлено решением органа (должностного лица), компетентного рассматривать жалобу по существу. Иными словами, презюмируется то, что имеются соответствующие основания для подачи жалобы, конкретное право гражданина нарушено конкретными действиями либо бездействием определенного органа либо должностного лица, имеет место нарушение ими требований правовых норм.

Во-вторых, права и обязанности по доказыванию правомерности позиции гражданина должны быть соответствующим образом распределены между ним и органом (должностным лицом), рассматривающим жалобу, а также органом (должностным лицом), действия или бездействие которого обжалуются.

Представляется, что обязанность доказывания определенных фактов и обстоятельств, послуживших основанием к подаче жалобы, должна возлагаться на орган (должностных лиц), действия которого обжалуются. Учитывая при этом заинтересованность гражданина, подавшего жалобу, в объективном ее разрешении, следует признать целесообразным закрепить возможность представления доказательств, обосновывающих правомерность подачи жалобы, в качестве его права. Кроме того, интересы законности и объективности принятия решения по жалобе требуют и наличия определенной инициативы от органа (должностного лица), рассматривающего жалобу и разрешающего ее. В связи с этим необходимо предусмотреть право такого органа (должностного лица) в необходимых случаях самостоятельно принимать меры для установления фактов и обстоятельств, имеющих значение для принятия правильного решения по жалобе.

В-третьих, решение по жалобе не должно основываться на предположениях, а все сомнения относительно правомерности позиции гражданина должны истолковываться в его пользу.

В том виде, в каком данная презумпция изложена выше, она сможет дисциплинировать деятельность чиновников всех уровней и способствовать предупреждению нарушений прав и свобод граждан со стороны государственных органов.

Считаем, что указанная презумпция представляет собой объективно обусловленное и необходимое требование, на котором должны основываться взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов.

При осуществлении иных административных производств, не носящих юрисдикционного характера, также необходимо исходить из презюмирования правомерности действий и правовой позиции гражданина. При этом данная презумпция в неюрисдикционных производствах несколько утрачивает свое социальное значение. Это происходит, по-видимому, потому, что отсутствует правовой спор, конфликт. Однако было бы неверно вовсе отрицать значимость такого рода презумпции в неюрисдикционных административных производствах. Ее значение обусловлено, по меньшей мере, двумя факторами. Во-первых, субъективное отношение каждого из представителей государственных органов к гражданину должно безусловно включать в себя предположение о законности тех или иных притязаний гражданина (например, при рассмотрении заявлений граждан). Во-вторых, что касается «бремени доказывания» правомочности своей позиции гражданином, нам представляется целесообразным ориентировать представителей государственных органов на необходимость всемерного облегчения гражданам их усилий по получению различного рода документов, необходимых для достижения целей того или иного производства. Речь идет о том, что служащие государственных органов должны не ограничиваться формальным требованием о представлении гражданином тех или иных документов, а исходя из конкретных ситуаций, самостоятельно, от имени соответствующего органа истребовать их. Тем самым государственный орган, его служащие вполне реально могут оказать гражданину помощь, помогут избежать физических и моральных издержек, которые практически всегда сопутствуют так называемой «борьбе за справку». Чем легче и бесконфликтнее складываются взаимоотношения гражданина и государства, тем комфортнее, защищеннее чувствует себя индивид, и как следствие этого – неизбежно растут его законопослушность, уважение к государству и его органам.

Реализация вышеуказанных принципов административно-процессуальной деятельности возможна лишь с помощью специально предназначенных для этого процессуальных способов и средств.

Именно поэтому наряду с принципами в систему элементов административно-процессуального режима входят способы и средства осуществления процессуальной деятельности. Они составляют его активную характеристику, образуют его организационную основу и выступают своеобразным процессуальным инструментарием, который находится в распоряжении исполнительных органов государства и охватывает формирование и реализацию процессуального статуса субъектов процесса, и прежде всего граждан, поскольку правовой статус последних представляет собой своеобразный центр сосредоточения интересов государства и общества.

Гарантии обеспечения административно-процессуальной деятельности представляют собой третий из компонентов, составляющих структуру административно-процессуального режима. Рассмотренные выше компоненты административно-процессуального режима, несмотря на их важность и значимость, могут оказаться неэффективными и не дать ожидаемых результатов, будучи не поддержанными факторами объективного порядка. Таким фактором и выступают гарантии обеспечения данного вида процессуальной деятельности.

На наш взгляд, в качестве такого рода гарантий следует выделить, во-первых, обеспечение права на обжалование решений и действий государственных органов, должностных лиц, иных субъектов административного процесса; во-вторых, ответственность указанных субъектов за ненадлежащее ведение процесса либо применение мер, его обеспечивающих; в-третьих, контроль за административно-процессуальной деятельностью со стороны уполномоченных на то органов и должностных лиц, представителей общественности; в-четвертых, надзор органов прокуратуры, направленный на поддержание режима законности; в-пятых, четкое законодательное закрепление процессуальных правомочий субъектов административного процесса. Указанные основные гарантии придают административно-процессуальному режиму стабильность и надежность.

Кроме этого, существуют факторы, которые хотя и не относятся к сфере процессуального регулирования, однако оказывают существенное влияние на атмосферу рассмотрения конкретных административных дел.

К числу такого рода факторов следует отнести уровень правовой и общей культуры лиц, осуществляющих деятельность по ведению процесса. Низкий уровень правовой культуры этих лиц нередко порождает многочисленные нарушения административно-процессуальных норм, является прямым следствием принятия незаконных, необоснованных, а зачастую и волюнтаристских решений по конкретным административным делам. В свою очередь, некорректное, бездушное, а зачастую и открыто грубое отношение к гражданам создает атмосферу нервозности при рассмотрении дел и, безусловно, подрывает авторитет соответствующих органов, их должностных лиц, влечет за собой негативное отношение не только к конкретному органу, должностному лицу, но и к государственным органам в целом.

Таким образом, создание положительного морально-психологического климата при рассмотрении и разрешении конкретных административных дел представляет собой важный фактор эффективности административно-процессуальной деятельности.

1.4. Административно-процессуальные нормы и отношения

Важнейшим фактором, определяющим правовой характер административно-процессуальной деятельности, выступает ее урегулированность административно-процессуальными нормами, которые в своей совокупности образуют отрасль административно-процессуального права.

В свою очередь, предметом регулирования административно-процессуального права выступают специфические общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления и, соответственно, носят управленческий характер.

Вот почему уяснение особенностей административно-процессуальных норм и возникающих в ходе их реализации общественных отношений, приобретающих характер правовых отношений, следует признать в качестве важнейшего аспекта характеристики административного процесса.

Административно-процессуальная норма представляет собой установленное государством общеобязательное правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие в процессе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Административно-процессуальным нормам присущ ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других видов процессуальных норм. Прежде всего, это касается значительного круга субъектов, уполномоченных устанавливать правила поведения такого рода. Если уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные нормы устанавливаются на законодательном уровне, то административно-процессуальные нормы принимаются не только законодательным органом государства, но и исполнительными органами различного уровня. Соответственно, административно-процессуальные нормы реализуются широким кругом уполномоченных на то субъектов, к числу которых относятся, прежде всего, органы управления, а при осуществлении юрисдикционных функций и судебные органы, тогда как реализация уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных норм является прерогативой судебных органов, органов досудебного следствия и дознания и других субъектов, круг которых четко очерчен Уголовно-процессуальным и Гражданско-процессуальным кодексами.

Различна и степень концентрированности административно-процессуальных норм и норм, регламентирующих иные виды процесса. Если в уголовном и гражданском процессах процессуальные нормы сосредоточены в соответствующих кодексах, то административно-процессуальные нормы могут представлять собой как относительно крупные совокупности (например, процессуальная часть КоАП), так и отдельные процессуальные правила, содержащиеся в административных актах материально-правового характера, а также в материально-правовых актах иных отраслей права.

Так, ст.55 Закона Украины «О животном мире» регламентирует права должностных лиц органов контроля и управления в области охраны, использования и воспроизводства животного мира.

И наконец, следует отметить, что административно-процессуальные нормы в значительно меньшей степени направлены на регламентацию правоотношений, носящих юрисдикционный характер.

Классификация административно-процессуальных норм возможна по различным основаниям.

Прежде всего, административно-процессуальные нормы различаются по сфере действия. Они регламентируют административно-процессуальные отношения, возникающие в различных областях государственного управления. Соответственно, можно выделить нормы, регламентирующие отношения в области административно-политической сферы, социально-культурной сферы, экономики.

По объему регулирования можно выделить административно-процессуальные нормы общего характера и специальные административно-процессуальные нормы. Нормы первого вида касаются общих аспектов осуществления административно-процессуальной деятельности. Их реализация может оказывать воздействие как на ход административного процесса в целом, так и на отдельные административные производства. К числу таких норм можно отнести так называемые нормы-принципы, например, закрепление рассмотрения дел об административных правонарушениях на началах равенства граждан перед законом и органом, рассматривающим дело (ст. 248 КоАП). Реализация специальных административно-процессуальных норм связывается с правоотношениями, возникающими в отдельных отраслях государственного управления, на отдельных стадиях административных производств, при осуществлении конкретных процессуальных действий.

Выделение групп административно-процессуальных норм возможно и применительно к видам административных производств. Очевидно, что административно-процессуальные нормы в производстве по делам об административных правонарушениях существенно отличаются от административно-процессуальных норм в иных административных производствах, например, в регистрационно-разрешительном производстве.

Важнейшим критерием классификации административно-процессуальных норм следует признать и их юридическую силу. С этой точки зрения можно выделить административно-процессуальные нормы, получившие свое закрепление на законодательном уровне (например, КоАП Украины, Закон Украины «Об обращениях граждан» и ряд других законодательных актов), и нормы, содержащиеся в подзаконных актах (например, в различного рода положениях, инструкциях, издаваемых исполнительными органами различного уровня).

По кругу субъектов административно-процессуальной деятельности можно выделить процессуальные нормы, регламентирующие деятельность субъектов уполномоченных вести процесс, и субъектов, вовлекаемых в сферу административно-процессуальной деятельности.

С учетом динамики административно-процессуальной деятельности можно выделить административно-процессуальные нормы, связанные с инициацией административного процесса, регламентацией его хода и результатов, исполнением принятого по делу решения.

По действию в пространстве выделяются административно-процессуальные нормы, действующие в пределах всего государства, и административно-процессуальные нормы, действующие в пределах конкретных административно-территориальных единиц. Так, например, процессуальные нормы, определяющие порядок задержания транспортных средств, устанавливаются Министерством внутренних дел Украины, а порядок хранения задержанных транспортных средств определяется областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями. Соответственно, действие первых распространяется на всю территорию Украины, а вторых – на территорию конкретной области или города.

По такому критерию, как действие во времени, можно выделить административно-процессуальные нормы, действующие в течение неопределенного времени, и нормы, действующие в течение определенного срока. Число норм, действующих в течение ограниченного срока, сравнительно невелико, а их введение связывается с необходимостью оперативного реагирования на те или иные процессы, возникающие в управленческой сфере в силу объективных обстоятельств. Как правило, такие нормы содержатся в различных временных положениях и инструкциях.

Отношения, возникающие между субъектами при разрешении конкретных административных дел и основывающиеся на административно-процессуальных нормах, приобретают характер правовых и могут быть охарактеризованы как административно-процессуальные отношения.

Наличие соответствующей административно-процессуальной нормы является обязательным условием для возникновения соответствующего правоотношения. Иными словами, это объективная предпосылка существования самого правоотношения. В этом случае ситуация однозначна – нет нормы, нет и отношения.

Другой важной предпосылкой возникновения административно-процессуальных отношений следует признать наличие соответствующего административного материального правоотношения. В самом деле, если бы не было определенных материально-правовых отношений , то сами по себе процессуальные отношения утратили бы смысл. Иначе говоря, нет необходимости регулировать то, чего нет. И если материальные правоотношения представляют собой нечто статически закрепленное, то административно-процессуальные отношения характеризуют динамику претворения в жизнь отношений, регулируемых нормами материального административного права и ряда иных материальных отраслей права.

Другими словами, возникая в ходе рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных административных дел, административно-процессуальные отношения отражают процесс развития и претворения в реальность материальных правоотношений. Следовательно, по отношению к материальному правоотношению они носят подчиненный, служебный характер.

Следует выделить еще одну особенность административно-процессуальных правоотношений. Она заключается в том, что административно-процессуальные отношения носят дискретный, прерывистый характер. В ходе рассмотрения конкретного административного дела соответствующие процессуальные связи могут прекращаться и вновь возобновляться. Так, например, возникшее на этапе возбуждения дела об административном правонарушении процессуальное правоотношение может не получить своего дальнейшего развития в ходе рассмотрения дела (в случае, если гражданин не изъявил желания присутствовать при рассмотрении дела) и вновь возникнуть на стадии исполнения вынесенного постановления.

Специфика административно-процессуальных правоотношений находит свое отражение и в круге субъектов их осуществления. В отличие от уголовного и гражданского процессов субъектами административно-процессуальных правоотношений выступают многочисленные исполнительные органы государства, а также иные субъекты, уполномоченные осуществлять административно-процессуальную деятельность.

Особенности реализации административно-процессуальных правоотношений позволяют классифицировать их по ряду оснований.

Традиционной в административно-правовой науке является их классификация по следующим основаниям:

1) по содержанию и функциональной направленности;

2) по видам административных производств;

3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений;

4) по соотношению прав и обязанностей их участников.

С учетом первого из названных критериев можно выделить правоотношения, складывающиеся в процессе реализации управленческих функций в различных сферах управления – обороны, охраны общественного порядка, здравоохранения, культуры, науки и т.д.

Отражением структуры административного процесса является подразделение административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств. Не вызывает сомнения различие процессуальных отношений, возникающих в ходе производства по делам об административных правонарушениях, и отношений, возникающих в ходе производства по отработке и принятию нормативных актов.

Как отмечалось ранее, административно-процессуальные правоотношения возникают при реализации как материальных норм административного права, так и материальных норм иных отраслей права, например, земельного, экологического, финансового, предпринимательского и т.д. Соответственно, административно-процессуальные отношения, возникающие в такой ситуации, будут различаться по отраслевой принадлежности соответствующих материальных отношений.

По характеру правоотношений, возникающих между их субъектами, выделяются горизонтальные и вертикальные административно-процессуальные правоотношения. Горизонтальные административно-процессуальные правоотношения характерны для субъектов, между которыми отсутствуют отношения подчиненности. Вертикальные административно-процессуальные правоотношения возникают между субъектами, для которых характерны отношения власти и подчинения. Особое место занимают административно-процессуальные правоотношения, в которых одной стороной выступает представитель государственной власти, а другой – гражданин.

В соответствии с положениями теории юридического процесса целесообразно выделить понятие состава административно-процессуального правоотношения. Это понятие включает в себя следующие элементы: субъекты правоотношения, объекты правоотношения, содержание правоотношения, юридические факты и юридические состояния.

Выше говорилось о множественности и разнообразии субъектов административно-процессуальных правоотношений. Их можно разделить на несколько групп. Прежде всего, это так называемые «лидирующие» субъекты, т.е. субъекты, выполняющие функции по ведению процесса, субъекты, участвующие в процессе с целью реализации либо защиты своих прав и законных интересов, а также субъекты, содействующие ведению процесса[23]. Особое место среди субъектов административно-процессуальных правоотношений занимает прокурор.

В широком смысле под объектом административно-процессуального правоотношения следует понимать то, по поводу чего складывается это правоотношение. В целом это различные материальные и нематериальные блага, на которые направлены действия субъекта. В реальной жизни правовые отношения могут возникать по самым различным поводам. Конкретизируя круг объектов административно-процессуальных отношений, можно выделить:

1) поведение субъектов административно-процессуальных правоотношений;

2) результаты поведения субъектов административно-процессуальных правоотношений;

3) предметы материального мира – вещи, материальные ценности и т.д.;

4) интеллектуальная собственность;

5) иные нематериальные блага.

Содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя субъективные права и юридические обязанности его субъектов. Далее мы более подробно остановимся на их характеристике и потому подчеркнем лишь одно важное, на наш взгляд, обстоятельство. Правам и обязанностям субъектов административно-процессуальных правоотношений в значительной степени присущ взаимокорреспондирующий характер. Иными словами, зачастую процессуальным правам одного субъекта правоотношения соответствует определенная обязанность другого субъекта. Например, праву лица присутствовать при рассмотрении дела соответствует обязанность органа (должностного лица), рассматривающего дело, известить о времени и месте его рассмотрения.

Целесообразным представляется и отнесение к числу элементов состава процессуального правоотношения юридических фактов. Они играют в административно-процессуальных правоотношениях важную роль наряду с такими общепринятыми элементами состава, как содержание правоотношения, субъекты и объекты, поскольку если процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно на основании юридических фактов – событий и действий.

Отметим то обстоятельство, что понятие юридического состояния (например, гражданство, брак) имеет в плане административно-процессуальных правоотношений важное самостоятельное значение. Юридическое состояние представляет собой некое обстоятельство, которое существует длительное время непрерывно или периодически и порождает юридические последствия. Например, состояние гражданства представляет собой важный фактор при реализации административно-процессуальных правоотношений, связанных с привлечением к административной ответственности.

Глава 2. Субъекты административного процесса

2.1. Система субъектов административного процесса

Многообразие административно-процессуальной деятельности предопределяет весьма значительное число ее субъектов. Прежде всего это обусловлено тем обстоятельством, что административно-процессуальная сфера охватывает своим воздействием практически все стороны жизни общества.

В общей теории права субъектом права признается участник общественных отношений, наделенный правами и обязанностями и обладающий двумя признаками: социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта) и юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях)[24]. В общем плане субъекты права подразделяются на две группы – граждане и организации, выступающие как носители определенной совокупности прав и обязанностей[25].

Попытка выделить группы субъектов административного права была предпринята еще в 50-х годах Ц. А. Ямпольской, относившей к ним: а) органы государства и их агентов; б) общественные организации и их органы; в) граждан[26].

О. М. Якуба выделяла две группы субъектов административного права: а) лица (граждане государства, лица без гражданства, иностранцы, государственные служащие); б) организации (государственные, общественные, в том числе внутренние части аппарата органов государственного управления, а также предприятия, учреждения)[27].

В настоящее время возросло внимание ученых-административистов к указанной проблеме, появился ряд новых суждений. Значительный интерес представляет позиция Д. Н. Бахраха, выделяющего две группы субъектов административного права – индивидуальных и коллективных. К первым относятся граждане, ко вторым – организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенных правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое. При этом в зависимости от степени организационной самостоятельности, целей и вытекающих отсюда обязанностей, правового положения выделяются: 1) организации; 2) структурные подразделения организаций; 3) трудовые и иные коллективы организаций и их структурные подразделения; 4) сложные организации[28]. С учетом же таких критериев, как форма собственности и принадлежность к определенной системе, можно говорить о государственных, общественных, религиозных и иных (арендных, акционерных, иностранных и др.) организациях[29].

Отдельные ученые к субъектам административного права относят государство[30]. В правовой науке по этому вопросу сложились различные мнения. Так, одни авторы считают, что государство, являясь субъектом права, само непосредственно в правоотношениях не участвует, выступая в них только посредством своих органов. Другие полагают, что хотя государство и выступает в правоотношениях только через свои органы, но в зависимости от того, от чьего имени в правоотношении участвуют органы государства, субъектом права является либо государство, либо его органы. Государство при этом только тогда является субъектом права, когда его органы выступают не от своего имени, а от имени государства.

С учетом специфики административного права представляется справедливым первое из указанных положений. В противном случае мы можем столкнуться с парадоксальной ситуацией, когда от имени государства в правоотношения вступают два государственных органа, и тогда соответственно государство вступает в правоотношения само с собой, что нельзя признать правильным.

Приведенные выше точки зрения были высказаны применительно к субъектам материальных административных правоотношений. Но, учитывая то обстоятельство, что процессуальные правоотношения возникают по поводу и в связи с материальными правоотношениями, производны от них, указанные теоретические положения вполне применимы для установления круга субъектов административно-процессуальных правоотношений.

Однако при этом следует отметить и определенные особенности, присущие субъектам административно-процессуальных правоотношений. Так, в частности, некоторые из субъектов административного процесса не участвуют в материальных административно-правовых отношениях. На это обстоятельство справедливо обращалось внимание в административно-правовой литературе, где в качестве примера такого рода субъектов приводился суд[31]. Развивая это положение, следует добавить, что другим субъектом такого рода в административном процессе является прокурор.

Таким образом, среди субъектов административного процесса целесообразно выделить две основные группы – индивидуальных и коллективных субъектов.

В контексте рассматриваемого вопроса несомненный интерес вызывает уточнение и определение понятий «участник процесса» и «субъект процесса», их соотношение.

Под участниками уголовного процесса понимаются граждане, предприятия и организации, которые наделены правами для активного участия в расследовании и рассмотрении уголовных дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц [32]. Что же касается участников гражданского процесса, то ими признаются те субъекты, которые своими действиями могут активно влиять на ход процесса, способствуя его возникновению, движению или прекращению, и вступают в процесс для защиты своих прав либо прав других лиц, если это поручено им законом. Таким образом, для характеристики участников гражданского процесса выделяются два критерия: а) способность своими действиями влиять на ход процесса; б) специальная цель их вступления в процесс – защита своих прав или прав других лиц[33].

В административно-правовой науке приведенной точке зрения весьма созвучна позиция Л. В. Коваля, относящего к признакам, характеризующим понятие субъекта административно-деликтных отношений, личную и служебную юридическую заинтересованность в исходе дела, а также способность своим поведением воздействовать на развитие правоотношения[34].

Применительно к административному процессу наиболее четкое уяснение рассматриваемых понятий возможно на примере одного из административно-процессуальных производств – производства по делам об административных правонарушениях.

В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют ряд органов и лиц, выполняющих различные процессуальные функции. Они объединяются общим термином «субъекты производства».

Наряду с субъектами, лидирующими в производстве, непосредственно осуществляющими его, в производстве участвуют и иные субъекты. Обстоятельную характеристику этим субъектам дает законодатель, выделивший их в КоАП в гл. 21 «Лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении». К ним относятся: лицо, привлекаемое к административной ответственности; потерпевший; законные представители лица, привлекаемого к ответственности, и потерпевшего; адвокат; свидетель; эксперт; переводчик. Одни из указанных субъектов участвуют в производстве в связи с тем, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях затрагиваются их интересы, поэтому государство предоставило им широкие права, обеспечивающие возможность активного участия в рассмотрении дел. Другие же своих личных интересов в производстве по делу не имеют, но независимо от этого привлекаются к участию в нем в связи с тем, что это необходимо для выяснения истины, наиболее полного и всестороннего установления всех обстоятельств по делу. Все лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях, реализуют свои права и выполняют обязанности посредством правоотношений, в которые они вступают с другими субъектами производства. Заметим, что в теории права правоотношения определяются как разнообразные правовые связи, в соответствии с которыми одни субъекты находятся в определенном отношении с другими субъектами.

Соответственно в производстве по делам об административных правонарушениях все лица, участвующие в нем, независимо от форм, объема прав и обязанностей также выступают субъектами производства.

Необходимо учитывать определенную специфику различных субъектов производства, их группу. Как уже отмечалось, применительно к одной из групп субъектов это сделано законодателем, который в КоАП особо выделил тех из них, чья деятельность связана с защитой своих либо представляемых ими лиц интересов, а также с содействием осуществлению производства.

Несмотря на то, что процессуальное положение каждого из участников специфически обрисовано в КоАП (в частности, объем их процессуальных прав и обязанностей далеко не одинаков), наличие ряда общих признаков, характеризующих их правовой статус, определило позицию законодателя, выделившего эту группу субъектов в самостоятельной главе КоАП. Такими признаками выступают отсутствие у этих субъектов властных полномочий, та или иная степень их заинтересованности в деле, а также обязанность содействовать производству в силу своего служебного или общественного долга.

Таким образом, по своему правовому статусу, месту в структуре административно-процессуальной деятельности, выполняемым функциям, заинтересованности в деле и иным параметрам понятия «участник производства» и «субъект производства» далеко не однозначны, и первое понятие следует признать более узким, чем второе, входящим в него. По нашему мнению, их следует соотносить как часть и целое. При этом необходимо подчеркнуть роль лидирующих субъектов процесса, поскольку без них осуществление юридической деятельности невозможно. Несмотря на огромную роль участников в административном процессе, окончательное юридическое решение по делу принимается все же по одностороннему волеизъявлению лидирующего субъекта, который в известном смысле несет ответственность не только за свои правовые операции, но и за то, что делают участники процесса[35].

В иных производствах, входящих в структуру административного процесса, такая детальная регламентация их участников отсутствует. В них основным участником следует признать гражданина (заявителя, лицо, подавшее жалобу, частного предпринимателя, обратившегося в соответствующий государственный орган, и др.), имеющего определенный интерес в деле. Наряду с ним, в административных производствах могут выступать и участники, содействующие их осуществлению. Так, в любом из производств может возникнуть необходимость в установлении определенных фактов, имеющих значение для правильного разрешения дела, для чего к участию в деле может привлекаться лицо, обладающее специальными знаниями. Иллюстрацией данного положения может служить производство по государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, где учредительные документы предварительно изучаются специалистом-юристом, дающим заключение о соответствии их требованиям закона.

Следует отметить и то важное обстоятельство, что участниками административного процесса могут выступать не только граждане, но и иные лица (иностранцы и лица без гражданства), коллективы граждан или организации, которые в силу ряда обстоятельств и причин так или иначе содействуют лидирующим субъектам в выполнении соответствующих юридических действий. К числу участников административного процесса следует отнести коллективы или организации, которые отстаивают свои интересы в деле. При этом коллектив либо организацию, как правило, представляет определенное, уполномоченное на то лицо, персонифицированно выступающее от их имени.

Еще одним важным обстоятельством, характеризующим соотношение рассматриваемых понятий, следует признать то, что ни одно из административно-процессуальных производств не может обойтись без лидирующих субъектов, осуществляющих его, тогда как наличие участников в отдельных производствах является обстоятельством, не всегда обязательным и возможным. Примером в этом плане может служить закрепленное законодательством положение, в соответствии с которым в производстве по делам об административных правонарушениях дело может рассматриваться без участия лица, привлекаемого к ответственности. В иных производствах разрешение конкретного дела может происходить без участия лиц, содействующих лидирующим субъектам.

В связи с изложенным представляется правильным определить, что характерная для отдельных административно-процессуальных производств подчиненность понятия «участник производства» по отношению к понятию «субъект производства» верна и для всего административного процесса в целом.

Таким образом, участники административного процесса могут быть охарактеризованы как граждане, иные лица, коллективы граждан и организации в лице их представителей, наделенные правами и несущие определенные обязанности, которые позволяют им участвовать в рассмотрении административных дел с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц, коллективов граждан или организаций, а также содействовать осуществлению административного процесса.

Субъекты административного процесса – это участники административного процесса, реализующие в ходе административно-процессуальной деятельности свой процессуальный статус с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц, коллективов граждан и организаций, а также с целью содействия осуществлению процесса, и лидирующие субъекты административного процесса, действующие с целью ведения процесса, способные сами на государственно-властной основе принимать решение по делу.

Необходимость разграничения указанных выше понятий объясняется тем обстоятельством, что в ходе выяснения общего и характерного, что присуще каждой из групп субъектов, возникает возможность выяснения важных вопросов, относящихся к характеристике полномочий лидирующих субъектов процесса, с одной стороны, а также прав и обязанностей участников процесса – с другой. Тем самым подчеркивается необходимость для лидирующих субъектов процесса своими действиями и решениями обеспечить защиту и соблюдение прав и законных интересов его участников. При этом выясняется правовой статус каждой из групп субъектов административного процесса, а также расширяются возможности более действенной защиты прав и законных интересов его участников.

Характеризуя индивидуальных и коллективных субъектов административно-процессуальных правоотношений, необходимо уточнить ряд важных моментов. Во-первых, можно ли отнести лидирующих субъектов административно-процессуальных правоотношений, осуществляющих свои функции в процессе единолично, к числу индивидуальных субъектов?

Уполномоченные лица действуют от имени и по поручению государственных органов обезличенно, их действия непосредственно для них личных прав и обязанностей не порождают, а их акты – это акты органа, полномочными представителями которого они являются[36]. В связи с этим обстоятельством лидирующих субъектов административного процесса, действующих таким образом, отнести к числу индивидуальных субъектов нельзя. Сказанное в полной мере относится и к действиям судьи, единолично рассматривающего административное дело.

Во-вторых, к какой группе субъектов следует отнести собственника, выступающего субъектом предпринимательской деятельности, в его взаимоотношениях в рамках административного процесса? Каково положение служащего как субъекта стабильных организационных отношений?

Собственник в этом случае будет индивидуальным субъектом – участником административно-процессуальных правоотношений. Таким же индивидуальным субъектом – участником административно-процессуальных правоотношений выступает и служащий, не являющийся в данных правоотношениях представителем государственного органа и участвующий в процессе с целью реализации принадлежащих ему прав и законных интересов, а также исполнения обязанностей.

Касаясь вопроса о роли должностного лица в административно-процессуальных правоотношениях, следует отметить, что его процессуальное положение неоднозначно. Должностное лицо нужно признать в качестве субъекта административного процесса при выполнении им функций по ведению процесса. Когда же должностное лицо в силу служебных обязанностей содействует осуществлению процесса и тем более когда оно выступает субъектом ответственности, его следует признать участником административного процесса.

Итак, к субъектам административного процесса относятся:

– государственные органы;

– администрация предприятий, учреждений и организаций;

– должностные лица государственных органов;

– суды (судьи);

– объединения граждан, органы местного самоуправления, их органы и должностные лица;

– собственники, их представители и уполномоченные;

– социальные индивиды: граждане Украины, иностранные граждане, лица без гражданства.

Особое место среди субъектов административного процесса занимают органы прокуратуры.

Классификация лидирующих субъектов административного процесса возможна по различным основаниям. В частности, применительно к объему компетенции можно выделить субъектов общей компетенции, которые рассматривают и разрешают административные дела наряду с исполнением иных функций, а также субъектов специальной компетенции, специально созданных для разрешения определенной категории административных дел. Примером таких субъектов могут служить административные комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов.

По порядку принятия решений по административным делам можно выделить коллегиальные органы (уже упоминавшиеся административные комиссии) и органы, действующие на основе единоначалия (районные военные комиссары, действующие от имени органов Министерства обороны).

И наконец, по действию в пространстве следует выделить субъектов, осуществляющих свои функции в пределах определенной территории, в пределах определенной отрасли, а также тех, деятельность которых носит межотраслевой характер и не ограничивается рамками территорий административно-территориальных единиц в Украине.

2.2. Граждане как субъекты административного процесса

Конструирование понятия «административно-процессуальный статус гражданина»[37] в значительной степени зависит от четкого определения соотношения таких понятий, как «человек», «личность», «гражданин», «лицо», иных понятий, используемых в различных правовых актах, а также в юридической литературе как синонимы.

Зачастую между указанными понятиями не проводится различия, они трактуются как однозначные. Следует отметить, что в определенных случаях эти понятия можно расценивать как однопорядковые, однако необходимость выяснения их содержания – объективная предпосылка для уяснения содержания и особенностей административно-процессуального статуса гражданина.

В философском плане человек – это субъект социальной и культурно-исторической деятельности, субъект данных общественных отношений и тем самым исторического и культурного процесса. Личность же – это относительно устойчивая, динамичная, социально обусловленная совокупность духовных, общественно-политических и морально-волевых качеств человека, сознание и поступки которого характеризуются определенной степенью социальной зрелости и стремлением проявить свою индивидуальность, индивидуальные способности[38].

В международно-правовых актах наиболее часто используется понятие «человек». Так, во Всеобщей декларации прав человека[39] речь идет о правах, присущих всем людям, всем членам человеческой семьи, в связи с чем понятие «человек» используется практически во всех статьях указанного документа. Это понятие используется и в большинстве международно-правовых документов.

Наряду с названным, достаточно часто используются такие понятия, как «лицо» и «индивид». В частности, Минимальными стандартными правилами обращения с заключенными[40], принятыми на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1965 г., регламентируются отношения с лицами, находящимися под арестом или ожидающими суда, лицами, арестованными или помещенными в тюрьму без предъявления обвинения.

В ряде международно-правовых документов речь идет о правах индивидов. Примером может служить Азиатско-тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов, принятая 15 февраля 1988 г. на 2-й Конференции юристов стран Азии и Тихого океана[41].

Упоминание о личности достаточно редко встречается как в международно-правовых документах, так и в законодательных актах нашего государства. Следует признать, что использование этого понятия в большей степени характерно для публикаций научного характера.

В конституционном и текущем законодательстве Украины наиболее часто употребляются понятия «гражданин» и «лицо». Так, Конституция Украины определяет права и обязанности граждан Украины, а КоАП – перечень лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 21), регламентирует права лица, привлекаемого к административной ответственности (ст. 268).

Эти понятия используются и в законодательстве других государств. Примером могут служить закон ФРГ «О собраниях и демонстрациях (закон о собраниях)» от 24 июля 1953 г.[42], законы Италии «О гражданстве» и «Положение о гражданстве»[43].

Рассмотрим подробнее соотношение упоминавшихся выше понятий.

Понимаемое в строгом смысле слова определение индивида как отдельного организма либо особи неприемлемо для использования в правовой литературе. В этом смысле необходимо уточнение – человеческий или социальный индивид, что позволяет отождествить понятия «человек» и «индивид».

Следует отделять понятие «человек» от понятия «личность», поскольку человек не всегда является личностью, но при этом всякая личность – человек. Так, вряд ли правильно говорить о том, что душевнобольной человек является личностью. Отсюда можно предположить, что понятие «человек» шире понятия «личность».

Не всегда тождественны и понятия «личность» и «лицо»[44]. Это относится к ситуации, когда лицо нельзя признать в качестве личности. Так, в качестве лица, которому административным правонарушением причинен имущественный или физический вред (ст. 268 КоАП), может выступать душевнобольной человек, однако, как указывалось ранее, его нельзя признать личностью. При этом его интересы представляют законные представители. Здесь имеет место ситуация, когда понятие «лицо» следует считать более широким, чем понятие «личность». Таким образом, соотношение указанных понятий прямо связано с категорией дееспособности.

Соотношение понятий «личность», «лицо» и «гражданин» также не равнозначно. Зачастую эти понятия не совпадают. Гражданство, выражая определенное политико-правовое состояние человека, присуще далеко не всем людям. В связи с этим выделяются апатриды, т.е. люди, утратившие гражданство одного государства и не приобретшие его в другом. Иными словами, это лица без гражданства. С другой стороны, самая выдающаяся личность может не иметь гражданства. В ряде случаев не совпадают и понятия «гражданин» и «лицо». Так, в качестве лица, привлекаемого к административной ответственности, могут выступать как иностранные граждане, так и лица без гражданства.

Однако следует иметь в виду, что соотношение названных понятий не есть нечто незыблемое, статическое. В отдельных ситуациях эти понятия могут совпадать, но могут и различаться. Это необходимо учитывать во избежание терминологической путаницы.

Взаимосвязь приведенных понятий должна быть выяснена еще и потому, что получившие международное признание декларации, другие международно-правовые акты о правах человека направлены на то, чтобы каждое государство законодательным путем закрепило эти основные права человека и придало им значение прав гражданина этого конкретного государства.

Наша задача состоит в том, чтобы рассмотреть административно-процессуальный статус личности через призму гражданства. Таким образом, указанная категория выступает в качестве базовой.

Уместно подчеркнуть и то обстоятельство, что гражданин выступает в качестве субъекта права, т.е. лица, которое признается законом способным вступать в правовые отношения. Следовательно, в контексте рассматриваемого вопроса при определенных обстоятельствах возможно употребление терминов «субъект» и «лицо» в качестве тождественных понятию «гражданин».

Анализ общественных явлений дает основание для вывода о производности ряда важных понятий. В частности, понятие правового положения граждан (и соответственно понятие их административно-правового и административно-процессуального положения) производно от понятия их социального положения.

В философской литературе понятие «социальное положение личности» принято передавать через тождественное ему понятие «социальная роль личности», определяемое как нормативно одобренный общественный способ поведения (деятельности) личности[45]. При этом понятие «социальная роль личности» как бы связывает деятельность личности и ее самосознание с функционированием социальной системы[46].

В юридической литературе, в том числе зарубежной, неоднократно затрагивались вопросы правового положения граждан с учетом их социального статуса[47], в отдельных публикациях прямо говорилось о правовом статусе личности как совокупности ее социальных ролей, описываемых в категориях юридических прав и обязанностей [48]. Некоторые авторы справедливо обращают внимание на реальную связь этих понятий, более того – на производность правового статуса от социальной роли его носителя[49].

В частности, подчеркивая необходимость определения положения граждан через их социальную роль, определяя, что это – единственно возможный способ уяснения сущности их административно-правового положения, профессор В. И. Новоселов делает справедливый вывод о том, что административно-правовое положение гражданина следует определить как закрепленную государством в нормах административного права социальную роль личности – гражданина государства. Развивая это положение, он выделяет общую социальную роль граждан, а также их многочисленные специальные социальные роли. При этом специальные социальные роли граждан «вырастают» на базе общей, конкретизируют ее с учетом особенностей более узких сфер их деятельности – как субъектов государственного управления, хозяйственной деятельности, социально-культурной деятельности, многочисленных, еще более конкретизированных («учащийся», «пассажир») либо возрастных и других характеристик отдельных граждан: несовершеннолетних, пенсионеров, женщин и т.д.[50]

С точки зрения административного процесса характеристика социальных ролей граждан обладает отдельными специфическими чертами. Эти черты позволяют более четко определить взаимосвязь и взаимовлияние социальных ролей граждан и их правового статуса. Так, к числу упоминавшихся ранее конкретизированных характеристик следует отнести определенное место, отводимое гражданину законодателем в ходе осуществления административно-процессуальной деятельности. С учетом этого обстоятельства речь может идти о специальных процессуальных ролях граждан («лицо, привлекаемое к ответственности», «потерпевший», «законный представитель» и т.п.). В ряде случаев конкретизированные характеристики, определяющие специальные социальные роли граждан, пересекаются с характеристиками, влияющими на процессуальное положение граждан, т.е. с их специальными процессуальными ролями (например, «лицо, привлекаемое к ответственности» и «лицо несовершеннолетнее»; «общественный инспектор охраны природы» и «лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях» и т.п.), что значительно обогащает их смысл и имеет непосредственное влияние на динамику правового статуса.

В свою очередь, специальные процессуальные роли граждан следует подразделять на: а) предписанные процессуальные роли и б) субъективные процессуальные роли, т. е. роли, в ходе реализации которых лицо привносит в свое поведение факторы субъективного характера (личное негативное отношение к действиям должностных либо иных лиц, участвующих в деле, свое понимание сложившейся конкретной ситуации и т.п.). Если первые прямо связаны с объемом и возможностью реализации административно-процессуального статуса граждан, то вторые активно влияют на атмосферу рассмотрения конкретного административного дела, т.е. в определенной степени предопределяют такой элемент административно-процессуальной формы, как процессуальный режим, а также могут характеризовать личное отношение лица к содеянному, т.е. влиять на квалификацию его действий. Осмысление этой роли позволяет глубже уяснить мотивацию определенных действий лица, в том числе и процессуальных.

Сказанное позволяет сделать вывод о тесной связи социальных ролей граждан с их административно-процессуальным статусом. Более того, классификация социальных ролей граждан в административном процессе представляет собой некую основу для выделения конкретных видов административно-процессуального статуса гражданина.

С этой точки зрения целесообразно выделить:

1) общий административно-процессуальный статус гражданина, характерный для всех видов административных производств;

2) особенный (специальный) статус, характерный для определенных конкретных производств;

3) единичный административно-процессуальный статус гражданина, характерный для конкретного участника процесса при конкретных обстоятельствах. Можно говорить о том, что реализация единичного, или субъективного, статуса гражданина связана со стадиями, этапами и отдельными процессуальными действиями.

Иллюстрируя данное положение, отметим, например, что абсолютно для всех граждан, участвующих в процессе, законом предусмотрено право на получение информации[51], на конституционном уровне закреплено право на обжалование действий должностных лиц (ст. 55 Конституции Украины).

Указанные права характерны для всего административного процесса и, таким образом, они могут быть отнесены к общему административно-процессуальному статусу гражданина, при анализе которого мы сталкиваемся с особенным процессуальным статусом. Так, в производстве по делам об административных правонарушениях наблюдается совокупность процессуальных прав и обязанностей, характерных для данного производства и закрепленных законодателем в самостоятельном разделе КоАП.

Примером единичного административно-процессуального статуса может служить статус родителей несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности.

Наряду с этим, важное значение имеет исследование гражданства как фактора, влияющего на правовой статус лица как субъекта административного процесса. Институтом гражданства во многом опосредуются отношения государства и личности, поскольку по отношению к государству личность выступает в специфическом качестве гражданина именно этого государства, а государство, в свою очередь, адресуется к нему не как к человеку вообще, а как к своему гражданину[52]. Этот фактор в значительной мере определяет правовое положение человека как субъекта административного процесса.

В качестве государственно-правового института гражданство юридически определяет статус личности в обществе и государстве, правовую связь личности с государством, что распространяет на гражданина юрисдикцию государства, его законов[53]. С другой стороны, гражданство означает полное подчинение данного лица суверенной власти государства и защиту последним прав гражданина[54]. Институт гражданства необходим не только государству, но и конкретной личности, поскольку она сама по себе не может в международно-правовом общении претендовать на какое-либо самостоятельное значение без определяющих воздействий суверенитета того государства, гражданином которого она является[55].

В юридической литературе выделяется ряд черт, характеризующих гражданство как правовую связь между физическим лицом и государством. Наиболее характерной чертой указанной связи признается устойчивость гражданства как его важнейший признак, юридический критерий.

Названная черта может проявляться как в пространстве, так и во времени. Например, в соответствии со ст. 7 Закона Украины «О гражданстве Украины» проживание или временное пребывание гражданина Украины за пределами государства не лишает его гражданства Украины. Устойчивость гражданства во времени проявляется в его непрерывности, т.е. в сохранении гражданства с момента приобретения вплоть до его прекращения в соответствии с условиями, закрепленными законодательством.

Гражданство является юридическим основанием пользования правовым статусом. Не входя в структуру правового статуса лица, фактор гражданства позволяет более четко обрисовать его положение в правовой системе конкретного государства, отдельных отраслях права, в том числе и в административном процессе, в определенной мере влияет и на формирование административно-процессуального и иных отраслевых статусов гражданина.

Административно-процессуальный статус гражданина следует рассматривать в широком и в узком смысле, соотносящихся между собой как целое и часть.

Правовое положение в узком смысле представляет собой совокупность юридических качеств, которыми гражданин наделяется государством. Общепризнанными классическими элементами такого положения являются права, свободы и обязанности.

Отношение государства к гражданам в сфере административного права и процесса выражается также через иные юридические категории, например, категории правовых гарантий прав, свобод и обязанностей граждан. Иными словами, все, что так или иначе законодательно оформляет положение гражданина в обществе, опосредует все виды связей и отношений между государством и гражданином, следует понимать как правовой статус гражданина в широком смысле.

Исходя из этого, определим, что административно-процессуальный статус гражданина целесообразно рассматривать в двух смыслах – в широком и узком, поскольку рассмотрение его только в узком смысле не позволяет со всей полнотой отразить связь гражданина с обществом в целом, с деятельностью государства по обеспечению его интересов.

В качестве элементов в состав административно-процессуального статуса гражданина в узком смысле следует включить:а) административно-процессуальные права; б) административно-процессуальную правоспособность; в) административно-процессуальную дееспособность; г) административно-процессуальные свободы; д) административно-процессуальные обязанности; е) административно-процессуальные законные интересы.

В узком смысле административно-процессуальный статус гражданина представляет собой совокупность урегулированных нормами административно-процессуального права проявлений социальных и правовых качеств граждан как субъектов данной отрасли права – обладателей правоспособности и субъективных прав, носителей обязанностей и как субъектов урегулированных ее нормами разновидностей административно-процессуальной деятельности.

В широком смысле административно-процессуальный статус гражданина представляет собой совокупность всех закрепленных в нормах административно-процессуального права средств, с помощью которых определяется положение гражданина в административном процессе.

Элементами административно-процессуального статуса гражданина в широком смысле следует признать: а) административно-процессуальный статус гражданина в узком смысле; б) правовые принципы административно-процессуального статуса гражданина; в) административно-процессуальные гарантии обеспечения административно-процессуального статуса гражданина; г) функции, права и обязанности иных субъектов административно-процессуальной деятельности, имеющие отношение к гражданам как к ее субъектам.

Являясь обязательным субъектом административно-процессуального права, гражданин между тем может не быть субъектом административно-процессуальных правоотношений. Он может оставаться за рамками административно-процессуальной деятельности в силу отсутствия объективных предпосылок его участия в такого рода деятельности, например, когда административно-процессуальные правоотношения возникают между государственными либо общественными организациями. С другой стороны, это может быть обусловлено конкретными жизненными обстоятельствами, препятствующими его участию в названных правоотношениях (например, болезнью, нахождением в командировке и т.п.). Граждане как субъекты административно-процессуальных правоотношений не могут вступать в такие отношения между собой. Складывается ситуация, когда связующим звеном между ними является иной, уполномоченный законодателем субъект – субъект, рассматривающий дело, субъект, осуществляющий определенные административно-процессуальные действия в рамках обеспечения хода любого из административных производств, субъект контроля и т.п.

Законодатель предусмотрел возможность замены субъекта – гражданина в ходе осуществления административно-процессуальной деятельности. В частности, интересы гражданина, являющегося потерпевшим по делу об административном правонарушении и в силу физических либо психических недостатков не имеющего возможности осуществлять свои права по делу, вправе представлять его законные представители, которые и реализуют принадлежащие указанному лицу процессуальные полномочия.

Следует подчеркнуть и взаимокорреспондирующий характер отдельных процессуальных прав и обязанностей граждан – субъектов административно-процессуальных отношений и иных субъектов административного процесса. Так, праву гражданина обжаловать неправомерные, по его мнению, действия должностного лица корреспондирует обязанность соответствующего органа (должностного лица) рассмотреть жалобу и разрешить ее в установленный законом срок.

Граждане могут вступать в административно-процессуальные правоотношения как в добровольном порядке, так и быть вовлечены в них принудительно (например, в качестве лица, привлекаемого к административной ответственности). При этом в административно-процессуальные правоотношения могут вовлекаться граждане, первоначально не имеющие оснований быть участниками процесса (например, в качестве свидетеля для установления определенных, имеющих значение для дела обстоятельств).

Административно-процессуальные нормы, регламентирующие правовой статус гражданина как субъекта административно-процессуальных правоотношений, находят свое отражение в нормах не только административного, но и ряда иных отраслей права (экологического, земельного, финансового и др.). К сожалению, следует отметить некоторую фрагментарность административно-процессуальных норм, регламентирующих административно-процессуальный статус гражданина, что, в свою очередь, отражается на полноте этого статуса и, соответственно, на правовом положении гражданина в целом.

Структура административно-процессуального статуса гражданина включает в себя ряд элементов, которые органично взаимодействуют между собой, образуя единую целостную конструкцию.

С учетом этого рассмотрим элементы административно-процессуального статуса личности подробнее.

Административно-процессуальная правоспособность представляет собой самостоятельный и необходимый элемент административно-процессуального положения граждан.

Административно-процессуальная правоспособность возникает с рождения гражданина. Процессуальная правоспособность тесно связана с административной правоспособностью, будучи производной от нее.

Правоспособность вообще и административная правоспособность в частности – это «право на права»[56]. В этом плане административно-процессуальная правоспособность представляет собой «право на реализацию прав».

Административно-процессуальная правоспособность, как правило, связана с реализацией процессуальных прав граждан в конкретных правоотношениях. Однако ряд административно-процессуальных прав закреплен непосредственно в источниках права, безотносительно к конкретным правоотношениям (примером такого права может служить право обращения к органам исполнительной власти за содействием в реализации субъективных прав). Реализуемые в соответствии с волеизъявлением гражданина, они порождают определенные правоотношения. В свою очередь, в связи с возникшим правоотношением у гражданина появляются процессуальные права. Так, в связи с обращением в орган исполнительной власти у гражданина возникает право на обжалование принятого по обращению решения. Таким образом, возникновение административно-процессуальных правоотношений порождает отдельные процессуальные права и обязанности гражданина, комплексы такого рода прав и обязанностей. Существование отдельных прав и обязанностей, их комплексов обусловлено специфическим положением гражданина (например, водителей транспортных средств как участников дорожного движения либо инвалидов, участников Великой Отечественной войны, имеющих право на первоочередное либо внеочередное получение определенных благ), а в юрисдикционных административных производствах – конкретными обстоятельствами и условиями (например, совершением административного проступка и привлечением в связи с этим к административной ответственности; участием в деле в качестве лица, привлеченного к ответственности несовершеннолетнего и т.п.). Конкретные условия могут служить такого рода фактором и в неюрисдикционных производствах. Так, Законом Украины «Об альтернативной (невоенной) службе» предусмотрены определенные условия, дающие право на такую службу, и соответственно порядок направления на службу и ее прохождения[57].

В связи с этим есть основания выделять общую и специальную административно-процессуальную правоспособность граждан. При этом общая правоспособность представляет собой качество всех граждан, способность иметь общие процессуальные права и нести общие процессуальные обязанности. Специальная административно-процессуальная правоспособность – это способность иметь специфические процессуальные права и обязанности, комплексы таких прав и обязанностей, обусловленная специфическим положением отдельных групп граждан (например, граждане – административные правонарушители и т.п.), конкретными обстоятельствами и условиями.

Как на общую, так и на специальную административно-процессуальную правоспособность гражданина могут влиять определенные факторы, например, выход из гражданства Украины.

Административно-процессуальная правоспособность граждан характеризуется связью прав и обязанностей, предполагает различные условия и характер взаимодействия с системой исполнительной власти. Указанная правоспособность может быть реализована в сфере взаимодействия как с государственной системой исполнительной власти и системой органов местного самоуправления, так и с судом.

Целью установления административно-процессуальной правоспособности является наиболее полное, гармоничное обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение государственных и общественных интересов.

Административно-процессуальная правоспособность, как и в иных видах процессуальной деятельности (гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной), прекращается со смертью гражданина.

Наличие такого важного элемента административно-процессуального статуса гражданина, как административно-процессуальная дееспособность, позволяет рассматривать его как логически завершенную конструкцию.

В административно-правовой науке категория дееспособности граждан рассматривается без учета возможности выделения собственно административно-процессуальной дееспособности[58]. Иными словами, при определении этой категории используются имеющиеся общие определения административной дееспособности. Так, административная дееспособность гражданина определяется как «способность гражданина нести и исполнять возложенные на него административно-правовые обязанности, приобретать своими действиями права и принимать обязанности, предусмотренные нормами административного права»[59]; «способность гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти»[60]; «признанная за ним способность своими личными действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные обязанности административно-правового характера»[61]. Не вдаваясь в подробный анализ приведенных определений, отметим, что каждое из них в значительной мере характеризует и процессуальную дееспособность гражданина. Однако при этом следует помнить, что автономность существования административного процесса, признание административно-процессуального права в качестве полноправной отрасли права есть факт объективной реальности и автоматическое распространение институтов материального административного права на сферу административного процесса не только нецелесообразно, но и недопустимо. Задача четкого формирования понятия административно-процессуального статуса гражданина обусловливает адекватную четкость в определении его структурных элементов.

Административно-процессуальная дееспособность – это опосредованная нормами административно-процессуального права способность граждан реализовывать, исполнять и приобретать своими действиями права и обязанности административно-процессуального характера при осуществлении административно-процессуальной деятельности по конкретным административным делам.

На административную дееспособность в целом и на административно-процессуальную дееспособность в частности влияет ряд факторов, например, возраст и состояние здоровья гражданина.

По общему правилу, административная и административно-процессуальная дееспособность граждан связывается с достижением ими 18-летнего возраста. Однако не исключено, что с момента начала обучения в школе возможна административно-процессуальная дееспособность подростка, обусловленная тем, что он выступает в особом качестве – качестве учащегося и соответственно состоит в конкретных правоотношениях со школой, в связи с чем на него возлагаются определенные обязанности – соблюдать общественный порядок и учебную дисциплину.

Факт нарушения учащимся школы общественного порядка либо учебной дисциплины фиксируется администрацией школы, влечет за собой рассмотрение его действий по существу и, наконец, применение к нему определенных мер воздействия. Очевидно, что в такой ситуации речь будет идти об административно-процессуальной дееспособности гражданина, поскольку он может реализовать свои процессуальные права, в частности право обжаловать действия и решения администрации школы, и такого рода обращение должно вызывать юридические последствия.

В большем объеме административно-процессуальная дееспособность возникает с 16-летнего возраста, поскольку существенно расширяется сфера административно-процессуальных правоотношений. Граждане вступают в такого рода отношения в связи с получением паспорта, выполнением трудовых функций, когда становятся участниками производства по делам об административных правонарушениях и т.п.

Таким образом, вполне уместно выделение категорий полной и частичной административно-процессуальной дееспособности гражданина.

Существенное влияние на административно-процессуальную дееспособность гражданина оказывает и состояние его здоровья. Не случайно одним из оснований участия в производстве по делам об административных правонарушениях законных представителей лица, привлекаемого к ответственности, и потерпевшего законодатель признает наличие у последних физических или психических недостатков, в силу которых они сами не могут осуществлять свои права (ст. 270 КоАП).

В ряде случаев психическое заболевание гражданина является основанием для признания его полностью недееспособным. Соответственно это распространяется и на его административно-процессуальную дееспособность. Однако признание гражданина недееспособным вследствие психического заболевания происходит с соблюдением соответствующей процедуры в рамках гражданского процесса и осуществляется только в судебном порядке. Это общее ограничение, которое распространяется и на административно-процессуальный статус гражданина. Вне зависимости от объема ограничения дееспособности особый порядок его осуществления позволяет выделить категорию ограниченной административно-процессуальной дееспособности.

Административно-процессуальная дееспособность граждан в плане возможности ее ограничения характеризуется и таким фактором, как лишение гражданина свободы (в меньшей степени кратковременное за совершение административного проступка) либо связанные с такого рода лишением ограничения. Так, осужденный к лишению свободы гражданин ограничивается в возможности стать субъектом и, следовательно, реализовать присущие такому субъекту права в отдельных административных производствах, например, в производстве по получению разрешения на приобретение охотничьего и газового оружия, в производстве по получению права на управление транспортным средством и т.д.

Административно-процессуальный статус этой категории граждан в определенной степени расширяется за счет приобретения новых специфических административно-процессуальных прав и обязанностей, вызванных регламентацией взаимоотношений с администрацией мест лишения свободы. Подобная ситуация возникает и у граждан, в отношении которых устанавливается административный надзор.

Административно-процессуальные права представляют собой вид субъективных прав граждан. Через механизм субъективных прав в реальной жизни реализуются как более широкая по содержанию категория прав человека, так и права граждан, в том числе административно-процессуальные.

Административно-процессуальные права граждан могут быть подразделены на следующие группы:

а) права, связанные с возможностью возбуждения административного процесса по инициативе гражданина. В частности, к таким правам могут быть отнесены право на получение конкретной информации в компетентных органах, право на подачу заявления и др.;

б) права, связанные с информированностью гражданина о причинах и цели вовлечения его в сферу административного процесса, возбужденного по инициативе иных субъектов. К таким правам следует отнести право на ознакомление с материалами дела, права, связанные с объяснением гражданину оснований применения к нему мер административного принуждения и административно-предупредительных мер;

в) права, позволяющие гражданину влиять на ход и результаты административного процесса. Как наиболее многочисленная группа административно-процессуальных прав, указанные права наиболее полно закреплены законодателем, хотя в большей степени это касается юрисдикционных производств. Например, права давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и т.д.;

г) права, связанные с возможностью обжалования гражданином действий и решений компетентных органов и их должностных лиц.

Очевидно, что такая классификация связана со стадийностью административного процесса, что не исключает и классификации административно-процессуальных прав по ряду иных оснований. Так, по уровню законодательного регулирования можно выделить административно-процессуальные права граждан, закрепленные в Конституции Украины, законах, различного уровня подзаконных актах, ведомственных инструкциях.

Поскольку в административном процессе в качестве субъекта такового допустимо участие неформальных групп граждан (например, при подаче коллективного обращения), административно-процессуальные права по субъективному составу осуществления могут быть подразделены на индивидуальные и коллективные.

В зависимости от возможности личного осуществления гражданином административно-процессуальных прав следует выделить: а) права, реализуемые гражданином самостоятельно; б) права, реализацию которых в соответствии с законом гражданин делегирует иным лицам (например, законным представителям).

Наконец, по способу действия следует выделить: а) административно-процессуальные права, для реализации которых гражданину следует совершить определенные действия, например, заявить ходатайство о предоставлении ему переводчика; б) административно-процессуальные права, для реализации которых гражданину нет необходимости реально действовать (например, право на рассмотрение заявления гражданина в установленный законом конкретный срок).

Административно-процессуальные права второго вида, как правило, не получают своего прямого закрепления в нормативно-правовых актах. В большинстве случаев они вытекают из процессуальных обязанностей иных субъектов административного процесса.

Очевидно, что соотношение административно-процессуальных прав граждан и соответствующих им обязанностей компетентных органов и их должностных лиц представляет собой важнейший фактор реальности и действенности арсенала процессуальных прав личности. Определение соотношения прав и обязанностей практически обеспечивает сочетание правовых интересов личности и интересов других лиц и общества[62] и в известной степени корректирует пробелы законодательства в части регламентации административно-процессуального статуса гражданина.

Особенностью административно-процессуальных прав граждан является то, что указанные права служат для реализации норм не только материального административного права, но и иных отраслей права, например, норм, регламентирующих деятельность граждан в качестве частных предпринимателей.

С учетом изложенного можно сделать вывод, что субъективное административно-процессуальное право гражданина – это закрепленная в административно-процессуальных нормах возможность совершать в установленных ими пределах конкретные действия, реальность которых гарантируется субъектами, несущими по отношению к гражданам определенные процессуальные обязанности, а также возможность требовать от указанных субъектов осуществления необходимых действий с целью пользования социальными благами для удовлетворения личных или общественных интересов.

Административно-процессуальные свободы. Одним из важных специальных правовых вопросов является вопрос о юридических свободах граждан. Понятие свободы в юридическом смысле издавна привлекало внимание ученых-юристов. Еще Ш. Монтескье подчеркивал, что в «государстве, т.е. в обществе, где есть законы, свобода может заключаться лишь в том, чтобы иметь возможность делать то, чего должно хотеть, и не быть принуждаемым делать то, чего не должно хотеть... Свобода есть право делать все, что дозволено законами»[63].

Представляя собой любую социальную свободу личности, признаваемую государством, юридическая свобода выступает одним из элементов правового статуса гражданина, как вид и мера возможного поведения личности[64], как самостоятельная правовая категория, достаточно часто используемая в источниках административного права наряду с термином «права».

Вместе с тем важнейшим моментом, позволяющим обособить категорию «свободы» в юридическом значении от категории «права», следует назвать характер действий гражданина, возможность поступать в определенных сферах по своему усмотрению, самому определять линию поведения[65].

О необходимости разграничения данных понятий свидетельствует и анализ законодательства.

Во-первых, в Конституции Украины практически повсеместно термин «свободы» человека и гражданина используется наряду с термином «права» (ст.ст. 3, 8, 17, 21, 22, 23 и др.).

Во-вторых, на позицию законодателя в этом вопросе прямо указывает использование термина «свободы» наряду с «правами» в административно-правовых актах. В частности, одной из задач законодательства об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 1 КоАП, является охрана личных прав и свобод граждан.

Следует признать, что административно-процессуальные свободы граждан тесно связаны с их правами, зачастую производны от них. Иными словами, процессуальные свободы, находясь в плоскости субъективных прав граждан, представляют собой самостоятельную категорию, существенно обогащающую административно-процессуальный статус гражданина.

Административно-процессуальные свободы обеспечивают гражданам известную свободу выбора действий, определенного поведения в рамках предоставленных им прав (в частности, реализуя право на использование юридической помощи адвоката, гражданин, привлекаемый к административной ответственности, реализует и административно-процессуальную свободу выбора и обращения к конкретному адвокату).

С этой точки зрения административно-процессуальную свободу можно определить как гарантированную государством возможность выбора гражданином определенного поведения и реализацию такого выбора в рамках закрепленных законодателем прав и обязанностей граждан в административном процессе, как обеспеченную законодателем неприкосновенность сфер деятельности и личной жизни гражданина со стороны государственных органов, должностных лиц и иных субъектов административного процесса.

Административно-процессуальные обязанности граждан представляют собой важнейшую составляющую их правового статуса. В этом качестве их значение трудно переоценить. Будучи тесно связанными с субъективными правами граждан, административно-процессуальные обязанности, тем не менее, являются самостоятельной правовой категорией.

С учетом того обстоятельства, что административно-процессуальные обязанности могут устанавливаться не только государством, его органами, но и иными уполномоченными на то субъектами, представляется правильным следующим образом определить понятие административно-процессуальных обязанностей.

Административно-процессуальные обязанности – это устанавливаемая государством, органами местного самоуправления, а в определенных законодательством случаях – и другими субъектами, фиксируемая в источниках административно-процессуального права мера необходимого, должного поведения граждан в интересах государства, общества и личных интересах граждан.

В отличие от административно-процессуальных прав административно-процессуальные обязанности граждан менее детально регламентированы действующим законодательством. Перечень административно-процессуальных обязанностей граждан весьма невелик, а конкретные указания на такого рода обязанности в основном имеют место в нормах, регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях. Эти процессуальные обязанности закрепляются для граждан, участвующих в производстве в качестве лиц, привлекаемых к ответственности, а также лиц, содействующих осуществлению производства (свидетель, эксперт, переводчик).

Для всех перечисленных лиц законодатель закрепил общую процессуальную обязанность явки по вызову органа, в производстве которого находится дело. Иные процессуальные обязанности предусмотрены для свидетеля, эксперта, переводчика и обусловлены их ролью в процессе. Соответственно, к этим обязанностям законодатель относит обязанность свидетеля дать правдивые объяснения, сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы (ст. 272 КоАП); обязанность эксперта дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам (ст. 273 КоАП); обязанность переводчика сделать полно и точно порученный ему перевод (ст. 274 КоАП). В данном случае налицо процессуальные обязанности, прямо закрепленные в правовых нормах и реализуемые в административно-процессуальных правоотношениях путем выполнения определенных действий.

Отдельные административно-процессуальные обязанности формулируются законодателем в виде различного рода условий. В частности, для производства по делам об административных правонарушениях обязанность адвоката подтвердить свои процессуальные полномочия сформулирована следующим образом: «Полномочия адвоката на участие в рассмотрении дела удостоверяются ордером, выдаваемым юридической консультацией» (ст. 271 КоАП).

Для неюрисдикционных производств примером такого закрепления процессуальной обязанности может служить перечисление необходимых документов, которые представляются гражданами в орган внутренних дел для получения разрешения на приобретение газового пистолета (револьвера)[66]. И в первом, и во втором случае мы имеем дело с процессуальной обязанностью представить необходимые документы.

Как известно, понятие правовой обязанности включает в себя долг лица совершить или воздержаться от совершения известных действий.

Формулирование процессуальной обязанности, вытекающей из запрета, не характерно для административного процесса и встречается лишь в отдельных нормах, содержащих составы конкретных административных проступков. Так, ст. 1853 КоАП, предусматривающая ответственность за неуважение к суду, в качестве одного из действий, которое выказывает такого рода неуважение, называет нарушение порядка во время судебного заседания и тем самым обязывает лиц, находящихся в зале судебного заседания, соблюдать порядок.

Общие административно-процессуальные обязанности граждан законодателем не формулируются. Представляется, что в качестве общей административно-процессуальной обязанности следует законодательно закрепить обязанность граждан выполнять основанные на законе решения и требования субъектов, осуществляющих административно-процессуальную деятельность по конкретному административному делу.

На объем административно-процессуальных обязанностей граждан влияет ряд факторов, в силу которых граждане становятся участниками определенных административно-процессуальных производств и, соответственно, носителями специфических административно-процессуальных обязанностей.

К такого рода факторам, например, относятся:

а) наличие подопечных. Выступая в качестве опекунов либо попечителей, граждане приобретают административно-процессуальные обязанности, связанные с осуществлением своих специфических функций в данной роли;

б) обладание либо пользование в установленном законом порядке отдельными объектами собственности (жилым домом, автомобилем, катером и т.п.). Так, владелец автомобиля либо лицо, пользующееся автомобилем по доверенности, должны выполнять конкретные административно-процессуальные обязанности при регистрации автомобиля в ГАИ, прохождении технического осмотра и т.д.;

в) занятие определенной деятельностью. Так, граждане, выступающие в качестве частных предпринимателей, несут административно-процессуальные обязанности в сфере получения лицензий на занятие определенной предпринимательской деятельностью, в сфере взаимоотношений с налоговыми органами.

Административно-процессуальные законные интересы. Указанная категория получила свое закрепление в различного рода законодательных актах. Так, охрану законных интересов предприятий, учреждений и организаций в качестве одной из задач законодательства об административных правонарушениях закрепляет и КоАП. Представляя собой вид социальных интересов, интересы граждан в сфере права опосредуются последним и определяются как «законные» либо «охраняемые законом» интересы. Справедливо, что охраняться правом может только законный интерес гражданина. В связи с этим целесообразно трактовать понятия «законный интерес» и «охраняемый законом интерес» как равнозначные.

Законный интерес – это юридически значимый интерес, основанный на законе, вытекающий из него, одобряемый и защищаемый им, хотя и не закрепленный в конкретных правовых нормах [67].

Существование законных интересов личности не только возможно, но и необходимо, поскольку ее многообразные интересы не всегда опосредуются субъективными правами и юридическими обязанностями.

Отметим ряд положений, касающихся характеристики законных интересов в административно-процессуальной сфере.

Прежде всего следует отметить, что административно-процессуальные интересы гражданина представляют собой интересы, которые возникают в связи с административно-процессуальной деятельностью. Они занимают отдельное место в структуре административно-процессуального статуса гражданина, находясь в сфере административно-процессуальных субъективных прав и обязанностей, но не совпадая с ними.

Иными словами, законные интересы – это своеобразные предправа, которые могут трансформироваться в субъективные права, когда для этого созревают необходимые условия [68].

Граждане как субъекты административного процесса имеют довольно широкий диапазон интересов, однако не все из них могут быть законными. Так, вряд ли можно признать законным интерес гражданина, связанный с сокрытием отдельных фактов, могущих, по его мнению, отрицательно повлиять на желательное для него решение по конкретному делу. С этой точки зрения нужно четко определить, что законными следует признавать те процессуальные интересы гражданина, которые, будучи связанными с его субъективными процессуальными правами и обязанностями, дозволяются государством, не ущемляют при этом интересы иных субъектов процесса.

Можно выделить различные уровни законных интересов граждан. Так, можно говорить об общих законных интересах граждан – участников административного процесса (достижение юридически значимого результата, принятие законного и обоснованного решения по делу) и частных или персонифицированных законных интересах (интерес гражданина в установлении конкретных фактов, доказывающих его невиновность в совершении административного правонарушения либо обосновывающих его позицию в связи с обращением в компетентный государственный орган).

Административно-процессуальные интересы прямо зависят от процессуальной роли гражданина в конкретном административном производстве[69]. Именно с учетом этого обстоятельства мы говорим о гражданах – субъектах процесса, имеющих в деле определенный интерес (лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, их законные представители), а также о гражданах, не имеющих заинтересованности в деле, а лишь способствующих осуществлению процесса (свидетель). Для иных лиц, содействующих осуществлению процесса (переводчик, эксперт), процессуальные интересы совпадают с общими законными интересами. Особое место в этом ряду занимает адвокат. Но и здесь мы можем говорить о совпадении его стремлений и интересов с интересами заинтересованных участников процесса, которые пользуются услугами адвоката.

В ряде случаев законные интересы связаны не только с субъективными административно-процессуальными правами и обязанностями граждан, но и с конкретными процессуальными обязанностями соответствующих органов, их должностных лиц, с положениями, регламентирующими порядок совершения определенных действий. Так, уместно говорить о наличии законных административно-процессуальных интересов гражданина в связи с обязанностью ответственных должностных лиц осуществлять личный прием граждан. Реально в этом случае и наличие законных интересов в связи с положениями, регламентирующими порядок проведения личного приема.

Обратим внимание на еще один аспект рассматриваемого вопроса. Связаны ли законные интересы с административно-процессуальными свободами? Думается, что да. Например, реализуя процессуальное право на личный прием его должностными лицами, гражданин действует в рамках процессуальной свободы, выбирая возможность обращения к тому или иному из должностных лиц, однако при этом, безусловно, руководствуется определенным законным интересом.

Административно-процессуальные законные интересы можно определить как дозволенное стремление гражданина к определенной пользе в границах его субъективных административно-процессуальных прав, обязанностей и свобод, а также процессуальных обязанностей иных субъектов процесса и процессуальной регламентации его хода.

Несмотря на свое реальное существование, категория законных интересов не получила законодательного определения. Четкое толкование законодателем понятия законных интересов в сфере административного процесса послужит важным фактором наиболее полной реализации гражданами своего административно-процессуального статуса, а также совершенствования правоприменительной деятельности лидирующих субъектов административного процесса. При этом нет необходимости (да и возможности) в законодательном закреплении конкретного перечня законных административно-процессуальных интересов граждан. Исходя из определения данной категории в законе, граждане и компетентные органы смогут в каждом конкретном случае устанавливать наличие и соответствующий круг законных интересов, оценивать их реальность, значимость и необходимость защиты.

Таким образом, административно-процессуальный статус гражданина, включающий в себя административно-процессуальные права, административно-процессуальную правоспособность, административно-процессуальную дееспособность, административно-процессуальные свободы, административно-процессуальные обязанности и административно-процессуальные законные интересы, благодаря такой структуре и каждой составляющей его части, позволяет ему реализовать нормы материального права – административного, финансового, экологического и т.д., а государству – обеспечивать исполнение возложенных на гражданина обязанностей.

Осмысление административно-процессуального статуса гражданина неразрывно связано с рассмотрением вопроса об его источниках, среди которых основное место занимает Конституция Украины.

Не вызывает сомнения, что конституция любого государства представляет собой стержень всей правовой системы, основу правопорядка жизни общества. Она определяет руководящие принципы, в соответствии с которыми формируется политическое единство и должны быть правильно поняты задачи, стоящие перед государством. Конституция регулирует преодоление конфликтов в обществе, упорядочивает организацию и процесс формирования политического единства и деятельность государства, «является основополагающим, базирующимся на определенных продуманных принципах структурным планом правового оформления жизни общества»[70].

Новая Конституция Украины дает прочную базу для отмены устаревших правовых ограничений личности, основываясь на признании естественного характера прав и свобод человека и гражданина. Об этом свидетельствуют значительное расширение перечня прав и свобод, качественное изменение их содержания. Особое значение приобретает закрепленное в ст. 9 Конституции Украины положение о том, что действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины. При этом ряд статей Конституции в значительной мере отражают положения Всеобщей декларации прав человека, пактов и конвенций о правах человека [71].

Примером этому служат положения Конституции Украины, закрепляющие право на жизнь, право на уважение достоинства человека, право на свободу передвижения, выбора места жительства и т.д.

Таким образом, наряду с Конституцией Украины к основным источникам правовых норм о статусе гражданина в целом и как субъекта административного процесса в частности следует отнести международно-правовые акты, имеющие базовый, основополагающий характер.

Значение Конституции Украины как важнейшего, основного источника правовых норм об административно-процессуальном статусе гражданина трудно переоценить, поскольку конституционные права и обязанности гражданина представляют собой фундаментальную, статусную категорию. Они создают основополагающие первичные предпосылки достойного человеческого существования и лежат в основе конкретных и многообразных субъективных прав гражданина, составляют источник воспроизводства его активности и инициативы, эффективный инструмент саморазвития гражданского общества [72].

Не меньшее значение в этом плане имеют и конституционные положения, закрепляющие обязанности государственных органов по отношению к гражданам. Важнейшим моментом, отражающим значение Конституции Украины как основного источника административно-процессуального статуса гражданина, является также то обстоятельство, что в ней закреплены основы правового статуса ряда субъектов административно-процессуальных отношений (органов исполнительной власти, объединений граждан, судебных органов и др.).

Конституционный статус гражданина закреплен в разделе II Конституции Украины, содержащем 47 статей, которые имеют первостепенное значение для регулирования правоотношений, возникающих во всех отраслях системы права Украины. При этом значительная их часть представляет собой основу процессуального статуса гражданина в различных сферах процессуального регулирования.

Анализ положений Конституции Украины позволяет выделить ряд норм, имеющих всеобъемлющий, универсальный характер для формирования процессуального статуса гражданина вне зависимости от конкретных видов процесса. Так, ст. 24 закрепляет принципиальное положение о равенстве граждан перед законом. Важнейшее значение имеет закрепление равного по отношению к гражданам Украины объема прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Украине на законных основаниях (ст.26). Такой же универсальный принцип носит и право на уважение достоинства гражданина (ст. 28), а также право на получение правовой помощи (ст. 59). В этом же смысле следует рассматривать положения ст. 57, в соответствии с которой каждому гарантируется право знать свои права и обязанности. В непосредственной связи с реализацией процессуального статуса гражданина при осуществлении всех видов процессуальной деятельности находятся и закрепленные в ст.129 принципы судопроизводства, в частности, такие, как равенство всех участников судебного процесса перед законом и судом, обеспечение доказанности вины, состязательность сторон и свобода в представлении ими суду своих доказательств и доказывании перед судом их убедительности, обеспечение обвиняемому права на защиту, обеспечение апелляционного и кассационного обжалования решения суда и др.

В контексте настоящей работы наибольший интерес представляет рассмотрение вопроса о положениях Конституции Украины, непосредственно влияющих на формирование и реализацию административно-процессуального статуса гражданина.

Прежде всего в этом плане необходимо выделить те конституционные положения, порождающие правоотношения, регулирование которых относится непосредственно к сфере административного права и, соответственно, административно-процессуальной сфере.

В первую очередь речь идет о праве граждан участвовать в управлении государственными делами, пользоваться равным правом доступа к государственной службе и службе в органах местного самоуправления (ст. 38). Право граждан участвовать в управлении государственными делами представляет собой одно из наиболее объемных прав, закрепленных в Конституции Украины. Оно являет собой главную, публичную форму участия граждан в государственной и общественной жизни.

Не менее важно для административно-процессуального статуса гражданина и его конституционное право направлять индивидуальные и коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок (ст. 40 Конституции Украины). Указанное положение имеет первостепенное значение для возможности инстанционного обжалования действий либо бездействия, а также решений различных государственных органов, нарушающих права и свободы граждан. Кроме того, это конституционное положение служит базой для административно-процессуального регулирования многообразных взаимоотношений граждан с органами государства в силу необходимости разрешения различных жизненных ситуаций, возникающих в повседневной жизни.

В качестве основного источника формирования и реализации административно-процессуального статуса гражданина выступают и его иные права, свободы и обязанности, закрепленные в Конституции Украины. В частности, необходимо выделить такие конституционные нормы: ст. 32, предусматривающую право на ознакомление в органах государственной власти и местного самоуправления, учреждениях и организациях со сведениями о себе; ст. 36, закрепляющую право граждан на свободу объединения в политические партии и общественные организации, право на участие в профессиональных союзах; ст.39, предусматривающую право на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций; ст.67, закрепляющую обязанность платить налоги и сборы в порядке и размерах, установленных законодательством.

Нельзя обойти вниманием и положения ст.55 Конституции Украины, гарантирующей право граждан на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, должностных и служебных лиц. Особое значение в плане формирования и реализации административно-социального статуса гражданина данная норма приобретает в связи с совершенствованием административно-процессуального законодательства в ходе осуществления судебно-правовой реформы, предусматривающей введение судопроизводства по административным делам.

В целом же подавляющее число конституционных норм о правах, свободах и обязанностях граждан в той или иной мере, безусловно, служит источником формирования административно-процессуального статуса гражданина. Это обусловлено тем, что, реализуя любые из предусмотренных Конституцией Украины права и обязанности, гражданин сталкивается с необходимостью вступать в определенных рамках в соответствующие процессуальные правоотношения с иными субъектами административного процесса. Примером этому может служить реализация таких конституционных прав, как право на труд (ст.43), право на социальную защиту (ст. 46), право на образование (ст.53).

С другой стороны, отдельные конституционные нормы, прямо относящиеся к иной сфере процессуального регулирования, не могут не влиять на административно-процессуальный статус гражданина. Примером этому служит ст. 62. Ее положения, отражающие содержание принципа презумпции невиновности, относятся к правовому статусу гражданина в уголовном процессе. Однако было бы неверным считать, что эта презумпция, закрепленная на конституционном уровне, не оказывает значительного влияния на правовое положение гражданина, выступающего в производстве по делам об административных правонарушениях в качестве процессуальной фигуры – лица, привлекаемого к административной ответственности.

Следует также обратить внимание на конституционные положения, получившие отражение в ст. 29. Речь идет о гарантиях от необоснованного ареста, задержания и содержания под стражей. Очевидно, что в контексте названной статьи имеются в виду чисто уголовно-процессуальные меры. Но свобода и личная неприкосновенность гражданина ограничиваются и в ходе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Вот почему закрепление на конституционном уровне гарантий от необоснованного ограничения свободы и личной неприкосновенности граждан в рамках административно-процессуальной деятельности существенно повысило бы их правовую защищенность, послужило важным фактором, влияющим на формирование и реализацию административно-процессуального статуса гражданина.

В целом влияние конституционных норм, отражающих правовой статус гражданина, на формирование и реализацию его отраслевых процессуальных статусов не вызывает сомнений. Поэтому правомерно утверждать, что, являясь основным источником формирования и реализации правового статуса гражданина во всех сферах процессуальной деятельности, Конституция Украины представляет собой основу правового статуса гражданина в юридическом процессе в целом.

Представляя собой динамичную категорию, правовой статус меняет свое содержание, переходя из общеправового (конституционного) статуса в отраслевой (административно-процессуальный) и из отраслевого – в индивидуальный (административно-процессуальный статус отдельного конкретного гражданина).

Иллюстрацией взаимодействия и трансформации конституционных норм о статусе гражданина и административно-процессуальных норм может служить следующее. Конституция Украины закрепляет общие положения о праве граждан на социальную защиту (ст. 46), их праве знакомиться со сведениями о себе (ст. 32). До получения прав на пенсию по старости отношения гражданина А. и государства носили в этом плане общий характер. При наличии определенных условий гражданин А. обращается в соответствующий орган социального обеспечения с заявлением об оформлении ему пенсии. Вполне возможна и ситуация, когда ему необходимо представить определенные документы, подтверждающие факт работы в течение конкретного срока в одном из учреждений. Соответственно, отношения гражданина А. с государством начинают видоизменяться, конкретизироваться, переходя в плоскость возникающего административно-процессуального правоотношения «заявитель гражданин А. – орган социального обеспечения» и «заявитель гражданин А. – администрация учреждения» по поводу получения официального подтверждения факта работы. При этом возможно и возникновение правоотношений, связанных с обжалованием конкретных действий соответствующих должностных лиц, т.е. получает дальнейшее развитие конституционное положение о праве на обжалование действий должностных лиц, нарушающих права граждан.

Изложенное позволяет охарактеризовать конституционные нормы о правовом статусе гражданина как некие общие (модельные) правовые ситуации, предусмотренные законодателем безотносительно к конкретным жизненным ситуациям. В свою очередь, конкретные жизненные условия и ситуации получают свою правовую регламентацию посредством правовых норм, в том числе и административно-процессуальных, детализирующих правовое положение гражданина в конкретных обстоятельствах.

Конституция Украины в ст. 8 устанавливает, что ее нормы являются нормами прямого действия. Это означает, что реализация конституционных прав гражданина не зависит от степени их правовой регламентации в действующем законодательстве. Применительно к административно-процессуальной сфере отметим достаточно высокую степень такой урегулированности. Однако качественно новая, более высокая степень конституционной регламентации правового статуса гражданина, безусловно, потребует существенного переосмысления действующего административно-процессуального законодательства и приведения его в соответствие с положениями Конституции Украины.

В целом конституционные нормы о правовом статусе гражданина в плоскости их дальнейшей конкретизации в административно-процессуальной сфере следует рассматривать в качестве норм, служащих основанием для возбуждения соответствующих административных производств, а также закладывающих основы их надлежащего хода и результатов, которые в дальнейшем получат свое отражение и развитие в соответствующих административно-процессуальных нормах.

2.3. Субъекты осуществления административно-процессуальной деятельности

В случаях, предусмотренных законодательством, субъектами административного процесса выступают суды (судьи). Их деятельность носит юрисдикционный характер и заключается в рассмотрении определенной категории дел об административных правонарушениях, а также в рассмотрении правовых споров, касающихся действий и решений должностных лиц государственных органов, нарушающих права граждан. Административно-юрисдикционную деятельность судов следует рассматривать в качестве правосудия по административным делам. Это обусловлено рядом факторов. Прежде всего, суд не является органом управления и поэтому его деятельность нельзя характеризовать как форму управленческой деятельности. Характеристика суда (судьи) как управленческого органа невозможна, поскольку в такой ситуации игнорируется принцип разграничения функций исполнительной власти и правосудия. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что, применяя меры административного взыскания за административные проступки, судья осуществляет не исполнительно-распорядительную деятельность, а функции правосудия. Рассмотрение административного дела протекает в определенной процессуальной форме и основано на закрепленных в законе принципах правосудия. В качестве правосудия по административным делам следует рассматривать также и деятельность суда по разрешению жалоб граждан.

Осуществляя правосудие по административным делам, суды выступают в качестве органов административной юстиции. В связи с этим целесообразно определить соотношение понятий «административная юрисдикция» и «административная юстиция». Административная юрисдикция – это деятельность уполномоченных на то субъектов по разрешению административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, для осуществления которых данные субъекты наделяются административно-юрисдикционной компетенцией – объемом конкретных правомочий. Административно-юрисдикционную деятельность осуществляет значительное число органов и должностных лиц, которым такого рода полномочия предоставлены законом. Реализация административно-юрисдикционных полномочий судом осуществляется в форме правосудия по административным делам.

Таким образом, исходя из понятия административной юрисдикции, следует четко определить, что все органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях и административно-правовых спорах, являются административно-юрисдикционными, но только суд, осуществляющий правосудие по административным делам, представляет собой орган административной юстиции. В связи с этим следует признать понятие административной юрисдикции более широким по отношению к правосудию по административным делам (административной юстиции). Последнее представляет собой высшую, наиболее развитую форму осуществления административно-юрисдикционной деятельности.

Полномочия судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях получили свое закрепление в законодательстве. В частности, Кодексом Украины об административных правонарушениях (ст.221 КоАП) предусмотрено, что судьи районных (городских) судов рассматривают следующие дела об административных правонарушениях: ч.1 ст.41 – нарушение требований законодательства о труде и об охране труда; ст.411 – уклонение от участия в переговорах по заключению, изменению или дополнению коллективного договора, соглашения; ст.412 – нарушение или неисполнение коллективного договора, соглашения; ст.413 – непредоставление информации для ведения коллективных переговоров и осуществления контроля за исполнением коллективных переговоров, соглашений; ст. 422 – заготовка, переработка или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания либо иной продукции; ч.1 ст.44 – незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах; ст.441 – уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования; ст.461 – нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, подвергшихся радиационному загрязнению; ст.51 – мелкое хищение государственного или коллективного имущества; ст.511 – уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением, предприятиям, учреждениям, организациям; ст. 512 – нарушение прав владельца патента на сорта растений; ч.1 ст.1061 – неприменение мер по обеспечению охраны посевов снотворного мака или конопли, мест их хранения и переработки; ст. 121 – нарушение водителями правил эксплуатации транспортных средств, правил пользования ремнями безопасности или мотошлемами; ст. 122 – превышение водителями транспортных средств скорости движения, невыполнение сигналов регулирования дорожного движения, нарушение правил перевозки людей и других правил дорожного движения; ст. 1221 – участие водителей мотоциклов и других транспортных средств в групповом передвижении, остановке или стоянке; ст. 1222 – невыполнение водителями требований об остановке, оставление места дорожно-транспортного происшествия; ст. 123 – нарушение водителями транспортных средств правил проезда железнодорожных переездов; ст. 124 – нарушение водителями правил дорожного движения, повлекшее повреждение транспортный средств, грузов, дорог, дорожных сооружений либо иного имущества; ст. 130 – управление транспортными средствами или судами лицами, находящимися в состоянии опьянения; ст. 132 – самовольное использование транспортных средств, машин либо механизмов или хранение транспортных средств в неустановленных местах; ст. 146 – нарушение правил изготовления, приобретения, реализации, установления, строительства и эксплуатации радиоэлектронных средств и использования радиочастот; ст. 157 – мелкая спекуляция; ст.160 – торговля с рук в неустановленных местах; ст.1602 – незаконная торговая деятельность; ст.1604 – незаконное изготовление из готовых промышленных изделий новых товаров; ст.1643 – недобросовестная конкуренция; ст.1661 – злоупотребление монопольным положением на рынке; ст.1662 – неправомерные соглашения между предпринимателями; ст.1663 – дискриминация предпринимателей органами власти и управления; ст.1664 – нарушение порядка предоставления информации и выполнения решений Антимонопольного комитета Украины и его территориальных отделений; ст.1731 – мелкое хулиганство; ст.1731 – распространение ложных слухов; ч.3 ст.178 – распитие спиртных напитков в общественных местах и появление в общественных местах в пьяном виде; чч.1, 2, 3 ст.181 – азартные игры, гадание в общественных местах; ст.184 – невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию детей; ст.185 – злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, народного дружинника, военнослужащего либо оскорбление их; ст.1851 – нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; ст.1852 – создание условий для организации и проведения с нарушением установленного порядка собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций; ст.1853 – проявление неуважения к суду; ст.1854 – злостное уклонение свидетеля, потерпевшего, эксперта, переводчика от явки в органы предварительного следствия или дознания; ст.1855 – воспрепятствование явке в суд народного заседателя; ст.1856 – непринятие мер относительно частного определения суда или частного постановления судьи, представления органа дознания, следователя или протеста, предписания или представления прокурора; ст.1857 – публичные призывы к невыполнению требований работника милиции; ст.1858 – уклонение от выполнения законных требований прокурора; ст.1859 – злостное неподчинение законному распоряжению или требованию работника транспорта, осуществляющего контроль за перевозкой пассажиров; ст. 1862 – нарушение законодательства о выборах Президента Украины и народных депутатов; ст. 1864 – нарушение законодательства о референдуме; ст.1865 – нарушение законодательства об объединениях граждан; ст.187 – нарушение правил административного надзора; ст.1881 – невыполнение распоряжения государственного или иного органа о трудоустройстве; ст.1886 – неисполнение законных требований должностных лиц государственной инспекции труда Министерства труда Украины; ст.2081 – нарушение установленного порядка вывоза за пределы республики товаров народного потребления либо других материальных ценностей. Наряду с этим, судами рассматриваются все административные правонарушения, совершенные лицами в возрасте от 16 до 18 лет.

Отнесение приведенных дел об административных правонарушениях к ведению суда обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, указанные административные деликты отличаются повышенной степенью общественной вредности, ряд из них по этому критерию граничит с уголовно наказуемыми деяниями, например, мелкое хулиганство, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, народного дружинника, военнослужащего либо оскорбление их. Наряду с этим, рассмотрение приведенных дел об административных правонарушениях требует высокого уровня профессиональных правовых знаний, позволяющих правильно квалифицировать те или иные действия в качестве административных правонарушений. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что предусмотренное в санкциях отдельных статей административное взыскание в виде административного ареста на срок до пятнадцати суток, т.е. наиболее жесткое из административных взысканий, может назначаться только судом. Судебная форма рассмотрения дел о правонарушениях является также важнейшей гарантией реализации и охраны прав и интересов граждан, вовлеченных в сферу административного процесса. Присущий правосудию принцип состязательности позволяет с наибольшей полнотой реализовать весь принадлежащий гражданам арсенал процессуальных средств и способов, дающий им реальную возможность с максимальной эффективностью отстаивать свою позицию в деле.

Важное место в деятельности судов занимают и дела по обжалованию неправомерных действий (бездействия) органов и должностных лиц, нарушающих права граждан.

Как известно, законодательство Союза ССР шло по пути определения конкретных действий должностных лиц, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. В известной мере это положение сохраняется и до настоящего времени. Определенную роль в этом сыграла позиция некоторых ученых, высказавших пожелание точно определить перечень действий должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд. Однако этот путь существенно сужает сферу судебного контроля за законностью действий должностных лиц. Как бы ни был широк подобный перечень, сложно предусмотреть в нем весь спектр обжалуемых в суд действий должностных лиц и поэтому в законодательстве не должно быть ни краткого, ни расширенного, ни примерного, ни исчерпывающего перечня действий должностных лиц, обжалование которых возможно в судебном порядке[73].

В настоящее время вопросы обжалования действий должностных лиц, ущемляющих права граждан, нашли свое отражение в гл. 31-А ГПК в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, где законодатель четко установил (ст. 2482 ГПК), что к действиям должностных лиц, совершенным с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющим права граждан, следует отнести действия, в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом, а также незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности.

Важное место в общей структуре административно-процессуальной деятельности органов государства отводится милиции. В соответствии с Законом Украины «О милиции» милиция – государственный вооруженный орган исполнительной власти, защищающий жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, природную среду, интересы общества и государства от противоправных посягательств.

Назначение милиции обусловлено рядом специфических аспектов ее правового положения, форм и методов осуществления возложенных на нее задач. Наряду с этим, работники милиции выступают в качестве представителей власти, наделенных широкими правами в целях претворения в жизнь государственных установлений.

Важнейшим направлением в деятельности милиции выступает административная деятельность, в процессе которой ее работники, аппараты и службы руководствуются нормами административного права, вступают в разнообразные правоотношения, в т.ч. и административно-процессуальные правоотношения с гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами и их должностными лицами.

Административно-властный характер административной деятельности милиции проявляется в том, что работники милиции как представители власти осуществляют возложенные на них функции от имени государства. При этом они реализуют широкий круг служебных полномочий в пределах строго определенной законом компетенции.

Прежде всего органы милиции выступают в качестве субъекта рассмотрения дел об административных правонарушениях. К их ведению отнесен значительный массив дел об административных правонарушениях. В частности, они рассматривают дела о нарушениях общественного порядка, нарушениях правил о валютных операциях, нарушениях правил паспортной системы, правил пребывания в Украине и транзитного проезда через территорию Украины иностранцев и лиц без гражданства, правил дорожного движения, правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта, правил пользования средствами транспорта, правил, направленных на обеспечение сохранности грузов на транспорте, а также о правонарушениях, связанных с незаконным отпуском и незаконным приобретением бензина и иных горюче-смазочных материалов. Конкретный перечень административных деликтов, рассматриваемых органами милиции, содержится в ст.222 КоАП Украины. В зависимости от видов конкретных административных правонарушений, рассматривать дела о правонарушениях и налагать административные взыскания от имени органов внутренних дел (милиции) имеют право начальники органов внутренних дел и их заместители, начальники или заместители начальника органа внутренних дел на транспорте, иных органов внутренних дел, приравненных к отделам (управлениям) внутренних дел исполнительных комитетов районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов, начальники отделений милиции, а также начальники либо заместители начальников отделений (отдела, управления, Главного управления) Государственной автомобильной инспекции, начальники либо заместители начальника отдела (управления, Главного управления) Дорожной милиции, командиры либо заместители командиров отдельных подразделений дорожно-патрульной службы, работники Государственной автомобильной инспекции, имеющие специальные звания. В определенных законом случаях такого рода полномочия осуществляются также участковыми инспекторами милиции.

Важная роль отводится милиции при осуществлении административно-процессуальной деятельности по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – административного задержания, доставления правонарушителя, личного досмотра, досмотра вещей и изъятия вещей и документов.

Органы милиции обладают широкими полномочиями по реализации административно-предупредительных мер и мер административного пресечения. В ходе их реализации работники милиции наделены правом применять специальные средства и оружие в соответствии с требованиями, закрепленными в законодательстве.

Еще одним направлением деятельности милиции как субъекта административного процесса является обеспечение безопасности дорожного движения и контроля за техническим состоянием автомобильного транспорта.

Широкий круг регистрационно-разрешительных производств также осуществляется органами милиции. Так, ими осуществляется регистрация транспортных средств, выдача разрешений на приобретение, хранение и перевозку огнестрельного оружия, выдача разрешений на право управления транспортными средствами, разрешений на движение транспортных средств со сверхгабаритными, опасными грузами и т.д.

К числу административно-юрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, относятся административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов. В отдельных случаях такого рода комиссии могут образовываться и при исполнительных комитетах поселковых, сельских Советов народных депутатов с разрешения исполнительного комитета вышестоящего Совета.

Административные комиссии действуют на основании Положения о них, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета УССР от 9 марта 1988 года № 5540-XI.

Административные комиссии занимают особое место в системе административно-юрисцикционных органов. Это обусловлено тем обстоятельством, что они являются единственным юрисдикционным органом, специально созданным для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Соответственно круг административных деликтов, рассматриваемых административными комиссиями, весьма широк. Административные комиссии рассматривают все дела об административных правонарушениях, за исключением тех, которые в соответствии с действующим законодательством отнесены к компетенции иных органов (должностных лиц). В частности, они рассматривают дела об уклонении от обследования и профилактического лечения лиц, больных венерической болезнью; умышленном сокрытии источника заражения венерической болезнью; нарушении правил охраны и использования памятников истории и культуры; расточительном расходовании электрической и тепловой энергии; нарушениях, связанных с использованием газа; нарушениях правил пользования энергией или газом в быту; нарушениях землепользователями правил содержания участков, прилегающих к автомобильным дорогам; нарушениях правил пользования жилыми домами и жилыми помещениями; нарушениях правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов; нарушениях правил содержания собак и кошек; нарушениях правил торговли и оказания услуг работниками торговли, общественного питания и сферы услуг, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью; нарушениях правил торговли спиртными напитками; распитии спиртных напитков на производстве; нарушении тишины в общественных местах; непредставлении в военные комиссариаты списков юношей, подлежащих приписке к призывным участкам; несвоевременном представлении документов, необходимых для ведения учета военнообязанных и призывников, неоповещении их о вызове в военные комиссариаты; несообщении сведений о военнообязанных и призывниках и ряд других дел об административных правонарушениях.

Указанным Положением предусмотрено, что административные комиссии действуют в составе председателя (заместителя председателя или члена исполнительного комитета), заместителя председателя, ответственного секретаря и не менее 6 членов комиссии. Решение комиссии по делу принимается простым большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. Число членов комиссии устанавливается органом, образующим комиссию, в зависимости от объема работы комиссии. В состав комиссии входят депутаты Советов, представители общественных организаций, трудовых коллективов. Не могут входить в состав административной комиссии представители государственных органов, должностные лица которых имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, а также работники прокуратуры и суда, адвокаты. Освобожденный ответственный секретарь комиссии осуществляет текущую работу и контроль за исполнением постановлений комиссии.

Законодатель определяет, что председатель административной комиссии, а в его отсутствие заместитель председателя, руководит работой комиссии, несет ответственность за выполнение возложенных на комиссию задач; председательствует на заседаниях комиссии; обеспечивает регулярное проведение заседаний комиссии, определяет круг вопросов, подлежащих рассмотрению на очередном заседании; принимает меры по повышению уровня правовой культуры и правовой подготовки членов административной комиссии; подписывает протокол заседания административной комиссии и постановление комиссии по делу об административном правонарушении.

В свою очередь, ответственный секретарь административной комиссии заводит по каждому протоколу об административном правонарушении отдельное дело; осуществляет подготовку к рассмотрению дел об административных правонарушениях; решает организационные вопросы проведения заседаний комиссии; ведет протоколы заседаний комиссии и вместе с председателем подписывает их, а также постановление по делу; обращает к исполнению постановления о наложении административных взысканий и контролирует их исполнение.

В своей деятельности административные комиссии ответственны перед соответствующими Советами народных депутатов и их исполнительными комитетами и им подотчетны.

В административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой административными комиссиями, следует критически осмыслить ряд моментов, которые отрицательно сказываются на качестве рассмотрения дел об административных правонарушениях этими органами. Прежде всего речь идет о недостаточном профессиональном уровне членов административных комиссий, поскольку значительная часть их не является юристами-правоведами. Участие в работе административных комиссий является для них дополнительной нагрузкой наряду с выполнением своих обязанностей по основному месту работы. Эти обстоятельства в значительной мере снижают потенциальные возможности административных комиссий как органов административной юрисдикции.

Субъектами административного процесса выступает широкий круг различных государственных органов. Часть из них обладает соответствующими административно-юрисдикционными полномочиями, однако в подавляющем большинстве их деятельность в административно-процессуальной сфере носит неюрисдикционный характер. Прежде всего это касается деятельности по предоставлению разнообразных управленческих услуг. К числу последних можно отнести выдачу разрешений, регистрацию субъектов правоотношений и их легализацию, проведение различного рода экспертиз, консультирование и информирование, предоставление различных социальных услуг, выдача документов, справок, свидетельств и т.д.

К примеру, об объеме такого рода деятельности может свидетельствовать далеко не полный перечень социальных услуг, оказываемых государственными органами. Так, ими назначаются субсидии; предоставляются льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей; предоставляется одноразовая помощь гражданам, которые пострадали от стихийного бедствия; решаются вопросы о предоставлении компенсаций и льгот гражданам, которые пострадали в результате Чернобыльской катастрофы; разрешаются вопросы об установлении опеки и попечительства, о предоставлении помощи инвалидам, ветеранам войны и труда, семьям погибших военнослужащих, выделении им в первоочередном порядке земельных участков для индивидуального строительства, садоводства и огородничества; осуществляется трудоустройство граждан; осуществляется материально-бытовое, культурное и медицинское обслуживание граждан, находящихся в домах-интернатах для пожилых граждан и инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, иных социально незащищенных граждан; организуется работа, связанная с выплатой пенсий гражданам; осуществляется охрана здоровья, гарантированная бесплатная медицинская помощь и систематическое медицинское обследование; организуется учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляется им жилье в установленном законом порядке, выдаются ордера на право занятия жилой площади и т.д.

Значительная часть административно-процессуальной деятельности исполнительных органов государства связана с рассмотрением обращений граждан, их предложений, заявлений и жалоб, касающихся различных сторон жизни.

Определенным своеобразием отличается административно-процессуальная деятельность государственных органов – субъектов осуществления контрольных функций. Это обусловлено тем обстоятельством, что осуществление контрольной деятельности нередко перерастает в деятельность юрисдикционную, т.е. деятельность, связанную с привлечением к юридической ответственности. Особенно четко это проявляется в деятельности многочисленных государственных органов в рамках привлечения виновных к административной ответственности. К числу таких органов относятся: органы речного транспорта, органы воздушного транспорта, органы автомобильного транспорта и электротранспорта, Государственная инспекция по маломерным судам, органы государственной контрольно-ревизионной службы, таможенные органы, органы государственной налоговой службы, органы, учреждения и организации государственной санитарно-эпидемиологической службы, органы государственного ветеринарного контроля, органы государственной службы по карантину растений, органы, осуществляющие управление и контроль за использованием и охраной вод и восстановлением водных ресурсов, органы рыбоохраны и лесного хозяйства, органы Министерства экологии и природных ресурсов Украины, органы, осуществляющие государственный пробирный надзор, органы Государственного комитета стандартизации, метрологии и сертификации Украины и ряд других органов.

Для каждого из них предусмотрен конкретный круг дел об административных правонарушениях, которые они вправе рассматривать и разрешать. Так, например, органы, учреждения и организации Государственной санитарно-эпидемиологической службы Украины рассматривают дела о нарушениях санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм (ст.42 КоАП) и ряде других правонарушений (ст.ст. 78, 80-83, 901, 95, 167, 1681, 170), когда они связаны с нарушением санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм, а также дела о невыполнении постановлений, распоряжений, предписаний, выводов, а также иных законных требований должностных лиц органов, учреждений и организаций государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Ряд государственных органов осуществляет отдельные административные производства, особенности которых обусловлены спецификой сферы деятельности того или иного органа. Так, Антимонопольный комитет Украины реализует свои административно-процессуальные полномочия в рамках осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а Высшая аттестационная комиссия Украины рассматривает вопросы, связанные с присуждением научных степеней и присвоением ученых званий.

Определенной спецификой обладает и административно-процессуальная деятельность органов военного управления. Так, военные комиссариаты осуществляют мероприятия по подготовке и призыву граждан на военную службу, рассматривают заявления и жалобы призывников и военнообязанных, ведут учет военнообязанных, рассматривают дела о нарушениях законодательства о всеобщей воинской обязанности и военной службе.

2.4. Органы прокуратуры как субъекты административного процесса

Особое место в системе субъектов административного процесса занимает прокурор.

Общепризнанно, что обеспечение законности – важнейшая сфера практического функционирования правовой системы государства. Актуальность этой задачи в первую очередь обусловлена необходимостью дальнейшего развития процесса построения в Украине правового государства.

Одним из важнейших факторов в этом плане является совершенствование деятельности органов прокуратуры, как важнейшего инструмента поддержания режима законности, охраны и защиты прав и свобод граждан.

Административный процесс представляет собой сферу, в рамках которой гражданин наиболее часто, практически ежедневно, сталкивается с необходимостью вступать во взаимоотношения с различными государственными структурами, причем такого рода взаимоотношения носят правовой характер, т.е. основываются на требованиях закона. Более того, в основе названных взаимоотношений лежит, как правило, возможность реализации конституционных прав и свобод граждан.

С другой стороны, основным назначением прокурорского надзора в правовом государстве должно стать обеспечение точного и единообразного выполнения требований Конституции, а также иных законов. Вот почему вопрос о правах и свободах граждан в административном процессе в значительной степени связан с проблемами осуществления прокурорского надзора.

Рассмотрим подробнее роль прокуратуры в различных административных производствах.

Наиболее полно регламентировано законодательством участие в производстве по делам об административных правонарушениях прокурора, выступающего в качестве одного из важных субъектов указанного производства.

В соответствии со ст. 20 Закона Украины «О прокуратуре» и ст. 250 КоАП прокурорам предоставлены широкие полномочия в этой сфере. Они вправе: возбуждать производство по делу об административном правонарушении, знакомиться с материалами дела, проверять законность действий органов (должностных лиц) в ходе производства по делу. Прокурор может участвовать в рассмотрении дела, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения, опротестовывать постановление и решение по жалобе об административном правонарушении, приостанавливать исполнение постановления, а также совершать другие предусмотренные законом действия.

Прокурорский надзор за соблюдением законов в производстве по делам об административных правонарушениях необходимо осуществлять на всех его стадиях.

На стадии возбуждения производства прокурору предоставлено право возбуждать производство по делу посредством вынесения мотивированного постановления. Такого рода постановление выносится на основании установления прокурором факта правонарушения, за которое законодательством предусмотрена соответствующая ответственность. Оно является актом прокурорского реагирования на выявленное нарушение закона, и наряду с протоколом об административном правонарушении его следует рассматривать как основной процессуальный документ на данной стадии производства.

Надзорная деятельность прокурора на стадии возбуждения дела об административном правонарушении не ограничивается вынесением постановления о возбуждении производства по делу. Прокурор вправе знакомиться с материалами дела до рассмотрения их уполномоченными на то органами, проверять законность действий лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях. Такую практику следует признать целесообразной. От того, насколько правильно, в соответствии с требованиями закона составлен протокол о правонарушении, зачастую зависит весь ход производства по делу. Немаловажную роль при этом играет соблюдение административно-процессуальных норм. Как показывает практика, прокурорский надзор на данной стадии производства представляет собой действенное средство поддержания режима законности, охраны прав граждан. Прокурор не только выявляет нарушения требований закона (к числу наиболее распространенных нарушений следует отнести составление протоколов лицами, не уполномоченными на то законом, неотражение в протоколе самого существа правонарушения, непредоставление лицу, в отношении которого протокол составлен, возможности изложить свою позицию по отношению к происшедшему), но и имеет возможность реального правового реагирования на каждое из них.

С точки зрения охраны прав граждан весьма важным представляется и осуществление прокурорского надзора за законностью применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях – административного задержания лиц, личного досмотра и изъятия вещей и документов. Это обусловлено тем обстоятельством, что данные меры затрагивают важные конституционные права граждан, в частности право на свободу и личную неприкосновенность, право собственности. Прокурор в этом случае должен не только реагировать на жалобы граждан, но и самостоятельно выявлять нарушения в этой сфере.

На стадии рассмотрения дела по существу прокурор вправе участвовать при его рассмотрении. При этом он может заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. Активная деятельность прокурора в этом случае представляет собой важный фактор охраны прав граждан, выступающих в качестве участников производства.

Законодательством предусмотрена возможность прокурора опротестовать постановление по делу об административном правонарушении (ст. 290 КоАП). Статья 291 КоАП предусматривает, что в случае принесения прокурором протеста на постановление по делу исполнение последнего приостанавливается до его рассмотрения. Регламентирован также срок рассмотрения протеста соответствующими органами (должностными лицами). Он составляет десять дней со дня поступления протеста. В ряде случаев прокурор не ограничивается принесением протеста на постановление по делу. В ходе осуществления надзора на стадии обжалования постановления о наложении административного взыскания прокурор вправе опротестовать постановление, вынесенное по жалобе лица (ст. 297 КоАП).

Характеристика роли прокурорского надзора в производстве по делам об административных правонарушениях будет неполной без указания на необходимость такого надзора на стадии исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Прежде всего это касается исполнения такого вида взысканий, как административный арест. Надзор прокурора за исполнением постановлений о применении административного ареста приобретает особое значение, поскольку даже кратковременное лишение свободы причиняет лицу большие нравственные страдания. Специфичность этого административного взыскания в значительной мере предопределяет необходимость оперативного рассмотрения дел данной категории. В определенной степени необходимость оперативного рассмотрения дел обусловлена также требованиями закона о продолжительности административного задержания, практически всегда предшествующего рассмотрению дела. Интересы охраны и защиты прав граждан требуют особого внимания прокурора к вопросам соблюдения сроков рассмотрения дел такого рода, тщательного выполнения правил содержания граждан в специально установленных местах.

Вне поля зрения прокурора не должны оставаться вопросы, связанные с исполнением иных видов административных взысканий. В частности, это касается исполнения постановлений о наложении штрафа. Как известно, значительное количество таких постановлений остаются неисполненными. В ряде случаев это обусловлено тем обстоятельством, что при наложении взыскания не учитывается имущественное положение нарушителя. С другой стороны, неисполнение постановления является следствием недобросовестного исполнения своих обязанностей соответствующими должностными лицами.

И в том, и в другом случае прокурорский надзор является фактором, который может существенно повлиять на улучшение дел в этой сфере, способствовать достижению целей производства по делам об административных правонарушениях.

Специфика административного процесса, многообразие аспектов постоянных взаимоотношений граждан с органами государства, различными учреждениями и организациями предопределяют необходимость надзорной деятельности прокуратуры в производстве по обращениям граждан. Как известно, многочисленные нарушения административно-процессуальных норм в этой сфере, с одной стороны, порождают в обществе правовой нигилизм и как следствие – безразличие и социальную апатию. С другой стороны, недостаточный уровень реагирования государства на имеющиеся нарушения закона становится причиной появления у отдельных должностных лиц чувства безнаказанности, служащего благодатной почвой для развития коррупции. В результате выполнение служебных обязанностей (выдача справки, подготовка соответствующих документов, оформление положенного по закону пособия) превращается в своего рода кормушку для чиновников различного уровня, а убежденные в своей бесправности граждане вынуждены принимать навязанные им условия. В этом плане прокурорский надзор призван стать мощным средством утверждения законности.

Необходим надзор прокуратуры и за законностью правовых актов местных органов власти и управления, различного уровня руководителей. Ежегодно по протестам прокуроров отменяются сотни незаконных правовых актов – разного рода инструкции, приказы, решения, распоряжения, изданные органами местной власти, руководителями различного уровня.

Таким образом, прокурорский надзор был и остается важнейшей гарантией охраны прав граждан, поддержания режима законности в государстве.

В правовом государстве, где всем гражданам должны быть гарантированы самые широкие права и свободы, прокурорский надзор наряду с другими юридическими гарантиями дополняет и усиливает общую систему гарантий прав и свобод человека и гражданина[74]. Это обстоятельство усиливает актуальность разрешения вопроса о соотношении и координации деятельности прокуратуры с иными элементами правового механизма обеспечения законности, и прежде всего с судом.

Введение в судебную систему Украины административных судов неизбежно повлечет за собой необходимость разрешения вопроса о месте и роли прокурора при осуществлении правосудия по административным делам. Отсутствие конкретной практики деятельности административных судов в значительной степени затрудняет однозначную характеристику возможностей прокурорского надзора в этом плане. Несомненно лишь одно – как субъект административно-процессуальной деятельности, прокурор должен стать фигурой, наделенной достаточным арсеналом процессуальный средств, позволяющих ему занимать активную позицию для поддержания режима законности на всех стадиях процесса. Это прежде всего касается возможности возбуждать производство в административном суде. На стадии рассмотрения дела прокурор должен иметь право присутствовать при рассмотрении дела, заявлять ходатайства, излагать свою позицию по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела, в том числе и касающимся принимаемого по делу решения. Не вызывает сомнения необходимость законодательного закрепления права прокурора приносить протест на решение, вынесенное административным судом. В целом административно-процессуальный статус прокурора должен найти свое отражение в Административно-процессуальном кодексе Украины, разработка и введение в действие которого объективно необходимы.

В ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре» говорится, что при осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры не должны подменять органы ведомственного управления и контроля. Действительно, располагая информацией о нарушениях требований закона, прокуроры в первую очередь должны поставить вопрос о проведении ими проверок. Но в случае, если органы и их должностные лица способствуют противоправной деятельности либо попустительствуют правонарушителям, не принимают необходимых мер, прокурор обязан сам провести проверку и использовать меры прокурорского реагирования для восстановления законности и привлечения виновных к юридической ответственности.

Основным ориентиром деятельности прокуратуры по поддержанию режима законности должно стать соблюдение законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина. При этом одним из направлений работы органов прокуратуры должен стать надзор за осуществлением и охраной прав граждан в административно-процессуальной сфере. Прокурорский надзор в этой сфере должен быть сосредоточен на:

а) проверке в государственных органах, предприятиях, учреждениях, организациях соблюдения требований законодательства по рассмотрению обращений граждан;

б) проверке и принятии конкретных мер прокурорского реагирования по жалобам граждан, адресованным прокурору, на действия либо бездействие должностных лиц, нарушающих права граждан. Наряду с этим, прокурор должен сам активно выявлять случаи нарушения прав и свобод граждан, в связи с чем при необходимости возбуждать дисциплинарное производство либо в официальном порядке ставить вопрос о несоответствии того или иного должностного лица занимаемой должности;

в) проверке соблюдения требований законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях. В случае обнаружения в действиях или бездействии должностного лица либо гражданина признаков административного правонарушения прокурор вправе возбуждать производство по делу;

г) представительстве интересов граждан и государства в судебных органах (административных судах всех уровней).

2.5. Субъекты административного процесса, способствующие достижению целей процесса и реализации административно-процессуального статуса гражданина

Рассмотрение вопроса о проблемах административно-процессуального статуса гражданина в юрисдикционных производствах будет неполным без характеристики правового положения ряда субъектов этих производств, в той или иной мере способствующих достижению их целей. К числу таких субъектов следует отнести адвоката, свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика и понятых. Рассмотрим их правовой статус более подробно.

Адвокат. Возникновение и совершенствование института адвокатуры объективно обусловлено развитием государственности и общества в целом. По этому поводу Е.В. Васьковский отмечал, что на первых ступенях юридического развития общества, когда правовые нормы были простыми и доступными пониманию каждого, существовала возможность вести свои дела лично, без помощи со стороны. В связи с развитием общества жизненные условия становятся разнообразнее и сложнее, наряду с ними усложняются и соответствующие юридические нормы. «... Истец, не имея специальной подготовки, уже не в состоянии сам вести дела; ему необходима помощь человека, который хорошо ознакомлен с нормами материального права и формами процесса; возникает необходимость в особой группе лиц, которые специально занимались бы изучением законов и могли оказывать юридическую поддержку либо осуществлять правозаступничество. Именно эти специалисты-правоведы получили название адвокатов»[75].

Содействие защите прав и свобод граждан, представление их законных интересов, оказание юридической помощи остаются основными задачами адвокатуры и в наше время. Являясь важным институтом правовой системы, призванным вносить существенный вклад во всестороннее укрепление законности и правопорядка, пропаганду законодательства, прав граждан, адвокатура вместе с тем представляет собой важный инструмент общественного контроля за законностью[76].

Несомненно, что деятельность адвокатов в основном связана с осуществлением представительства по уголовным и гражданским делам, что предопределило повышенный интерес ученых и практиков именно к этому направлению адвокатской деятельности.

Однако не менее значима деятельность адвоката в сфере административного процесса, что в значительной степени обусловило позицию законодателя, закрепившего в ст.6 Закона Украины «Об адвокатуре» право адвоката представлять и защищать права и интересы граждан и юридических лиц по их поручению во всех органах, предприятиях, учреждениях, организациях, в компетенцию которых входит решение соответствующих вопросов, что включает в себя и представительство по делам об административных правонарушениях.

Как показывает практика, граждане не часто обращаются в юридические консультации, юридические фирмы и объединения для оформления представительства адвокатов по делам об административных правонарушениях.

Прежде всего такое положение обусловлено слабой юридической грамотностью населения, недостаточной осведомленностью граждан относительно права пользоваться юридической помощью адвоката по делам данной категории. С другой стороны, существенную роль при решении гражданином вопроса об обращении к услугам адвоката способен сыграть материальный фактор, поскольку оплата этих услуг обходится зачастую дороже, чем, например, уплата штрафа. В равной степени указанный фактор влияет и на позицию самих адвокатов, отказывающихся представлять интересы граждан, не имеющих возможности достаточно высоко оплатить их услуги. И наконец, немаловажное значение имеет недостаточная регламентация процессуального статуса адвоката в КоАП Украины.

В ст. 271 КоАП предусмотрено участие адвоката в производстве по делу об административном правонарушении со стадии его рассмотрения. Однако не исключена возможность привлечения адвоката к делу со стадии его возбуждения. Это может выразиться в форме консультаций. Практика свидетельствует, что именно такая форма участия адвоката наиболее распространена в настоящее время.

На стадии рассмотрения дела ст. 271 КоАП следующим образом очерчивает круг процессуальных полномочий адвоката. Он вправе: знакомиться с материалами дела; заявлять ходатайства; по поручению пригласившего его лица, от его имени приносить жалобы на решение органа (должностного лица), рассматривающего дело. Примечательно, что процессуальный статус адвоката идентичен процессуальному статусу законных представителей лица, привлекаемого к ответственности, и потерпевшего (ст.270 КоАП). В связи с этим возникает закономерный вопрос: кем является адвокат в административном процессе – защитником либо просто представителем лиц, привлекаемых к ответственности?

Ответ на этот вопрос дает анализ положений ст.6 Закона Украины «Об адвокатуре», в соответствии с которой адвокат имеет право собирать сведения о фактах, которые могут быть использованы в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях, в частности запрашивать и получать документы или их копии от предприятий, учреждений, организаций, объединений, а также с их согласия – от граждан; ознакамливаться на предприятиях, в учреждениях и организациях с необходимыми для выполнения поручения документами и материалами, за исключением тех, тайна которых охраняется законом; получать письменные заключения специалистов по вопросам, требующим специальных знаний; применять научно-технические средства в соответствии с действующим законодательством; заявлять ходатайства и жалобы на приеме у должностных лиц и в соответствии с законом получать от них письменные мотивированные ответы на эти ходатайства и жалобы; присутствовать при рассмотрении своих ходатайств и жалоб на заседаниях коллегиальных органов и давать объяснения по существу ходатайств и жалоб.

Указанные положения позволяют более четко определить цели участия адвоката в производстве по делу об административном правонарушении – представительство и защита всеми доступными, предусмотренными законом средствами и способами прав и интересов лица, пригласившего его для участия в деле.

Адвокат в отношениях с лидирующими субъектами процесса, а также иными субъектами, в той или иной мере причастными к производству по делу, выступает, во-первых, как управомоченное гражданином лицо, как его полномочный представитель; во-вторых, как самостоятельная процессуальная фигура, облеченная соответствующими процессуальными полномочиями.

Особое значение вопросы процессуального регулирования деятельности адвоката приобретают в контексте проведения судебной реформы, введения в систему судов специализированных административных судов. С возрастанием роли суда в защите прав человека, несомненно, должна возрасти и роль адвоката. При этом возрастание роли адвоката в административном судопроизводстве связано не только с изменением положения суда в обществе и усложнением законодательства. В значительной мере это обусловлено необходимостью реализации на деле одного из важнейших принципов судопроизводства – принципа состязательности. В свою очередь, это должно кардинальным образом изменить положение сторон и их представителей в процессе в плане как детальной регламентации процессуальных прав и обязанностей, так и соответствующей ответственности за совершение либо несовершение тех или иных процессуальных действий.

Как известно, производство по делам об административных правонарушениях представляет собой лишь часть сложной и многогранной системы административных производств, составляющих в совокупности административный процесс. Не вдаваясь в подробный анализ возможности участия адвоката в каждом из них, отметим лишь наиболее существенные моменты, представляющиеся нам важными в плане обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан, особенно в их взаимоотношениях с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными и служебными лицами.

Как было сказано ранее, законодательное закрепление права адвоката представлять и защищать права и интересы граждан и юридических лиц по их поручению во всех органах, предприятиях, учреждениях и организациях (ч. 2. ст. 6 Закона Украины «Об адвокатуре») фактически дает ему возможность участвовать в каждом из производств, составляющих сферу административного процесса.

Особое значение имеет участие адвоката в производствах по заявлениям и жалобам граждан, дисциплинарном производстве, а также в производствах по разнообразным земельным, экологическим, налоговым и другим делам.

В развитых государствах мира прочно вошел в обиход термин «семейный адвокат». Очевидно, эту тенденцию следует развивать и в Украине. В этом плане положительную роль может сыграть четкое законодательное закрепление возможности представительства адвоката от имени гражданина с момента возбуждения любого административного дела до его завершения. Это существенно повысит правовую защищенность граждан и в известной степени сможет стать дисциплинирующим фактором для чиновников любого уровня. Не секрет, что, видя перед собой неискушенное в правовых вопросах лицо, недобросовестный чиновник зачастую пользуется этим. Следствием такого положения являются необоснованные и немотивированные отказы в реализации тех или иных прав граждан, волокита и бюрократизм. Иное дело, когда интересы гражданина представляет адвокат – профессионал, способный четко обрисовать ту или иную ситуацию, обоснованно сформулировать определенные притязания гражданина, дать правовую оценку действиям должностного либо служебного лица.

Свидетель. Важным участником административно-юрисдикционных производств является свидетель. Большое значение свидетельским показаниям для всестороннего и правильного рассмотрения дел придавал еще А.Ф. Кони, отмечавший, что «особое внимание обращается на чистоту источника главного из доказательств, которое прямо или косвенно (в качестве улики) по большей части имеет решающее значение для выработки судейского убеждения... Это доказательство – свидетельское показание»[77].

Ценность свидетельских показаний обусловлена тем обстоятельством, что они могут содержать сведения о фактах предмета доказывания, доказательственных фактах, фактах процессуального характера, а также о причинах возникновения административно-правовых споров, фактах нарушения режима законности кем-либо из субъектов административного процесса. Кроме того, они зачастую служат единственным средством познания определенных обстоятельств дела.

Наиболее конкретно понятие свидетеля определяется в ст.272 КоАП: в качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано любое лицо, о котором имеются данные, что ему известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу.

Статья 272 КоАП так закрепляет обязанности свидетеля: «По вызову органа (должностного лица), в производстве которого находится дело, свидетель обязан явиться в указанное время, дать правдивые объяснения, сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы».

Однако степень достоверности сообщаемых свидетелем фактических данных может быть различной. Исходя из этого критерия, следует различать добросовестных и недобросовестных свидетелей. Большинство свидетелей, как правило, дают правдивые и обстоятельные объяснения. Тем не менее в ряде случаев свидетель, искренне стремясь помочь установлению истины по делу, все же сообщает недостоверные данные в силу добросовестного заблуждения. Такая позиция свидетеля отличается от установки на сообщение заведомо ложных данных. К сожалению, вопрос об ответственности свидетеля за дачу заведомо ложных объяснений обойден законодателем в рамках административного процесса. Приведенная выше норма ст. 272 КоАП по существу носит чисто декларативный характер и не подкреплена действенными гарантиями.

Получение правдивых и объективных свидетельских показаний весьма важно для разрешения конкретных административных дел и в рамках иных административных производств. В ряде случаев свидетельские показания представляют собой основу для принятия решений по жизненно важным для граждан проблемам, например, получение пенсии при отсутствии документов об имеющемся стаже работы. Признавая показания свидетелей единственным в конкретных ситуациях доказательством, служащим основанием для назначения пенсии, законодатель между тем не разрешает вопроса об ответственности за заведомо ложное свидетельство[78].

Вот почему этот и иные аспекты административно-процессуального положения свидетеля должны найти свое отражение в ходе работы по совершенствованию административно-процессуального законодательства.

Эксперт. Среди лиц, содействующих осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, особое место занимает эксперт – лицо, обладающее специальными знаниями в определенной области и привлекаемое к исследованию тех или иных обстоятельств дела. Обладание специальными знаниями выступает первостепенной предпосылкой привлечения эксперта для участия в производстве. К числу специальных знаний относятся научные, технические, а также иные не общеизвестные знания, которые необходимы для занятия какими-либо видами человеческой деятельности.

В функционировании органов государственного управления, а также в ходе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях необходимость в специальных познаниях может возникнуть по ряду обстоятельств. Так, в соответствии со ст. 51 Закона Украины «О нотариате» нотариусы либо иные должностные лица, осуществляющие нотариальные действия, в случае, если подлинность представленного документа вызывает сомнения, вправе задержать его и направить на экспертизу.

Обеспечивая гражданам защиту их экономических интересов как потребителей, законодатель в ст.18 Закона Украины «О защите прав потребителей» предусмотрел возможность проведения независимой экспертизы и испытания продукции. В соответствии со ст.22 Водного кодекса Украины для обеспечения экономической безопасности при размещении, проектировании и строительстве объектов, связанных с использованием вод, осуществляется экологическая экспертиза. Заключения экологической экспертизы учитываются и при размещении хозяйственных объектов, которые могут влиять на состояние животного мира.

Отмечается возрастание роли эксперта и в производстве по делам об административных правонарушениях. Например, при решении вопроса об административной ответственности за мелкое хулиганство возможно, а порой и необходимо привлечение эксперта для решения вопроса о вменяемости нарушителя. В практике такие дела встречались, и отсутствие экспертизы приводило к необоснованному наложению административного взыскания на лицо, признанное затем невменяемым. Привлечение в качестве экспертов-специалистов зоологов или орнитологов целесообразно при рассмотрении дел об умышленном уничтожении животных, занесенных в Красную книгу. Необходимым представляется участие в качестве экспертов специалистов в области метрологии, товароведения и технологии производства при рассмотрении дел об административных проступках в области стандартизации, качества продукции, метрологии, торговли.

Участие эксперта в рассмотрении конкретного дела об административном правонарушении обусловлено объективными предпосылками и основывается на строгом соблюдении принципов производства. Не случайно законодатель установил, что в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях, орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, назначает эксперта (ст. 273 КоАП). Эксперты, участвующие в производстве, наделены определенными полномочиями. В соответствии со ст. 273 КоАП эксперт обязан явиться по вызову органа (должностного лица) и дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам. Для этого он обладает конкретными правами: может знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету экспертизы; заявлять ходатайства о представлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения; с разрешения органа (должностного лица), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, задавать вопросы лицу, привлекаемому к ответственности, потерпевшему, свидетелям, если эти вопросы относятся к предмету экспертизы, а также присутствовать при рассмотрении дела.

В административном процессе порядок проведения экспертиз получил свое закрепление лишь применительно к экологической экспертизе (Закон Украины «Об экологической экспертизе»). Отдельные аспекты назначения и проведения экспертизы закреплены также в п. 19 Инструкции о порядке осуществления нотариальных действий нотариусами Украины[79].

В производстве по делам об административных правонарушениях вопросы законодательного закрепления назначения и проведения экспертизы своего отражения не нашли, что следует рассматривать как пробелы в законодательстве.

Процесс производства экспертизы при рассмотрении дел об административных правонарушениях (ее назначение, проведение, оценка заключения эксперта) должен характеризоваться четким определением функций и полномочий эксперта, что станет одной из действенных гарантий поступления в распоряжение органа (должностного лица), назначившего экспертизу, объективного и достоверного заключения[80].

Решение о производстве экспертизы в юрисдикционной деятельности оформляется обычно в виде письменных или устных ходатайств органа (должностного лица), в производстве которого находится дело.

Вопросы, связанные с местом проведения экспертизы, назначением конкретного эксперта, также требуют своего разрешения. Подавляющее большинство экспертиз, назначавшихся в ходе производства по делам об административных правонарушениях, проводились, как видно из практики, в экспертных учреждениях. Однако привлечение экспертов из других учреждений, которые не признаны экспертными, не препятствует достижению объективной истины в производстве. В настоящее время сложилось положение, при котором те или иные органы (ГАИ, государственного пожарного надзора и др.) в качестве экспертов привлекают специалистов из своей отрасли; они обладают необходимыми познаниями, позволяющими правильно разрешать вопросы, возникающие при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Думается, что это вполне оправданно, тем более, что привлечение эксперта только из экспертного учреждения в КоАП не закреплено. Каждый орган (должностное лицо) вправе разрешить вопрос о назначении экспертизы по своему усмотрению, руководствуясь интересами своевременного, всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех обстоятельств по делу.

Обобщая сказанное, необходимо подчеркнуть, что вопросы назначения и проведения экспертизы в административном процессе, в особенности в административно-юрисдикционных производствах, нуждаются в четкой процессуальной регламентации. Особенно актуальными эти вопросы становятся в свете проблемы осуществления правосудия по административным делам, деятельности административных судов. Вот почему правовой статус эксперта, процессуальные аспекты проведения экспертиз должны найти свое четкое отражение в законодательстве.

Переводчик. Участие в административно-процессуальной деятельности переводчика призвано обеспечить участвующим в деле лицам возможность полного ознакомления с материалами дела, а также давать объяснения на родном языке. В ряде случаев объективно необходимо содействие переводчика и лидирующим субъектам процесса при рассмотрении конкретных дел (например, для перевода документов, полученных в ходе производства по делу).

Участие переводчика в производстве по делам об административных правонарушениях регламентируется ст.274 КоАП, предусматривающей назначение переводчика органом (должностным лицом), в производстве которого находится соответствующее дело. Урегулированы также обязанности переводчика прибыть по вызову органа (должностного лица), полно и точно сделать порученный ему перевод.

Привлечение переводчика возможно на всех стадиях производства. В определенных случаях участие переводчика желательно и даже необходимо еще на стадии возбуждения дела, что обусловлено необходимостью пресечения необоснованного составления протоколов, обеспечения всесторонней проверки зафиксированных в них обстоятельств. Не исключается привлечение переводчика и на стадии обжалования постановления по делу, поскольку допускается составление жалобы на родном языке лица, обжалующего решение.

Обеспечение участия переводчика в производстве подкрепляется требованием ст. 275 КоАП о возмещении этому участнику расходов, понесенных в связи с вызовом в орган (к должностному лицу), в производстве которого находится дело. Установлено, что за лицами, привлеченными в качестве переводчиков, сохраняется в установленном порядке средний заработок по месту работы за время их отсутствия в связи с явкой в орган (к должностному лицу), рассматривающий дело.

К сожалению, применительно к иным административным производствам законодатель не предусматривает участие переводчика в качестве самостоятельной процессуальной фигуры.

Между тем в соответствии со ст.6 Закона Украины «Об обращениях граждан» за гражданами закреплено право адресовать свои обращения на украинском или другом языке, приемлемом для сторон. Еще более важно, что решения по обращениям граждан и ответы на них могут быть изложены в переводе на язык общения заявителя. Однако законодатель обходит своим вниманием вопрос о том, кто конкретно должен осуществлять такого рода перевод, каковы правовые последствия недобросовестно сделанного перевода, способного в значительной мере исказить смысл принятого решения. Законодательное закрепление процессуального статуса переводчика сможет стать универсальным средством правового регулирования его процессуальной деятельности во всех производствах, составляющих административный процесс.

Понятые. Соблюдению законности при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях служит участие понятых в случаях производства личного досмотра или досмотра вещей. Статья 264 КоАП определяет, что личный досмотр может производиться уполномоченным на то лицом только одного пола с досматриваемым и обязательно в присутствии двух понятых того же пола. Обязательность привлечения понятых установлена и при досмотре вещей, в не терпящих отлагательства случаях и при отсутствии лица, в собственности (владении) которого они находятся. Таким образом, законодателем предусмотрено участие понятых на стадии возбуждения производства. Однако не исключена возможность участия понятых и на стадии рассмотрения дела, где, как уже говорилось ранее, они могут выступать в другом качестве – как свидетели по обстоятельствам правильности действий должностных лиц и составления процессуальных документов. Но при решении этого вопроса наблюдается определенная нечеткость. Признавая необходимость участия понятых, законодатель тем не менее не признает их участниками производства. Целесообразно все же установить в КоАП, что понятые являются участниками производства, предоставив им право присутствовать при соответствующих действиях должностных лиц, а в определенных законом случаях и обязанность засвидетельствовать факт, содержание и результаты применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Специалист. К сожалению, действующим законодательством не регламентировано участие в административном процессе специалистов.

Однако практика показывает, что участие специалиста по определенным категориям дел не только желательно, но и объективно необходимо. Так, при проведении предусмотренного ст. 264 КоАП личного досмотра обязательно участие специалиста – врача в случаях, если имеются достоверные данные о том, что похищенное либо предметы контрабанды скрыты лицом в естественных отверстиях человеческого тела. Разумеется, проведение подобных действий каким-либо другим лицом недопустимо, поскольку при этом грубо нарушатся права и достоинство гражданина, подвергшегося досмотру. Практика показывает также, что по некоторым категориям дел (ст.ст. 129, 130 КоАП) специалист участвует в производстве практически во всех случаях. В качестве специалистов обычно привлекаются средние медицинские работники, осуществляющие забор проб крови для производства медицинского освидетельствования с целью установления наличия и степени тяжести алкогольного опьянения.

Участие специалиста на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении возможно и при других обстоятельствах. Так, при составлении протокола об административном правонарушении по определенным категориям дел не исключено привлечение специалиста по фото- и видеосъемке (для фиксации, например, обстановки либо следов совершенного правонарушения). Фотоснимки или видеозапись могут служить наглядным дополнением к протоколу, усиливают его доказательное значение. К сожалению, лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, редко используют помощь специалиста и технические средства. Это, естественно, не способствует вынесению объективных постановлений. Предписание о возможности и целесообразности использования научно-технических средств и привлечении в связи с этим специалиста должно найти отражение в методических рекомендациях для лиц, уполномоченных составлять протоколы о правонарушениях.

Глава 3. Характеристика отдельных административно-процессуальных производств

3.1. Производство по отработке и принятию нормативных актов управления

Под нормативными актами управления понимаются акты нормативно-правового характера, которыми устанавливаются соответствующие правила должного либо возможного поведения в сфере государственного управления, рассчитанные на неоднократное применение и носящие типовой, модельный характер.

В зависимости от субъектов издания нормативных актов управления выделяются:

– указы и распоряжения Президента Украины;

– постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины;

– приказы и инструкции министров;

– приказы, постановления, инструкции, правила и положения, издаваемые ведомствами;

– решения местных государственных администраций;

– нормативные акты (положения, правила), издаваемые руководителями государственных предприятий и учреждений.

Представляя собой важнейший источник административного и административно-процессуального права, нормативные акты управления характеризуются следующими чертами.

Прежде всего в них получают свою детализацию и конкретизацию положения законодательных актов, прямо или косвенно относящихся к сфере административно-правового регулирования. Так, например, Правила дорожного движения в соответствии с Законом Украины «О дорожном движении» устанавливают единый порядок дорожного движения на всей территории Украины и, в свою очередь, служат базой для иных нормативных актов, касающихся особенностей дорожного движения.

Наряду с этим, нормативные акты управления могут определять типовые правила поведения в сфере государственного управления. В частности, МВД Украины были утверждены Типовые рекомендации, касающиеся улучшения взаимоотношений милиции с участниками дорожного движения и собственниками транспортных средств[81], направленные на укрепление законности в деятельности органов внутренних дел, обеспечение прав и законных интересов граждан, усиление влияния на состояние дисциплины среди участников дорожного движения.

Кроме того, нормативными актами управления регламентируются и уточняются порядок и особенности взаимодействия между участниками управленческих отношений, уточняется их организационно-правовой статус, а сами участники нередко наделяются специальными правами, необходимыми для осуществления тех или иных функций управления, на них также могут возлагаться и специальные обязанности, обусловленные спецификой такого рода отношений. Примером этого положения может служить Наставление по дорожно-патрульной службе Государственной автомобильной инспекции МВД Украины [82].

Нельзя не отметить важнейшее значение нормативных актов управления для надлежащего регулирования многообразной административно-процессуальной деятельности, осуществляемой исполнительными органами государства. По существу, такого рода актами в значительной степени отлаживается ход этой деятельности, уточняется ее направленность, шлифуется механизм взаимоотношений государства и личности, программируется четкое осуществление различных административных производств.

С учетом факторов, характеризующих место и роль нормативных актов управления в системе средств административно-правового регулирования, можно оценивать и место производства по отработке и принятию нормативных актов управления в общей структуре административного процесса. В значительной степени этим определяется та ключевая роль, которую играет указанное производство в ходе осуществления всей административно-процессуальной деятельности. Не вызывает сомнения, что влияние четко отработанной процедуры на формирование содержания нормативного акта управления огромно. Сама по себе процедура выступает в качестве организующего начала подготовки и принятия такого рода акта, служит важной гарантией его соответствия требованиям законодательства.

Особое звучание нормотворческая процедура актов управления приобретает в аспекте охраны и защиты прав человека и гражданина. Это обусловлено тем обстоятельством, что нормативными актами управления в значительной степени формируется механизм взаимоотношений государства и гражданина. С другой стороны, в случае ненадлежащего регулирования тех или иных аспектов такого рода взаимоотношений, коррекция нормативных актов управления в значительной степени затруднена по сравнению с коррекцией актов управления, носящих индивидуальный характер. Вот почему качественный уровень разработки и принятия нормативных актов управления должен отвечать самым высоким требованиям, обеспечивать приоритет прав и свобод граждан над интересами ведомственного характера.

Как и любому из административных производств, производству по отработке и принятию нормативных актов управления присуща определенная стадийность. Можно выделить следующие стадии указанного производства:

1) установление целесообразности и необходимости принятия акта и подготовка его проекта;

2) внесение проекта акта на рассмотрение соответствующего органа;

3) обсуждение и отработка проекта нормативного акта управления;

4) принятие и регистрация нормативного акта управления;

5) его опубликование.

Временный регламент Кабинета Министров Украины[83] весьма детально определяет порядок подготовки, представления и рассмотрения проектов постановлений и распоряжений Кабинета Министров.

Так, проекты постановлений КМУ представляют члены Кабинета Министров, центральные органы исполнительной власти, Совет Министров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городские госадминистрации, рабочие группы, созданные КМУ, а также Правительственный Секретарь.

В свою очередь, предприятия, учреждения и организации могут давать предложения относительно принятия актов Кабинета Министров центральным органам исполнительной власти, Совету Министров Автономной Республики Крым и местным органам исполнительной власти, к компетенции которых относится вопрос, подлежащий урегулированию.

Проекты постановлений Кабинета Министров готовятся на основе законов Украины, актов либо поручений Президента Украины, актов КМУ, решений правительственных комитетов, поручений премьер-министра, первого вице-премьер-министра, вице-премьер-министров.

Подготовка проекта постановления может быть инициирована членами Кабинета Министров, руководителями центральных органов исполнительной власти, Правительственным Секретарем, Советом Министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими госадминистрациями.

Разработка проекта постановления Кабинета Министров может быть поручена нескольким органам исполнительной власти, подведомственным Кабинету Министров органам, учреждениям, организациям. В такой ситуации орган, к компетенции которого относится предмет правового регулирования и который указан первым в поручении, выступает в качестве главного разработчика и отвечает за подготовку проекта и внесение его в Кабинет Министров.

Он также организует, направляет и координирует работу заинтересованных органов по разработке проекта постановления. К числу заинтересованных органов относятся иные органы исполнительной власти, учреждения и организации, подчиненные Кабинету Министров, к компетенции которых относятся вопросы, касающиеся отдельных положений проекта постановления и влекущие за собой соответствующие общественные и экономические последствия.

В отдельных случаях для подготовки проекта постановления Кабинета Министров может создаваться рабочая группа, на которую возлагаются функции главного разработчика.

Важным этапом подготовки проекта постановления Кабинета Министров выступает обязательная его экспертиза Министерством юстиции Украины и согласование с заинтересованными органами. Так, проекты постановлений по вопросам налогообложения, использования финансовых и материальных ресурсов подлежат согласованию соответственно с Министерством финансов и Министерством экономики, а проекты постановлений, предметом которых является регулирование вопросов оплаты труда, денежного содержания, пенсионного обеспечения, социальных и трудовых отношений, согласуются с Министерством труда и социальной политики Украины.

Проекты постановлений, имеющие общегосударственное значение и касающиеся интересов всех слоев населения, после согласования с заинтересованными органами направляются главным разработчиком на рассмотрение всем министерствам, Совету Министров Автономной Республики Крым, областным, Киевской и Севастопольской городским государственным администрациям, которые обязаны в течение 15 дней сообщить главному разработчику о своих выводах относительно проекта.

Наряду с этим, проект постановления может быть вынесен на публичное обсуждение путем его опубликования в средствах массовой информации.

Во Временном регламенте нашли свое четкое закрепление функции главного разработчика, заинтересованных органов, а также Министерства юстиции в процессе подготовки проектов постановлений Кабинета Министров Украины. В частности, главный разработчик анализирует состояние дел в соответствующей сфере правового регулирования и причины, обусловливающие необходимость подготовки проекта постановления; готовит проект; проверяет его на соответствие международным обязательствам Украины и основным положениям законодательства Европейского Союза; направляет копии проекта заинтересованным органам для согласования; предпринимает меры для устранения возможных разногласий, касающихся проекта постановления; направляет проект постановления Министерству юстиции для проведения правовой экспертизы.

В свою очередь, заинтересованный орган отрабатывает положения проекта постановления по вопросам, относящимся к его компетенции; согласовывает и возвращает его главному разработчику в случае отсутствия замечаний, а при наличии последних – уведомляет о них главного разработчика, четко формулируя соответствующие положения.

Министерство юстиции проводит правовую экспертизу проекта постановления Кабинета Министров Украины на соответствие его законодательству, а также основным положениям законодательства Европейского Союза, если этот проект по предмету правового регулирования относится к приоритетным сферам адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза. Наряду с этим, Министерство юстиции уведомляет главного разработчика о результатах экспертизы, согласовывает проект. Министр юстиции либо один из его заместителей визирует проект и подписывает выводы по результатам экспертизы.

Следует подчеркнуть важность отработки проектов постановлений Кабинета Министров Украины с учетом основных положений законодательства Европейского Союза. Данный этап приобретает особое звучание в современных условиях и свидетельствует о реальных шагах, предпринимаемых Украиной для вхождения в Европейское сообщество, приведения украинского законодательства в соответствие с общепринятыми правовыми критериями, используемыми в законодательстве стран Европы. Обработке с соблюдением этого требования подлежат проекты постановлений, включенные в планы работы по адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза, которые в соответствии с Указом Президента Украины от 9 февраля 1999 г. №145 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти» ежегодно разрабатываются Министерством юстиции Украины. С учетом этого в процессе разработки проекта постановления главный разработчик изучает состояние урегулированности законодательством Европейского Союза положений, которые содержатся в проекте постановления, и порядок разрешения вопросов, относящихся к сфере правового регулирования проекта, а также определяет степень соответствия положений разрабатываемого проекта тем правовым нормам ЕС, к уровню которых Украина взяла на себя обязательство приближать свое национальное законодательство, и требованиям Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейским сообществом и Украиной.

Подготовленный проект постановления Кабинета Министров визируется руководителем органа, выступающего в качестве главного разработчика, либо его заместителем и вносится в Кабинет Министров вместе с сопроводительным письмом. К проекту постановления прилагаются:

а) пояснительная записка, в которой определяются основания и цель разработки проекта, его место в соответствующей среде правового регулирования, приводятся факты и цифровые данные, которые обосновывают необходимость его принятия, отражаются финансово-экономические расчеты и предложения, касающиеся источников покрытия затрат, прогнозируются ожидаемые социально-экономические результаты реализации акта;

б) справка о согласовании проекта постановления;

в) выводы Министерства юстиции относительно соответствия проекта постановления законодательству Украины, а также основным положениям законодательства Европейского Союза;

г) сравнительная таблица, если проект постановления предусматривает внесение изменений в иные акты Кабинета Министров.

Если разрабатывалась концепция проекта постановления, то такая концепция, утвержденная Кабинетом Министров, также должна прилагаться к проекту постановления.

Достаточно детально регламентирована и подготовка представленных проектов постановлений для рассмотрения Кабинетом Министров в Секретариате Кабинета Министров, осуществляемая в соответствии с Временным положением о Секретариате Кабинета Министров Украины, Временным регламентом Кабинета Министров Украины, а также с Инструкцией по деловодству в Секретариате Кабинета Министров Украины.

Проект постановления, внесенный в Кабинет Министров, передается в день его регистрации в соответствующее структурное подразделение Секретариата Кабинета Министров. Это подразделение проверяет проект и материалы к нему на соответствие установленным требованиям относительно их содержания и оформления, проводит анализ и экспертизу проекта, его обоснования, изучает в случае необходимости соответствующие положения проекта с иными подразделениями Секретариата, готовит проект экспертного заключения и передает копию проекта постановления вместе с проектом заключения Юридическому департаменту для проведения юридической экспертизы и редактирования.

Работа по подготовке проекта постановления для рассмотрения Кабинетом Министров проводится структурными подразделениями Секретариата Кабинета Министров на протяжении не более 10 дней, исходя из того, что этот проект должен быть рассмотрен Кабинетом Министров в течение месяца со дня его поступления. В случае необходимости срок подготовки проекта в Секретариате может быть увеличен на основании обоснованного представления руководителя структурного подразделения.

После проведения анализа и экспертизы проект постановления визируется соответствующими специалистами и руководителями структурных подразделений Секретариата, заместителем Правительственного Секретаря – директором Департамента (в соответствии с распределением функциональных полномочий) и заместителем Правительственного Секретаря – директором Юридического департамента. Проект постановления и материалы к нему вместе с экспертным заключением и списком должностных лиц, которых предлагается пригласить на заседания Правительственного комитета, передается структурному подразделению, отвечающему за организационное обеспечение подготовки и проведения заседаний правительственных комитетов, для формирования повестки дня и внесения на рассмотрение соответствующего Правительственного комитета. Одобренный Правительственным комитетом проект постановления визируется председателем комитета и направляется Правительственному Секретарю для включения в повестку дня заседания Кабинета Министров.

Проект постановления представляется во время его рассмотрения на заседании Кабинета Министров министром либо председателем Правительственного комитета, если он представлен иным руководителем органа исполнительной власти. Решение Кабинета Министров принимается большинством голосов членов Кабинета Министров, присутствующих на заседании.

После принятия соответствующего нормативно-правового акта он должен быть зарегистрирован в установленном порядке. Государственной регистрации подлежат нормативные акты, изданные министерствами, иными органами государственной исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан либо имеют межведомственный характер. В соответствии с Указом Президента Украины «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти» от 03.10.1992 № 493/92, с изменениями, внесенными в соответствии с Указом Президента Украины № 493/98 от 21.05.1998 г., государственную регистрацию осуществляют:

– Министерство юстиции Украины – нормативно-правовых актов министерств, иных центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля;

– Главное управление юстиции Минюста Украины в Автономной Республике Крым – нормативно-правовых актов министерств и республиканских комитетов Автономной Республики Крым;

– областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции – нормативно-правовых актов областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, их управлений, отделов, иных подразделений, а также местных органов хозяйственного управления и контроля;

– районные, районные в городах Киеве и Севастополе управления юстиции – нормативно-правовых актов районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их управлений, отделов и иных подразделений.

Порядок государственной регистрации определяется Кабинетом Министров Украины. Министерство юстиции Украины и управления юстиции составляют государственные реестры зарегистрированных ими нормативно-правовых актов на основании Временного положения о порядке ведения Единого государственного реестра нормативных актов, создании фонда и поддержке в контрольном состоянии нормативных актов и о порядке и условиях пользования данными этого реестра, утвержденного Постановлением КМУ от 11.12.1996 № 1504.

Заключительной стадией производства является официальное обнародование нормативно-правовых актов. В соответствии с Указом Президента Украины «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и введения в действие» от 10.06.1997 г. № 503/97 законы Украины, иные акты Верховной Рады Украины, акты Президента Украины, Кабинета Министров Украины не позднее чем в 15-дневный срок после их принятия в установленном порядке и подписания подлежат обнародованию на государственном языке в официальных печатных изданиях.

Акты Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины могут быть в отдельных случаях официально обнародованы через телевидение и радиовещание. Официальное обнародование нормативно-правовых актов осуществляется после включения их в Единый государственный реестр нормативных актов с указанием присвоенного им регистрационного кода.

Нормативно-правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях лишь после их официального обнародования в соответствии с Указом Президента Украины.

Нормативно-правовые акты, опубликованные в иных печатных изданиях, имеют информационный характер и не могут быть использованы для официального применения.

Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины вступают в силу с момента их принятия, если более поздний срок введения их в действие не предусмотрен в этих актах. Акты Кабинета Министров Украины, которые определяют права и обязанности граждан, вступают в силу не ранее дня их опубликования в официальных печатных изданиях.

Отметим также, что достаточно детальный порядок подготовки и принятия распоряжений руководителей местных органов исполнительной власти получил свое закрепление в Типовом регламенте местной государственной администрации, утвержденным постановлением КМУ от 11 декабря 1999 г. № 2263[84].

3.2. Производство по принятию индивидуальных актов управления

Традиционно под индивидуальными актами управления понимаются акты органов управления, которые с момента их издания порождают, изменяют или прекращают правовые отношения между соответствующими субъектами. По существу, они представляют собой конкретные решения, принимаемые соответствующими субъектами управления в строго очерченных пределах их компетенции и направленные на разрешение разнообразных административных дел в процессе повседневного, непосредственного руководства различными областями жизни общества. Представляя собой наиболее объемную и разнообразную группу управленческих актов, индивидуальные акты управления в значительной степени отражают всю гамму разнообразных общественных отношений, возникающих в ходе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. Практически невозможно с достаточной точностью определить то огромное количество индивидуальных актов управления, которое издается ежедневно по самым различным вопросам. К примеру, вряд ли возможно точно указать число такого рода актов, принимаемых по кадровым вопросам – приему и увольнению с работы, назначению на должность и т.д.

Производство по принятию индивидуальных актов управления в определенном смысле носит универсальный характер. Иными словами, это производство охватывает собой все виды административных производств, итогом которых выступает принятие индивидуального акта управления. Например, это касается таких производств, как производство по заявлению гражданина, где итоговым документом выступает решение компетентного органа либо должностного лица относительно вопроса, поднятого в заявлении, регистрационно-разрешительное производство, где мы сталкиваемся с соответствующим решением, связанным с регистрацией субъекта предпринимательской деятельности либо оформляющим соответствующее разрешение.

В отличие от производства по принятию нормативных актов управления данный вид производства характеризуется гораздо менее детальной процессуальной регламентацией. Процедура принятия индивидуальных актов управления сравнительно проста. Отдельные особенности их принятия получают свое отражение в соответствующих нормативно-правовых актах различного уровня. При этом одним из основных параметров указанного производства выступают общие требования, предъявляемые к актам управления. Безусловно, на первый план выступает требование их законности. Это означает, что индивидуальные акты управления должны приниматься строго в соответствии с положениями Конституции и других законодательных актов, отвечать их требованиям и соответствовать компетенции принявшего их органа. Важнейшим требованием выступает также необходимость неукоснительного соблюдения установленной процедуры их принятия.

Наряду с этим, они должны отвечать ряду иных требований. В частности, это касается формы и содержания индивидуального акта управления. Письменный акт управления должен быть изложен ясным и четким языком, его текст не должен допускать разночтений и двусмысленности, должен быть доступен для понимания. Обязательным является указание на то, кем и когда соответствующий акт принят. Наряду с названием, в нем должны быть указаны дата издания акта, его номер. Акт должен быть подписан лицом, его принявшим, а в определенных случаях и несколькими уполномоченными на то лицами. В соответствующих случаях в актах управления должны ставиться штампы и печати. К реквизитам организационно-распорядительных документов, в частности, относятся: Государственный Герб Украины, порядок использования которого определяется законом; эмблема предприятия, учреждения, организации; изображение наград; код предприятия, учреждения, организации по Украинскому классификатору предприятий и организаций (УКПО); код формы документа по Украинскому классификатору управленческой документации (УКУД); наименование министерства, другого центрального органа исполнительной власти; наименование предприятия, учреждения, организации; наименование структурного подразделения; индекс предприятия связи, почтовый и телеграфный адрес, номер телефона, номер телетайпа (абонентского телеграфа), номер счёта в банке; название вида документа; дата; индекс; ссылка на дату и индекс исходящего документа; место издания; гриф ограничения доступа к документам; адресат; гриф утверждения; резолюция; заглавие к тексту; отметка о контроле; текст; отметка о наличии дополнений; подпись; гриф соглашения; визы; печать; отметка о заверке копий; фамилия исполнителя и номер его телефона; отметка об исполнении документа и направлении его в дело. Таким образом, соблюдение требований деловодства представляет собой важный фактор осуществления процедуры принятия индивидуального акта управления.

При характеристике данного производства одним из важных элементов выступает его стадийность, т.е. логическая последовательность действий по принятию индивидуальных актов управления. В значительной степени фактор стадийности зависит от субъекта инициации производства по принятию индивидуального акта управления. В этом смысле мы можем выделить две разновидности производства: 1) производство, связанное с реализацией прав и обязанностей граждан в сфере управления; 2)производство по подготовке и принятию индивидуальных актов управления, инициатором которого выступают государственные органы, предприятия, учреждения, организации и т.д.

Применительно к производству первого вида можно выделить следующие стадии: 1) подача гражданином соответствующего обращения и принятие его к рассмотрению компетентным субъектом; 2) рассмотрение дела, анализ и выбор соответствующих правовых норм; 3) вынесение решения; 4) исполнение решения; 5) обжалование либо опротестование решения.

Применительно к другому виду производства стадия инициации принятия того или иного индивидуального акта управления фактически совпадает со стадией подготовки управленческого акта. В дальнейшем приведенные выше стадии первого вида производства соответствуют стадиям второго вида.

 На стадии подготовки управленческого акта принимается решение о его издании. При этом важнейшими предпосылками выступают объективная необходимость издания индивидуального акта управления, а также соответствующее юридическое основание его издания. Подготовка проекта индивидуального акта управления является важнейшим этапом указанной стадии производства. Как правило, проекты индивидуальных актов управления разрабатываются специалистами юридических служб соответствующих органов, предприятий, учреждений и организаций. При необходимости проекты индивидуальных актов управления согласовываются в установленном порядке.

Принятие индивидуального акта управления в единоличном порядке осуществляется путем его подписания соответствующим должностным лицом. Возможен и коллегиальный порядок принятия индивидуального акта управления. Такой порядок допускает обсуждение принимаемого акта и голосование при его принятии.

Принятые индивидуальные акты управления доводятся до исполнителей. Их копии могут рассылаться соответствующим адресатам, либо заинтересованные лица знакомятся с ними под расписку.

3.3. Производство по обращениям граждан

Построение правового государства в Украине неразрывно связано с укреплением и развитием субъективных прав и свобод граждан. В реализации и охране таких прав и свобод одно из важнейших мест занимают предложения, заявления и жалобы граждан[85]. Одновременно они выполняют роль, гарантирующую соблюдение законности в государственном управлении. Уровень соблюдения режима законности в государстве прямо зависит от заинтересованного участия законопослушных граждан в деятельности по его поддержанию. С другой стороны, нельзя не согласиться с тем, что наличие большого числа жалоб на действия работников исполнительного аппарата является тревожным симптомом, заставляющим подвергнуть пристальному анализу состояние дел в этом аппарате и предпринять меры по качественному улучшению его работы. Одно из важнейших направлений такого укрепления правопорядка состоит в совершенствовании действующего законодательства, и прежде всего административно-процессуальных норм, регламентирующих возможность осуществления и защиты субъективных прав и свобод граждан.

При этом усилия юридической науки, направленные на совершенствование механизма рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, могут в значительной мере способствовать укреплению законности, правового статуса гражданина, усилению охраны его прав и законных интересов, восстановлению их в случае нарушения.

К числу важнейших источников информации, необходимых для решения вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, следует отнести обращения граждан, представляющие собой важное средство осуществления и охраны прав граждан.

Обращения могут касаться самых разных сторон жизни общества, начиная с общегосударственных интересов и кончая интересами конкретного человека. Несмотря на то, что в обращениях содержится различная информация – одобрительная, критическая, содержащая просьбы, вопросы, предложения, с требованиями о восстановлении нарушенного права и защиты законных интересов, а также заключающая в себе суждения всех типов, – все они характеризуются рядом общих признаков, а именно:

1) обращения отражают состояние дел в соответствующих сферах жизни общества и соответственно состояние исполнительной деятельности;

2) обязательным получателем информации, содержащейся в обращениях, является представитель государства или местного самоуправления;

3) такого рода информация порождает правовые последствия;

4) сведения, отраженные в обращениях граждан, исходят от них по их личному волеизъявлению.

Общей целью внесения обращений является желание побудить соответствующие органы и других лиц рассмотреть их и разрешить по существу. Кроме того, обращениям граждан свойственен и такой общий признак, как наличие стадий производства по ним.

Вместе с тем по своей юридической природе обращения граждан неоднородны, что позволило законодателю выделить такие виды обращений, как предложения, заявления и жалобы граждан. Законодательное регулирование порядка рассмотрения обращений граждан осуществляется на основе Закона Украины «Об обращениях граждан».

Что касается производства по предложениям граждан, то законодатель определил предложение (замечание) как обращение граждан, где содержатся совет, рекомендация относительно деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов всех уровней, должностных лиц, а также выражается мнение по урегулированию общественных отношений и условий жизни граждан, совершенствованию правовой основы государственной и общественной жизни, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества (ст. 3 Закона Украины «Об обращениях граждан»).

Как и любому производству, такому производству присуще наличие стадий. Особенностями правовой природы предложения определяется и специфика выделений стадий производства по предложениям граждан. Такими стадиями могут быть: 1) возбуждение производства; б) рассмотрение предложения и принятие решения по нему; 3) исполнение решения по предложению. При этом стадия исполнения решения по предложению гражданина носит факультативный характер. Другими словами, ее может не быть вообще, если в ходе рассмотрения предложения оно будет признано нецелесообразным и бесполезным.

Основанием возникновения данного производства следует считать внесение гражданином предложения с целью совершенствования различных сторон государственной деятельности и местного самоуправления. Порядок рассмотрения предложений граждан может быть только административным, а не судебным.

Другой важной формой реализации гражданами своих прав и законных интересов является подача заявлений. Цель заявления состоит в реализации через соответствующие органы предоставленных гражданам законных прав и интересов, а также в исполнении определенных обязанностей.

Законодатель определил, что заявление (ходатайство) – это обращение граждан с просьбой о содействии реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством их прав и интересов либо сообщение о нарушении действующего законодательства или недостатках в деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, народных депутатов Украины, депутатов местных советов, должностных лиц, а также выражение мнения об улучшении их деятельности.

Ходатайство – письменное обращение с просьбой о признании за лицом соответствующего статуса, прав или свобод и т.п.

Порядок рассмотрения данного вида обращения граждан, как и в производстве по предложениям граждан, может быть только административным.

В производстве по заявлениям граждан предусмотрены такие стадии:

1) возбуждение производства;

2) рассмотрение заявления по существу и принятие по нему решения;

3) обжалование решения по заявлению;

4) исполнение решения, принятого по заявлению.

Стадии обжалования решения по делу может и не быть, если гражданин удовлетворен полученным результатом.

Особое место среди обращений граждан занимают жалобы.

Реализация конституционного принципа законности предполагает неукоснительное соблюдение прав и законных интересов граждан, позволяет эффективно защищать их от любых нарушений. Право на подачу жалобы – один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, важное средство восстановления нарушенных субъективных прав. Жалоба – это обращение с требованием о восстановлении прав и защите законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездеятельностью), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, объединений граждан, должностных лиц.

Между производством по предложениям и заявлениям граждан и производством по жалобам есть определенное сходство – и в том, и в другом случае они представляют собой обращения к компетентным органам.

Перечень же оснований, по которым можно различать данные производства, гораздо шире.

Прежде всего цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов гражданина. Сами граждане не в состоянии обеспечить себе эту защиту, ибо не обладают государственно-властными полномочиями, которыми наделены государственные органы и органы местного самоуправления, куда они и обращаются. Таким образом, жалоба является способом защиты и восстановления нарушенных субъективных прав граждан. Объектом обжалования выступают действия или бездействие органов государства, местного самоуправления или должностных лиц, а также издаваемые ими акты, послужившие причиной нарушения прав и законных интересов граждан.

Обязательным элементом содержания жалобы является указание на конкретный факт нарушения прав и законных интересов гражданина.

Как показывает практика, в ряде случаев жалобы подаются гражданами, чьи права и интересы прямо не затрагиваются. Например, известны случаи подачи жалобы в интересах других лиц родственниками, знакомыми, соседями граждан, которые в силу преклонного возраста и состояния здоровья лишены возможности лично направить жалобы. Следует ли считать, что такого рода обращения не являются жалобами? Безусловно, нет. В таких случаях лица, подавшие жалобу в интересах других граждан, руководствуются прежде всего нормами морального порядка, положительными нравственными побуждениями. Их действия никоим образом не влияют на юридическую природу такого рода обращений. Поэтому следует признать, что жалобой может быть не только обращение, связанное с нарушением прав и интересов лица, его подавшего, но и обращение с целью защиты нарушенных прав и интересов других лиц. Не случайно законодатель установил, что жалоба в интересах несовершеннолетних и недееспособных лиц подается их законными представителями.

Анализ законодательства позволяет выделить и другие черты, отграничивающие производство по жалобам граждан от производств по иным видам обращений.

Прежде всего, порядок разрешения жалоб, предусмотренный действующим законодательством, может быть как административным, так и судебным. Кроме того, подача жалобы свидетельствует о том, что права либо законные интересы гражданина, по его мнению, нарушены и он требует их восстановления средствами обеспечения законности. Подача же заявления, как правило, не связана с фактом нарушения прав гражданина. Последний лишь ходатайствует о предоставлении ему возможности реализовать определенные субъективные права или обязанности в соответствии с законом.

Наконец, субъектом разрешения вопроса по жалобе должно быть не лицо, которое нарушило права или законные интересы гражданина и действия которого обжалуются, на что есть прямое указание в законе, а лишь вышестоящая инстанция либо должностное лицо, выступающее в этом случае в качестве «гаранта» обеспечения законности и объективности рассмотрения жалобы.

В случае же подачи заявления последнее адресуется непосредственно в орган или должностному лицу, которые компетентны принять решение по нему либо обеспечить процедуру принятия такого рода решения в соответствии с требованиями закона.

При анализе производства по жалобам следует учитывать его стадийность. Можно выделить следующие стадии указанного производства:

1) возбуждение производства по жалобе;

2) рассмотрение жалобы по существу и принятие по ней решения;

3) обжалование или опротестование решения по жалобе;

4) исполнение решения по жалобе.

В Законе Украины «Об обращениях граждан» нашли свое отражение как общие положения, касающиеся всех видов обращений, так и положения, определяющие специфику рассмотрения предложений, заявлений и жалоб. Рассмотрим их подробнее.

Законодатель четко сформулировал требования к обращениям граждан. В частности, обращения могут быть устными и письменными, а также индивидуальными (поданными отдельными лицами) и коллективными (поданными группой лиц). В обращении должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства гражданина, изложены суть поднятого вопроса, замечания, предложения, заявления или жалобы, просьбы либо требования. При этом обращение должно быть подписано заявителем (заявителями) с указанием даты.

Обращение, оформленное без соблюдения этих требований, возвращается заявителю с соответствующими разъяснениями.

Поскольку граждане могут добросовестно заблуждаться относительно компетенции того или иного органа, к которому они обратились с обращением, следует признать весьма разумным положение о том, что орган, получивший обращение и не обладающий полномочиями по его разрешению, должен в срок не более пяти дней переслать его по принадлежности соответствующему органу или должностному лицу и уведомить об этом гражданина, подавшего обращение. Такой подход способствует устранению проявлений формализма в общении с заявителем и означает стремление государства в максимальной степени обеспечить гражданину разрешение его проблем.

Указывая на возможность подачи устного обращения, законодатель в ч.3 ст.5 Закона определяет: «Обращение может быть устным (изложенным гражданином и записанным должностным лицом на личном приеме)». Устное обращение представляет собой упрощенную форму обращения – позволяет избежать ненужного бумаготворчества, оперативно разрешить те или иные вопросы, возникшие у гражданина. Как правило, возможность устного обращения гражданин использует тогда, когда обстоятельства конкретного дела не представляют особой сложности и его разрешение определенным должностным лицом возможно практически сразу вслед за обращением. В такой ситуации уместно говорить об ускоренном производстве по обращению гражданина.

Граждане имеют право обращаться в органы государственной власти, местного самоуправления, учреждения, организации независимо от форм собственности, объединения граждан, на предприятия к должностным лицам на украинском или другом языке, приемлемом для сторон. При этом решение по обращениям граждан и ответы на них оформляются в соответствии с требованиями законодательства об языках. Такие решения и ответы могут быть изложены в переводе на язык общения заявителя.

Законом закрепляется обязательность принятия и рассмотрения обращений.

Запрещается отказ в принятии и рассмотрении обращения со ссылкой на политические взгляды, партийную принадлежность, пол, возраст, вероисповедание, национальность гражданина, незнание языка обращения.

Законом формулируются отдельные ограничения, касающиеся рассмотрения обращений граждан. Так, запрещается направлять жалобы граждан для рассмотрения тем органам или должностным лицам, действия или решение которых обжалуются. Не рассматриваются также письменные обращения без указания местожительства, не подписанные автором (авторами), а также такие, по которым невозможно установить авторство. Такого рода обращения признаются анонимными.

Не рассматриваются повторные обращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу, если первое решено по сути, а также жалобы, поданные с нарушением срока их подачи, и обращения лиц, признанных судом недееспособными.

Решение о прекращении рассмотрения такого обращения принимает руководитель органа, о чем уведомляется лицо, подавшее обращение.

Важными гарантиями обеспечения прав лиц, подавших обращение, служат положения закона, запрещающие преследование граждан за подачу обращения и не допускающие принуждения их к его подаче. Так, никто не может быть принужден к подаче собственного или подписанию коллективного обращения либо к участию в акциях в поддержку обращений иных лиц или организаций.

Не допускается также разглашение полученных из обращений сведений о личной жизни граждан без их согласия или сведений, представляющих государственную или иную, охраняемую законом тайну, и другой информации, если это ущемляет права и законные интересы граждан. Не допускается выяснение данных о личности гражданина, которые не касаются обращения. По просьбе гражданина, высказанной в устной форме или указанной в тексте обращения, не подлежит разглашению его фамилия, место жительства и работы.

Вопросам процессуального регулирования стадии рассмотрения обращений граждан посвящен раздел 2 Закона. Наиболее важные его положения заключаются в следующем.

Органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица, руководители и должностные лица учреждений, организаций независимо от форм собственности, объединений граждан, предприятий, в полномочия которых входит рассмотрение заявлений (ходатайств), обязаны объективно и своевременно рассматривать их, проверять изложенные в них факты, принимать решение в соответствии с действующим законодательством и обеспечивать их выполнение, а также сообщать гражданам о результатах их рассмотрения.

Ответ по результатам рассмотрения заявлений (ходатайств) в обязательном порядке дается органом, их получившим и в компетенцию которого входит решение поднятых в них вопросов, за подписью руководителя или лица, исполняющего его обязанности. Решение об отказе в удовлетворении требований, изложенных в заявлении (ходатайстве), доводится до сведения гражданина в письменной форме со ссылкой на Закон и изложением мотивов отказа, а также с разъяснением порядка обжалования принятого решения.

Применительно к рассмотрению жалоб граждан законодатель устанавливает, что жалоба на действия или решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, учреждения, организации, объединения граждан, предприятия, средств массовой информации, должностного лица подается в порядке подчиненности вышестоящему органу или должностному лицу. В случае отсутствия такого органа или несогласия гражданина с принятым по жалобе решением он вправе в соответствии с действующим законодательством непосредственно обратиться в суд.

К жалобе прилагаются имеющиеся в наличии у гражданина решения или копии решений, принимавшиеся по его обращению ранее, а также иные документы, необходимые для рассмотрения жалобы.

В соответствии со ст.17 Закона жалоба на обжалованное решение может быть подана в орган или должностному лицу высшего уровня на протяжении одного года с момента его принятия, но не позднее одного месяца со времени ознакомления гражданина с принятым решением.

Пропущенный по уважительным причинам срок подачи жалобы может быть восстановлен органом или должностным лицом, рассматривающим жалобу.

Свое разрешение получил один из важных вопросов, который может возникнуть на стадии возбуждения производства. Как правило, граждане лично подают заявления или жалобы. Однако практика показывает, что в отдельных случаях этой возможности они могут быть лишены. Речь идет о психических или физических недостатках гражданина, возрасте либо иных обстоятельствах (нахождение в экспедиции, туристической поездке, работа в ином государстве и т п.), препятствующих ему лично подать обращение в соответствующий орган. С этой точки зрения вполне оправданна позиция законодателя, закрепившего возможность подачи жалобы лицом, уполномоченным на то гражданином. Жалоба в интересах несовершеннолетних и недееспособных лиц подается их законными представителями. Предусмотрена и возможность подачи жалобы в интересах гражданина трудовым коллективом или организацией, осуществляющей правозащитную деятельность (ст. 16 Закона).

Наиболее важные положения Закона касаются регламентации конкретных прав и обязанностей субъектов производства. В частности, граждане при рассмотрении их заявления или жалобы имеют право:

– лично изложить аргументы лицу, проверяющему заявление или жалобу, и принимать участие в проверке поданной жалобы или заявления;

– знакомиться с материалами проверки;

– представлять дополнительные материалы или настаивать на их запросе органом, рассматривающим заявление или жалобу;

– присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы;

– пользоваться услугами адвоката или представителя трудового коллектива, организации, осуществляющей правозащитную функцию, оформив это полномочие в установленном законом порядке;

– получить письменный ответ о результатах рассмотрения заявления или жалобы;

– высказывать устно или письменно требования по соблюдению тайны рассмотрения заявления или жалобы;

– требовать возмещения ущерба, если он стал результатом нарушений установленного порядка рассмотрения жалоб.

В свою очередь, в обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, объединений граждан, предприятий, средств массовой информации, их руководителей и других должностных лиц по рассмотрению заявлений и жалоб граждан входят:

– объективно, всесторонне и своевременно проверять заявления или жалобы;

– по просьбе гражданина приглашать его на заседание органа, рассматривающего его заявление или жалобу;

– отменять или изменять обжалуемые решения в случаях, предусмотренных законодательством Украины, если они не соответствуют закону или другим нормативным актам, безотлагательно принимать меры для пресечения неправомерных действий, выявлять, устранять причины и условия, способствовавшие нарушениям;

– обеспечивать восстановление нарушенных прав, реальное выполнение принятых в связи с заявлением или жалобой решений;

– письменно уведомлять гражданина о результатах проверки заявления или жалобы и принятом решении;

– принимать меры по возмещению в установленном законом порядке материального ущерба, если он был причинен гражданину в результате ущемления его прав или законных интересов, решать вопрос об ответственности лиц, по вине которых было допущено нарушение, а также по просьбе гражданина не позже чем в месячный срок довести принятое решение до сведения органа местного самоуправления, трудового коллектива или объединения граждан по месту жительства гражданина;

– в случае признания заявления или жалобы необоснованными разъяснить порядок обжалования принятых по ним решений;

– не допускать безосновательной передачи рассмотрения заявлений или жалоб другим органам;

– организовывать и проверять состояние рассмотрения заявлений или жалоб граждан, принимать меры к устранению порождающих их причин, систематически анализировать и информировать население о ходе этой работы;

– организовывать и проводить личный прием граждан.

Анализ указанных обязанностей позволяет сделать вывод о том, что процессуальные права конкретных граждан находятся в неразрывной связи, а зачастую прямо соотносятся с ними. Так, обязанность проводить личный прием граждан неразрывно связана с правом гражданина лично излагать аргументы по заявлению или жалобе, а право гражданина присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы прямо соотносится с обязанностью соответствующего органа по просьбе гражданина приглашать его для участия в рассмотрении своего обращения.

Это обстоятельство служит наглядным подтверждением того, что правовой статус гражданина в производстве по его обращениям неразрывно связан с административно-процессуальными правами и обязанностями иных субъектов производства.

Обращения рассматриваются и решаются в срок не более одного месяца со дня их поступления, а те, которые не требуют дополнительного изучения, рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их получения. Если в месячный срок решить затронутые в обращении вопросы невозможно, руководитель соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации или его заместитель устанавливают необходимый срок для его рассмотрения, о чем сообщается лицу, подавшему обращение. При этом общий срок решения вопросов, затронутых в обращении, не может превышать сорока пяти дней. Плата за рассмотрение обращений граждан не взымается.

Законом устанавливается право граждан на возмещение ущерба, в том числе и морального, причиненного ему в связи с неправомерным решением по его обращению. Так, в случае удовлетворения жалобы орган или должностное лицо, которые приняли неправомерное решение по обращению гражданина, возмещают ему причиненный материальный ущерб, связанный с подачей и рассмотрением жалобы, обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом для рассмотрения жалобы по требованию соответствующего органа, и потерянный за это время заработок.

Гражданину по его требованию и в порядке, установленном действующим законодательством, может быть возмещен моральный ущерб, причиненный неправомерными действиями или решениями органа либо должностного лица при рассмотрении жалобы. Размер возмещения морального (неимущественного) ущерба в денежном выражении определяется судом.

Как известно, важнейшим элементом, характеризующим любую процессуальную форму, является итоговый процессуальный документ. Это в полной мере относится и к производству по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. В указанном производстве таким документом служит решение по конкретному обращению гражданина. Наличие такого решения по предложению гражданина в основном обусловлено целесообразностью. Что касается решения по заявлению или жалобе, то наличие его следует признать обязательным.

Решения по делам об обращениях граждан выносятся на основе всех материалов и доказательств, в их совокупности. Они должны содержать логическое и правовое обоснование результата рассмотрения дела.

Заключительной стадией производства по заявлениям или жалобам граждан является стадия исполнения принятого решения. Производство по делу следует считать полностью оконченным лишь тогда, когда реально удовлетворены притязания гражданина, устранены препятствия для осуществления гражданином его прав и законных интересов, восстановлены в полном объеме нарушенные права и законные интересы, отменены незаконно возложенные обязанности либо незаконное привлечение к ответственности. Окончанием производства также служит аргументированный, основанный на законе отказ по обращению гражданина.

К сожалению, в Законе «Об обращениях граждан» вопросы исполнения принятого по делу решения не отражены. Это обстоятельство следует признать существенным пробелом в законодательстве.

В заключение отметим, что законом предусматривается ответственность граждан за подачу обращений противоправного характера. Так, подача гражданином обращения, содержащего клевету и оскорбления, дискредитацию органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан и их должностных лиц, руководителей и иных должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, призывы к разжиганию национальной, расовой, религиозной розни и иным действиям, влечет за собой ответственность, предусмотренную действующим законодательством. При этом расходы, понесенные в связи с проверкой обращений, которые содержат заведомо неправдивые сведения, могут быть взысканы с гражданина по решению суда.

Учитывая особую значимость обращений граждан, Кабинет Министров Украины утвердил специальную инструкцию по деловодству, связанному с обращениями граждан[86].

Деловодство по предложениям (замечаниям), заявлениям (ходатайствам) и жалобам граждан в органах государственной власти, местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, учреждениях, организациях независимо от форм собственности, в средствах массовой информации (дальше – организациях) ведётся отдельно от других видов деловодства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц или на подразделения служебного аппарата.

Порядок ведения деловодства по обращениям граждан, которые содержат сведения, составляющие государственную или иную тайну, которая охраняется законом, определяется специальными нормативно-правовыми актами.

Личную ответственность за состояние деловодства по обращениям граждан несут руководители организаций.

Указанной инструкцией предусмотрено, что все поступившие предложения, заявления и жалобы должны приниматься и централизованно регистрироваться в день их поступления на регистрационно-контрольных карточках, пригодных для обработки ПК, или в журналах. Конверты сохраняются вместе с предложением, заявлением, жалобой. Учёт личного приёма граждан ведётся на карточках, в журналах или с помощью электронно-вычислительной техники.

Журнальная форма регистрации предложений, заявлений и жалоб и учёта личного приёма граждан допускается в организациях с годовым объёмом поступлений до 600 предложений, заявлений и жалоб и таким же количеством обращений граждан на личном приёме.

Письменные предложения, заявления и жалобы, поданные на личном приёме, также подлежат централизованной регистрации на регистрационно-контрольных карточках, пригодных для обработки компьютером, или в журналах.

Регистрационно-контрольная карточка, журнал регистрации предложений, заявлений и жалоб, карточка (журнал) учёта личного приёма граждан ведутся в соответствии с указаниями по их заполнению.

Автоматизированная регистрация предложений, заявлений и жалоб и учёт личного приёма граждан осуществляются путём введения в компьютер таких элементов: дата поступления обращения; фамилия, имя, отчество, категория (социальное положение) заявителя; откуда получено обращение, дата, индекс, контроль; затронутые вопросы – краткое содержание, индексы; содержание и дата резолюции, фамилия автора, исполнитель, срок исполнения; дата отправления, индекс и содержание документа, принятые решения, дата снятия с контроля; номер дела по номенклатуре.

Автоматизированная регистрация учёта личного приёма граждан путём прямого введения в компьютер осуществляется с помощью таких элементов: дата приёма, кто принимает; фамилия, имя, отчество, адрес, место работы, категория (социальное положение) заявителя; затронутые вопросы – краткое содержание, индексы; кому поручено рассмотрение, содержание поручения, срок исполнения, принятые решения, дата получения ответа.

Состав указанных элементов при необходимости может быть дополнен, например, распиской исполнителя в получении документа, ходом исполнения и т.д.

Регистрационный индекс предложения, заявления, жалобы отмечается в регистрационном штампе. Штамп ставится на нижнем поле первого листа документа справа или на другом свободном от текста месте, кроме места, предназначенного для подшивки.

В случае поступления повторных предложений, заявлений и жалоб им присваивается следующий регистрационный индекс, а в соответствующей графе регистрационно-контрольной карточки, журнала или на соответствующем поле регистрационной карточки, вызванной на экран монитора компьютера во время автоматизированной регистрации, указывается регистрационный индекс первого предложения, заявления, жалобы. На верхнем поле первого листа повторных предложений, заявлений и жалоб справа и на регистрационных формах делается отметка «Повторно» и подбирается вся предыдущая переписка.

В случае, когда о результатах письменного предложения, заявления, жалобы необходимо уведомить другую организацию, все образцы регистрационно-контрольных форм и первый лист контролированного обращения обозначаются словом «Контроль» или буквой «К».

Предложения, заявления и жалобы, на которые даются предварительные ответы, с контроля не снимаются. Контроль завершается только после принятия решения и принятия мер по решению предложения, заявления, жалобы. Решения о снятии с контроля предложений, заявлений, жалоб принимают должностные лица, которые приняли решения о контроле.

В случае, когда по результатам рассмотрения предложений, заявлений и жалоб даются письменные и устные ответы, делается соответствующая запись в регистрационно-контрольных формах и в документах дела или в отдельной справке.

Должностные лица, которые ведут деловодство по предложениям, заявлениям и жалобам, ежегодно до 15 января готовят для руководителей организаций материалы для анализа и обобщения в форме аналитических справок. Аналитические справки текущего характера составляются по мере необходимости.

Предложения, заявления и жалобы граждан после их решения со всеми документами по их рассмотрению и решению и образцом регистрационно-контрольной формы должны быть возвращены должностным лицам или подразделению служебного аппарата, которые ведут деловодство по предложениям, заявлениям и жалобам, для централизованного формирования дела, картотек, банка данных. Формирование и сохранение дел у исполнителей запрещается.

Документы размещаются в делах в хронологическом или алфавитном порядке. Каждое предложение, заявление, жалоба со всеми документами по их рассмотрению и решению составляет в деле самостоятельную группу и помещается в мягкую обложку. В случае получения повторного предложения, заявления, жалобы или появления дополнительных документов они подшиваются в данную группу документов.

Во время формирования дел проверяются правильность и комплектность документов в деле. Нерешённые предложения, заявления, жалобы, а также неправильно оформленные документы подшивать в дело запрещается.

Организации сохраняют предложения, заявления и жалобы для предоставления справок и использования их в других целях.

Ответственность за сохранность документов по предложениям, заявлениям и жалобам возлагается на руководителей, других должностных лиц организаций в соответствии с их функциональными обязанностями.

Срок сохранения документов по предложениям, заявлениям и жалобам определяется утверждёнными руководителями организаций перечнями документов и номенклатурами дел. Как правило, устанавливается пятигодичный срок сохранения предложений, заявлений и жалоб и документов, связанных с их рассмотрением и решением.

3.4. Производство по применению административно-предупредительных мери мер административного пресечения

В общей системе государственного принуждения значительное место занимает административное принуждение, которое является одним из видов государственного принуждения. Административное принуждение представляет собой сложное, многоплановое понятие, слагающееся из совокупности множества административно-правовых средств принудительного воздействия, которые применяются управомоченными на то субъектами правоприменения в целях охраны и укрепления правопорядка[87]. К числу субъектов осуществления такого рода мер прежде всего относится милиция.

Милиция как правоохранительный орган государства выполняет широкий круг заданий и функций по охране правопорядка и борьбе с правонарушениями. С точки зрения правовой характеристики в деятельности милиции различают такие основные направления: административное, профилактическое, оперативно-розыскное, уголовно-процессуальное, исполнительная и охранительная деятельность. Совокупность этих направлений деятельности милиции обусловливает специфику форм и методов ее работы.

Одним из основных направлений деятельности милиции является административная деятельность. Большая часть личного состава милиции исполняет преимущественно административные функции, осуществляет организационно-правовые полномочия для охраны общественного порядка, которые устанавливаются и обеспечиваются нормами административного права. В процессе осуществления этой деятельности работники милиции вступают в многочисленные административно-правовые отношения с гражданами, их объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями.

Административная деятельность милиции носит четко выраженный государственно-властный, императивный характер, осуществляется в официальном порядке от имени государства, которое предоставляет сотрудником милиции право на применение специфических мер административного воздействия, которые, как правило, не используются другими органами государственной исполнительной власти. Этим милицейская управленческая деятельность отличается от деятельности других органов исполнительной власти.

Реформирование государственно-управленческой деятельности предполагает широкое, многоаспектное преобразование административной деятельности милиции и, в первую очередь, совершенствование форм и методов деятельности по охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями.

Универсальными, всеохватывающими методами государственного управления являются убеждение и принуждение. Они наиболее широко используются во всех сферах управленческой деятельности, в том числе в борьбе с правонарушениями, и составляют систему мер воздействия государства (в лице ее органов и должностных лиц) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества, любого государственного и общественного объединения, всего процесса управления. Используя эти методы, государство обеспечивает функционирование всей общественной системы, организованность, дисциплину, охраняет работу и быт людей, нормальную социальную обстановку в стране.

Разнообразие мер административного принуждения позволяет целенаправленно варьировать ими, объединять их с другими мерами государственного воздействия. В соответствии с назначением меры административного принуждения подразделяются на такие группы: 1) административно-предупредительные меры (проверка документов, осмотр, внесение представления об устранении причин правонарушения и т.д.); 2) меры административного пресечения (административное задержание, изъятие вещей и документов, принудительное лечение и т.д.); 3) административные взыскания (предупреждение, штраф, лишение специального права и т.д.).

При разработке критериев классификации мер административного принуждения необходимо учитывать все обстоятельства, связанные с правовой регламентацией оснований, условий, порядка и конечной цели их применения. Отсюда вытекает классификация мер административного принуждения по иным признакам: а) по способу обеспечения правопорядка; б) по цели применения; в) по фактическим основаниям применения; г) по правовым последствиям применения; д) по процессуальным основам осуществления. По своему значению они неравнозначны, но в совокупности дают основания для четкого выделения различных мер административного принуждения.

Среди мер административного принуждения, в том числе и тех, которые используются милицией, наиболее многочисленными являются меры пресечения. Это обусловлено тем, что противоправное поведение может заключаться не только в осуществлении конкретного административного правонарушения, но и в многократных систематических противоправных действиях, антигражданском поведении отдельных лиц. Меры пресечения используются с целью пресечения не только административно-противоправовых действий, но в отдельных случаях и действий уголовно-правового характера.

Еще одну особенность мер административного пресечения, которая характеризует их место в единой системе мер административного принуждения, позволяет отметить сравнительный анализ последних. Суть ее состоит в том, что меры пресечения тесно связаны с административно-предупредительными мерами и административными взысканиями. Связь мер административного пресечения с административно-предупредительными мерами заключается в том, что последние во многих случаях предшествуют мерам административного пресечения. В то же время применение мер пресечения часто предшествует применению административных взысканий, поскольку обеспечивает возможность привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Вместе с тем меры административного пресечения выполняют свои особые правоохранительные функции, которые отличают их от других мер административного принуждения, что и обусловливает их самостоятельное место в системе этих мер. Например, в отличие от административно-предупредительных мер меры административного пресечения характеризуются тем, что их применение связано с реальной противоправной (в т.ч. объективно противоправной) ситуацией и начинается с момента, когда она достигает определенного развития, т.е. когда применение предупредительных мер становится уже неэффективным или совсем бесполезным. Меры административного пресечения не предотвращают, а непосредственно прерывают правонарушения, создают условия для установления личности правонарушителя, установления обстоятельств дела и реальной возможности для последующего применения к правонарушителю мер административного или иного воздействия.

В отличие от административных взысканий меры административного пресечения не содержат в себе элемента наказания лица, к которому они применяются. Выполняя вместе с воспитательной и карательную функцию, административное взыскание по своему действию во времени является ретроспективным. Меры административного пресечения, как правило, направлены в настоящее и потому чаще всего способны самостоятельно и оперативно решать конфликтную ситуацию, в частности, принудительно пресечь правонарушение. Они могут также обеспечивать условия для последующего применения административной или иной ответственности к виновным. Нередко меры пресечения используются и для борьбы с объективно противоправными деяниями душевнобольных или малолетних, т.е. лиц, которые не подлежат юридической ответственности. Наконец, административное взыскание влечет за собой состояние так называемой административной наказуемости на определенный срок, меры же административного пресечения такого состояния не образуют.

Меры административного пресечения, которые применяются милицией, можно разделить на две группы. Первую, более значительную составляют меры пресечения общего характера. К ним можно отнести требования к гражданину и государственному служащему прекратить противоправные деяния, административное задержание, изъятие вещей и документов, досмотр и т.д. Меры этой группы часто применяются органами милиции и составляют важный инструмент в их деятельности.

Ко второй группе относятся специальные пресекающие меры. Они применяются значительно реже по сравнению с мерами общего характера и только в исключительных случаях, когда иначе пресечь противоправное поведение невозможно, т.е. когда использованы и не дали желаемых результатов другие меры административно-принудительного характера. Систему этих мер составляют меры физического воздействия, специальные средства и применение оружия. Такие меры могут применяться, как правило, только после предупреждения о намерении их применить и при строгом соблюдении требований законодательства.

Использование мер административного пресечения органами милиции осуществляется только на основании норм действующего законодательства, с соблюдением требований законности при их применении. Соблюдение требований законности обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов милиции и должностных лиц за применением указанных мер, прокурорским надзором, правом административного и судебного обжалования, рядом организационных мер и другими закрепленными законодательством способами.

Сказанное позволяет определить меры административного пресечения как основывающееся на законе принудительное пресечение (прекращение) деяний, которые имеют признаки административного правонарушения, а в отдельных случаях – уголовно правовой характер, направленное на недопущение вредных последствий противоправного поведения, обеспечение производства по делу об административном правонарушении и привлечение виновного к административной, а в особых случаях – к уголовной ответственности. Меры административного пресечения используются милицией с целью пресечения нарушения правовых норм (административных проступков, преступлений и объективно противоправных деяний), предотвращения совершения новых правонарушений, создания условий для дальнейшего привлечения виновных к ответственности, устранения вредных последствий правонарушения и восстановления предыдущего правомерного состояния.

 Анализ действующего законодательства, а также практика его применения позволяют отнести к мерам административного пресечения, которые используются милицией: 1) требования прекратить противоправное поведение; 2) привод лиц, которые уклоняются от явки по вызову в орган внутренних дел или в суд; 3) взятие на учет и официальное предупреждение о недопустимости противоправного поведения; 4) остановка транспортных средств; 5) запрет эксплуатации этих средств; 6) ограничение или запрет проведения ремонтно-строительных и иных работ на улицах и дорогах; 7) остановка и прекращение деятельности объектов разрешительной системы; 8) доставление нарушителя; 9) административное задержание; 10) личный досмотр; 11) досмотр вещей; 12) отстранение водителей от управления транспортными средствами и освидетельствование их на состояние опьянения; 13) изъятие вещей и документов; 14) административное выдворение иностранных граждан за пределы Украины; 15) применение мер физического воздействия; 16) применение специальных средств; 17) применение огнестрельного оружия.

Последовательность осуществления процессуальной деятельности по применению мер административного пресечения и административно-предупредительных мер предопределяет наличие в производстве по применению мер определенных стадий. Стадии такого производства имеют свои особенности, обусловленные специфичностью рассматриваемых мер и, в определенной мере, сравнительно небольшими временными рамками их применения.

Следует выделить три стадии производства по применению мер административного пресечения и административно-предупредительных мер. Такими стадиями будут: 1) решение вопроса о применении мер административного пресечения или административно-предупредительных мер; 2) применение мер административного пресечения или административно-предупредительных мер и процессуальное оформление такого применения; 3) обжалование применения указанных мер.

При этом нужно иметь в виду, что для мер пресечения, которые законодатель определяет как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, процессуальным документом служит протокол о применении данной меры либо факт такого применения следует отразить в протоколе об административном правонарушении или задержании.

С другой стороны, при применении определенных мер предупредительного характера процессуальное оформление их может не производиться вообще. Так, при проверке документов отсутствует необходимость в составлении процессуального документа, закрепляющего ее проведение.

Административное задержание. Как показывает практика, административное задержание представляет собой одну из наиболее часто применяемых мер административного пресечения. Анализ действующего законодательства позволяет определить, что правовым основанием задержания является совершение лицом административного правонарушения. Об этом свидетельствует положение ч. 1 ст. 262 КоАП, где прямо говорится об административном задержании лица, совершившего административное правонарушение. Фактические основания, соотносятся с целями административного задержания.

Таким образом, фактическими основаниями административного задержания являются: 1) необходимость пресечения административного правонарушения; 2) необходимость установления личности правонарушителя; 3) необходимость составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте (если таковое является обязательным в силу предписаний закона); 4) необходимость обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения постановления по нему.

Административное задержание вправе осуществлять должностные лица органов внутренних дел, пограничных войск, военной инспекции безопасности дорожного движения, а также должностные лица военизированной охраны.

В отличие от доставления административное задержание характеризуется более детальной процессуальной регламентацией. В соответствии с требованиями ст. 261 КоАП об административном задержании составляется протокол. Он должен включать в себя: дату, место составления, должность, фамилию, имя и отчество лица, его составившего, сведения о личности задержанного, а также время и мотивы задержания. Особое значение, приобретает отражение мотивов административного задержания. Их обстоятельное изложение в протоколе служит важной гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан, в отношении которых применена указанная мера.

Протокол об административном задержании подписывается должностным лицом, его составившим, а также задержанным, причем в случае отказа последнего подписать такой протокол в нем делается об этом соответствующая запись.

Регламентация процессуального статуса гражданина при осуществлении в отношении его административного задержания ограничивается возможностью заявить просьбу об уведомлении о месте его нахождения родственников либо администрации по месту работы или учебы. Положение же об обязательности уведомления родителей несовершеннолетнего задержанного либо лиц, их заменяющих, о факте задержания следует, трактовать как обязанность должностных лиц, осуществляющих эту меру.

Личный досмотр и досмотр вещей. Реализация личного досмотра и досмотра вещей как административно-процессуальных мер принуждения регламентируется ст. 264 КоАП. Досмотр вещей производится уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных учреждений, пограничных войск, природоохранных органов, органов лесоохраны, органов рыбоохраны, органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, а в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Украины, также и других органов.

Важным представляется и закрепление законодателем положения о том, что досмотр вещей осуществляется в присутствии лица, в собственности (владении) которого находятся досматриваемые предметы. Таким образом, фактически свое закрепление получило право лица присутствовать при досмотре. Однако на практике ситуации нередко складываются таким образом, когда проведение досмотра без участия собственника вещей диктуется объективной необходимостью. Разрешая этот вопрос, законодатель устанавливает в КоАП, что в случаях, не терпящих отлагательства, вещи или предметы могут быть подвергнуты досмотру с участием двух понятых в отсутствие собственника (владельца). Другим процессуальным правом гражданина, получившим закрепление в КоАП, является право обжаловать производство досмотра (ст. 267 КоАП). Процессуальное оформление производства досмотра вещей заключается в составлении отдельного протокола о проведенном досмотре или об этом делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или административном задержании. Что же касается проведения личного досмотра, то законодатель ограничивается закреплением положения о том, что такого рода досмотр может производиться уполномоченным на то лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Оформление производства личного досмотра производится так же, как и оформление производства досмотра вещей.

Более расширенно регламентирует производство названных выше видов досмотра Таможенный кодекс Украины (далее – ТК).

Так, ч. 3 ст. 30 ТК предусматривает, что досмотр и повторный досмотр вещей гражданина производятся в присутствии этого гражданина или его уполномоченного представителя, действующего на основании должным образом оформленного поручения. В случае же отсутствия гражданина или его представителя досмотр и повторный досмотр осуществляются в присутствии представителя предприятия, осуществляющего перевозку, пересылку вещей или их хранение (ч. 5 ст. 30 ТК).

Производство личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля регламентируется ст. 32 ТК. Такой досмотр производится по письменному решению начальника таможни или лица, замещающего его, и при наличии достаточных оснований предполагать, что гражданин скрывает при себе предметы контрабанды.

Достаточно детально урегулирована законодателем и сама процедура производства личного досмотра. Так, перед началом досмотра должностное лицо таможни обязано предъявить гражданину письменное решение начальника таможни или лица, его замещающего, ознакомить гражданина с его правами и обязанностями при производстве досмотра и предложить добровольно выдать скрываемые предметы. Аналогично с КоАП Таможенный Кодекс закрепляет и возможность производства личного досмотра только должностным лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. При этом исключается доступ в помещение, где производится личный досмотр, лиц, не участвующих в досмотре, и возможность наблюдать за производством этого действия со стороны таких лиц.

Весьма важным положением следует считать требование о том, что обследование органов тела должно производиться медицинским работником, который выступает в этом случае в качестве специалиста.

Регламентировано законодателем и процессуальное оформление личного досмотра. Об этом составляется протокол, который подписывается должностным лицом, производящим досмотр, гражданином, проходившим досмотр, а также медицинским работником в случае его участия.

Следует отметить как положительный фактор, способствующий соблюдению прав и законных интересов гражданина, закрепление законодателем права гражданина делать заявления, подлежащие внесению в протокол личного досмотра.

Изъятие вещей и документов. В контексте конституционных положений, регламентирующих право собственности граждан и защиту такого права, вопросы соблюдения прав и законных интересов гражданина при осуществлении такой меры административного пресечения, как изъятие вещей и документов, приобретают особое значение.

Применение изъятия вещей и документов достаточно полно регламентировано законодателем в КоАП. Изъятие вещей и документов, предусмотренное ст. 265 КоАП, производится должностными лицами органов, наделенных правом производства досмотра, а также правомочных осуществлять административное задержание. По существу изъятие вещей и документов в большинстве случаев есть результат и логическое продолжение применения указанных мер пресечения.

Законодатель закрепляет положение о том, что процессуальное оформление производства изъятия вещей и документов оформляется отдельным протоколом либо об этом делается запись в протоколах об административном правонарушении, досмотре вещей или административном задержании.

Отстранение водителей от управления транспортными средствами и проверка их на состояние алкогольного опьянения применяется милицией в случаях, когда есть достаточно оснований считать, что они находятся в таком состоянии. В ст.266 КоАП установлено лишь общее правило об отстранении и освидетельствовании, без детализации оснований и порядка их осуществления.

Такая мера применяется, когда у работника милиции есть достаточно оснований считать, что водитель (имеется в виду лицо, которое фактически управляет транспортным средством, в т.ч. не имея на это права) управляет транспортным средством в состоянии опьянения. Об этом могут свидетельствовать, например, характер движения транспортного средства, внешний вид лица, или же работнику милиции может быть известно от других лиц о том, что водитель конкретного транспортного средства употреблял спиртные напитки.

Отстранение водителя от управления транспортным средством заключается в принудительном прекращении движения, освобождении этого транспорта от лица, которое им управляет. При этом могут быть применены меры физического воздействия, если водитель не соглашается добровольно покинуть транспортное средство.

Нормативными актами Украины порядок освидетельствования на предмет опьянения в достаточной мере не регламентирован. Применение этой меры регламентируется Инструкцией о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния опьянения и порядке его проведения, утвержденной совместным приказом МВД и Министерства охраны здоровья СССР от 29 июня 1983 г.

Освидетельствование на состояние опьянения может проводиться при помощи индикаторной трубки «Контроль трезвости» или в медицинских учреждениях.

Освидетельствование на состояние опьянения осуществляется в любое время суток в специализированных кабинетах лечебно-профилактических учреждений или в передвижных специализированных медицинских автолабораториях врачами определенной специализации или лицами, которые имеют специальную подготовку. Во всех случаях составляется акт освидетельствования, один экземпляр которого передается органу милиции, направившему водителя, а второй сохраняется в медицинском учреждении.

Уклонение от прохождения освидетельствования на состояние опьянения составляет состав административного проступка, предусмотренного ст.131 КоАП.

Полномочия милиции по применению мер административного пресечения специального назначения. В деятельности милиции по обеспечению общественного порядка, охране собственности, прав и законных интересов граждан и организаций от противоправных посягательств важное значение имеет использование специальных мер административного пресечения, к которым относятся меры физического воздействия, специальные средства и огнестрельное оружие.

Меры физического воздействия, которые применяются милицией для пресечения правонарушений или преодоления противодействия законным требованиям милиции, в наше время не ограничиваются приемами самбо, как это было раньше. Работники милиции могут применять в определенных ситуациях для исполнения возложенных на них обязанностей любые меры физического воздействия, включая приемы рукопашного боя, в зависимости от сложившейся ситуации, а также уровня их физической подготовки.

Статья 12 Закона Украины «О милиции» указывает на то, что применению физической силы должно предшествовать предупреждение о намерении ее принятия, если позволяют обстоятельства.

Без предупреждения физическая сила может применяться, если возникла непосредственная угроза жизни или здоровью граждан или работников милиции.

В статье 200 Устава патрульно-постовой службы милиции[88] указано: «Работники милиции имеют право применить меры физического воздействия, в том числе и приемы рукопашного боя для: а) пресечения правонарушений; б) преодоления противодействия их законным требованиям, если другие способы не обеспечили исполнение возложенных на них обязанностей». Кроме того, в п. 4.4.8. Инструкции по организации работы дежурной части городского (районного) отдела милиции [89] установлен порядок применения наручников, связывания и приемов самбо в дежурных частях органов внутренних дел (пп. 4.4.8.1. и 4.4.8.2.).

Применение мер физического воздействия не оформляется специальными документами. Устав ППСМ (ст.215) предусматривает только обязанность работника милиции, который причинил телесные повреждения, оказать первую медицинскую помощь потерпевшему и письменно доложить вышестоящему начальнику. Установлены определенные требования к содержанию рапорта. В нем должны быть указаны время, место, против кого и при каких обстоятельствах применены меры физического воздействия, а также фамилии и адреса понятых (при их присутствии). Вызывает сомнение применение в этом случае термина «понятой». Раньше указывалось, что понятой – это лицо, которое присутствует при выполнении определенных действий по приглашению уполномоченного должностного лица. Трудно себе представить, чтобы работник милиции, перед тем как применить физическое воздействие, запрашивал понятых. Правильней в этом случае было бы говорить не о понятых, а о свидетелях.

В практической деятельности милиции ведется учет всех случаев применения специальных приемов, а не только действий, в результате которых был причинен вред здоровью нарушителя.

Специальные средства определяют разнообразные технические способы воздействия на правонарушителя , а в некоторых случаях – также на транспортные средства с целью пресечения противоправной ситуации. Основания, порядок применения специальных средств закреплены также Правилами применения специальных средств при охране общественного порядка в Украинской СССР, утвержденными Постановлением Совета Министров УРСР от 27.02.1991 г.[90] № 49 с изменениями, внесенными постановлениями Кабинета Министров Украины от 28.10.1992 г. № 597 и от 30.07.1993 г. № 583.

В соответствии со ст.14 Закона Украины «О милиции» специальные средства применяются в случаях, когда были использованы и не дали желаемого результата все другие формы предварительного воздействия на правонарушителей:

а) для защиты граждан и самозащиты от нападения и других действий, которые создают угрозу их жизни или здоровью;

б) для прекращения массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка;

в) для отражения нападения на дома, помещения, сооружения и транспортные средства, независимо от их принадлежности, или их освобождения в случае захвата;

г) для задержания и доставления в милицию или иное служебное помещение лиц, которые совершили правонарушение, а также для конвоирования и содержания лиц, задержанных и арестованных, взятых под стражу, если указанные выше лица оказывают сопротивление работникам милиции или если есть основания считать, что они могут совершить побег или причинить вред окружающим или себе;

д) для прекращения массового захвата земли и иных действий, которые могут привести к столкновению групп населения, а также действий, которые парализуют работу транспорта, жизнедеятельность населенных пунктов, посягают на гражданское спокойствие, жизнь и здоровье людей;

е) для прекращения сопротивления работнику милиции и другим лицам, которые выполняют служебные или гражданские обязанности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью;

ж) для освобождения заложников.

Приведенный перечень оснований применения специальных средств является исчерпывающим и расширению не подлежит.

Все специальные средства, которые применяются в правоохранительной деятельности милиции, подразделяются на две группы: средства активной обороны и средства обеспечения специальных операций. Указанные Правила к числу специальных относят и средства индивидуальной защиты, с чем сложно согласиться. Специальные средства применяются к правонарушителям, именно поэтому они принадлежат к средствам административного принуждения. Средства же защиты не применяются, а используются при охране общественного порядка, с принуждением это использование никак ни связано. В законодательстве термины «применение» и «использование» четко разграничиваются. Принимая во внимание сказанное, средства индивидуальной защиты нельзя считать средствами административного принуждения.

Средствами активной обороны являются резиновые палки, наручники, средства связывания, ручные газовые гранаты, а также патроны с газовыми гранатами, баллончики и пистолеты со слезоточивым газом. К средствам обеспечения специальных операций относятся рюкзачные аппараты «облако», светошумовые приспособления отвлекающего действия, патроны с резиновыми пулями, водометы, бронемашины и другие специальные транспортные средства, приспособления для принудительной остановки транспорта, приспособления для открытия помещений, захвата правонарушителей. Кроме этого, при охране общественного порядка могут также использоваться служебные собаки. Указанные Правила, а также ведомственные нормативные акты устанавливают особенности использования большинства из перечисленных средств, на которые следует обращать внимание.

Резиновые палки в практической деятельности милиции применяются чаще, чем другие специальные средства. Запрещается наносить удары ими по определенным частям тела человека: голове, шее, ключичной области, животу, половым органам. Такой запрет не всегда может быть соблюден, потому что ситуация, в которой применяются эти средства, как правило, быстротечные, изменчивые и у работника милиции нет времени выбирать области ударов.

Наручники, в соответствии с Инструкцией об организации работы дежурной части (п 4.4. 8.1), используются при задержании и конвоировании арестованных и задержанных в следующих случаях: оказание ими физического сопротивления конвою, при попытке нападения на конвой или на состав суда; задержание при попытке бегства; при наличии сведений о намерении этих лиц покончить жизнь самоубийством или совершить побег; при наличии распоряжения председательствующего на суде; признание лица судом особо опасным рецидивистом; конвоирование особо опасных преступников; конвоирование в самолетах, автомобилях. Беспрерывное содержание в наручниках допускается не более 2 часов, после чего они снимаются на время до 15 мин. Применение наручников в помещении органов внутренних дел оформляется актом.

Связывание осуществляется средствами, которые исключают возможность нанесения телесных повреждений задержанному (специальными ремнями из брезентовой ткани), и применяется для прекращения буйства и бесчинства задержанных и арестованных, когда другими средствами остановить их действия невозможно, а также для задержания и конвоирования преступников, когда есть основания полагать, что они пытаются совершить побег или нападение на работников милиции или граждан, а также покалечить себя или совершить самоубийство. Нахождение в связанном состоянии, как и в наручниках, не должно превышать 2 часов. При каждом случае связывания составляется акт с указанием, когда, где, против кого и при каких обстоятельствах применено это средство, продолжительности нахождения лица в связанном состоянии, а также фамилии и адреса понятых. Технические правила применения связывания предусмотрены указанной Инструкцией (п. 4.4.8.2).

При использовании слезоточивых веществ запрещается прицельная стрельба по правонарушителям, раскидывание и отстреливание гранат в толпу, повторное применение их в пределах зоны поражения в период действия этих веществ. Отдельные вещества могут использоваться только на открытой местности. Следует отметить, что в деятельности милиции эти вещества используются очень редко. Инструкция о порядке приобретения, хранения, выдачи и использования газовых пистолетов и баллончиков, утвержденная приказом МВД Украины от 30.12.1992 г. № 751, предусматривает, что эти средства применяются, исходя из тактико-технических действий специальных средств или не ближе одного метра от правонарушителя.

Светошумовые средства отвлекающего действия (светошумовая граната «Заря» и светошумовое приспособление «Пламя») применяются на расстоянии не ближе двух метров от человека.

Ограничено также расстояние при применении патронов с резиновыми пулями. Оно должно быть не меньше 40 метров. Стрельба пулями ударного непроникающего действия разрешается только по нижним частям ног нарушителей.

Водометы применяются с одной целью – для рассредоточения участников массовых беспорядков. Расстояние при этом значения не имеет, однако температура воздуха должна быть не ниже 00 С.

Единственное дополнительное требование при применении средств для открытых помещений, захваченных правонарушителем (малогабаритных взрывных приспособлений «Ключ» и «Импульс»), – в этих помещениях не должно быть заложников. Однако нельзя использовать эти средства в случаях, когда это может нанести вред другим посторонним лицам.

Наиболее детально урегулированы правила применения приспособлений для принудительной остановки автотранспорта. Наставление по дорожно-патрульной службе предусматривает, что эти средства применяются к водителям, которые не исполняют требования работника милиции остановиться, а также в случаях, когда есть сведения, что транспортное средство используется с преступной целью или украдено, находится под управлением водителя, который покинул, нарушая установленные правила, место дорожно-транспортного происшествия, к которому он причастен.

При наличии информации о движении указанного транспортного средства инспектор ГАИ использует средства для остановки всех транспортных средств, которые двигаются на данном участке улицы или дороги, используя для этого имеющиеся временные знаки («Въезд запрещен», шлагбаумы, светофоры, патрульный транспорт с включенными специальными световыми сигналами и т.д.). После этого работник милиции, беспрерывно подавая сигнал об остановке, преграждает проезжую часть приспособлениям для принудительной остановки.

Правила использования специальных средств устанавливают ряд ограничений для использования этих средств. Так, запрещается использовать такие средства для остановки автотранспорта, который совершает перевозку людей, в т.ч. грузовых автомобилей; автотранспорта, который принадлежит дипломатическим консульским и другим представительствам иностранных государств; мотоциклов, мотоколясок, мотороллеров, мопедов, а также на горных дорогах или участках дорог с ограниченной видимостью, железнодорожных переездах, мостах, эстакадах, в туннелях.

Служебные собаки для того, чтобы их можно было использовать при охране общественного порядка, должны пройти соответствующий курс дрессировки, быть признанными годными для служебного применения и находиться в штатах подразделений служебного собаководства. Право применять служебных собак имеют работники милиции, которые несут с ними службу. Собаки в зависимости от обстоятельств используются на коротких или длинных поводках, без поводка в наморднике или без него. При задержании правонарушителя при помощи собаки должна быть обеспечена безопасность посторонних лиц.

Вид специального средства, время начала и интенсивности его применения определяются с учетом обстоятельств, которые складываются, характера правонарушения и личности правонарушителя. Решение о применении специальных средств принимает должностное лицо, ответственное за обеспечение общественного порядка, или руководитель конкретной операции. Если же работник милиции действует индивидуально, он принимает такое решение самостоятельно. О применении указанных средств он в письменной форме докладывает непосредственному начальнику.

Огнестрельное оружие можно применять работниками милиции как крайнее средство в четко определенных ситуациях. Об исключительности этого средства свидетельствует несколько обстоятельств. Прежде всего, последствия его применения в сравнении с последствиями других средств наиболее опасные. О всех случаях применения оружия немедленно докладывается прокурору для обеспечения проверки действия работников милиции, с этой целью проводится служебное расследование.

Необходимо детально рассмотреть отдельные основания применения огнестрельного оружия. Закон Украины «О милиции» (ст.15) устанавливает 6 таких оснований.

1. Для защиты граждан от нападения, которое угрожает их жизни и здоровью, а также для освобождения заложников. Как видно из сказанного, в этом случае указано не одно, а два основания. Защита от нападения осуществляется в рамках института необходимой обороны, т.е. допускается защита от социально опасного явного и действительного нападения на гражданина. При освобождении заложников в определенной степени также осуществляется защита от нападения, только это нападение совершается более длительное время и связано с ограничением воли граждан, а также с угрозой применения насилия.

2. Для отражения группового или вооруженного нападения на работника милиции или членов его семьи или другого нападения, если их жизни или здоровью угрожает опасность.

3. Для отражения нападения на охраняемые объекты, конвои, жилые помещения граждан, помещения государственных и общественных предприятий, учреждений, организаций, а также освобождения их в случае захвата. В таких ситуациях милиции предоставляется право применять оружие для защиты (освобождения или отпора нападению) очень широкого круга объектов. Это как охраняемые объекты (причем, они могут охраняться не только работниками милиции), так и помещения граждан и организаций, независимо от того, охраняются они или нет.

4. Для задержания лица, застигнутого на месте совершения тяжкого преступления и пытавшегося бежать.

5. Для задержания лица, которое оказывает вооруженное сопротивление, пытается бежать из-под стражи, а также вооруженного лица, которое угрожает применением оружия и других предметов, которые угрожают жизни и здоровью работников милиции. Под вооруженным сопротивлением понимают применение преступником огнестрельного и холодного оружия и других опасных предметов с целью противодействия работникам милиции при исполнении ими служебных обязанностей, связанных с его задержанием. Работники милиции, на которых возложена охрана арестованных и задержанных, должны применять меры для пресечения побега и задержания бежавшего. С этой целью они могут применять огнестрельное оружие.

6. Для остановки транспортных средств путем его повреждения, если водитель своими действиями создает угрозу для жизни или здоровья граждан или работников милиции. Целью применения оружия в этом случае является остановка транспортного средства. Это означает, что водителю и пассажирам вред не должен быть причинен, что же касается автомобиля, то его повреждения не ограничены. При этом требует разъяснения характер действий водителя, которые могут быть основанием применения оружия. Это может быть, например, опасное маневрирование на улицах или дорогах, уклонение от выполнения требования работника милиции остановить транспортное средство с попыткой побега и т.д.

Кроме того, Закон Украины «О милиции» дополнен ст.151 «Гарантии личной безопасности вооруженного работника милиции», которая гласит: «Работник милиции имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в обстановке, которая сложилась, могут возникнуть обстоятельства к его применению. При задержании преступников или правонарушителей либо лиц, которых работник милиции подозревает в совершении преступления или правонарушения, а также при проверке документов у подозрительных лиц, работник милиции может привести в готовность огнестрельное оружие, что является предостережением о возможности его применения.

Попытка лица, которое задерживается работником милиции с огнестрельным оружием в руках, приблизиться к нему, сократив при этом определенное им расстояние, или дотронуться к оружию, дает работнику милиции право применить огнестрельное оружие».

Порядок применения огнестрельного оружия, кроме общих правил, которые были рассмотрены выше, Законом Украины «О милиции» детально не определен. Этот порядок установлен в ст.ст. 217, 218, 219, 220, 221 УППСМ. Применению оружия должно предшествовать предупреждение лицу о таком намерении. В Законе не указано, как именно должно быть сделано предупреждение. Военные уставы в таких случаях предусматривают предупреждение окликом «Стой, стрелять буду!» и выстрелом вверх. При непосредственной угрозе жизни и здоровью людей огнестрельное оружие может применяться на поражение без предупреждения.

Часть 2 ст.15 Закона Украины «О милиции» устанавливает запрет на применение и использование огнестрельного оружия при значительном скоплении людей, если от этого могут пострадать посторонние лица. Из сказанного можно сделать вывод, что огнестрельное оружие можно применять и в многолюдных местах при обеспечении безопасности окружающих.

Наряду с органами внутренних дел, достаточно широким кругом полномочий по осуществлению административно-предупредительных мер и мер административного пресечения наделены органы государственной санитарно-эпидемиологической службы при обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения.

К числу административно-предупредительных мер в этой сфере относятся: посещение объектов для проведения проверок соблюдения санитарного законодательства; истребование от юридических лиц и граждан данных, характеризующих санитарное и эпидемическое состояние объектов и здоровье людей; введение карантина и иных особых условий и режима работы в случае возникновения или угрозы возникновения или распространения особо опасных и опасных инфекционных заболеваний, массовых отравлений, радиационных поражений населения; запрещение въезда на территорию Украины отдельных лиц и транспортных средств; административное выдворение из пределов Украины иностранных граждан и лиц без гражданства, инфицированных вирусом СПИД; проведение обязательных профилактических прививок; обязательные медицинские освидетельствования состояния здоровья определенных групп работников и граждан; обязательное медицинское наблюдение; принудительная госпитализация лиц, страдающих особо опасными инфекционными заболеваниями; временное отстранение граждан от работы или иной деятельности.

Мерами административного пресечения, применяемыми органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, выступают: требование к нарушителю санитарного законодательства прекратить противоправное поведение; приостановление или прекращение инвестиционной деятельности; ограничение, временное запрещение или прекращение деятельности предприятий, учреждений, организаций, объектов любого назначения, технологических линий, машин и механизмов, выполнения отдельных технологических операций, пользования плавающими средствами, подвижным составом и самолетами; ограничение, временное запрещение или прекращение строительства, реконструкции и расширения объектов; ограничение, остановка или запрещение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ; временное запрещение производства, использования и реализации химических веществ, продуктов питания, технологического оборудования, строительных материалов, биологических средств, товаров народного потребления, источников ионизирующих излучений; изъятие из реализации (конфискация) продуктов питания, химических и радиоактивных веществ, биологических материалов; опечатывание (опломбирование) помещений, источников энергии, агрегатов, механизмов и иного оборудования.

Порядок и сроки проведения указанных мер достаточно детально регламентируются законодательными актами Украины, в частности, законами Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения», «О предупреждении заболевания СПИДом и социальной защите населения», а также рядом ведомственных нормативно-правовых актов, например, Инструкцией о порядке внесения представления об отстранении лиц от работы или иной деятельности, утвержденной приказом Министерства охраны здоровья Украины от 14 апреля 1995 г. № 66, Инструкцией о порядке изъятия из реализации (конфискации) опасных для здоровья продуктов питания, химических и радиоактивных веществ, биологических материалов, утвержденной приказом Министерства охраны здоровья Украины от 14 апреля 1995 г. № 68, Инструкцией о порядке применения государственной санитарно-эпидемиологической службой Украины мер административного пресечения (ограничение, временное запрещение, запрещение, приостановление, прекращение), утвержденной приказом Министерства охраны здоровья Украины от 14 апреля 1995 г. № 67.

3.5. Производство по делам об административных правонарушениях

Являясь составной частью административного процесса, производство по делам об административных правонарушениях отграничивается от других видов производств по ряду критериев. К ним относятся особенности органов, осуществляющих производство, специфика актов, которыми оформляется процессуальная деятельность, процедуры их оформления, его быстрота и экономичность.

Процессуальная деятельность развивается последовательно, и каждая из стадий характеризуется присущими только ей особенностями. Каждая стадия необходима для достижения общих целей и разрешения закрепленных в законе задач производства. Различают четыре стадии: 1) возбуждение дела об административном правонарушении. 2) рассмотрение дела и вынесение по нему постановления. 3) обжалование и опротестование постановления по делу. 4) исполнение вынесенного постановления. Напомним, что процессуальная стадия представляет собой относительно отграниченную, выделенную во времени и логически связанную совокупность процессуальных действий, направленную на достижение определенных целей и разрешение соответствующих задач, функционально сообразующуюся с ними, отличающуюся кругом субъектов и получающую закрепление в соответствующих процессуальных актах.

Каждая из названных выше стадий, в свою очередь, складывается из более мелких элементов. Для стадии возбуждения дела таковыми будут выявление фактов правонарушения и составление протокола о нем, возбуждение дела, установление фактических обстоятельств по делу и направление его материалов по подведомственности. Рассматривая первую стадию, необходимо подчеркнуть наличие в ней гарантий, обеспечивающих охрану прав граждан. В связи с этим следует остановиться на основаниях возбуждения дела об административном правонарушении, которые проявляются как один из важных элементов защиты интересов граждан. Основанием административной ответственности является административное правонарушение (проступок), т.е. посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Административное правонарушение всегда противоправно, т.е. действие или бездействие, его составляющее, прямо запрещено административно-правовыми нормами и посягает оно на определенный объект – государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, установленный порядок управления. Кроме того, важный юридический признак административного правонарушения проявляется в том, что за его совершение установлена административная ответственность. Возбуждение дела об административном правонарушении проявляется в составлении протокола уполномоченным на то должностным лицом либо представителем общественности.

Поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях служат, как показывает практика, сообщение или заявление граждан, различных государственных или общественных органов о неправомерных действиях, публикации, содержащиеся в газетах, выступления по радио и телевидению, другие источники.

Составление протокола – это одновременно и возбуждение административного дела, важный этап выяснения фактических обстоятельств неправомерного поведения личности, ее характеристики и сбора доказательств виновности лица. Протокол служит основанием для последующего привлечения к административной ответственности при условии, что вина нарушителя будет установлена в ходе рассмотрения дела. На данной стадии протокол представляет собой основной процессуальный документ, который составляется о каждом правонарушении, кроме случаев, указанных в ч.1 ст. 258 КоАП Украины. Однако и здесь законодатель счел необходимым ввести предписание о необходимости составления протокола, если нарушитель оспаривает наложенное на него взыскание.

Законодатель, характеризуя основания для возбуждения дела, определил (ст.247 КоАП Украины) вместе с тем исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих производство по делу (отсутствие события и состава административного правонарушения; недостижение лицом к моменту совершения административного правонарушения 16 – летнего возраста; невменяемость лица, совершившего правонарушение; совершение действия лицом в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны; издание акта амнистии, если он устраняет административное взыскание; отмена акта, устанавливающего административную ответственность; истечение к моменту рассмотрения сроков наложения административного взыскания; наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления о наложении административного взыскания либо неотмененного постановления о прекращении дела, а также возбуждение по данному факту уголовного дела; смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу).

От того, насколько полно и грамотно составлен протокол об административном правонарушении, во многом зависит правильность рассмотрения дела и обоснованность вынесенного постановления. В настоящее время законодательством Украины об административных правонарушениях не установлена единая, официально утвержденная форма протокола об административном правонарушении. В Украине при возбуждении различных категорий дел используются протоколы разных форм, при этом законодатель приводит перечень сведений, а также необходимых реквизитов, которые должны отражаться в протоколе (ст.256 КоАП Украины).

В протоколе должны обязательно указываться дата и место его составления, должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего протокол. Кроме этих сведений, записываются фамилии и адреса свидетелей и потерпевших. Обязательными реквизитами протокола являются ряд подписей, которыми он скрепляется. Документ должен быть подписан лицом, его составившим, и правонарушителем. При наличии свидетелей и потерпевших, протокол может быть подписан и этими лицами. В том случае, если лицо, совершившее правонарушение, отказывается подписать протокол, в нем делается об этом запись. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию его, изложить мотивы своего отказа от подписания протокола. Нарушителю разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст.268 КоАП Украины, о чем также делается отметка в протоколе. Наличие в протоколе даты его составления необходимо для определения возможности его рассмотрения, соблюдения установленных Кодексом давностных сроков привлечения к ответственности. Сведения, занесенные в протокол на месте совершения нарушения, будут, несомненно, более доказательны, чем в тех случаях, когда они занесены в протокол в ином месте, после совершения правонарушения. Наличие в протоколе сведений о должностном лице, его составляющем, дает возможность убедиться в том, что это лицо уполномочено совершать такие процессуальные действия. Имеет значение указание в протоколе фамилий и адресов свидетелей или очевидцев правонарушения, а также потерпевших, так как сведения, сообщенные этими лицами, служат вескими доказательствами по делу.

В протоколе об административном правонарушении находят свое закрепление и сведения, касающиеся обстоятельств совершения деяний. Составляя протокол, необходимо указать место, время совершения и существо административного правонарушения, а также нормативный акт, предусматривающий за него ответственность. Как показывает практика, при отражении в протоколе обстоятельств совершения административного правонарушения уполномоченные на то лица зачастую используют общие фразы, не отражающие конкретных обстоятельств совершения правонарушения, что затрудняет последующее рассмотрение дела. Установленная законодателем обязательная ссылка на нормативный акт во многих случаях приводится сокращенно, что порождает сложность в установлении правового основания ответственности. Нередко в протоколе вообще отсутствует ссылка на конкретную статью того или иного нормативного акта. Между тем известно, что нарушитель может привлекаться к ответственности лишь за деяния, противоречащие конкретному правовому предписанию.

Выяснение сведений, относящихся к личности нарушителя и отражающихся в протоколе об административном правонарушении, имеет важное значение для объективного рассмотрения дела и последующего исполнения постановления по наложению административного взыскания. В КоАП Украины и других актах отсутствует исчерпывающий перечень сведений, касающихся личности нарушителя, подлежащих внесению в протокол. К таким сведениям можно отнести фамилию нарушителя, его имя, отчество, возраст, род занятий, семейное и имущественное положение, место жительства и работы. Необходимо также указать реквизиты документа, удостоверяющего личность. Характеристика личности правонарушителя на основании документа, ее удостоверяющего, или свидетельских показаний при составлении протокола обязательна. Практике известны случаи, когда лицо, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, сообщало о себе вымышленные данные или сведения об ином лице, не имеющем отношения к деянию. КоАП предоставил право уполномоченному на то должностному лицу доставить нарушителя в милицию, помещение исполнительного комитета поселкового и сельского Советов народных депутатов, служебное помещение военизированной охраны или в штаб ДНД для установления его личности. Предусмотрен также срок нахождения доставленного в перечисленных местах – не более 1 часа, если не установлено иное (ст.259 КоАП Украины). Неотражение в протоколе точного места жительства и трудовой деятельности нарушителя приводит часто к задержке исполнения постановления о взыскании, отрицательно сказывается на профилактике правонарушений, а в ряде случаев является причиной невозможности исполнения наложенного взыскания.

Фиксация в протоколе возраста нарушителя необходима для соблюдения требований ст.ст. 12, 13 КоАП Украины об ответственности несовершеннолетних, т.е. лиц в возрасте от 16 до 18 лет. При совершении административного нарушения к ним применяются меры, предусмотренные ст.241 КоАП Украины. В случаях, прямо указанных в законе, несовершеннолетние нарушители подлежат ответственности на общих основаниях. Если же неправомерное действие допущено лицом, еще не достигшим 16 лет, в протоколе обязательно должны отражаться сведения о родителях подростка или лицах, их заменяющих.

Протокол об административном нарушении служит основанием для возбуждения дела и проверки фактических обстоятельств совершенного нарушения. Занимаясь такой проверкой, уполномоченное на то лицо призвано установить конкретные обстоятельства правонарушения и представить материалы органу (должностному лицу), уполномоченному разрешить дело по существу и вынести постановление об ответственности.

К числу процессуальных документов, составляемых на этой стадии производства, надо отнести и мотивированное постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, что предусмотрено ст.24 Закона Украины «О прокуратуре».

Составление протокола в отношении правонарушителей надо считать акцией принудительной, в результате которой возникает вопрос об ответственности перед государством. Государственные органы, должностные лица вправе применять и другие принудительные меры для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, учитывая в каждом конкретном случае специфику неправомерного деяния. Такими мерами выступает административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов (ст. 260 КоАП Украины).

Заключительный этап возбуждения дела об административном правонарушении состоит в направлении дела по подведомственности для рассмотрения и принятия постановления по нему.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях надо считать основной стадией производства, назначение которой состоит в разрешении важнейших его задач – в установлении виновных и обеспечении правильного применения законодательства, с тем чтобы к каждому совершившему административное правонарушение были применены справедливые меры административного воздействия. Достаточно полно урегулирован порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, установлены процессуальные полномочия административно-юрисдикционных органов, а также лиц, участвующих в производстве, подведомственность дел, сроки и место их рассмотрения. Основаниями, определяющими ведущую роль стадии рассмотрения дел в производстве, являются осуществление в ее рамках объективного разрешения дел по существу на базе применения соответствующих норм материального права и принятие об этом государственно-властных правоприменительных актов. Исходя из содержания соответствующих предписаний КоАП, рассматриваемая стадия включает три этапа: подготовку дела к рассмотрению, рассмотрение дела и принятие по нему решения.

В интересах своевременного и правильного разрешения каждого дела об административном правонарушении соответствующий орган, должностное лицо обязаны тщательно подготовить его к рассмотрению. Статья 278 КоАП Украины ориентирует на те вопросы, которые важно разрешить в ходе подготовки: 1) относится ли к ведению органа, должностного лица рассмотрение данного дела; 2) правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и другие документы, относящиеся к делу; 3) извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела, о времени и месте его рассмотрения; 4) истребованы ли необходимые дополнительные материалы; 5) подлежат ли удовлетворению ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, их законных представителей и адвоката. Установив полноту материалов, представленных к рассмотрению дела, необходимо истребовать дополнительные сведения и материалы, проверить все обстоятельства либо возвратить дело по месту составления материалов для устранения пробелов. Важно выяснить в ходе подготовки дела, не содержится ли в действиях правонарушителя, которые квалифицированы как административное правонарушение, состава уголовно наказуемого деяния.

В силу требований ст.276 КоАП Украины дело об административном правонарушении должно рассматриваться по месту его совершения, что способствует более полной и объективной оценке всех обстоятельств, вынесению по нему обоснованного постановления. Из этого общего правила сделаны исключения: дела, подведомственные административным комиссиям, рассматриваются по месту жительства нарушителя, а дела о нарушениях правил дорожного движения – по месту учета транспортных средств. Сроки рассмотрения дел регламентированы ст.277 КоАП Украины. Как уже указывалось, они не всегда одинаковы. Кроме общего пятнадцатидневного срока, предусмотрены семидневный, пятидневный и трехдневный сроки, в течение которых должны быть рассмотрены некоторые дела, перечень которых непосредственно указан в КоАП. Еще более короткий срок – одни сутки – установлен для рассмотрения дел о мелком хулиганстве, распитии спиртных напитков и появлении в общественных местах в пьяном виде, а также ряда других дел.

В соответствии с требованиями ст.38 КоАП Украины административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения. Проверка соблюдения этих процессуальных сроков входит в этап подготовки дела для рассмотрения.

Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, установленный КоАП Украины, предусматривает средства, обеспечивающие полное и объективное исследование обстоятельств дела, вынесение обоснованного постановления, реализацию законных прав участников процесса, воспитание граждан в духе неуклонного соблюдения законности.

В КоАП Украины закреплена процедура рассмотрения дел (ст.279). Если освещать ее в идеальном виде, то рассмотрение начинается с объявления состава коллегиального органа или представления того должностного лица, который будет рассматривать дело. Затем председательствующий на заседании коллегиального органа или должностное лицо, рассматривающее дело, объявляет суть дела, подлежащего рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности. Всем участникам производства разъясняются их права и обязанности, после чего оглашается протокол об административном правонарушении. Исследование доказательств по делу, следующее за оглашением протокола, осуществляется в соответствии с требованиями ст.280 КоАП Украины. В ней определяются обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении дела об административном правонарушении. Это входит в обязанность органа (должностного лица), который призван выяснить, было ли совершено административное правонарушение, виновно ли в нем данное лицо, подлежит ли оно административной ответственности. Обязательно устанавливается: имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб, есть ли основания для передачи материалов о правонарушении на рассмотрение, например, трудового коллектива, общественной организации.

Разрешению задач борьбы с правонарушениями, предупреждению административных правонарушений способствует выяснение причин и условий совершения неправомерных действий. Именно поэтому в ходе рассмотрения дела указанный аспект должен получить свое отражение. Оценив значение тех или иных обстоятельств для борьбы с административными правонарушениями, законодатель указал на необходимость внесения органом или должностным лицом, рассматривающим дело, предложений об устранении причин и условий, способствующих их совершению (ст. 282 КоАП Украины). Гарантией действенности таких предложений служит закрепление в указанной статье обязанности сообщить органу, должностному лицу, направившему предложения, в течение месяца о принятых мерах.

Процесс разрешения дела об административном правонарушении, его последовательность совпадают в главных чертах с содержанием других видов правоприменительной деятельности. Известно, что в теории права система правоприменительных операций группируется в три основных этапа: 1) установление фактических обстоятельств дела, включающее операции, связанные с анализом всех данных, доказательством их полноты и достоверности; 2) выбор и анализ правовой нормы, что проявляется в установлении времени ее принятия, юридической силы, характера предписаний и т.д.; 3) вынесение решения по делу, которое выступает правоприменительным актом. Решение облекается в определенную форму и обязательно доводится до сведения заинтересованных лиц. Таким образом, действия юрисдикционного органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, направленные на установление состава и характера правонарушения, личности правонарушителя, а также причин и условий, способствующих неправомерному деянию, органично охватываются указанными этапами.

В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении коллегиальным органом ведется протокол заседания, в котором отражаются дата и место заседания, наименование и состав органа, рассматривающего дело, его содержание. Обязательно записываются сведения о явке лиц, участвующих в деле, их объяснения по делу, а также ходатайства и результаты их рассмотрения. В протокол вносятся содержание документов, описание вещественных доказательств, исследованных в процессе рассмотрения дела, факт оглашения принятого постановления и разъяснения порядка и сроков его обжалования. Протокол подписывается председательствующим на заседании и секретарем (ст.281 КоАП Украины). Однако эти требования не всегда выполняются. Так, административные комиссии, как правило, отражают в протоколе заседания этого коллегиального органа ход и результаты рассмотрения сразу нескольких дел об административных правонарушениях. При этом обстоятельства совершения правонарушений, а также объяснения лиц, участвующих в деле, отражаются сокращенно, сведения об исследовании документов и других обстоятельств, их оценке носят поверхностный характер, а зачастую отсутствуют вообще. Объясняя это, некоторые практические работники ссылаются на большой объем работы, незначительность рассматриваемых правонарушений. Представляется, что такое положение нельзя признать правильным. Там, где речь идет о соблюдении прав и законных интересов личности, подобная «экономия» недопустима и вредна. Бытующее среди определенной части практических работников мнение о «ненужном бумаготворчестве» прямо противоречит принципам производства по делам об административных правонарушениях.

Лица, участвующие в производстве, наделяются комплексом процессуальных прав и обязанностей. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе: знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если он не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу. Дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела. В КоАП Украины также предусмотрены случаи обязательного присутствия лица, привлекаемого к ответственности при рассмотрении дела.

В качестве самостоятельной процессуальной фигуры выступает также потерпевший, т.е. лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред. Потерпевший вправе знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, обжаловать постановление по делу.

Интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего, являющихся несовершеннолетними или лицами, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свои права по делам об административных правонарушениях, вправе представлять их законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители).

Законные представители вправе знакомиться с материалами дела; заявлять ходатайства; от имени лица, интересы которого они представляют, приносить жалобы на решение органа (должностного лица), рассматривающего дело.

К числу участников производства, способствующих достижению его цели и реализации административно-процессуального статуса граждан, вовлеченных в сферу административно-юрисдикционной деятельности, законодатель относит адвоката, свидетеля, эксперта и переводчика, наделяя каждого из них определенным процессуальным статусом.

Завершается рассмотрение дела принятием постановления. Только на основе его, лицо, привлекаемое к административной ответственности, признается виновным, к нему применяется конкретное административное взыскание. В постановлении окончательно оценивается поведение лица, привлеченного к ответственности, устанавливается его виновность или невиновность, определяется мера административного воздействия.

КоАП Украины в ст.284 четко определяет, что по своему содержанию постановление может быть трех видов: 1) о наложении административного взыскания; 2) о применении мер воздействия, предусмотренных ст. 241 КоАП; 3) о прекращении дела.

Постановление о прекращении дела выносится при объявлении устного замечания, передаче материалов на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива либо передаче их прокурору, органу предварительного следствия или дознания. Оно выносится также при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, на которые прямо указывает КоАП. Представляя собой юридически-властный акт государственного органа, обязательный как для нарушителя, так и для всех государственных органов и общественных организаций, призванных его исполнять, постановление по делу об административном правонарушении должно содержать ряд сведений и реквизитов. Прежде всего, в постановлении указываются дата рассмотрения дела и сведения о лице, в отношении которого рассматривается дело. Излагаются обстоятельства, установленные при его рассмотрении, норма акта, предусматривающего ответственность за данное правонарушение, и принятое решение. В случае необходимости, в постановлении отражается решение о возмещении виновным материального ущерба, а также об изъятых вещах и документах. Постановление исполнительного комитета поселкового, сельского Совета народных депутатов по делу об административном правонарушении принимается в форме решения. При единоначальном порядке рассмотрения дела постановление подписывается должностным лицом, рассматривающим дело. Постановление коллегиального органа принимается простым большинством голосов членов этого органа и подписывается председательствующим на заседании и секретарем. Закон требует, чтобы постановление объявлялось немедленно по окончании дела.

Процессуальные вопросы стадии обжалования и опротестования постановления по делу об административном правонарушении достаточно полно урегулированы действующим законодательством. Выступая общей важной гарантией соблюдения законности и обоснованности применения административных взысканий, указанная стадия занимает важное место в структуре производства по делам об административных правонарушениях.

Как правило, жалоба на постановление по делу рассматривается вышестоящим по отношению к вынесшему решение органом либо судом. Законодателем установлено, что жалоба может быть подана в течение 10 дней со дня вынесения постановления. Пропущенный по уважительным причинам срок подачи жалобы может быть восстановлен. По общему правилу подача жалобы и принесение протеста прокурором приостанавливают исполнение постановления. По жалобе или протесту может быть вынесено одно из следующих решений: 1) постановление оставляется без изменения, а жалоба или протест без удовлетворения; 2) постановление отменяется, а дело направляется на новое рассмотрение; 3) постановление отменяется и дело прекращается; 4) мера взыскания изменяется в пределах, предусмотренных нормативным актом, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Постановление районного (городского) суда (судьи) о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит.

Следует подчеркнуть, что законодатель четко определил полномочия судей и начальников органов внутренних дел относительно пересмотра дел об административных правонарушениях. Так, постановление судьи по делам об административных правонарушениях, перечень которых содержится в ст. 294 КоАП может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора – председателем вышестоящего суда. Постановление начальника органов внутренних дел по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 173 КоАП может быть отменено по протесту прокурора самим начальником органа внутренних дел, а также независимо от наличия протеста – начальником вышестоящего органа внутренних дел.

Завершающей стадией в таком производстве надо признать исполнение постановлений о наложении административных взысканий. Оно состоит в реальном осуществлении примененных к правонарушителю конкретных мер административного воздействия, содержащихся в санкциях материальных норм административного законодательства. Значение этой процессуальной стадии очень велико. Если административное взыскание не исполнено, то все производство по делу, по существу, теряет смысл.

Общие процессуальные предписания, относящиеся к исполнению всех постановлений о наложении административных взысканий, отражены в гл. 25 КоАП Украины (ст.ст.298-305). Они определяют обязательность постановлений о наложении административных взысканий для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, порядок исполнения постановлений. Предусмотрены также условия отсрочки, прекращения и давности исполнения постановлений, полномочия органа, вынесшего постановление в плане разрешения вопросов, связанных с его исполнением, осуществления контроля за правильной и своевременной реализацией этого акта органом (должностным лицом), его вынесшим. Обращения постановлений к исполнению относятся к функциям ряда государственных органов. Общее правило в соответствии со ст.299 КоАП Украины состоит в том, что постановления обращаются к исполнению органами (должностными лицами), которые их вынесли. Непосредственное приведение в исполнение постановлений возложено на уполномоченные на то органы в порядке, установленном законодательством (ст.300 КоАП Украины).

В КоАП установлена возможность отсрочки исполнения административного взыскания в виде ареста, исполнительных работ или штрафа на срок до 1 месяца (ст.301 КоАП Украины), за исключением случаев взыскания штрафа на месте. В силу требования ст.303 КоАП Украины, не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение 3 месяцев со дня вынесения. В случаях приостановления или отсрочки исполнения течение давностного срока приостанавливается до рассмотрения жалобы или протеста, а также истечения срока отсрочки. Прекращение исполнения постановлений о наложении административных взысканий урегулировано ст. 302 КоАП Украины. Оно возможно на основе акта амнистии, устраняющего применение административного взыскания, отмены акта, устанавливающего административную ответственность, либо смерти лица, в отношении которого было начато производство по делу.

Законом детально регламентирована процедура исполнения каждого из видов административных взысканий. В частности, штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее 15 дней со дня вручения ему постановления об этом, а в случае обжалования или опротестования постановления – не позднее 15 дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения. При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетних штраф взыскивается с родителей или лиц, их заменяющих. В случае нарушения установленного срока уплаты штрафа он может быть взыскан в принудительном порядке.

Исполнение постановления о возмездном изъятии предмета исполняется органом (должностным лицом), вынесшим постановление. Изъятые предметы передаются для реализации в специально выделенные торговые организации, а суммы, вырученные от их реализации, передаются бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета.

При конфискации предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения, а также денег, полученных вследствие совершения административного правонарушения, последние изымаются и безвозмездно обращаются в собственность государства. Исполнение данного вида взыскания осуществляется органами, указанными в ст.313 КоАП Украины.

Исполнение постановления о лишении специального права (права управления транспортным средством, речным или маломерным судном, а также права охоты) осуществляется путем изъятия соответствующего удостоверения либо охотничьего билета органом, наделенным в соответствии со ст.317 КоАП правом исполнять данный вид взыскания.

Постановление районного (городского) суда (судьи) о применении исправительных работ направляется для исполнения органу внутренних дел. Исправительные работы отбываются по месту постоянной работы нарушителя. При этом из заработка нарушителя производится удержание в доход государства в размере, определенном постановлением. В случаях уклонения лица от отбывания данной меры взыскания, назначенной за совершение мелкого хулиганства, неотбытый срок исправительных работ может быть заменен штрафом или административным арестом из расчета один день ареста за три дня исправительных работ.

Лица, подвергнутые административному аресту, содержатся под стражей в местах, определяемых органами внутренних дел. При исполнении постановления о применении данного вида взыскания арестованные подвергаются личному досмотру и могут использоваться на физических работах.

Регламентируя производство по исполнению постановления в части возмещения имущественного ущерба, законодатель определил, что такого рода ущерб должен быть возмещен нарушителем не позднее 15 дней со дня вручения ему копии постановления, а в случае обжалования или опротестования такого постановления – не позднее 15 дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения. В принудительном порядке возмещение имущественного ущерба осуществляется в соответствии с требованием гражданско-процессуального законодательства.

3.6. Дисциплинарное производство

Одним из видов юридической ответственности является дисциплинарная ответственность. Она представляет собой один из наиболее применяемых видов государственного принуждения.

При этом нормы, предусматривающие дисциплинарную ответственность, содержатся в нескольких отраслях законодательства (например, в трудовом законодательстве и исправительно-трудовом законодательстве).

Однако наличие нескольких общих признаков позволяет говорить о самостоятельном характере данного вида ответственности. Такими признаками являются:

1) возможность применить этот вид ответственности только к членам определенного организационно оформленного коллектива;

2) наличие служебного либо иного внутриорганизационного подчинения;

3) специфичность санкций, применяемых за совершение дисциплинарного правонарушения.

В своей совокупности названные признаки и позволяют четко отграничить дисциплинарную ответственность от иных видов ответственности.

В свою очередь, система видов дисциплинарной ответственности определяется особенностями субъектов этой ответственности и обусловлена следующими факторами:

– включением лица в тот или иной тип коллектива, например, воинский и т.д.;

– принадлежностью гражданина к организации определенного вида. Примером этого положения может служить особо регулируемая ответственность работников железнодорожного транспорта, работников прокуратуры;

– характером функций, выполняемых лицом в конкретной организации. Именно характер функций должностных лиц и определяет специфику дисциплинарной ответственности;

– по признаку пола. Так, действующее законодательство выделяет дисциплинарную ответственность женщин-военнослужащих, меры, которые могут быть к ним применены;

– специфичностью дисциплинарных взысканий, применяемых к определенным субъектам ответственности. Так, Дисциплинарный устав органов внутренних дел Украины предусматривает определенные виды взысканий, применяемых в учебных заведениях МВД (лишение увольнения из расположения учебного заведения).

С учетом этого и в соответствии с законодательным регулированием можно выделить следующую систему основных видов дисциплинарной ответственности.

1. Дисциплинарная ответственность на предприятиях, учреждениях, организациях.

2. Дисциплинарная ответственность военнослужащих и служащих организаций, для которых дисциплина устанавливается применительно к воинской.

3. Дисциплинарная ответственность лиц, находящихся в учреждениях со специальным режимом или подвергнутых иным ограничениям прав.

В свою очередь, по ряду оснований каждый из названных видов ответственности может быть конкретизирован и дифференцирован.

Так, ответственность работников предприятия, учреждений, организаций (в т.ч. и общественных) может наступать по правилам внутреннего трудового распорядка, в порядке подчиненности. Возможна дифференциация на ответственность должностных лиц и ответственность работников, попадающих под действие специальных уставов и положений о дисциплине.

Особое место занимают судьи. Это обусловлено характером деятельности данной категории лиц по отправлению правосудия, а также особой ответственностью их в связи с исполнением такого рода функций.

Дисциплинарную ответственность военнослужащих и служащих организаций, для которых дисциплина устанавливается применительно к воинской, целесообразно подразделить с учетом следующих факторов: а) виды воинского или специального звания; б) пол; в) иные особенности прохождения службы. Например, законодатель выделил определенные особенности применения дисциплинарных взысканий для военнослужащих-женщин, прапорщиков, мичманов, а также для учащихся учебных заведений МВД Украины.

Анализ действующего законодательства позволяет также выделить еще одну группу лиц, являющихся субъектами дисциплинарной ответственности. Речь идет о лицах, дисциплинарная ответственность которых сопряжена с нахождением в учреждениях со специальным режимом, т.е. лиц, отбывающих уголовное наказание.

Под дисциплинарным правонарушением следует понимать виновное, противоправное нарушение правил дисциплины и других обязанностей, возложенных на лицо в связи с его работой и иной деятельностью на предприятиях, учреждениях и организациях, а также с прохождением военной и иной государственной службы.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что главным основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка. Наряду с этим, можно выделить и иные основания наступления такого рода ответственности. В частности, ст.15 КоАП Украины, регламентирующая ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, предусматривает положение о том, что за совершение административных правонарушений указанные лица несут ответственность по дисциплинарным уставам, за исключением случаев, прямо указанных в законе.

Решение вопроса о дисциплинарной ответственности предопределяет наличие определенных правоотношений, совокупность которых и охватывает в каждом отдельном случае понятие дисциплинарного производства. Дисциплинарное производство можно определить как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в связи с правоприменительной деятельностью по решению вопроса о дисциплинарной ответственности за допущенное правонарушение.

Как и другим видам производств в структуре административного процесса, дисциплинарному производству присуща стадийность. Дисциплинарное производство охватывается следующими стадиями: а) возбуждение производства и проверка обстоятельств дела; б) рассмотрение и разрешение дисциплинарного дела; в) исполнение решения по делу; г) обжалование вынесенного решения. Стадия обжалования носит факультативный характер.

Дисциплинарное производство может носить упрощенный характер, при котором после оперативного выяснения обстоятельств дела уполномоченное на то лицо сразу же выносит решение о наложении соответствующего дисциплинарного взыскания. Чаще всего такой характер производство приобретает в ходе решения вопроса о дисциплинарной ответственности военнослужащих.

Процессуальное регулирование хода и результатов дисциплинарного производства получило свое закрепление в ряде нормативно-правовых актов, касающихся дисциплинарной ответственности различных категорий лиц.

В КЗоТ Украины содержатся положения, регламентирующие права и обязанности собственника или уполномоченного им органа, с одной стороны, и работника, с другой стороны, касающиеся трудовой дисциплины, а также порядка применения мер дисциплинарного взыскания.

Действующим трудовым законодательством предусмотрена возможность за нарушение трудовой дисциплины только двух видов взысканий: а) выговора; б) увольнения.

В законе определены сроки для применения дисциплинарного взыскания и порядок их применения. Так, дисциплинарное взыскание применяется собственником или уполномоченным им органом непосредственно за обнаружение проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. При этом время, на которое работника освобождают от работы в связи с временной нетрудоспособностью или нахождением его в отпуске, в указанный срок не засчитывается. Определено и ограничение во времени для наложения взыскания. Оно не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка.

Одновременно в законе закрепляется право собственника или уполномоченного им органа вместо наложения дисциплинарного взыскания передать вопрос о нарушении трудовой дисциплины на рассмотрение трудового коллектива или его органа, а также положение, в соответствии с которым собственник или уполномоченный им орган должен потребовать от нарушителя трудовой дисциплины письменные объяснения до применения дисциплинарного взыскания.

Что же касается прав работника, то свое закрепление в КЗоТ Украины (ст.150) получило лишь право обжаловать дисциплинарное взыскание.

Законом определяются особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих. В соответствии с Законом Украины «О государственной службе» дисциплинарные взыскания применяются к государственному служащему за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной службы, а также за поступок, порочащий его как государственного служащего или дискредитирующий государственный орган, в котором он работает.

К госслужащим, кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством о труде Украины, могут применяться следующие меры дисциплинарного воздействия: а) предупреждение о неполном служебном соответствии; б) задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на более высокую должность.

В случае невыполнения государственным служащим служебных обязанностей, которое привело к человеческим жертвам либо причинило значительный материальный или моральный вред гражданину, государству, предприятию, учреждению, организации или объединению граждан, при несоблюдении государственным служащим законодательство о государственной службе, о борьбе с коррупцией, при нарушении им этики поведения, а также по требованию государственного служащего снять безосновательные, по его мнению, обвинения либо подозрения, может проводиться служебное расследование. Порядок проведения такого расследования утвержден Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 июня 2000 г. № 950.

Субъектами инициации проведения служебного расследования могут выступать высшие должностные лица Украины, Первый вице-премьер-министр Украины, руководитель государственного органа, назначивший на должность государственного служащего, в отношении которого проводится служебное расследование, а также руководитель органа, в котором государственный служащий работает.

Главное управление государственной службы Украины может проводить служебное расследование по поручению высших должностных лиц Украины, и Первого вице-премьер министра. Руководитель Главгосслужбы принимает решение о проведении служебного расследования в случае непосредственного обращения государственного служащего.

Служебное расследование осуществляется специально создаваемой комиссией, председатель и челны которой определяются решением о проведении служебного расследования. Этим решением также устанавливаются цель и дата начала и окончания служебного расследования. При этом срок такого расследования не может превышать двух месяцев.

В случае, если решения о проведении расследования принято высшими должностными лицами Украины или Первым вице-премьер министром Украины, состав комиссии, цели, дата начала и окончания расследования определяются руководителем государственного органа, которому оно поручено. Должностное лицо, принявшее решение о проведении такого расследования, определяет и срок его проведения.

Члены комиссии несут персональную ответственность за полноту, всесторонность и объективность выводов служебного расследования и неразглашения информации, относящиеся к расследованию. В ходе служебного расследования государственный служащий может быть отстранен от исполнения полномочий по должности.

Члены комиссии по проведению служебного расследования вправе получать от государственных служащих, иных работников государственного органа, в котором работает государственный служащий, относительно которого проводится служебное расследование, устные или письменные объяснения, а также консультации специалистов по вопросам служебного расследования. Кроме этого, они могут знакомиться и изучать с выездом на место соответствующие документы, в необходимых случаях снимать с них копии и приобщать их к материалам служебного расследования, а также получать информацию, связанную со служебным расследованием у других юридических и физических лиц на основе запроса, сделанного руководителем государственного органа, который назначил служебное расследование.

Свое закрепление получили и права лица, относительно которого проводится служебное расследование. Так, оно вправе в любой момент принимать участие в нем, пояснять факты, делать заявления, представлять соответствующие документы, заявлять ходатайства об истребовании и приобщении новых документов, требовать дополнительного изучения объяснений лиц, причастных к этому делу.

Важной гарантией объективности служебного расследования служит закрепление положения о том, что участвовать в проведении расследования не могут должностные лица, в отношении которых обстоятельства свидетельствуют об их личной заинтересованности в результатах расследования.

С другой стороны, в случае необходимости к проведению служебного расследования могут привлекаться ученые, работники государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций по согласованию с их руководителями.

По результатам служебного расследования составляется акт, в котором отражаются: факты и суть обвинений либо подозрений, которые стали основанием проведения расследования, должность, фамилия, имя, отчество, год рождения, образование, срок службы в государственном органе и пребывания на занимаемой должности лица, относительно которого проводилось расследование, а также выводы служебного расследования, обстоятельства, которые смягчают либо отягчают ответственность либо снимают с государственного служащего безосновательные обвинения либо подозрения, причины и условия, которые способствовали нарушению, предпринятые или предложенные меры для их устранения. Указанный акт подписывается членами комиссии и представляется на рассмотрение руководителя, который назначил расследование. При этом члены комиссии вправе изложить свое особое мнение, которое прилагается к акту, а государственный служащий, относительно которого проводилось расследование, должен быть ознакомлен с актом.

Руководитель государственного органа, который назначил расследование, рассматривает акт служебного расследования в присутствии членов комиссии и лица, относительно которого проводилось расследование, и выслушивает их. Им в 10-дневный срок принимается решение, с которым ознакамливается государственный служащий. По материалам служебного расследования государственный служащий может быть привлечен к ответственности в соответствии с законодательством.

Вопросы дисциплинарной ответственности и порядка наложения дисциплинарных взысканий получили свое закрепление в ряде нормативно-правовых актов, действие которых распространяется на определенные категории лиц.

Так, в соответствии с Дисциплинарным уставом прокуратуры Украины, дисциплинарные взыскания относительно работников прокуратуры применяются за невыполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей либо за проступок, порочащий его как работника прокуратуры. К числу дисциплинарных взысканий относятся: выговор; понижение в классном чине; понижение в должности; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Украины»; увольнение; увольнение с лишением классного чина.

Дисциплинарное взыскание должно отвечать степени вины и тяжести проступка. Прокурор, который решает вопрос о наложении дисциплинарного взыскания, обязан лично выяснить обстоятельства проступка и получить письменное объяснение от лица, которое его совершило. В случае необходимости для выяснения соответствующих обстоятельств может быть назначена служебная проверка, срок которой не может превышать двух месяцев.

О наложении дисциплинарного взыскания издается приказ прокурора, который объявляется работнику прокуратуры под расписку. Копия приказа приобщается к личному делу. Приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности может быть обжалован работником Генеральному прокурору Украины в месячный срок со дня ознакомления с приказом. Генеральный прокурор принимает решение по жалобе в 10-дневный срок, а в случае проведения проверки – не позднее одного месяца со дня ее поступления.

Генеральный прокурор Украины имеет право отменить дисциплинарное взыскание, усилить либо смягчить его. О принятом решении уведомляется работник, обратившийся с жалобой. Обжалование приказа о наложении дисциплинарного взыскания не приостанавливает его исполнение.

Вопросы дисциплинарной ответственности работников органов внутренних дел получили свое закрепление в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Украины.

На лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; задержка в присвоении очередного специального звания либо представлении к его присвоению на срок до одного года; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; понижение в специальном звании на одну ступень; увольнение из органов внутренних дел.

Определенной спецификой обладают взыскания, которые наряду с вышеназванными могут налагаться в учебных заведениях и подразделениях МВД Украины. К ним относятся лишение увольнения из расположения учебного заведения или подразделения на срок до одного месяца и внеочередное назначение в наряд по службе (за исключением назначения в караул либо дежурным по подразделению) или на работу до пяти нарядов. Кроме этого, на лиц рядового и начальствующего состава, награжденных нагрудным знаком органов внутренних дел, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде лишения этого знака. Уставом детально регламентируются права начальников относительно наложения дисциплинарных взысканий.

При назначении дисциплинарного взыскания принимаются во внимание характер проступка и его последствия, обстоятельства совершения, предыдущее поведение виновного, его отношение к службе, стаж службы и уровень квалификации. Перед наложением взыскания от виновного берется письменное либо устное объяснение. Уставом предусматривается ряд особенностей наложения дисциплинарных взысканий. В частности, наложение дисциплинарного взыскания на виновного, который находится в нетрезвом состоянии, а также получение от него объяснения откладываются до его вытрезвления. Наложение дисциплинарного взыскания на лиц рядового и начальствующего состава за проступки, совершенные во время дежурства, несения караульной либо патрульно-постовой службы, проводится только после смены с дежурства, караула, поста или после замены их другими лицами. Такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, внеочередное назначение в наряд, лишение увольнения из расположения учебного заведения или подразделения, могут объявляться как приказом, так и устно. Иные взыскания объявляются в приказе. О наложении дисциплинарного взыскания объявляется работнику лично, перед строем либо на собрании.

Более детальное закрепление получил порядок наложения дисциплинарных взысканий в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Украины.[91]

Отметим наиболее важные его положения. Прежде всего Уставом определяются суть воинской дисциплины, обязанности военнослужащих относительно ее соблюдения, виды поощрений и дисциплинарных взысканий, права командиров относительно их применения. Виды дисциплинарных взысканий дифференцированы относительно категорий военнослужащих – рядовых, матросов, сержантов, старшин срочной службы и проходящих службу по контракту, военнослужащих-женщин, прапорщиков, мичманов, офицеров, генералов и адмиралов.   Особенности дисциплинарного производства в Вооруженных Силах Украины нашли свое проявление в следующем.

Принятию командиром решения о наложении дисциплинарного взыскания может предшествовать служебное расследование, назначаемое письменным приказом. Это расследование может быть проведено лично командиром либо поручено офицеру, прапорщику или мичману. В случае совершения правонарушения рядовым, матросом, сержантом или старшиной расследование может быть поручено также старшине или сержанту. Запрещается проводить служебное расследование лицам, которые являются подчиненными военнослужащего, а также лицам – соучастникам правонарушения или заинтересованным в результатах расследования. К участию в расследовании привлекается непосредственный начальник военнослужащего, совершившего дисциплинарное правонарушение. Срок служебного расследования не может превышать 5 суток со дня его назначения.

После рассмотрения письменного доклада по результатам служебного расследования командир проводит беседу с военнослужащим. Если его вина полностью доказана, принимается решение о наложении дисциплинарного взыскания. При этом учитывается характер и обстоятельства правонарушения, его последствия, предыдущее поведение военнослужащего, продолжительность службы и уровень знаний о ее порядке.

Дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через 10 суток со дня, когда командиру стало известно о правонарушении, либо с момента окончания служебного расследования. Решение о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжаловано в течение 10 суток со дня его наложения старшему командиру. Важным представляется закрепление возможности обращения по этому поводу в суд. Старший командир имеет право отменять дисциплинарное взыскание, наложенное младшим командиром, а также налагать своей властью более суровое взыскание. Он не имеет право отменять либо смягчать дисциплинарное взыскание по причине его строгости, если младший командир не превысил предоставленной ему власти. Если командир по тяжести совершенного правонарушения признает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной для наказания, он возбуждает ходатайство о наложении взыскания властью старшего командира. Особенностями военной службы обусловлено положение Устава о том, что наложение дисциплинарного взыскания на военнослужащего, который входит в состав суточного наряда (выполняет боевое дежурство), за правонарушения, совершенные им во время несения службы, осуществляется после смены с наряда (боевого дежурства) или после замены его другим военнослужащим.

Дисциплинарное взыскание, как правило, исполняется немедленно, а в исключительных случаях – не позднее месяца со дня его наложения. После окончания месячного срока взыскание не исполняется, но заносится в служебную карточку военнослужащего.

Исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания в случае подачи жалобы старшему начальнику не приостанавливается до тех пор, пока не поступит распоряжение старшего начальника об его отмене.

Следует отметить, что применение одной из крайних мер дисциплинарного воздействия – ареста с содержанием на гауптвахте возможно в случаях, когда иные меры оказались недостаточными.

Специфика и порядок наложения дисциплинарных взысканий на лиц, отбывающих наказание в исправительно-трудовых учреждениях, обусловлены особыми условиями содержания данной категории субъектов дисциплинарной ответственности, необходимостью поддержания надлежащего порядка в такого рода учреждениях. В соответствии с Исправительно-трудовым кодексом Украинской СССР за нарушение требований режима отбывания наказания к осужденным могут применяться следующие виды взыскания:

– предупреждение или выговор;

– внеочередное дежурство по уборке помещений и территорий места лишения свободы;

– разовое лишение осужденных, содержащихся в воспитательно-трудовых колониях, посещения кино, концерта, участия в спортивных играх;

– лишение права на получение очередной посылки или передачи и запрещение на срок до одного месяца покупать продукты питания;

– отмена улучшенных условий содержания, предусмотренных ст.38 ИТК;

– водворение осужденных, содержащихся в исправительно-трудовых колониях, в штрафной изолятор с выводом или без вывода на работу либо учебу на срок до пятнадцати суток, а содержащихся в воспитательно-трудовых колониях – в дисциплинарный изолятор на срок до десяти суток;

– водворение осужденных, содержащихся в тюрьмах, в карцер без вывода на работу или учебу на срок до пятнадцати суток;

– перевод осужденных, содержащихся в исправительно-трудовых колониях общего, усиленного и строгого режима, а также осужденных, содержащихся в обычных жилых помещениях в колониях особого режима, в помещения камерного типа на срок до шести месяцев.

Статья 68 ИТК определяет общие правила применения мер взыскания к лицам, лишенным свободы. В частности, взыскание может быть наложено только на лицо, совершившее проступок, и не позднее десяти суток со дня обнаружения проступка, а если в связи с проступком производилась проверка, то со дня ее окончания, но не позднее шести месяцев со дня совершения проступка.

Наложенное взыскание обращается к исполнению немедленно или во всяком случае не позднее одного месяца со дня его наложения. Если в течение месяца со дня наложения взыскания оно не было обращено к исполнению, то это взыскание не исполняется.

Меры взыскания в виде перевода осужденных в помещения камерного типа в колониях общего, строго и особого режима, а также перевод осужденных, содержащихся в помещениях камерного типа в колониях особого режима, в одиночные камеры назначаются в случае безуспешности применения других мер воздействия.

Взыскание в виде лишения права на получение очередной посылки или передачи с одновременным запрещением на срок до одного месяца покупать продукты питания применяется в отношении лиц, имеющих право на получение посылок и передач; взыскание в виде запрещения на срок до одного месяца покупать продукты питания – в отношении лиц, не имеющих право на получение посылок или передач.

Также предусматривается, что осужденные, в порядке взыскания водворенные в штрафной или дисциплинарный изолятор либо в карцер, лишаются права на получение свиданий, посылок и бандеролей, отправку писем, приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости. Им не разрешается пользоваться настольными играми и курить.

В штрафных и дисциплинарных изоляторах, а также в карцерах осужденные обеспечиваются индивидуальным спальным местом и постельными принадлежностями. Постельные принадлежности выдаются только на время сна, верхняя одежда – на время выхода из помещения.

В дисциплинарных изоляторах осужденным предоставляется ежедневная прогулка длительностью один час, а в штрафных изоляторах и карцерах – тридцать минут.

Подробнее порядок применения мер взыскания получил свое закрепление в Правилах внутреннего трудового распорядка исправительно-трудовых учреждений, утвержденных приказом министра внутренних дел Украины от 20.12.1991 г. Указанными Правилами предусматривается детальная регламентация применения дисциплинарных взысканий к осужденным. В частности, взыскания в виде водворения осужденных в штрафные или дисциплинарные изоляторы либо в карцеры оформляются постановлениями начальника исправительно-трудовых учреждений после получения и проверки объяснений осужденных по существу допущенных правонарушений.

Лица, водворенные в штрафные и дисциплинарные изоляторы или карцеры, из составов отрядов не исключаются.

При отсутствии начальников исправительно-трудовых учреждений в экстренных случаях, когда иными мерами пресечь грубое нарушение правопорядка невозможно, осужденные могут быть помещены в штрафные, дисциплинарные изоляторы либо карцеры по постановлению дежурных помощников начальников исправительно-трудовых учреждений до прибытия начальников, но не более чем на 24 часа.

Такая изоляция дисциплинарным взысканием не является, но в случае, если начальник учреждения принимает решение о наложении дисциплинарного взыскания в виде водворения лиц, совершивших проступок, в штрафной или дисциплинарный изолятор либо в карцер, время нахождения в этой изоляции засчитывается в общий срок содержания в штрафном или дисциплинарном изоляторе либо в карцере.

Постановление о водворении в штрафной или дисциплинарный изолятор либо в карцер объявляется осужденным, к которым применены эти меры взыскания, должностными лицами, принявшими такое решение, или по их поручению начальниками исправительно-трудовых учреждений.

Прием осужденных в штрафные или дисциплинарные изоляторы либо в карцеры производится контролерами под руководством дежурных помощников начальников исправительно-трудовых учреждений и фиксируется в журнале. Осужденные подвергаются полному обыску. Они переодеваются в одежду, закрепленную за штрафными или дисциплинарными изоляторами либо карцерами.

После отбытия наказания в штрафном или дисциплинарном изоляторе либо в карцере осужденный немедленно освобождается из них, о чем делается отметка в журнале и постановлении, которое приобщается к личному делу осужденного. Освобождение осужденного из штрафного или дисциплинарного изолятора либо из карцера производится дежурным помощником начальника исправительно-трудового учреждения в присутствии начальника отряда (воспитателя).

Как уже отмечалось, особое место среди субъектов дисциплинарной ответственности занимают судьи. Этим обстоятельством в значительной степени обусловлена весьма детальная регламентация привлечения их к дисциплинарной ответственности. Это связано с той ролью, которая отводится судам, повышенной ответственностью судей, значением, придаваемым законодателем соблюдению дисциплины в органах правосудия.

Вопросы дисциплинарной ответственности судей нашли свое отражение в Законе Украины «О квалификационных комиссиях, квалификационной аттестации и дисциплинарной ответственности судей судов Украины».

Дела о дисциплинарных проступках судей рассматриваются квалификационной комиссией, состав которой определяется законом.

Выделяются следующие стадии дисциплинарного производства: проверка данных о дисциплинарном проступке судьи; возбуждение дисциплинарного производства; рассмотрение дисциплинарного дела.

В ходе проверки данных о дисциплинарном проступке судьи председатель квалификационной комиссии, его заместитель либо один из членов комиссии в месячный срок со дня поступления сведений о дисциплинарном проступке судьи проверяют эти сведения путем получения письменного объяснения от судьи и других лиц, истребования и ознакомления с материалами судебных дел, получения иной информации от каких-либо органов, предприятий, учреждений, организаций, а также граждан. В случае, если проверка проводится относительно председателя или членов квалификационной комиссии, ее осуществляют по поручению комиссии три ее члена. По результатам проверки составляется справка, которая должна содержать изложение обстоятельств, установленных при проверке, выводы и предложения проверяющих и их подписи. Судья, в отношении которого проводится проверка, должен быть ознакомлен со справкой и материалами проверки. При этом он может давать дополнительные объяснения, заявлять ходатайства о дополнительной проверке отдельных обстоятельств.

В случае отказа судьи от ознакомления со справкой и материалами проверки об этом составляется протокол, подписываемый лицами, осуществлявшими проверку.

После этого все материалы проверки передаются в соответствующую квалификационную комиссию, которая решает вопрос о возбуждении дисциплинарного производства.

Основаниями возбуждения дисциплинарного производства относительно судьи являются: представления Минюста Украины и его органов по результатам проверки заявлений или сообщений граждан, представления председателя соответствующего либо вышестоящего суда, народных депутатов Украины, руководителей либо заместителей руководителя государственных органов, органов местного самоуправления, а также сообщения в средствах массовой информации. При наличии указанных обстоятельств дисциплинарное производство может возбуждаться постановлением председателя соответствующей квалификационной комиссии, председателями Верховного Суда и Высшего арбитражного суда Украины и их заместителями, Председателем Верховного Суда Автономной Республики Крым, председателями областных, Киевского и Севастопольского городских судов, председателями арбитражных судов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя, председателями военных судов регионов и Военно-Морских Сил Украины либо решением квалификационной комиссии. Дисциплинарное производство относительно председателя либо члена квалификационной комиссии возбуждается решением соответствующей комиссии. Законом предусмотрено, что дисциплинарное производство возбуждается в 10-дневный срок со дня получения данных о дисциплинарном проступке, а в случае необходимости проведения проверки – в срок не более 10 дней со дня окончания проверки.

Квалификационная комиссия рассматривает дело в 10-дневный срок со дня возбуждения производства. При рассмотрении дела комиссия обязана заслушать объяснение судьи, а также может заслушать других лиц, приглашенных по ходатайству как судьи, так и комиссии. В ходе заседания оглашаются документы и рассматриваются материалы, имеющиеся в деле. Неявка судьи на заседание комиссии без уважительных причин не препятствует рассмотрению дела.

Решение по делу принимается большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. В нем необходимо указать название комиссии, фамилию, имя, отчество и должность судьи, который привлекается к дисциплинарной ответственности, обстоятельства дисциплинарного проступка, объяснения судьи и сведения, характеризующие его личность, мотивы принятого решения с указанием на доказательства, конкретное дисциплинарное взыскание, примененное в данном случае, либо основания прекращения дела, а также порядок и сроки обжалования решения.

Дисциплинарное взыскание к судье применяется не позднее шести месяцев после выявления проступка. При этом не учитывается срок временной нетрудоспособности судьи либо пребывания его в отпуске.

Определенный интерес представляют положения законодательства, регламентирующие порядок привлечения к дисциплинарной ответственности адвокатов.

Дисциплинарное производство относительно адвокатов осуществляется дисциплинарной палатой, которая образуется при квалификационно-дисциплинарных комиссиях в составе девяти членов – пяти адвокатов, двух судей и по одному представителю от управления юстиции Совета Министров Автономной Республики Крым, областной, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций и отделения Союза адвокатов Украины.

К адвокату могут быть применены такие дисциплинарные взыскания, как предупреждение, приостановление действия свидетельства о праве на занятие адвокатской деятельностью на срок до одного года, аннулирование такого свидетельства.

Адвокат может быть подвержен дисциплинарному взысканию не позднее одного месяца со дня выявления проступка, и такое взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня его совершения. Следует отметить, что вопросы о дисциплинарной ответственности членов адвокатского объединения регулируются также уставом этого объединения. Право возбуждения дисциплинарного производства принадлежит председателю дисциплинарной палаты. При этом он предварительно рассматривает материалы, касающиеся оснований привлечения адвоката к ответственности, знакомит его с этими материалами и получает письменное объяснение. В необходимых случаях может проводиться дополнительная проверка оснований привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности. Осуществление этой проверки поручается одному из членов дисциплинарной палаты.

Дело о дисциплинарном правонарушении адвоката должно быть рассмотрено в месячный срок. При рассмотрении дела его участие обязательно. В ходе рассмотрения дела адвокат вправе в любой момент заявлять ходатайства и давать дополнительные объяснения, а дисциплинарная палата может заслушивать других лиц, приглашенных по инициативе как адвоката, так и самой палаты, исследовать материалы по делу, оглашать соответствующие документы. Решение по делу выносится в отсутствие адвоката, в отношении которого рассматривалось дело. Решение о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжаловано в течение трех месяцев в Высшую квалификационную комиссию либо в суд.

3.7. Исполнительное производство

Правовой основой исполнительного производства выступает Закон Украины «Об исполнительном производстве», которым определяются условия и порядок исполнения решений судов и других органов (должностных лиц), подлежащих в соответствии с законом принудительному исполнению в случае неисполнения их в добровольном порядке.

Законодатель определяет, что исполнительное производство – это совокупность действий органов и должностных лиц, направленных на принудительное исполнение решений судов и других органов (должностных лиц), которые осуществляются по основаниям, способами и в пределах полномочий, определяемых законодательством. При этом к решениям, подлежащим исполнению в рамках указанного производства, относятся:

– решения, определения и постановления судов по гражданским делам;

– приговоры, определения и постановления судов по уголовным делам в части имущественных взысканий;

– приговоры судов в части лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;

– постановления судов в части имущественных взысканий по делам об административных правонарушениях;

– мировые соглашения, утвержденные судом;

– решения, определения, постановления арбитражных судов;

– исполнительные надписи нотариусов;

– решения Конституционного Суда Украины в случаях, предусмотренных законодательством;

– не оплаченные в срок платежные требования, акцептованные плательщиком;

– решения третейских судов в соответствии с законами Украины;

– решения комиссий по трудовым спорам;

– постановления, вынесенные органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательством.

– решения иностранных судов и арбитражей в предусмотренных законах случаях;

– решения государственных органов, принятые по вопросам владения и пользования культовыми зданиями и имуществом;

– решения Антимонопольного комитета Украины и его территориальных отделений;

– постановления государственного исполнителя об исполнительском сборе и наложении штрафа;

– решения иных государственных или негосударственных органов в случаях, предусмотренных законом.

Принудительное исполнение решений в Украине возлагается на Государственную исполнительную службу, которая входит в систему органов Министерства юстиции Украины.

В соответствии с Законом Украины «О государственной исполнительной службе» принудительное исполнение решений осуществляют государственные исполнители районных, городских (городов областного значения), районных в городах отделов государственной исполнительной службы.

Государственный исполнитель обязан принимать меры принудительного исполнения решений, беспристрастно, своевременно и полно совершать исполнительные действия. При этом он вправе при осуществлении исполнительного производства:

– получать необходимые для проведения исполнительных действий объяснения, справки, иную информацию;

– осуществлять проверку исполнения юридическими лицами решений в отношении работающих в них должников;

– входить в помещения и хранилища, которые принадлежат должникам или заняты ими, проводить осмотр указанных помещений и хранилищ, при необходимости принудительно открывать их в установленном порядке, опечатывать эти помещения и хранилища;

– налагать арест на имущество должника, изымать, передавать такое имущество на хранение, реализовать его в порядке, установленном законодательством;

– налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, в том числе на средства, находящиеся на счетах и вкладах в учреждениях банков, иных кредитных учреждениях;

– использовать с согласия собственника нежилые помещения, имеющиеся в коммунальной собственности, и другие помещения – для временного хранения изъятого имущества, а также транспорт взыскателя или должника для перевозки имущества;

– обращаться в орган, который выдал исполнительный документ, за разъяснением решения, возбуждать ходатайство об изменении порядка и способа исполнения, отсрочке и рассрочке исполнения решения;

– обращаться в суд с представлением о розыске должника или ребёнка;

– вызывать граждан и должностных лиц по поводу исполнительных документов, находящихся в исполнительном производстве;

– привлекать к совершению исполнительных действий понятых, других лиц в установленном порядке, а также экспертов, специалистов, в том числе для оценки имущества;

– налагать взыскание в виде штрафа на граждан и должностных лиц в случаях, предусмотренных законом;

– осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Наряду с этим, государственный исполнитель: осуществляет необходимые меры по своевременному и полному исполнению решения, указанного в документе на принудительное исполнение решения (далее – исполнительный документ); предоставляет сторонам исполнительного производства и их представителям возможность ознакомиться с материалами исполнительного производства; рассматривает заявления сторон и других участников исполнительного производства и их ходатайства; заявляет в установленном порядке о самоотводе при наличии обстоятельств, предусмотренных настоящим Законом; разъясняет сторонам их права и обязанности.

Государственный исполнитель обязан использовать предоставленные ему права в точном соответствии с законом и не допускать в своей деятельности нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Лицам, которые принимают участие в исполнительном производстве или привлекаются к совершению исполнительных действий, должны быть разъяснены государственным исполнителем их права.

Действия государственного исполнителя, его отказ в совершении определённого исполнительного действия, промедление в совершении исполнительных действий, а также отказ в удовлетворении заявления об отводе государственного исполнителя могут быть обжалованы лицами, которые принимают участие в исполнительном производстве или привлекаются к совершению исполнительных действий в установленном настоящим Законом порядке.

Участниками исполнительного производства являются государственный исполнитель, стороны, представители сторон, эксперты, специалисты, переводчики.

Наряду с этим, для совершения исполнительных действий государственным исполнителем в необходимых случаях привлекаются понятые, а также работники органов внутренних дел, представители органов опеки и попечительства, других органов и учреждений.

Сторонами в исполнительном производстве выступают взыскатель и должник. Стороны могут реализовать свои права и обязанности в исполнительном производстве самостоятельно или через представителей. Личное участие гражданина в исполнительном производстве не лишает его права иметь представителя, за исключением случая, когда должник обязан согласно решению совершить определённые действия лично.

Несовершеннолетние и лица, признанные судом недееспособными, осуществляют свои права и исполняют обязанности в исполнительном производстве в соответствии с требованиями закона.

Если стороной исполнительного производства является лицо, признанное судом безвестно отсутствующим, государственный исполнитель привлекает к участию в исполнительном производстве лицо, которое является опекуном его имущества.

Участие юридических лиц в исполнительном производстве осуществляется их руководителями либо органами, должностными лицами, которые действуют в пределах полномочий, предоставленных им законом, или через представителей юридического лица.

Полномочия представителя должны быть подтверждены доверенностью, выданной и оформленной в соответствии с требованиями закона.

Законом устанавливается круг лиц, которые не могут быть представителями в исполнительном производстве. В частности, к ним относятся:

1. Лица, не достигшие 18 лет, кроме случаев, предусмотренных законом.

2. Лица, над которыми установлена опека либо попечительство.

3. Судьи, следователи, прокуроры, государственные исполнители, кроме случаев, когда они действуют как законные представители или как уполномоченные лица соответствующего органа, являющегося стороной в исполнительном производстве.

4. Другие лица, которые в соответствии с законом не могут осуществлять представительство.

Для выяснения и разъяснения вопросов, возникающих при осуществлении исполнительного производства и требующих специальных знаний, государственный исполнитель по собственной инициативе или по заявлению сторон назначает постановлением эксперта или специалиста, а при необходимости – нескольких экспертов или специалистов.

В качестве эксперта или специалиста может быть приглашено любое дееспособное лицо, обладающее необходимыми знаниями, квалификацией, опытом работы в соответствующей области.

Эксперт или специалист обязан дать письменное заключение по вопросам, поставленным ему государственным исполнителем, а также давать устные рекомендации относительно действий, которые выполняются в его присутствии.

Эксперт или специалист имеет право на вознаграждение за оказанные им услуги, размер которого определяет начальник соответствующего органа Государственной исполнительной службы. Это вознаграждение и другие расходы на проведение экспертизы относятся к расходам, связанным с совершением исполнительных действий.

За отказ или уклонение от дачи либо за дачу заведомо неправдивого заключения эксперт несёт ответственность, предусмотренную законом, о чём он должен быть предупреждён государственным исполнителем.

В случае необходимости при совершении исполнительных действий государственный исполнитель или стороны (их представители) могут пригласить переводчика. Переводчиком может быть любое дееспособное лицо, владеющее языками, знание которых необходимо для перевода. Лицу, которому необходимы услуги переводчика, государственный исполнитель представляет срок для его приглашения. В случае, если указанное лицо не обеспечит участия переводчика в определённый срок, его может назначить своим постановлением государственный исполнитель.

Переводчик имеет право на вознаграждение за выполненную работу, которое относится к расходам, связанным с совершение исполнительных действий.

В случае заведомо неправильного перевода, а также за отказ исполнить обязанности переводчика лицо несёт ответственность в соответствии с законом, о чём оно должно быть предупреждено государственным исполнителем.

Исполнительные действия могут производиться в присутствии понятых.

Присутствие понятых обязательно при совершении исполнительных действий, связанных с принудительным вхождением в нежилые помещения и хранилища, в которых хранится имущество должника, на которое обращено взыскание, или имущество взыскателя, которое должно быть возвращено ему в натуре; принудительным вхождением в жилые дома, квартиры или обеспечением принудительного выселения (вселения) в них; принудительным вхождением в дома, квартиры и иные помещения, в которых находится ребёнок, который должен быть передан другим лицам в соответствии с судебном решением при проведении осмотра, ареста, изъятия и передачи имущества.

В качестве понятых могут быть приглашены любые дееспособные граждане, не имеющие личной заинтересованности в совершении исполнительных действий и не состоящие между собой или участниками исполнительного производства в родстве, подчинении или подконтрольности. Количество понятых при совершении исполнительных действий не может быть менее двух.

Понятой вправе знать, для участия в совершении каких исполнительных действий он приглашён, на основании какого исполнительного документа они осуществляются, а также делать замечания по поводу совершения исполнительных действий. Замечания понятого подлежат занесению в акт соответствующего исполнительного действия. Понятой обязан удостоверить факт, содержание и результаты исполнительных действий, при совершении которых он присутствовал. Перед началом исполнительных действий, в которых принимают участие понятые, государственный исполнитель разъясняет их права и обязанности.

Понятые имеют право на компенсацию расходов, связанных с исполнением обязанностей понятых, которые относятся к расходам по совершению исполнительных действий.

Государственный исполнитель, эксперт, специалист, переводчик не могут участвовать в исполнительном производстве и подлежат отводу, если они являются близкими родственниками сторон, их представителей или других лиц, участвующих в исполнительном производстве, либо заинтересованы в результате исполнения решения, или имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнение в их беспристрастности.

При наличии обстоятельств для отвода указанные лица обязаны заявить самоотвод. По тем же основаниям отвод этим лицам может быть заявлен взыскателем, должником или их представителями. Отвод должен быть мотивирован, изложен в письменной форме и заявлен в любое время до окончания исполнительного производства.

Вопрос об отводе государственного исполнителя разрешается начальником соответствующего отдела Государственной исполнительной службы, о чём выносится постановление.

Вопрос об отводе эксперта, специалиста или переводчика решается мотивированным постановлением государственного исполнителя, которое утверждается начальником соответствующего отдела.

В случае отвода государственного исполнителя документ передаётся в установленном порядке другому государственному исполнителю или в другое подразделение Государственной исполнительной службы.

Отказ в удовлетворении отвода государственного исполнителя может быть обжалован в соответствующий суд в 10-дневный срок, а отвода эксперта, специалиста, переводчика – в тот же срок начальнику соответствующего отдела Государственной исполнительной службы, а в случае его отказа – в суд.

Законодатель подробно регламентирует порядок открытия исполнительного производства. Это производство открывается по заявлению взыскателя или его представителя о принудительном исполнении решения, на основании исполнительного документа; по заявлению прокурора в случаях представительства интересов гражданина или государства в суде; в других предусмотренных законом случаях.

В исполнительном документе должны быть указаны:

1. Название документа, дата выдачи, наименование органа, а также фамилия, имя, отчество должностного лица, выдавшего документ.

2. Дата и номер решения, по которому выдан исполнительный документ.

3. Фамилии, имена и отчества взыскателя и должника, их адреса, дата и место рождения должника и его место работы (для граждан), номера счетов в кредитных учреждениях (для юридических лиц).

4. Резолютивная часть решения.

5. Дата вступления в силу решения.

6. Срок предъявления исполнительного документа исполнителю.

Исполнительный документ должен быть подписан уполномоченным должностным лицом и скреплён печатью.

Законодательством также четко определяются сроки предъявления исполнителю документов к исполнению.

Государственный исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ и открыть исполнительное производство, если не истёк срок предъявления исполнительного документа к исполнению и этот документ соответствует требованиям, предусмотренным настоящим Законом.

Государственный исполнитель в 3-дневный срок со дня поступления к нему исполнительного документа выносит постановление об открытии исполнительного производства. В постановлении государственный исполнитель устанавливает срок для добровольного исполнения решения, который не может превышать семи дней, а решения о принудительном выселении – пятнадцати дней, и предупреждает должника о принудительном исполнении решения по истечении установленного срока с взысканием с него исполнительского сбора и расходов, связанных с совершением исполнительных действий.

Копия постановления об открытии исполнительного производства не позднее следующего дня направляется взыскателю, должнику и органу (должностному лицу), который выдал исполнительный документ.

По заявлению взыскателя в целях обеспечения исполнения решения по имущественным взысканиям государственный исполнитель одновременно с вынесением постановления об открытии исполнительного производства описывает имущество должника и налагает на него арест, о чём указывается в этом постановлении.

Постановление об открытии исполнительного производства может быть обжаловано сторонами начальнику соответствующего отдела Государственной исполнительной службы или в соответствующий суд в 10-дневный срок.

Исполнитель обязан произвести исполнительные действия и исполнить решения, не связанные с реализацией имущества должника, не позднее чем в 2-месячный срок со дня поступления исполнительного документа. Продление указанного срока возможно лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом немедленному исполнению подлежат решения: о взыскании алиментов, заработной платы в пределах платежей, исчисленных за один месяц, а также о взыскании всей суммы долга по этим выплатам, если решением предусмотрено её немедленное взыскание; о восстановлении на работе либо в прежней должности незаконно уволенного или переведенного работника; в других случаях, если немедленное исполнение предусмотрено решением или законом.

Если решение подлежит немедленному исполнению, государственный исполнитель открывает исполнительное производство не позднее следующего дня после получения документов, указанных в ст. 18 Закона, и в тот же день производит соответствующие исполнительные действия.

Государственный исполнитель отказывает в открытии исполнительного производства в случае: пропуска установленного срока предъявления документов к исполнению; непредставления исполнительного документа об исполнении решения; наличия других обстоятельств, предусмотренных законом, которые исключают осуществление исполнительного производства.

Об отказе в открытии исполнительного производства государственный исполнитель выносит постановление, которое не позднее следующего дня направляет заявителю.

Постановление об отказе в открытии исполнительного производства может быть обжаловано заявителем начальнику соответствующего отдела Государственной исполнительной службы или в соответствующий суд в 10-дневный срок с момента его получения.

Государственный исполнитель при несоответствии исполнительного документа требованиям закона возвращает исполнительный документ в 3-дневный срок органу, который его выдал, выносит постановление об отложении открытия исполнительного производства и уведомляет заявителя.

В постановлении указывается, на каком основании возвращается исполнительный документ, и устанавливается срок для устранения нарушений. Копия постановления направляется заявителю и органу, выдавшему этот документ.

При устранении допущенных нарушений в установленный срок исполнительный документ считается представленным в день первичного поступления. Нарушение установленного срока не препятствует повторному направлению исполнительного документа государственному исполнителю в общем порядке.

Постановление об отложении открытия исполнительного производства может быть обжаловано начальнику соответствующего отдела Государственной исполнительной службы или в соответствующий суд заявителем в 10-дневный срок с момента его получения.

Регламентация порядка и условий осуществления исполнительного производства нашла свое закрепление в гл. 4 Закона. При этом четкое определение нашли права и обязанности сторон и других лиц в производстве.

Стороны и другие участники исполнительного производства имеют право знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать копии, представлять дополнительные материалы, заявлять ходатайства, принимать участие в совершении исполнительных действий, давать письменные и устные объяснения в процессе исполнительных действий, высказывать свои доводы, соображения по всем вопросам, возникающим в ходе исполнительного производства, возражать против ходатайств, доводов и соображений других участников исполнительного производства, заявлять отводы в случаях, предусмотренных Законом, обжаловать действия (бездействие) государственного исполнителя по вопросам исполнительного производства и пользоваться иными правами, предоставленными Законом.

Взыскатель вправе подать заявление о выдаче дубликата исполнительного документа, о восстановлении срока предъявления исполнительного документа к исполнению, об отказе от взыскания и возвращении исполнительного документа.

Стороны имеют право заключить мировое соглашение, которое утверждается судом, оспаривать принадлежность имущества и его оценку, представлять письменные возражения против расчёта государственного исполнителя о распределении средств между взыскателями.

Лица, которые участвуют в исполнительном производстве, обязаны добросовестно пользоваться всеми представленными им правами в целях обеспечения полного и своевременного совершения исполнительных действий.

Законом предусмотрено, что государственный исполнитель, приступая к исполнению решения, должен убедиться, получена ли должником копия постановления об открытии исполнительного производства и совершены ли им действия, направленные на добровольное исполнение решения.

В случае добровольного полного или частичного исполнения решения должником об этом составляется акт, который должен быть подписан взыскателем и должником. В противном случае начинается принудительное исполнение решения.

Исполнительные действия производятся государственным исполнителем в рабочие дни не ранее шести часов и не позднее двадцати двух часов. Конкретное время совершения исполнительных действий определяется государственным исполнителем. Стороны исполнительного производства вправе предлагать удобное для них время совершения исполнительных действий.

Совершение исполнительных действий в нерабочие и праздничные дни, установленные законодательством, допускается лишь в случаях, когда промедление невозможно, или в случае, когда они не могут быть совершены в другие дни по вине должника, и лишь по согласованию с начальником соответствующего отдела Государственной исполнительной службы.

Совершение исполнительных действий в ночное время допускается по разрешению начальника соответствующего отдела Государственной исполнительной службы и лишь в случаях, когда неисполнение решения создаёт угрозу жизни или здоровью граждан.

Законом предусмотрены возможность отложения проведения исполнительных действий, а также обстоятельства, обусловливающие обязательное приостановление исполнительного производства, порядок и сроки такого приостановления.

Исполнительное производство подлежит закрытию государственным исполнителем в случаях:

1. Принятия судом отказа взыскателя о взыскании.

2. Утверждения судом мирового соглашения между взыскателем и должником о закрытии исполнительного производства.

3. Смерти или объявления умершим взыскателя или должника, признания безвестно отсутствующим должника или взыскателя, если исполнение их обязанностей либо требований в исполнительном производстве не допускает правопреемства.

4. Недостаточности имущества ликвидируемого юридического лица – должника для удовлетворения требований взыскателя.

5. Отмены решения суда или другого органа (должностного лица), которое подлежало исполнению на основании исполнительного документа.

6. Письменного отказа взыскателя от получения предметов, изъятых у должника при исполнении решения о передаче их взыскателю, или уничтожения вещи, которая должна была быть передана взыскателю в натуре.

7. Истечения предусмотренного в законе срока для данного вида взыскания.

Государственный исполнитель выносит в 3-дневный срок со дня, когда ему стали известны обстоятельства, указанные выше, мотивированное постановление о закрытии исполнительного производства, которое утверждается начальником соответствующего отдела Государственной исполнительной службы. Копия постановления направляется в 3-дневный срок сторонам и суду или другому органу (должностному лицу), выдавшему исполнительный документ.

Постановление о закрытии исполнительного производства может быть обжаловано сторонами начальнику соответствующего отдела Государственной исполнительной службы или в суд в 10-дневный срок со дня его получения.

Исполнительное производство оканчивается в случаях: фактического полного исполнения решения согласно исполнительному документу; закрытия исполнительного производства; возвращения исполнительного документа без исполнения по требованию суда или другого органа (должностного лица), выдавшего исполнительный документ, либо по письменному требованию взыскателя; направления исполнительного документа по принадлежности в другое подразделение Государственной исполнительной службы.

Об окончании исполнительного производства государственный исполнитель выносит постановление, которое утверждается начальником соответствующего отдела Государственной исполнительной службы. Указанное постановление может быть обжаловано сторонами в суд в 10-дневный срок.

Достаточно подробно в Законе регламентируются вопросы обращения взыскания на имущество, заработную плату должника, а также исполнения решений в неимущественных спорах.

Обращение взыскания на имущество должника заключается в его аресте (описи), изъятии и принудительной реализации.

Взыскание по исполнительным документам в первую очередь обращается на средства должника в гривнях и иностранной валюте, иные ценности, в том числе на средства на счетах и вкладах должника в учреждениях банков и иных кредитных организациях, на счета в ценных бумагах в депозитариях ценных бумаг.

Наличные средства, обнаруженные у должника, изымаются.

При наличии данных о средствах и иных ценностях должника, находящихся на счетах и вкладах и на хранении в банках или иных кредитных организациях, на них налагается арест.

При отсутствии у должника средств и ценностей, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, взыскание обращается на принадлежащее должнику иное имущество, за исключением имущества, на которое согласно Закону не может быть наложено взыскание. Должник вправе указать те виды имущества или предметы, на которые необходимо обратить взыскание в первую очередь. Окончательно очерёдность взыскания на средства и иное имущество должника определяется государственным исполнителем.

Взыскание на имущество должника обращается в размерах и объёмах, необходимых для исполнения по исполнительному документу с учётом расходов на исполнение. В случаях, когда должник владеет имуществом совместно с другими лицами, взыскание обращается на его долю, которая определяется судом по представлению государственного исполнителя.

В случае отсутствия у должника средств в гривнях, достаточных для одновременного удовлетворения требований взыскателя, государственный исполнитель налагает взыскание на средства должника в иностранной валюте.

Если средства должника в иностранной валюте имеются на счетах, вкладах или на хранении в банке или ином кредитном учреждении, которые имеют право продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Украины, государственный исполнитель обязывает их в течение семи дней продать иностранную валюту в размере, необходимом для погашения долга.

Если такие средства имеются в банке или ином кредитном учреждении, которые не имеют права продажи иностранной валюты на внутреннем рынке Украины, государственный исполнитель обязывает их в течение семи дней перечислить эти средства в банк или иное кредитное учреждение, которые имеют такое право для их реализации.

Взыскание на заложенное имущество в порядке принудительного исполнения допускается как для удовлетворения требований взыскателя - залогодержателя, так и для удовлетворения требований других взыскателей.

Для удовлетворения требований взыскателя - залогодержателя взыскание обращается на заложенное имущество должника при недостаточности у него иного имущества для полного удовлетворения этих требований, с соблюдением установленных законодательством прав залогодержателя.

Взыскание на заложенное имущество должника для удовлетворения требований взыскателей, которые не являются залогодержателями, в порядке принудительного исполнения допускается лишь в случае, когда стоимость предмета залога превышает размер задолженности должника залогодержателю. Средства, полученные от реализации заложенного имущества, используются прежде всего для удовлетворения обязательств должника перед залогодержателем, и лишь остаток средств – для удовлетворения требований взыскателя.

Государственный исполнитель имеет право по предложению должника или взыскателя обратить взыскание на имущество должника, находящееся у других лиц, а также на имущество и средства, причитающиеся должнику от других лиц.

Указанные лица обязаны на запрос государственного исполнителя предоставить в определённый им срок сведения о принадлежащем должнику имуществе, находящемся у них, и имуществе или средствах, которые они должны передать должнику.

Получив от названных лиц сведения о наличии имущества должника, государственный исполнитель описывает это имущество в присутствии понятых, изымает его и реализует в установленном законом порядке. Средства и имущество, причитающиеся должнику от других лиц, изымаются государственным исполнителем у этих лиц на основании определения суда в присутствии понятых.

За уклонение от выполнения распоряжений государственного исполнителя на лицо, у которого находится имущество должника, может быть наложено взыскание в соответствии с законодательством.

Не допускается обращение взыскания на имущество, указанное в перечне видов имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам.

Арест имущества состоит из его описи, объявления запрета распоряжаться им, а при необходимости – ограничения права пользования имуществом или его изъятия у должника и передачи на хранение другим лицам. Виды, объемы и срок ограничения устанавливаются государственным исполнителем в каждом конкретном случае с учётом свойств имущества, его значения для собственника либо владельца, необходимости пользования и иных обстоятельств.

Арест применяется: для обеспечения сохранности имущества должника, которое подлежит последующей передаче взыскателю или реализации; для исполнения решения о конфискации имущества должника; для исполнении определения суда о наложении ареста на имущество, принадлежащее ответчику и находящееся у него или у других лиц.

Изъятие арестованного имущества с передачей его для реализации производится в срок, установленный государственным исполнителем, но не ранее чем через пять дней после наложения ареста. Продукты и другие скоропортящиеся вещи изымаются и передаются для продажи немедленно после наложения ареста.

Деньги, в том числе иностранная валюта, ценные бумаги, ювелирные и бытовые изделия из золота, серебра, платины и металлов платиновой группы, драгоценных камней и жемчуга, а также лом и отдельные части таких изделий, обнаруженные при описи, на которые наложен арест, подлежат обязательному изъятию и немедленно передаются на хранение учреждениям Национального банка Украины. Арест на ценные бумаги налагается в порядке, определённом Кабинетом Министров Украины.

Государственный исполнитель обязан позаботиться об обеспечении условий реализации имущества должника, которые не ущемляют его законных интересов.

При обращении взыскания на денежные средства должника – юридического лица наличные в национальной и иностранной валюте, находящиеся в кассах или других хранилищах должника – юридического лица, подлежат безотлагательному изъятию после их обнаружения и составления соответствующего акта государственным исполнителем. Копия акта вручается представителю должника – юридического лица.

Изъятые наличные в национальной валюте не позднее следующего дня сдаются в учреждения банка для перечисления на счёт взыскателя для покрытия долга по исполнительным документам, на исполнительский сбор и на покрытие расходов по совершению исполнительных действий. Наличные в иностранной валюте в тот же срок сдаются государственным исполнителем банку или иному кредитному учреждению, которое имеет право продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Украины, для реализации её в размере, необходимом для покрытия долга, уплаты исполнительского сбора и расходов по совершению исполнительских действий.

Государственный исполнитель обращает взыскание на средства должника – юридического лица, находящиеся в кредитных учреждениях, в порядке, предусмотренном законом. Если данных о наличии у должника – юридического лица счетов и вкладов в банках или кредитных организациях нет, государственный исполнитель получает такие данные у налоговых органов, которые обязаны предоставить ему необходимую информацию в 3-дневный срок.

В случае отсутствие у должника – юридического лица средств, достаточных для покрытия задолженности, взыскание обращается на иное имущество, принадлежащее должнику – юридическому лицу на праве собственности или закреплённое за ним (за исключением имущества, изъятого из оборота или ограничиваемого в обороте) независимо от того, кто фактически использует это имущество.

На указанное имущество налагается арест, и оно реализуется в следующей очерёдности: в первую очередь – имущество, которое непосредственно не используется в производстве (ценные бумаги, средства на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности, легковой автотранспорт, предметы дизайна офисов и иное имущество); во вторую очередь – готовая продукция, а также иные материальные ценности, которые непосредственно не используются в производстве; в третью очередь – объекты недвижимого имущества, станки, оборудование, другие основные средства, а также сырьё и материалы, предназначенные для осуществления производства.

В случае наложения ареста на имущество третьей очереди, принадлежащее должнику – юридическому лицу, государственный исполнитель в 3-дневный срок сообщает собственнику или уполномоченному им органу, к сфере управления которого относится имущество, и при необходимости – Фонду государственного имущества Украины о наложении ареста на имущество должника – юридического лица, а также данные о составе и стоимости имущества, на которое наложен арест, и о размере требований взыскателя. Копия указанного уведомления направляется в налоговый орган, который контролирует осуществление должником – юридическим лицом платежей в бюджеты всех уровней.

По предложению соответствующего органа управления или Фонда государственного имущества Украины государственный исполнитель за счёт средств на финансирование Государственной исполнительной службы публикует в печати сообщение об обращении взыскания на имущество должника – юридического лица.

Получив уведомление соответствующего органа управления или Фонда государственного имущества Украины о совершении этими органами действий по возбуждению дела о банкротстве должника – юридического лица, государственный исполнитель обращается в суд с заявлением об отсрочке исполнения. В случае возбуждения судом производства по делу о банкротстве должника – юридического лица государственный исполнитель выносит постановление о приостановлении исполнительного производства.

Публичные торги по реализации недвижимого имущества организуют и проводят специализированные организации, имеющие право осуществлять операции с недвижимостью, с которыми заключён соответствующий договор Государственной исполнительной службой.

Специализированные организации проводят публичные торги по заявке государственного исполнителя, в которой указывается минимальная начальная цена имущества, выставляемого на торги.

К заявке прилагаются:

1. Копия исполнительного документа.

2. Копия акта ареста имущества.

3. Документы, характеризуемые объект недвижимости.

4. Копии документов, подтверждающие право пользования земельным участком или право собственности на него, в случае продажи отдельно расположенного здания.

При продаже объекта незавершённого строительства государственный исполнитель прилагает к заявке также копию решения об отводе земельного участка и копию разрешения местного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления на строительство.

Публичные торги должны быть проведены в двухмесячный срок со дня получения специализированной организацией заявки государственного исполнителя на их проведение.

Взыскание на заработную плату, пенсию, стипендию и иные доходы должника обращается при отсутствии у должника средств на счетах в кредитных учреждениях, отсутствии или недостаточности имущества для полного покрытия сумм, подлежащих взысканию в суд, а также при исполнении решений о взыскании периодических платежей и взысканий на сумму, не превышающую одного минимального размера заработной платы. При этом в Законе содержатся указания на средства, на которые не может быть обращено взыскание.

После открытия исполнительного производства по исполнительному документу, обязывающему должника совершить определённые действия или воздержаться от их совершения, государственный исполнитель определяет ему срок добровольного исполнения решения.

В случае невыполнения без уважительных причин этих требований государственный исполнитель применяет к должнику штрафные санкции или другие меры, предусмотренные законодательством, и назначает новый срок исполнения. Если после этого решение не будет исполнено и исполнение может быть проведено без участия должника, государственный исполнитель организует выполнение в соответствии с полномочиями, предоставленными ему законом, а с должника взыскивается двукратный размер расходов на совершение исполнительных действий.

Если исполнить решение без участия должника невозможно, исполнительный документ постановлением государственного исполнителя, утверждённым начальником соответствующего отдела Государственной исполнительной службы, возвращается в суд или какой-либо другой орган, выдавший исполнительный документ.

Решение о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника исполняется немедленно. Исполнение решения считается завершённым с момента фактического допуска указанного работника к исполнению прежних обязанностей на основании соответствующего акта органа, принявшего незаконное решение об увольнении или переводе работника.

В случае неисполнения собственником или уполномоченным им органом (должностным лицом) решения о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведённого работника государственный исполнитель применяет к ним штрафные санкции и другие меры, предусмотренные законом.

При исполнении решения об отобрании ребёнка государственный исполнитель производит исполнительные действия с обязательным участием лица, которому ребёнок передаётся на воспитание, и с привлечением органов опеки и попечительства.

При необходимости государственный исполнитель может обратиться в суд с представлением о решении вопроса о временном устройстве ребёнка в детское или лечебное учреждение.

В случае, когда должник препятствует исполнению решения об отобрании ребёнка, к нему применяются меры, предусмотренные законом.

Исполнение решения о выселении должника производится лишь в том случае, если должником оно не исполнено в установленный государственным исполнителем срок.

Выселение состоит из освобождения помещения, указанного в исполнительном документе, от выселяемого лица (лиц), его имущества, домашних животных и запрещения данному лицу пользоваться этим помещением.

Государственный исполнитель обязан письменно уведомить должника о дне и времени выселения. Отсутствие должника, уведомлённого о дне и времени выселения, не является препятствием для исполнения решения.

Выселение осуществляется в присутствии понятых при содействии органов внутренних дел с обязательной описью имущества государственным исполнителем. Один экземпляр акта описи имущества вручается под расписку должнику. Государственный исполнитель в необходимых случаях обеспечивает в установленном порядке хранение имущества должника, но не более чем три года, с возложением понесённых расходов на должника. По истечении 3-летнего срока не истребованное имущество реализуется в порядке, предусмотренном для реализации бесхозного имущества.

Если исполнение решения осуществляется в отсутствие лиц, подлежащих выселению, государственный исполнитель обязан произвести наряду с описью имущества его оценку. Описанное имущество передаётся на ответственное хранение лицу, которое государственным исполнителем назначено хранителем имущества.

Об исполнении решения о выселении должника государственным исполнителем составляется акт, который подписывается лицами, принимавшими участие в исполнении.

Если лицу, подлежащему выселению, должно быть предоставлено иное жилое помещение, государственный исполнитель направляет соответствующему жилищному или другому органу уведомление о сроке исполнения решения о предоставлении такого помещения. В случае непредоставления в определённый срок иного жилого помещения государственный исполнитель составляет акт и обращается в суд с представлением об определении порядка дальнейшего исполнения решения. До решения судом этого вопроса исполнительные действия не производятся. В случае возникновения обстоятельств, препятствующих исполнению решения или делающих его невозможным, государственный исполнитель выносит постановление об отсрочке исполнения или о приостановлении исполнительного производства.

После получения исполнительного документа о вселении взыскателя государственный исполнитель устанавливает срок для добровольного его исполнения должником. При добровольном исполнении решения о вселении взыскатель и должник подписывают акт, который передаётся государственному исполнителю вместе с заявлением взыскателя о возвращении ему исполнительного документа.

В случае неисполнения решения о вселении взыскателя в добровольном порядке вселение осуществляется принудительно государственным исполнителем.

Принудительное вселение состоит из обеспечения государственным исполнителем беспрепятственного входа взыскателя в помещение, указанное в исполнительном документе, и его проживания (пребывания) в нём.

Государственный исполнитель обязан письменно известить должника и взыскателя о дне и времени принудительного вселения. Отсутствие должника, извещённого о дне и времени вселения, не является препятствием для исполнения решения о вселении.

В случае, если должник препятствует исполнению решения о вселении взыскателя, вселение осуществляется в присутствии понятых, с привлечением работников органов внутренних дел.

Об исполнении решения о вселении взыскателя государственным исполнителем составляется акт, который подписывается лицами, принимавшими участие в исполнении.

В случае дальнейшего препятствия должником проживанию, пребыванию взыскателя в помещении, в которое он вселён, взыскатель вправе обратиться к государственному исполнителю с заявлением о возобновлении исполнительного производства. В этом случае государственный исполнитель имеет право повторно произвести принудительное вселение взыскателя и применить к должнику штрафные санкции, предусмотренные законом. Исполнительное производство не возобновляется и повторное принудительное вселение взыскателя не производится, если лицо, которое препятствует его проживанию (пребыванию), не является должником. Вопрос о вселении взыскателя в этом случае решается в судебном порядке.

Государственный исполнитель, получив исполнительный документ о принудительном обмене, устанавливает срок для добровольного исполнения решения должником. При добровольном исполнении решения взыскатель и должник подписывают акт, который передаётся государственному исполнителю вместе с заявлением взыскателя о возвращении ему исполнительного документа.

В случае неисполнения решения о принудительном обмене в добровольном порядке государственный исполнитель осуществляет его принудительное исполнение.

Об исполнении решения о принудительном обмене государственный исполнитель составляет акт, который подписывается взыскателем и должником.

Государственный исполнитель начинает исполнение решения о запрещении деятельности объединения граждан по заявлению органа, уполномоченного в соответствии с законом осуществлять легализацию такого объединения, на основании исполнительного документа о принудительном роспуске данного объединения граждан. Легализующий орган подаёт это заявление в Государственную исполнительную службу после официального сообщения в печатных средствах массовой информации о вступлении в силу решения о запрещении деятельности данного объединения граждан.

Государственный исполнитель выносит постановление об открытии исполнительного производства и совершает исполнительные действия, предусмотренные решением суда о запрещении деятельности объединения граждан.

Об исполнении решения суда о запрещении деятельности объединения граждан государственный исполнитель составляет акт, который подписывают государственный исполнитель и представитель легализующего органа. Копия акта направляется в суд, который вынес решение, и в легализующий орган.

3.8. Контрольные производства

Общепризнанно, что контроль представляет собой одно из основных требований поддержания режима законности, дисциплины, порядка и организованности, обеспечения прав и свобод граждан в процессе деятельности государства в целом и его важнейшей части – органов исполнительной власти в частности.

Сущность и назначение контроля заключаются, во-первых, в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; во-вторых, в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в нем; в-третьих, в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; в-четвертых, в выявлении причин и условий, способствующих нарушениям требований правовых норм; в-пятых, в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении требований законности и дисциплины[92].

Сегодня стало очевидным, что контроль за администрацией необходим. Прежде всего это обусловлено значительным числом административных органов, широтой их полномочий, относительной быстротой принятия ими решений и претворения их в жизнь. При этом значительная часть этих решений прямо затрагивает определенные права и законные интересы граждан. Все это требует установления разностороннего контроля, обеспечения его законности и целесообразности. Таким образом, основной смысл контроля за администрацией заключается в том, чтобы проверять правильность работы конкретного административного органа и воспрепятствовать любому незаконному или неверному его шагу. Будучи урегулированным правовыми нормами, контроль выступает в качестве особого правоотношения между контролирующей и подконтрольной сторонами. При этом возникает право управомоченного субъекта контролировать соответствующие органы администрации прежде всего с точки зрения законности и правильности их деятельности, а в случаях обнаружения каких-либо аномалий предпринимать действия с целью их устранения[93].

Для более четкого понимания сущности контроля в качестве самостоятельного правового явления следует уяснить его принципы.

К таким принципам следует отнести: а) гласность контроля; б) его оперативность и экономичность; в) действенность контроля; г) систематичность контроля; д) профессионализм и компетентность осуществления контрольной деятельности; е) приоритетную направленность контроля на соблюдение прав и законных интересов граждан.

Гласность контроля представляет собой принцип, в значительной мере отражающий его демократический характер. Взаимоотношения граждан и государственных органов, их должностных лиц должны быть широко освещены, свое отражение должны получать выявленные в ходе контрольной деятельности нарушения требований административно-процессуального законодательства. Гласность контроля способствует формированию общественного мнения, которое, в свою очередь, безусловно оказывает значительное влияние на состояние дел в государственном управлении, содействуя улучшению стиля работы соответствующих органов, предприятий, учреждений, организаций, предупреждая нарушения прав и законных интересов граждан.

Интересы выявления всякого рода нарушений в сжатые сроки и быстрого реагирования на такого рода нарушения обусловливают необходимость претворения в жизнь такого принципа контрольной деятельности, как ее оперативность и экономичность. Реализация этого принципа заключает в себе два важных момента. С одной стороны, это позволяет свести до минимума разного рода затяжки и волокиту, а с другой – способствует осуществлению контрольной деятельности с возможно меньшими затратами сил и времени. Следует подчеркнуть, что реализация принципа оперативности и экономичности контроля ни в коем случае не должна оправдывать поверхностность и упрощенчество, в ряде случаев проявляющиеся при осуществлении контрольных функций. Такого рода отклонения прямо указывают на формальный подход к этому вопросу и служат тревожным симптомом неудовлетворительного положения дел в том или ином органе, осуществляющем контрольную деятельность.

Исключению формального подхода к осуществлению контрольной деятельности в значительной степени способствует реализация принципа действенности контроля. Контроль должен не только выявлять определенные нарушения административно-процессуальных прав и законных интересов граждан, но и активно, реально влиять на положение дел в этой сфере. Данный вопрос тесно связан с необходимостью усиления ответственности конкретных должностных лиц, допустивших нарушения прав граждан. Действенность контроля позволяет уйти от формальной констатации факта наличия тех или иных нарушений и превратить его в эффективное средство реального улучшения дел на подконтрольном объекте.

Не вызывает сомнений, что одной из предпосылок получения в ходе контрольной деятельности реальных результатов, а также фактором, предупреждающим нарушения прав и законных интересов граждан, служит реализация принципа систематичности контроля. Опыт недавнего прошлого убедительно свидетельствует о бесперспективности и бесполезности разного рода «кампаний» по выявлению тех или иных недостатков. Только постоянный, систематический контроль результативен. С одной стороны, систематичность контроля обеспечивает надлежащую информированность субъекта его осуществления о динамике тех или иных тенденций в деятельности подконтрольного объекта, а с другой – служит важным дисциплинирующим и предупреждающим фактором.

Квалифицированное проведение контроля требует не только глубокого знания специфики такого рода работы, методов и форм ее осуществления, но и высокого уровня специальных знаний, в частности знаний правовых, что особенно актуально для контроля в административно-процессуальной сфере.

Нельзя не согласиться с тем, что уровень профессионализма в контрольном процессе должен быть предельно высоким, поскольку субъект осуществления контроля обязан быть профессионально выше, чем подконтрольный субъект, и любая профессиональная издержка в контрольной деятельности отрицательно сказывается на ее эффективности и конечном результате[94].

Это обстоятельство обусловливает необходимость претворения в жизнь принципа профессионализма и компетентности осуществления контроля в административном процессе.

Принцип приоритетной направленности контроля на соблюдение прав и законных интересов граждан в сфере административного процесса напрямую связан с необходимостью реализации конституционного положения о признании человека, его жизни и здоровья, чести и достоинства, неприкосновенности и безопасности наивысшей социальной ценностью в Украине. Деятельность субъектов осуществления контроля должна, в первую очередь, ориентироваться на гражданина, исходить из задачи охраны и защиты его прав, свобод и законных интересов. Поэтому там, где одной из сторон административно-процессуальной деятельности выступает гражданин, объектом первоочередного контроля должны стать вопросы соблюдения требований правовых норм, отражающих его правовой статус.

Важнейшим элементом характеристики контрольной деятельности выступает ее целенаправленность. Применительно к рассматриваемой сфере целью контроля следует признать установление соответствия деятельности всех субъектов процесса требованиям законодательства в плане соблюдения ими административно-процессуальных норм; причем особого внимания требует процессуальная деятельность лидирующих субъектов процесса.

С этой точки зрения наиболее часто применяемыми в реальной действительности, в том числе и по отношению к гражданам, следует признать такие формы осуществления контроля, как внутренний контроль, осуществляемый в иерархическом порядке в системе исполнительных органов, судебный контроль за деятельностью администрации, контроль, осуществляемый Уполномоченным по правам человека Верховной Рады Украины, а также прокурорский надзор, представляющие собой формы внешнего контроля.

Значение внутреннего контроля для обеспечения прав и законных интересов граждан в сфере административного процесса обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, внутренний контроль, осуществляемый, как правило, руководителями органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и их структурных подразделений, наиболее оперативен. Он дает возможность получать постоянную информацию о реальном положении дел в контролируемой сфере в кратчайшие сроки, придает контролю постоянный, систематический характер. Оперативность такого контроля обусловлена и тем обстоятельством, что он наиболее приближен к проблемам конкретных граждан. Гражданин имеет непосредственную возможность сразу обратиться к руководителю органа либо его структурного подразделения, если посчитает, что его конкретные права или законные интересы нарушены. Соответственно значительно ускоряется и реакция на имевшее место нарушение, быстро предпринимаются меры, направленные на исправление создавшейся ситуации.

Во-вторых, такого рода контроль требует минимальных временных и материальных затрат, связанных с привлечением к контрольному процессу иных субъектов осуществления контрольной деятельности.

Положительным фактором осуществления внутреннего контроля выступает и заинтересованность конкретных руководителей в надлежащем функционировании всех звеньев подчиненного им органа. Такого рода субъективный фактор способен значительно усилить эффективность контроля.

Важная роль в осуществлении внутреннего контроля за соблюдением требований административно-процессуального законодательства принадлежит юридическим службам и юрисконсультам органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. В значительной степени это обеспечивает профессионализм и компетентность осуществления контроля, усиливает его предупредительный аспект.

Следует подчеркнуть, что особое значение приобретает надлежащая реализация внутреннего контроля в органах, осуществляющих административно-юрисдикционные функции, поскольку привлечение гражданина к административной ответственности связано с причинением ему определенных лишений, порой весьма значительных. Поэтому надлежащий контроль за соблюдением административно-процессуальных норм существенно обеспечивает объективность и законность решения о привлечении гражданина к ответственности.

Контроль следует отличать от иного вида государственной деятельности – надзора. Специфика надзора заключается в том, что его осуществляет единственный государственный орган – прокуратура. Основным отличием контроля от надзора является то обстоятельство, что в ходе осуществления контрольной деятельности уполномоченный субъект вправе вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного органа и привлекать виновных лиц к ответственности.

Контроль как специфический вид деятельности проявляется в различных аспектах. Применительно к контрольным производствам, являющихся органической частью административно-процессуальной деятельности, необходимо отметить следующие важные обстоятельства.

Во-первых, контрольная деятельность в административном процессе в той или иной степени реализуется в каждом из административно-процессуальных производств. Элементы контроля органично вплетаются в общий ход реализации административно-процессуальной деятельности при разрешении многообразных индивидуальных административных дел. Например, своеобразной формой контроля выступает проверка органом, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, полноты и правильности материалов, составленных на стадии возбуждения производства. Деятельность соответствующих органов, осуществляющих каждое из административных производств, служит объектом контроля со стороны вышестоящих органов и должностных лиц.

Во-вторых, результаты соответствующей контрольной деятельности могут служить основанием для возбуждения административных производств, носящих юрисдикционный характер, в ходе которых виновные лица привлекаются к административной либо дисциплинарной ответственности.

Особенности многообразных контрольных производств, осуществляемых в ходе административно-процессуальной деятельности, обусловлены рядом факторов.

Прежде всего, контрольные производства могут осуществлять различные уполномоченные на то органы и должностные лица. Объем контрольных полномочий каждого из них получил свое четкое закрепление в законодательстве.

Разнообразие контрольных производств в значительной степени зависит от сферы деятельности, которая подлежит контролю. В этом смысле выделяется ведомственный, надведомственный и межведомственный контроль.

Основной задачей ведомственного контроля является осуществление контроля за финансово-хозяйственной деятельностью, целевым и эффективным использованием бюджетных средств, сохранением государственного имущества, экономным использованием материальных и финансовых ресурсов, за исполнением плановых заданий, правильностью ведения бухгалтерского учета, а также выявление и устранение фактов нарушения финансовой дисциплины, причинения убытков, бесхозяйственности, искажения отчетности на предприятиях, учреждениях, организациях, которые относятся к сфере управления министерств, иных центральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Положением о ведомственном контроле в системе министерств, иных центральных органов исполнительной власти за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере их управления, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 10 июня 1998 г. № 1053[95], ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности осуществляются контрольно-ревизионными подразделениями в подчиненных им государственных предприятиях, учреждениях и организациях. Они проводятся комплексно, на основе годовых планов, которые согласуются с Глав-КРУ либо его подразделениями на местах и назначаются в каждом конкретном случае руководителем соответствующего министерства либо иного центрального органа исполнительной власти. В отдельных случаях могут проводиться и внеплановые ревизии и проверки.

Контрольно-ревизионные подразделения создаются и функционируют как самостоятельные структурные подразделения в министерствах, иных центральных органах исполнительной власти, а в необходимых случаях – в органах, относящихся к сфере их управления. Они составляют единую контрольно-ревизионную службу соответствующего министерства либо иного центрального органа исполнительной власти.

Руководитель контрольно-ревизионного подразделения министерства, иного центрального органа исполнительной власти назначается на должность и увольняется с должности министром (соответствующим руководителем) по согласованию с Глав-КРУ, а руководитель контрольно-ревизионного подразделения органа, который относится к сфере его управления, – руководителем этого органа по согласованию с руководителем соответствующего территориального подразделения Глав-КРУ и соответствующим органом высшего уровня по представлению руководителя этого органа и руководителя контрольно-ревизионного подразделения вышестоящей организации. Начальники контрольно-ревизионных подразделений, министерств, иных центральных органов исполнительной власти подчиняются непосредственно руководителям этих органов и входят в состав их коллегий.

Срок проведения ревизий и проверок не может превышать 30 дней. Превышение этого срока допускается только с разрешения руководителя органа, их назначившего. Результаты ревизии или проверки оформляются актом за подписью руководителя ревизионной группы, руководителя и главного бухгалтера предприятия, учреждения и организации, где проводилась ревизия или проверка. Письменные возражения и замечания относительно составленного акта могут быть представлены руководителем либо главным бухгалтером не позднее 5 дней со дня его подписания. В случае необходимости принятия срочных мер для устранения выявленных ревизией либо проверкой нарушений или злоупотреблений, а также привлечения виновных лиц к ответственности составляется отдельный, промежуточный акт, а соответствующие материалы передаются руководителю органа, назначившего проверку. Руководитель предприятия, учреждения, организации обязан предпринять меры для устранения выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии или проверки, о чем делается соответствующая запись в акте ревизии. Руководитель, назначивший проверку, обязан в недельный срок рассмотреть результаты ревизии или проверки и предпринять меры для устранения нарушений, возмещения материального ущерба, привлечения виновных к ответственности, устранения причин и условий, способствовавших нарушениям, предпринять меры для их дальнейшего предотвращения, а также обеспечить контроль за исполнением принятых решений.

В ходе проведения проверки осуществляющий ее ревизор наделяется достаточно широким объемом прав. В частности, он вправе:

– проверять на предприятиях, учреждениях и организациях планы, денежные, бухгалтерские и иные документы, наличие денег и ценностей, а в случае обнаружения подделок и иных злоупотреблений изымать необходимые документы в срок до окончания проверки или ревизии, оставляя в деле акт изъятия и копии или реестры изъятых документов;

– проверять правильность списания сырья, топлива, иных материальных ценностей, тепло- и электроэнергии на нужды производства, полноту оприходования готовой продукции и требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций, где проводится ревизия или проверка, осуществления контрольных обмеров выполненных работ;

– требовать проведения инвентаризации основных фондов, товарно-материальных ценностей, проверки наличия средств и расчетов, в случае необходимости опечатывать кассы и кассовые помещения, склады, архивы;

– получать от иных предприятий, учреждений, организаций справки и копии документов, связанных с операциями, которые проверяются;

– получать от должностных лиц письменные объяснения по вопросам, которые у них возникают в ходе ревизий или проверок.

Конкретный порядок организации и проведения ревизий и проверок определяется инструкциями, утвержденными руководителями министерств, иных центральных органов исполнительной власти по согласованию с Глав-КРУ. По требованию последнего либо его территориальных органов должны представляться акты проверок или ревизий.

Контрольные функции осуществляет значительное число органов и должностных лиц. К ним можно отнести правоохранительные органы – СБУ, органы внутренних дел (милиция), государственную пожарную охрану, государственную автомобильную инспекцию, таможенные органы, государственную налоговую службу, а также Антимонопольный комитет Украины.

Наряду с этим, контроль осуществляется рядом органов, деятельность которых в этом плане распространяется на все сферы хозяйствования и управления. К их числу относятся Министерство экологии и природных ресурсов Украины и его органы, в частности, Государственная экологическая инспекция, Главная государственная инспекция по надзору за ядерной безопасностью, Министерство охраны здоровья Украины, Министерство труда и социальной политики Украины, Государственный комитет стандартизации, метрологии и сертификации Украины.

Часть органов осуществляет контрольные функции в отдельных сферах хозяйствования и управления. В частности, к ним относятся Национальный банк Украины, Государственный комитет информационной политики, телевидения и радиовещания в Украине, Государственный комитет Украины по водному хозяйству, Государственный комитет Украины по земельным ресурсам, Государственный комитет лесного хозяйства Украины, значительное число специализированных государственных инспекций.

Для каждого из органов, осуществляющих контрольные функции, свойственны особенности осуществления контроля, связанные со спецификой выполняемых ими функций. Такого рода особенности получают свое закрепление в положениях об этих органах, а также в специальных нормативно-правовых актах, регламентирующих порядок осуществления соответствующей контрольной деятельности. Так, например, Департамент специальных телекоммуникационных систем и защиты информации Службы безопасности Украины осуществляет выдачу лицензий на проведение деятельности в области криптографической защиты информации. Наряду с этим, им осуществляется и контроль за соблюдением соответствующих правил. Порядок осуществления такого контроля получил свое закрепление в Инструкции об условиях и правилах производства предпринимательской деятельности (лицензионные условия), связанной с разработкой, изготовлением, ввозом, вывозом, реализацией и использованием средств криптографической защиты информации, а также с предоставлением услуг по криптографической защите информации, и контроль за их соблюдением[96].

В соответствии с указанной Инструкцией Департамент письменно уведомляет субъекта предпринимательской деятельности о сроках проведения проверки. Такое уведомление должно быть осуществлено за 10 дней до ее проведения.

Контроль за исполнением субъектами предпринимательской деятельности лицензионных условий проводится планово не более одного раза в год, а также по рекламации заказчика либо для рассмотрения вопроса относительно возобновления действия лицензии. В случае нарушения лицензионных условий осуществления деятельности в области криптографической защиты информации Департамент издает обязательное для исполнения распоряжение относительно устранения нарушений либо приостанавливает действие лицензии. Субъекту предпринимательской деятельности в письменной форме сообщаются основания решения о приостановлении действия лицензии. Сообщение должно быть направлено в срок не позднее 5 дней с момента принятия такого решения.

Осуществление контроля тесно связано с реализацией иных административных производств, в частности регистрационно-разрешительных. В этом случае результаты осуществления контроля служат прямым основанием для разрешения той или иной деятельности. Достаточно наглядно это видно на примере осуществления технического осмотра транспортных средств, проводящегося органами ГАИ.

Следует отметить еще одну важную особенность контрольных производств. Она заключается в том, что результаты контрольных производств достаточно часто являются основанием привлечения виновных лиц к юридической ответственности. Не случайно для ряда субъектов осуществления контроля законодатель предусматривает возможность возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, а в установленных законом случаях и рассматривать такого рода дела и принимать по ним решения.

3.9. Регистрационно-разрешительные производства

Значительное место в общей структуре административного процесса занимают регистрационно-разрешительные производства. Среди них можно выделить производства по выдаче разрешений (в т.ч. согласований) на осуществление определенной деятельности. К ним, в частности, относятся:

– выдача свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью;

– разрешение на специальное использование природных ресурсов местного значения;

– разрешение на вывоз с территории Украины документов Национального архивного фонда с целью временного их экспонирования либо реставрации;

– разрешение на выполнение международных полетов гражданских воздушных судов в аэропорты Украины либо из аэропортов Украины;

– разрешение на проведение подрывных работ и изготовление непромышленных взрывчатых веществ на местах;

– разрешение на право управления транспортными средствами и выдача свидетельств о праве управления этими средствами;

– разрешение на деятельность инвестиционных фондов и инвестиционных компаний;

– разрешение на осуществление деятельности по выпуску и обороту ценных бумаг;

– согласование проектов конструкций транспортных средств в части соблюдения требований обеспечения безопасности дорожного движения;

– согласование технических условий относительно разработки новой автомобильной техники, а также технических средств, которые используются для обслуживания и ремонта автотранспортных средств;

– согласование лимитов на использование природных ресурсов общегосударственного значения;

– утверждение технических условий, технологических инструкций и рецептур производства спирта этилового, водки, ликеро-водочных изделий, которые являются обязательными для предприятий всех форм собственности, производящих указанную продукцию;

– разрешение вопроса относительно предоставления в пользование охотничьих угодий;

– организация промышленной добычи рыбы, иных водных живых ресурсов, а также любительского и спортивного рыболовства.

Также можно выделить значительное число производств, связанных с выдачей лицензий на определенный вид деятельности.

Примером таких производств являются производства по выдаче лицензии на:

– поиск (разведку) и эксплуатацию месторождений полезных ископаемых;

– производство, ремонт и реализацию спортивного, охотничьего огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, а также холодного оружия, пневматического оружия калибра более 4,5 мм и скоростью полета пули свыше 100 м/сек; создание и содержание стрелковых тиров, стрельбищ, охотничьих стендов;

– изготовление и оптовую реализацию лекарственных средств;

– изготовление и реализацию особо опасных химических средств в соответствии с перечнем, определяемым Кабинетом Министров Украины;

– добычу драгоценных металлов и драгоценных камней;

– оптовую торговлю спиртом этиловым, алкогольными напитками и табачными изделиями, а также розничную торговлю последними;

– ветеринарную практику;

– медицинскую практику;

– юридическую практику;

– судебно-экспертную деятельность;

– страховую деятельность.

Можно выделить также производства, связанные с выдачей разрешений на определенные объекты и операции с ними:

– разрешение на приобретение, хранение, ношение и перевозку оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и материалов, иных предметов и веществ, относительно хранения и использования которых установлены специальные правила;

– разрешение на движение транспортных средств со сверхгабаритными, тяжеловесными, опасными грузами;

– разрешение на приобретение взрывчатых материалов предприятиями и организациями.

В отдельных случаях производство связано с получением разрешения на проведение отдельных мероприятий. Примером такого разрешения является разрешение на проведение собраний, митингов, манифестаций и демонстраций, а также разрешение на проведение спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий.

Соответствующее разрешение дается и на размещение определенных объектов. В частности, речь идет о разрешении на сооружение объектов градостроения, согласовании проектов землеустройства, согласовании вопросов относительно строительства предприятий и сооружений.

Можно выделить несколько групп регистрационных производств. Часть из них связана с регистрацией определенных фактов (актов). Примером таких производств могут служить производства по регистрации актов гражданского состояния (свидетельствование фактов рождения, смерти, бракосочетания, расторжения брака) и выдаче гражданам соответствующих свидетельств, а также производства по регистрации коллективных договоров и соглашений.

Значительная часть такого рода производств связана с регистрацией определенных субъектов. В частности, к ним относятся:

– государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности;

– регистрация коммерческих банков;

– регистрация местных объединений граждан, органов территориальной самоорганизации населения;

– регистрация объединений совладельцев многоквартирных домов, регистрация жилищно-строительных и гаражных кооперативов;

– государственная регистрация печатных средств массовой информации и информационных агентств;

– регистрация адвокатских объединений и т.д.

Отдельные регистрационные производства связаны с регистрацией определенных объектов. Так, в этом блоке производств можно выделить:

– регистрация в соответствии с законом объектов недвижимого имущества;

– регистрация автомототранспортных средств;

– регистрация гражданских воздушных судов, аэродромов, аэропортов и присвоение воздушным судам, внесенным в государственный реестр, государственных и регистрационных опознавательных знаков;

– регистрация речных и морских судов под флагом Украины и т.д.

В соответствующих случаях осуществляется регистрация определенных прав, в частности, права собственности, использования земли, и договоров аренды земли.

К числу разновидностей регистрационно-разрешительных производств можно отнести производство по легализации, например, консульская легализация документов, а также производства по нострификации (признанию актов) и установлению достоверности актов. Примерами такого рода производств могут служить производства по нострификации дипломов и аттестатов, выданных гражданам Украины в других странах, а также производство по установлению достоверности сертификатов о происхождении товаров из Украины.

Значительное число производств связано с аккредитацией, аттестацией и сертификацией. Среди такого рода производств можно выделить, например, производство по аккредитации высших учебных заведений, по аккредитации учреждений охраны здоровья, по аккредитации журналистов и технических работников средств массовой информации при органах государственной власти и местного самоуправления, по аттестации судебных экспертов, сертификации продукции в рамках государственной системы сертификации и т.д.

Особое место среди регистрационных производств занимает производство по государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти. Учитывая весьма значительное количество такого рода производств, остановимся подробнее на отдельных из них.

Производство по регистрации адвокатских объединений. Регистрация адвокатских коллегий, фирм, контор и других адвокатских объединений проводится в Министерстве юстиции Украины. Положением о порядке регистрации адвокатских объединений, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 27.04.1993 г. № 302, предусмотрено, что для регистрации адвокатского объединения в Министерство юстиции Украины необходимо подать заявление, подписанное уполномоченным представителем объединения, устав адвокатского объединения, учредительный договор или протокол собрания адвокатов о создании адвокатского объединения, данные о численном составе адвокатского объединения, наличии у его членов свидетельств о праве на занятие адвокатской деятельностью, документ о внесении платы за регистрацию.

При наличии указанных документов заявление о регистрации адвокатского объединения рассматривается в месячный срок. Результатом рассмотрения такого заявления является принятие решения о регистрации адвокатского объединения либо об отказе в такой регистрации или оставлении заявления без рассмотрения. В случае принятия решения о регистрации адвокатскому объединению выдается свидетельство об этом, ему присваивается соответствующий номер, который вносится в Реестр адвокатских объединений. В Реестре указываются дата поступления документов, название адвокатского объединения и место его нахождения, дата регистрации, сведения об изменениях, внесенных в уставные документы, а также сумма внесенной платы. В случае отказа в регистрации решение об этом в 10-дневный срок высылается заявителю. Такого рода отказ возможен, если уставные либо другие документы, представленные для регистрации, противоречат законодательству Украины. Если заявление подано без документов, указанных выше, заявление оставляется без рассмотрения. При устранении причин, на основании которых заявление было оставлено без рассмотрения, это заявление рассматривается в порядке и в сроки, предусмотренные Положением. Об изменениях в уставных документах, о прекращении деятельности, а также об изменении адреса адвокатское объединение должно известить Министерство юстиции в 5-дневный срок для внесения необходимых изменений в Реестр адвокатских объединений. В случае прекращения деятельности объединения принимается решение об исключении его из указанного Реестра.

Производство по выдаче свидетельства о праве на занятие нотариальной деятельностью. Указанное производство осуществляется в соответствии с Положением о порядке выдачи свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью, утвержденным приказом Министерства юстиции Украины от 20.01.1994 г. № 3/5. Такого рода свидетельство может быть выдано гражданину Украины, имеющему высшее юридическое образование, прошедшему стажировку в государственной нотариальной конторе либо у нотариуса, который занимается частной нотариальной практикой, и сдавшему квалификационный экзамен. Свидетельство является основанием для назначения на должность государственного нотариуса либо для регистрации частной нотариальной деятельности и выдается Министерством юстиции Украины на основании решения квалификационной комиссии нотариата при Главном управлении юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, управлениях юстиции областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администрациях. В случае успешной сдачи лицом повторного экзамена Высшей квалификационной комиссии нотариата при Минюсте Украины свидетельство выдается на основании ее решения.

К заявлению о выдаче свидетельства прилагаются решение квалификационной комиссии либо Высшей квалификационной комиссии нотариата, документ о внесении платы за выдачу свидетельства, документ, удостоверяющий личность заявителя. Рассмотрение заявления осуществляется на протяжении одного месяца. Если принимается решение о выдаче свидетельства, то последнее должно быть зарегистрировано в журнале регистрации выданных свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью.

Отказ в выдаче свидетельства возможен при наличии следующих обстоятельств:

– утрата лицом гражданства Украины;

– вынесение в отношении лица вступившего в законную силу обвинительного приговора;

– вынесение решения о применении принудительных мер медицинского характера, вступившего в законную силу;

– вынесение решения суда об ограничении дееспособности лица либо признании его недееспособным;

– в иных случаях, предусмотренных Законом Украины «О нотариате».

Порядок аннулирования свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью также достаточно детально регламентирован в Положении о комиссии по рассмотрению представлений Главного управления юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, областного, Киевского и Севастопольского городских управлений юстиции относительно аннулирования свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью[97]. В частности, такого рода представления рассматриваются с участием нотариуса, на которого оно подано, а также представителя управления юстиции, подавшего представление. К представлению прилагаются засвидетельствованные в установленном порядке копии документов, на основании которых осуществлено представление, докладная записка о проверке работы нотариуса, объяснения нотариуса, копии документов, свидетельствующих о выявленных в деятельности нотариуса нарушениях, копия приказа о приостановлении нотариальной деятельности, документы, свидетельствующие о принятых мерах относительно выявленных нарушений, а также соответствующие документы органов дознания и следствия, прокуратуры, суда и т.д. Рассмотрение дела возможно в отсутствие нотариуса и представителя управления юстиции, однако при этом их присутствие может быть признано обязательным. Рассмотрение представления начинается с доклада члена комиссии, предварительно изучившего представление и необходимые документы. После этого заслушиваются присутствующие на заседании комиссии лица, исследуются и анализируются необходимые документы. Ход заседания комиссии фиксируется в протоколе, который подписывается председателем и секретарем. Решение по делу принимается открытым голосованием простым большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии.

Производство по легализации объединений граждан. В соответствии с Положением о порядке легализации объединений граждан, утвержденным постановлением Кабинетом Министров Украины от 26.02.1993 г. № 140 (с изменениями, внесенными в соответствии с постановлениями Кабинета Министров Украины от 19.04.1993 г. № 280 и от 16.10.1998 г. № 1640), легализация (официальное признание) объединений граждан осуществляется путем их регистрации либо уведомления об их учреждении. Для регистрации объединений граждан в регистрирующий орган подается заявление об этом, подписанное не менее чем тремя учредителями объединения или их уполномоченными представителями. К заявлению прилагаются: 1) устав (положение) в 2 экз.; 2) протокол учредительного съезда (конференции) либо общего собрания, которым принят устав (положение); 3) сведения о составе руководства центральных уставных органов с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, места постоянного проживания, должности и места работы; 4) данные о наличии местных ячеек, подтвержденные протоколами конференций (собраний); 5) документ об оплате регистрационного сбора; 6) сведения об учредителях объединения граждан либо союзов объединений граждан. При этом для граждан необходимо указать фамилию, имя, отчество, год рождения, место постоянного проживания, а для союзов объединений граждан – название объединения, место нахождения высших уставных органов, а также представить копии документов о легализации. Если деятельность организации носит международный характер, то дополнительно подаются документы, подтверждающие распространение его деятельности на территорию хотя бы одного иного государства. Союз объединений граждан дополнительно подает решение центральных уставных органов объединений граждан об их вступлении в союз. Что же касается заявления о регистрации политической партии, то последнее должно быть поддержано подписями не менее одной тысячи граждан Украины, обладающих избирательным правом. Политическая партия подает также свои программные документы.

Заявление о регистрации объединения граждан при наличии всех необходимых документов рассматривается в 2-месячный срок. При этом орган, осуществляющий регистрацию, может проводить проверку сведений, содержащихся в документах. В случае принятия решения о регистрации объединения граждан учредителю выдается свидетельство о регистрации, а зарегистрированному объединению присваивается соответствующий номер, и оно вносится в Реестр объединений граждан, который ведется регистрирующим органом.

 Для легализации общественной организации путем уведомления о ее создании в легализирующий орган подается заявление, подписанное не менее чем тремя учредителями общественной организации либо ее уполномоченными представителями. В заявлении указываются их фамилия, имя, отчество, год рождения, место постоянного проживания, название организации и местонахождение центральных уставных органов, а также основная цель деятельности общественной организации. Подписи в заявлении должны быть заверены в установленном законом порядке.

Общественная организация, легализованная таким образом, вносится в книгу учета общественных организаций, которая ведется легализирующим органом.

Производство по государственной регистрации транспортных средств. Указанное производство осуществляется в соответствии с Правилами государственной регистрации и учета автомобилей, автобусов, а также самоходных машин, сконструированных на шасси автомобилей, мотоциклов всех типов, марок и моделей, прицепов, полуприцепов и мотоколясок[98]

Транспортные средства регистрируются за юридическими и физическими лицами. Транспортные средства, принадлежащие нескольким физическим и юридическим лицам (сособственникам), по их согласию, удостоверенному нотариусом, регистрируются за одним из них – на кого оформлены документы, подтверждающие правомерность приобретения этих средств. В свидетельстве о регистрации может быть сделана запись о том, что конкретное лицо имеет право управлять транспортным средством (эксплуатировать) и является его собственником, скрепленная подписью должностного лица и соответствующей печатью.

Собственники транспортных средств – юридические и физические лица или их представители (далее – собственники) обязаны зарегистрировать их на протяжении 10 суток после приобретения или таможенного оформления или временного ввоза на территорию Украины, или возникновения обстоятельств, являющихся основанием для внесения изменений в регистрационные документы. Срок регистрации может быть продлен в случае невозможности собственника транспортного средства (болезнь, командировка, иные уважительные причины) своевременно ее осуществить. Эксплуатация транспортных средств, не зарегистрированных в подразделениях ГАИ, а также без номерного знака «Транзит» в соответствующих случаях запрещается.

Регистрация транспортных средств осуществляется на основании заявления собственника и документов, которые удостоверяют его личность, правомерность приобретения транспортного средства, соответствие конструкции транспортного средства установленным требованиям безопасности дорожного движения, а также требованиям, которые являются основанием для внесения изменений в регистрационные документы.

Правомерность приобретения транспортных средств, узлов и агрегатов, которые имеют идентификационные номера, подтверждается документами, скрепленными подписью соответствующего должностного лица и печатью, выданными субъектами предпринимательской деятельности, которые имеют соответствующие специальные разрешения (лицензии), таможенными органами, судами, нотариусами, органами социальной защиты населения, предприятиями – производителями транспортных средств и подразделениями ГАИ.

Такими документами могут быть:

– справка-счет по форме согласно приложению №1 к этим Правилам, выданная субъектом предпринимательской деятельности, имеющим соответствующее специальное разрешение (лицензию);

– договоры и прочие удостоверенные в установленном порядке документы, которые устанавливают право собственности на транспортное средство;

– копия решения суда, удостоверенная в установленном порядке, с указанием юридического или физического лица, которое признается собственником транспортного средства, марки этого транспортного средства, модели, года выпуска, а также идентификационных номеров узлов и агрегатов;

– справка органа социальной защиты населения, выдавшего автомобиль с ручным управлением или мотоколяску;

– акт приемки-передачи транспортного средства по форме согласно приложению №6 к этим Правилам, выданный предприятием – производителем транспортного средства или его узлов и агрегатов или предприятиями, которые переоборудовали или установили на транспортном средстве специальное устройство согласно свидетельству о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожного движения, с указанием идентификационных номеров узлов и агрегатов и конкретного получателя, скрепленный подписью должностного лица предприятия и печатью;

– удостоверение таможенного органа о регистрации транспортного средства или его узлов и агрегатов, имеющих идентификационные номера, в подразделениях ГАИ – для физических лиц, грузовая таможенная декларация – для юридических лиц или надлежащим образом оформленные справка-счет и грузовая таможенная декларация (удостоверенная таможенным органом копия) – для физических и юридических лиц.

Для регистрации транспортных средств, находившихся в эксплуатации и зарегистрированных в подразделениях ГАИ, кроме названных документов, прилагается свидетельство о регистрации транспортного средства (технический паспорт) с отметкой подразделения ГАИ о снятие транспортного средства с учета. Перед отчуждением такое транспортное средство должно быть снято с учета в подразделении ГАИ.

Регистрация транспортных средств проводится при условии уплаты их собственниками предусмотренных законодательством налогов, а также внесения в установленном порядке платежей за осмотр транспортных средств, регистрацию, перерегистрацию и снятие их с учета, возмещения стоимости бланков регистрационных документов и номерных знаков.

Регистрация приобретенных новых транспортных средств проводится при условии соответствия конструкции и технического состояния данной марки (модели) транспортного средства обязательным требованиям норм и стандартов, действующих в Украине, что подтверждается сертификатом соответствия или свидетельством о признании иностранного сертификата.

 Производство по осуществлению технического осмотра транспортных средств. Указанное производство осуществляется в соответствии с Правилами проведения государственного технического осмотра автомобилей, автобусов, мототранспорта и прицепов, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 26.02.1993 г. № 141 (в редакции от 31.03.1999 г. № 487)[99].

Это производство тесно связано с производствами, носящими контрольный характер, поскольку при его осуществлении проверяется техническое состояние транспортных средств и соответствие его требованиям определенных стандартов. С другой стороны, результаты технического осмотра служат основанием для разрешения эксплуатации транспортных средств.

Владельцы транспортных средств – юридические и физические лица или их представители (далее – владельцы) обязаны подать транспортные средства на технический осмотр в срок и на место, определенные Госавтоинспекцией, а владельцы, выполняющие задание по военно-транспортному обязательству, – согласно решению соответствующих подразделений Минобороны. Если транспортные средства отправляются в длительную командировку, они направляются на технический осмотр до отъезда.

Транспортные средства, которые в период проведения технического осмотра находятся на капитальном ремонте, подлежат техническому осмотру после его окончания.

Во время проведения технического осмотра транспортного средства его владелец предъявляет работнику Госавтоинспекции или комиссии свой паспорт, в случае необходимости – соответствующее поручение (предприятия, учреждения и организации – копию приказа о закреплении водителя за транспортным средством), регистрационный документ, справку лаборатории диагностики технического состояния дорожных транспортных средств, если техническое состояние транспортного средства ею проверялось, квитанцию об оплате талона прохождения технического осмотра, квитанции об уплате установленной суммы налога с владельцев транспортных средств и квитанцию об оплате проведения технического осмотра. У водителя проверяется наличие удостоверения на право управления соответствующей категорией транспортных средств и справки о медицинском осмотре.

Во время проведения технического осмотра транспортных средств, прошедших проверку в лаборатории диагностики технического состояния дорожных транспортных средств, работник Госавтоинспекции с целью контроля достоверности оценки технического состояния транспортного средства лабораторией может выборочно повторно проверять техническое состояние и обязательно проверяет соответствие его типа, марки, модели, номерного знака, номеров шасси (рамы), кузова и двигателя записям в регистрационном документе.

Исправным считается укомплектованное транспортное средство, техническое состояние которого отвечает правилам дорожного движения и другим нормативным требованиям.

В регистрационном документе исправного транспортного средства работником Госавтоинспекции делается запись «Техосмотр проведен», которая скрепляется его подписью и личным штампом.

На каждое транспортное средство, прошедшее технический осмотр, выдается талон, в котором работник Госавтоинспекции делает соответствующие отметки и скрепляет их своей подписью и личным штампом. Талон прохождения технического осмотра закрепляется в правом нижнем углу ветрового стекла транспортного средства.

Если транспортное средство признано неисправным, отметка в регистрационном документе не делается и талон не выдается. В случае выявления неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения, определенных законодательством, эксплуатация этого транспортного средства запрещается до их устранения и технического освидетельствования.

Также запрещается эксплуатация транспортных средств, которые не прошли технического осмотра в установленные сроки.

В случае невозможности подачи транспортного средства на место технического осмотра (из-за неисправности и по другим причинам) в установленный срок его владелец должен подать в комиссию по проведению технического осмотра письменное заявление, сдать номерной знак и предъявить квитанцию об уплате установленной суммы налога с владельцев транспортных средств.

Сведения о результатах технического осмотра транспортных средств физических лиц – владельцев указываются на обратной стороне квитанции об оплате проведения технического осмотра или в справке лаборатории диагностики технического состояния дорожных транспортных средств, которая остается в Госавтоинспекции для учета. Акт государственного технического осмотра транспортного средства составляется только в том случае, когда обнаружена неисправность транспортного средства или когда транспортное средство состоит на временном учете. Копия акта выдается владельцу транспортного средства по его требованию.

Данные лаборатории диагностики технического состояния дорожных транспортных средств о техническом состоянии транспортных средств регистрируются в диагностической карточке.

Результаты технического осмотра транспортных средств организаций оформляются актом.

Еще одним примером регистрационно-разрешительных производств служит производство по государственной регистрации договоров аренды земли.

Государственная регистрация договоров аренды является официальным признанием и подтверждением государством факта возникновения или прекращения права аренды земельных участков.

Государственная регистрация договоров аренды производится исполнительным комитетом сельского, поселкового и городского совета, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями по месту расположения земельного участка.

Обеспечение регистрации договоров аренды возлагается на соответствующие государственные органы земельных ресурсов:

– районные отделы земельных ресурсов;

– управления (отделы) земельных ресурсов в городах областного и районного подчинения;

– Киевское и Севастопольское городские управления земельных ресурсов.

Для государственной регистрации договоров аренды юридическое или физическое лицо (заявитель) предоставляет лично или высылает почтой в соответствующий государственный орган земельных ресурсов:

– заявление о государственной регистрации договора аренды;

– договор аренды (в трех экземплярах);

– план (схему) земельного участка, который предоставляется в аренду (в трех экземплярах);

– решение органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о предоставлении в аренду земельного участка, находящегося в государственной или коммунальной собственности;

– результаты конкурса или аукциона – в случае приобретения права на аренду земельного участка на конкурентных началах;

– копию государственного акта на право собственности на землю, которая находится в собственности физических или юридических лиц.

Кроме указанных документов, к заявлению прилагаются:

– акт перенесения границ земельного участка, который предоставляется в аренду, на местность – в случае неопределения их в натуре;

– проект отведения земельного участка – в случае предоставления его в аренду с изменением целевого назначения.

В случае государственной регистрации договора субаренды земельного участка к заявлению о государственной регистрации договора субаренды прилагается договор (в трех экземплярах) и акт перенесения границ участка на местность, – если передается не определенная в натуре часть арендуемого земельного участка.

Договор аренды в соответствии с законодательством должен быть нотариально заверенным, а договор субаренды – может быть нотариально заверенным.

В договоре аренды в соответствии со ст. 14 Закона Украины «Об аренде земли» должны быть отмечены следующие условия:

– объект аренды (месторасположение и размер земельного участка);

– срок договора аренды;

– арендная плата (размер, индексация, формы платежа, сроки и порядок внесения и пересмотра);

– целевое назначение, условия использования и сохранения качества земли;

– условия возврата земельного участка арендодателю;

– существующие ограничения и обременения относительно использования участка;

– сторона (арендодатель или арендатор), которая несет риск случайного повреждения или уничтожения объекта аренды или его части;

– ответственность сторон.

По согласованию сторон в договоре аренды земельного участка могут быть указаны и другие условия (качественное состояние земельных угодий, порядок выполнения обязательств сторон, а также обстоятельства, которые могут повлиять на изменение или прекращение договора аренды и т.п.).

Все предоставленные заявителем документы формируются в отдельное регистрационное дело.

Государственный орган земельных ресурсов в 20-дневный срок проверяет предоставленные документы на соответствие действующему законодательству и по результатам проверки готовит заключение о государственной регистрации или обоснованное заключение об отказе в такой регистрации и передает регистрационное дело соответственно исполнительному комитету сельского, поселкового и городского совета, Киевской и Севастопольской городским государственным администрациям по месту расположения земельного участка для засвидетельствования факта государственной регистрации или отказа в такой регистрации.

Факт государственной регистрации удостоверяется в 10-дневный срок гербовой печатью и подписью председателя соответствующего совета, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций или уполномоченного ими должностного лица.

Печать и подпись ставятся на всех экземплярах договора аренды (субаренды).

После засвидетельствования факта государственной регистрации договор аренды регистрируется в Книге записей государственной регистрации договоров аренды земли, которая ведется государственным органом земельных ресурсов по соответствующей форме.

3.10. Особенности производства по регистрационно-паспортным и таможенным административным делам

Основным средством текущего оперативного учета населения является система прописки, выписки и регистрации граждан. Данные паспортных служб о количестве прибывших на жительство и убывших в другие местности лиц являются исходным материалом для последующего обобщения и разработки их органами государственной статистики. Кроме этого, ведется персональный учет населения, что необходимо для адресно-справочной работы.

Паспортная система выступает регулятором передвижения населения, не препятствуя реализации прав граждан на свободу передвижения, она упорядочивает его путем введения специальных правил проживания в различных местностях и переезда на жительство в другие районы. Нормами паспортной системы устанавливается обязательность прописки или регистрации граждан по новому месту жительства.

Положением о паспортной системе установлено, что основным документом, удостоверяющим личность, является паспорт гражданина Украины. Паспорт действует для заключения гражданско-правовых соглашений, осуществления банковских операций, оформления поручений другим лицам для представительства перед третьим лицом только на территории Украины, если иное не предусмотрено международным договором.

Паспорт как документ, официально удостоверяющий личность, обладает рядом существенных признаков, позволяющих выделить его из числа иных личных документов граждан. Прежде всего, он подтверждает принадлежность к гражданству Украины, в нем отражаются основные сведения о личности гражданина. Паспорт имеет единую форму для всей Украины, изготавливается в централизованном порядке, имеет защитные средства, предохраняющие его от подделок. За утрату паспорта установлена административная ответственность, а за хищение и подделку – уголовная.

Паспортная система – это совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи паспортов, удостоверяющих личность гражданина Украины, их прописки, выписки и регистрации в целях учета населения, упорядочения передвижения граждан по территории страны, обеспечения реализации их субъективных прав и выполнения обязанностей охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Нормативной основой деятельности паспортной системы являются Конституция Украины, Закон Украины «О милиции», Кодекс Украины об административных правонарушениях, Положение о паспорте гражданина Украины, Постановление Верховного Совета Украины от 26.06.92 г. № 2503, объявленное приказом МВД Украины № 660 от 26.11.92. г., Постановление Кабинета Министров Украины от 31.03.95 г. № 291 «Об утверждении правил оформления и выдачи паспортов гражданина Украины для выезда за границу и проездных документов детей», объявленное приказом МВД Украины № 306 от 16.05.1995 г., Постановление Кабинета Министров Украины от 10.10.94 г. № 700 «Об утверждении Положения о паспортной службе органов внутренних дел», приказы МВД Украины.

Главными задачами паспортной службы являются:

– реализация государственной политики паспортизации граждан;

– обеспечение выдачи гражданам Украины, постоянно проживающим в Украине, паспорта гражданина Украины и паспорта гражданина Украины для выезда за рубеж и проездного документа ребенка;

– организация исполнения законодательства по вопросам гражданства относительно лиц, постоянно проживающих в Украине;

– обеспечение выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Украину, пребывания на ее территории и выезда за ее границы;

– организация контроля за соблюдением иностранцами правил пребывания в Украине или транзитного переезда через ее территорию;

– подготовка документов для выдворения иностранцев из Украины в установленном порядке.

К полномочиям паспортной службы относится:

– организация работы, связанная с документированием населения, их пропиской и выпиской, регистрацией и учетом граждан по месту их проживания, осуществление контроля за выполнением гражданами и должностными лицами правил паспортной системы;

– рассмотрение ходатайств и обеспечение оформления гражданам Украины паспортов для выезда за рубеж и документов иностранцам для въезда в ее пределы;

– организация в установленном порядке регистрации национальных паспортов иностранцев, которые прибывают в Украину, контроль за соблюдением ими правил пребывания в Украине, осуществление мероприятий по предупреждению их нарушений;

– участие в разработке специальных средств и техники для оформления паспортно-визовых документов;

– обеспечение розыска лиц, скрывающихся от выплаты алиментов, ответчиков и государственных должников;

– участие в проведении работы по предупреждению правонарушений и преступлений с использованием возможностей въезда и выезда из Украины.

Основными функциями органов внутренних дел по осуществлению паспортной системы являются:

1. Выдача и обмен паспортов.

2. Наклейка в паспорта фотокарточек по достижению владельцем 25-летнего и 45-летнего возраста.

3. Прописка и выписка граждан.

4. Учет при прописке лиц, имеющих судимость.

5. Адресно-справочная и адресно-розыскная работа.

6. Разъяснение населению правил паспортной системы.

Выдача гражданам паспортов проводится на основании свидетельства о рождении по достижении 16 лет.

В паспортное отделение для получения паспорта гражданина Украины подаются следующие документы:

а) заявление по форме, установленной Министерством внутренних дел Украины;.

б) свидетельство о рождении или иной документ, а именно:

– удостоверенная в установленном порядке и скрепленная гербовой печатью выписка из хозяйственной книги сельского, поселкового Совета народных депутатов о том, что данное лицо родилось и постоянно проживает в указанном административном районе;

– военный билет – для военнослужащих, уволенных из рядов Вооруженных Сил Украины;

– документ, выданный гражданину в связи с прибытием в Украину в порядке договора с иными государствами или в порядке регистрации (реэмиграции) и переселения;

– справка о принятии гражданства Украины;

– справка, выданная работниками ВИР о сдаче общегражданского загранпаспорта, или, для граждан Украины, которые постоянно проживают за границей, при возвращении их в Украину на постоянное проживание – паспорта гражданина Украины для выезда за границу;

– справка об освобождении – для лиц, освобожденных из мест лишения свободы, если они до осуждения не имели паспортов или паспорта у них не изымались и к личным делам присоединены не были.

Паспорт подлежит обмену в случаях:

– изменения фамилии, имени и отчества;

– установления расхождений в записях (несоответствие занесенных в паспорт сведении и отметок);

– непригодности его для пользования (повреждение, потеря фотографической карточки и т.п.).

Для обмена паспорта необходимо предоставить заявление по форме, установленной Министерством внутренних дел Украины (форма №1), и две фотокарточки размером 35х45 мм. Фотокарточки должны быть изготовлены из одного негатива. Если гражданин постоянно носит очки, обязательно фотографирование в очках. Обрезка фотокарточек осуществляется в паспортной службе. Если обмен паспорта проводится в связи с изменением фамилии, имени и отчества или при установлении расхождения в записях, предоставляются документы, которые подтверждают эти обстоятельства.

Для получения или обмена паспорта гражданин может обратиться в соответствующие государственные органы.

Так, если гражданин проживает в доме местного Совета народных депутатов, государственных, кооперативных и общественных организаций, жилищно-строительного кооператива или общежития, документы принимаются лицами, ответственными за соблюдение паспортных правил, или лицами, уполномоченными на ведение паспортной работы.

Граждане, проживающие в домах и квартирах, которые принадлежат им на правах частной собственности, документы для получения и обмена паспортов предъявляют в органы внутренних дел.

Если гражданин признан недееспособным вследствие душевной болезни или слабоумия, документы для получения паспортов предоставляются их родственниками или опекунами. Если такие лица находятся на лечении в психоневрологических учреждениях и паспортов не имеют, паспорт выдается после выписки из лечебных учреждений.

О потере паспорта гражданин должен заявить в паспортную службу органов внутренних дел Украины. В паспортной службе гражданину выдается временное удостоверение, форма и порядок выдачи которого устанавливаются Министерством внутренних дел Украины. В случае потери гражданином Украины паспорта за границей, он должен обратиться в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Украины.

Выдача паспорта вместо утраченного проводится паспортной службой органов внутренних дел Украины, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями.

В случае призыва гражданина на действительную срочную военную службу паспорт предъявляется в военный комиссариат по месту призыва, а при зачислении в военное учебное заведение – в отдел кадров этого учреждения. Из военного комиссариата или отдела кадров военного учебного заведения паспорт направляется в паспортную службу органов внутренних дел Украины по месту проживания призывника (курсанта).

Паспорт умершего представляется в орган регистрации актов гражданского состояния, после регистрации смерти гражданина – в паспортную службу органов внутренних дел Украины.

Если гражданин обнаружил потерянный паспорт, он должен сдать его в паспортную службу органов внутренних дел Украины.

Паспорт изымается органами дознания, предварительного следствия или судом у лица, взятого под стражу, осужденного к лишению свободы или условно осужденного к лишению свободы с обязательным привлечением к труду.

При освобождении лица из-под стражи или после отбытия наказания паспорт возвращается его собственнику.

В случае, если лицо условно осуждено к лишению свободы с обязательным привлечением к труду, паспорт возвращается ему при снятии с учета в органе, который уполномочен исполнять наказание, в связи с окончанием срока наказания или досрочным освобождением.

Административная ответственность за нарушение паспортных ставил предусмотрена за:

– проживание граждан, обязанных иметь паспорт, без паспорта или по недействительному паспорту;

– проживание без прописки или регистрации;

– умышленное повреждение паспорта или небрежное хранение паспорта, которое повлекло его потерю;

– допущение лицами, ответственными за соблюдение правил паспортной системы, проживание граждан без паспортов или по недействительному паспорту или без прописки или регистрации;

– принятие служебными лицами предприятий, учреждений, организаций на работу граждан без паспортов или по недействительным паспортам;

– незаконное изъятие служебными лицами паспортов у граждан или принятие паспортов в залог.

Прописка представляет собой регистрацию паспортными службами органов внутренних дел лиц, прибывших на постоянное или временное жительство в данную местность или изменивших местожительство.

Во-первых, она предоставляет возможность ведения количественного и персонального учета населения.

Во-вторых, способствует выполнению задачи борьбы с преступностью. Благодаря прописке нередко устанавливаются лица, совершившие преступления, уклоняющиеся от воинского учета, от уплаты алиментов, подделка паспортов и т.д.

В-третьих, прописка дает возможность гражданину осуществить свои субъективные права. Например, имея прописку, гражданин реализует право пользоваться услугами территориальных лечебных заведений.

Прописка граждан производится по паспортам, а детей, не достигших 16-летнего возраста и проживающих отдельно от родителей (опекунов, попечителей), – по свидетельствам о рождении.

Личная явка для производства прописки в ОВД, как правило, не обязательна. Исключение составляют: лица, имеющие судимость; лица, прибывшие без прописки с прежнего местожительства; лица, в паспортах которых имеются отметки (штампы) об их обязанности платить алименты.

Прописка бывает двух видов: постоянная и временная.

Постоянная прописка оформляется лицам, прибывшим на постоянное местожительство.

Временная прописка оформляется лицам, прибывшим на временное проживание из одной местности в другую на срок свыше полутора месяцев. Максимальный срок временной прописки законодательством не установлен.

Положением о паспортной системе в Украине наряду с пропиской предусмотрено такое юридически значимое действие, как регистрация граждан.

Посредством регистрации учитывается факт прибытия гражданина из одной местности в другую. Оформляется она путем внесения сведений о гражданине, его документах и сроке, на который он прибыл, в карточку прописки, домовые книги, журнал учета. Как правило, регистрация производится не позднее 3-дневного срока со дня прибытия в данную местность. Только в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, больницах и других учреждениях регистрация производится по прибытии гражданина.

При изменении постоянного местожительства или при выезде в другую местность на срок свыше полутора месяцев для временного проживания (кроме случаев выезда в командировки, на каникулы, на дачу, на отдых и лечение) граждане обязаны выписываться. Выписка – это регистрация в паспортных подразделениях органов внутренних дел факта выбытия лиц в другую местность на постоянное или временное проживание. Для выписки гражданами представляются заявление, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, учетно-воинские документы. Оформляется выписка путем проставления в паспорте и других документах специального штампа о выписке. Выписке подлежат также лица, отсутствующие по месту прописки более шести месяцев при условии, что их местонахождение не установлено; лица, осужденные к лишению свободы; умершие.

Определенные особенности административно-процессуального регулирования имеют вопросы предоставления гражданства Украины.

Гражданство Украины регламентировано ст.ст.4,25 Конституции Украины, Законом Украины «О гражданстве Украины». Гражданство Украины определяет постоянную правовую связь лица и Украинского государства, что проявляется во взаимных правах и обязанностях.

В соответствии со ст. 12 Закона Украины «О гражданстве Украины» гражданство Украины приобретается:

– по рождению;

– по происхождению;

– путем приема в гражданство Украины;

– в связи с восстановлением в гражданстве Украины;

– по иным основаниям, предусмотренным Законом Украины «О гражданстве Украины»;

– по основаниям, предусмотренным международными договорами Украины.

В соответствии со ст.ст.2,13-15 Закона Украины «О гражданстве Украины» гражданами Украины являются:

– все граждане бывшего Советского Союза, которые на момент провозглашения независимости Украины (24 августа 1991г.) постоянно проживали на территории Украины;

– лица, которые на момент вступления в силу Закона Украины «О гражданстве Украины» постоянно проживали в Украине и не являются гражданами иных государств;

– лица, которые родились или постоянно проживали на территории Украины, их потомки (дети, внуки), если они на момент вступления в силу указанного Закона проживали за пределами Украины, не находятся в гражданстве иных государств и до 31 декабря 1999 г. предоставили в установленном Законом Украины «О гражданстве Украины» порядке заявление об определении своей принадлежности к гражданству Украины;

– лица, которые приобрели гражданство в соответствии с Законом Украины «О гражданстве Украины».

Гражданство Украины не может быть предоставлено лицам, которые:

– совершили преступление против человечества или осуществляли геноцид, совершали насильственные действия против национальной безопасности Украины;

– осуждены к лишению свободы за тяжкие преступления.

Документами, подтверждающими гражданство Украины, являются:

– паспорт гражданина Украины;

– для военнослужащих – военная книжка;

– для лиц до 16 лет – свидетельство о рождении.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть по их ходатайству приняты в гражданство Украины.

Условиями приема в гражданства Украины выступают:

– отказ от иностранного гражданства;

– постоянное проживание на территории Украины на протяжении последних пяти лет. Это правило не распространяется на лиц, которые изъявили желание стать гражданами Украины, при условии, если они родились или доказали, что хоть один из родителей (отец), дед или бабка родились на ее территории и не состоят в гражданстве иных государств;

– наличие законных источников существования;

– владение украинским языком в объеме, достаточном для общения;

– признание и исполнение Конституции Украины.

Гражданство Украины прекращается:

– вследствие выхода из гражданства Украины;

– вследствие утраты гражданства Украины;

– по основаниям, предусмотренным международными договорами Украины.

Выход из гражданства Украины осуществляется по ходатайству лица и в порядке, установленном Законом Украины «О гражданстве Украины». Выход из гражданства Украины не допускается, если лицо, которое возбудило ходатайство о выходе, привлечено к уголовной ответственности в качестве обвиняемого или относительно него имеется приговор суда, вступивший в законную силу и подлежащий исполнению.

Гражданство Украины утрачивается:

– вследствие вступления лица на военную службу, в службу безопасности, правоохранительные органы, органы юстиции или органы государственной власти иностранного государства без согласия на то государственных органов Украины и по представлению соответствующих государственных органов Украины;

– если гражданство Украины приобретено вследствие предоставления заведомо ложных сведений или фальшивых документов;

– если лицо, которое находится за пределами Украины, не стало без уважительных причин на консульский учет на протяжении установленного срока.

Уважительными причинами считаются: отсутствие дипломатических представительств или консульских учреждений Украины в стране постоянного проживания, продолжительная болезнь, военные действия или иные ситуации чрезвычайного характера.

 За гражданином Украины не признается принадлежность к иностранному гражданству до принятия решения о прекращении гражданства Украины.

В соответствии с Конституцией Украины и Законом Украины «О гражданстве Украины» Президент Украины принимает решение о приеме в гражданство Украины или о прекращении гражданства Украины.

Министерство внутренних дел и подчиненные ему органы в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе:

– принимают от лиц, которые постоянно проживают на территории Украины, заявления по вопросам гражданства Украины и вместе с необходимыми документами направляют на рассмотрение Президента Украины;

– определяют принадлежность лиц, которые проживают на территории Украины, к гражданству Украины;

– готовят представления об утрате гражданства Украины лицами, которые постоянно проживают на территории Украины;

– регистрируют утрату гражданства относительно лиц, которые постоянно проживают на территории Украины.

Министерство внутренних дел, дипломатические представительства и консульские учреждения Украины:

– принимают от лиц, которые постоянно проживают за границей, заявления по вопросам гражданства Украины и вместе с необходимыми документами направляют на рассмотрение Президента Украины;

– определяют принадлежность лиц, которые постоянно проживают за границей, к гражданству Украины;

– готовят представления об утрате гражданства Украины лицами, которые постоянно проживают за границей;

– регистрируют утрату гражданства относительно лиц, которые постоянно проживают за границей;

– ведут учет граждан Украины, которые постоянно проживают за границей.

Президент Украины принимает решения по вопросам гражданства и издает указы по вопросам гражданства.

Выполнение решений по вопросам гражданства относительно лиц, которые постоянно проживают в Украине, возлагается на Министерство внутренних дел Украины и подчиненные ему органы в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, а также на отделы регистрации актов гражданского состояния, исполнительные органы местных Советов народных депутатов. Относительно лиц, которые проживают за границей, решения исполняются Министерством иностранных дел, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Украины.

Оформление документов по вопросам гражданства проводится на основании личного обращения заявителя по месту его постоянного проживания в орган внутренних дел Украины, а относительно лиц, которые постоянно проживают за границей, – соответствующими дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями Украины. При наличии уважительных причин перечисленные государственные органы обязаны оформить материалы о гражданстве по нотариально удостоверенным заявлениям, переданным через иных лиц или по почте.

Заявления по вопросам гражданства подаются в письменной форме на имя Президента Украины, скрепляются подписью заявителя, отмечается дата составления заявления. Вместе с ходатайством предоставляются следующие документы: заявление-анкета в двух экземплярах, где указывается о признании и соблюдении заявителем норм Конституции Украины и законов Украины; три фотокарточки; сведения об уплате соответствующей пошлины или об освобождении от уплаты; сведения о наличии законных источников существования, к которым относятся: заработная плата, пенсия, стипендия, алименты, собственные финансовые сбережения, финансовая помощь от членов семьи, которые имеют постоянный законный доход; документ, подтверждающий отсутствие или прекращение гражданства иного государства, выданный уполномоченными органами соответствующего государства.

Если лицо имеет все предусмотренные законодательством определенного государства основания для получения паспорта, однако по независимым от него уважительным причинам не может получить паспорт, предъявляется нотариально заверенная декларация об отсутствии или отказе от иностранного гражданства. Указанные документы не предоставляются, если законодательство государства, гражданином которого было лицо, предусматривает автоматическую потерю гражданства соответствующего государства в случае добровольного приобретения иностранного гражданства.

Срок рассмотрения заявления или ходатайства по вопросам гражданства не должен превышать один год.

Решения по вопросам гражданства, принятые Президентом Украины, могут быть обжалованы в Конституционный суд Украины.

Отказ в принятии заявлений по вопросам гражданства и прочие действия должностных лиц относительно порядка рассмотрения дел о гражданстве и выполнении решений в вопросах гражданства могут быть обжалованы в установленном законодательством порядке в суд.

Определенные особенности имеет производство по таможенным административным делам.

Таможенное право определяют как систему юридических норм, регулирующих положение и деятельность субъектов отношений, складывающихся в процессе осуществления таможенными органами возложенных на них функций по экономической охране границ государства и выполнению его таможенной политики внутри страны и в международном общении.[100]

Вопрос о месте таможенного права в правовой системе государства решается неоднозначно. Вопрос о том, образуют ли действующие в сфере таможенных правоотношений нормы самостоятельную отрасль национального права или же входят в состав той или иной отрасли в качестве ее обособленных комплексов-институтов или подотраслей права, является дискуссионным.

До недавнего времени считалось, что таможенное право так или иначе входит в право административное. Однако сейчас все чаще высказывается мнение о том, что таможенное право представляет собой самостоятельную отрасль национального права.

Субъектами таможенных правоотношений являются таможенные органы и их должностные лица. В Таможенном кодексе Украины (ТК Украины), в отличие от Кодекса Украины об административных правонарушениях (КоАП), указаны органы государственного регулирования таможенным делом (ст. 8), а также перечислены органы управления таможенным делом (ст.9). Таможенные органы относятся к правоохранительным органам (ст. 17 ТК Украины). Примечательно, что согласно Основам таможенного законодательства государств – участников Содружества Независимых Государств, этот статус имеют и таможенные органы стран СНГ (ч.1 ст. 6 Основ).

В результате анализа норм КоАП и Таможенного кодекса Украины, регламентирующих соответствующий порядок производства, можно определить следующее.

1. Производство по делам о нарушении таможенных правил ведется в соответствии с Таможенным кодексом Украины, а в части, не регулируемой им, – в соответствии с законодательством Украины об административных правонарушениях (ст. 121 ТК Украины).

2. Согласно ст. 122 ТК Украины составляется протокол о нарушении таможенных правил, а не об административных правонарушениях. Однако как за административные правонарушения, так и за нарушения таможенных правил налагаются административные взыскания, о чем выносится соответствующее постановление.

3. Производство по делам о нарушении таможенных правил ведется только должностными лицами таможенных органов.

4. Статья 123 ТК Украины регламентирует право поручения производства отдельных действий должностному лицу другого таможенного органа Украины. В КоАП четко установлен перечень должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

5. В ТК Украины, в отличие от КОАП, не включены некоторые нормы, а именно:

– отдельными нормами КоАП установлен упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях в случаях, когда предупреждение как мера административного взыскания фиксируется иным установленным способом, а штраф налагается и взимается на месте совершения правонарушения;

– для некоторых видов административных правонарушений (например, мелкое хулиганство) предусмотрен ускоренный порядок рассмотрения;

– за отдельные правонарушения возможно наложение административных взысканий без составления протокола, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, не оспаривает налагаемое взыскание;

– в КоАП указан перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за административные правонарушения (ст.ст.34,35 КоАП), а также обстоятельств, исключающих производство по делу об административных правонарушениях (ст.247 КоАП).

6. Отличается процессуальный порядок выяснения обстоятельств. Так, в КоАП предусмотрено, что фактические данные, на основе которых уполномоченный орган (должностное лицо) устанавливает наличие или отсутствие административного правонарушения, устанавливаются и на основании объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевших, свидетелей (ст.251 КоАП). Статья 124 ТК Украины предусматривает проведение опроса лиц по существу дела. Об опросе составляется протокол по форме, устанавливаемой Государственным таможенным комитетом Украины.

7. Отличия имеются в составе и порядке применения мер обеспечения производства. В КоАП установлены следующие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст.260): административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов. В ТК Украины такие меры прямо не оговорены, однако приведены административно-юрисдикционные полномочия таможенных органов для осуществления производства по делам о нарушении таможенных правил: составление протокола; поручение на производство действий по делу о нарушении таможенных правил; опрос лиц; административное задержание; истребование документов, необходимых для рассмотрения дела; производство таможенных обследований; изъятие предметов и документов; оценка предметов; предъявление предметов и документов для опознания; экспертиза; проведение проверки отдельных сторон деятельности предприятий.

Применения административного задержания предусмотрено и КоАП и ТК Украины. В ТК Украины его максимальный срок ограничен тремя часами. Его имеют право производить должностные лица таможенных органов Украины по решению начальника таможенного органа или лица, его замещающего. В КоАП перечень уполномоченных органов (должностных лиц) значительно шире. Кроме того, в ст.262 КоАП четко регламентирована компетенция каждого органа (должностного лица) в зависимости от административного правонарушения.

8. Сроки наложения административного взыскания одинаковы – как в случае нарушения таможенных правил, так и в случае административного правонарушения (чч.1,2 ст.139 ТК Украины; чч.1,2 ст.38 КоАП). Исключение составляют случаи применения конфискации предметов контрабанды.

9. Статья 142 ТК Украины устанавливает право должностного лица таможенного органа Украины, рассматривающего дело, в случае малозначительности совершенного нарушения таможенных правил освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Вместе с тем в ТК Украины не указана норма, позволяющая квалифицировать нарушение таможенных правил как малозначительное.

10. Срок обжалования постановления, вынесенного таможенным органом, и постановления об административном правонарушении одинаков – 10 дней со дня его вынесения. Значительные отличия имеются в порядке обжалования постановлений. Так, согласно ст. 143 ТК Украины жалоба может быть подана в Государственный таможенный комитет Украины или в районный (городской) народный суд по местонахождению таможни, вынесшей постановление. Статья 288 КоАП устанавливает порядок обжалования в зависимости от органа, вынесшего постановление.

11. Порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий, вынесенных таможенным органом и уполномоченным органом (согласно КоАП), имеет определенные отличия. Прежде всего, в КоАП прямо оговорена обязательность постановления (ст.298). Постановление о наложении административного взыскания обращается к исполнению органом (должностным лицом), вынесшим постановление. Согласно 2 ст. 147 ТК Украины таможенный орган обращает постановление к исполнению или самостоятельно, или путем направления финансовому органу или учреждениям банка Украины уведомления об обращении постановления к исполнению, а в некоторых случаях – через судебного исполнителя.

3.11. Производство по приватизации государственного и общественного имущества

Важнейшей предпосылкой реальности демократических преобразований в Украине является надлежащее функционирование приватизационных процессов. Приватизация представляет собой реальный и действенный фактор формирования в Украине рыночных отношений, отражая в общественном сознание одну из целей государственной политики – создания в нашем государстве слоя собственников, активно и полезно участвующих в становлении и развитии рыночной экономики.

Приватизация государственного имущества представляет собой отчуждение имущества, находящегося в государственной собственности, а также имущества, относящегося к Автономной Республике Крым, в пользу физических и юридических лиц с целью повышения эффективности производства и привлечения необходимых средств на структурную перестройку экономики Украины.

Правовую основу приватизационных процессов составляют Конституция Украины, законы Украины «О собственности», «О приватизации государственного имущества», «О внесении изменений в Закон Украины „О приватизации имущества государственных предприятий“», «О приватизационных бумагах», «О приватизации государственного жилищного фонда», Указ Президента Украины «О государственной поддержке малого предпринимательства», отдельные ведомственные нормативные акты.

Закон Украины «О приватизации государственного имущества» регулирует правовые, экономические и организационные основы приватизации с целью создания многоукладной, социально ориентированной рыночной экономики Украины.

Государственную политику в сфере приватизации осуществляют Фонд государственного имущества Украины, его региональные отделения и представительства, а также органы приватизации Автономной Республики Крым. Относительно имущества, находящегося в коммунальной собственности, приватизация осуществляется органами, создаваемыми соответствующими местными советами.

Порядок приватизации государственного имущества предусматривает: опубликование списка объектов, которые подлежат приватизации, в изданиях государственных органов приватизации, местной прессе; принятие решения о приватизации объекта на основании представленного заявления или исходя из задач Государственной программы приватизации и создание комиссии по приватизации; опубликование информации о принятии решения о приватизации объекта; проведение аудиторской проверки финансовой отчетности предприятия, которое приватизируется (за исключением объектов малой приватизации); утверждение плана приватизации или плана размещения акций открытых акционерных товариществ, созданных в процессе приватизации и корпоратизации, и их реализацию.

Инициатива относительно приватизации может исходить от государственных органов приватизации, а также покупателей, признанных такими в соответствии с законом.

Покупатели целостных имущественных комплексов и инвесторы, которые хотят приобрести контрольный пакет акций, обязаны вместе с заявлением предоставить бизнес-план или технико-экономическое обоснование послеприватизационного развития объекта, что включает план занятости работников предприятия, предложения инвестора с указанием максимального размера инвестиции, сроков и порядка ее внесения, а также декларацию о доходах для покупателей – физических лиц.

Заявления о приватизации подаются в государственные органы приватизации по местонахождению объекта, которое приватизируется, в письменной форме и в порядке, устанавливаемом Фондом государственного имущества Украины.

Государственные органы приватизации в течение месяца рассматривают заявления и принимают решение относительно приватизации объекта и в 5-дневный срок письменно сообщают об этом заявителю, администрации и трудовому коллективу предприятия, которое приватизируется, а также соответствующему органу исполнительной власти, уполномоченному управлять этим имуществом.

В случае отказа в приватизации заявителю сообщается о причине отказа. Такой отказ возможен только в случаях, когда лицо, которое предоставило заявление, не может быть признано покупателем в соответствии с законом, а также когда законодательством установлены ограничения относительно приватизации этого предприятия либо имущества.

С момента принятия решения о приватизации имущества государственного предприятия орган, который осуществляет управление имуществом этого предприятия, передает в установленном порядке функции управления этим имуществом государственным органам приватизации[101].

Государственный орган приватизации в течение месяца со дня принятия решения о приватизации объекта утверждает состав комиссии по приватизации объекта и устанавливает срок предоставления проекта плана приватизации. Этот срок не должен превышать двух месяцев со дня утверждения состава комиссии.

В состав указанной комиссии входят по принципу равного представительства представители хозяйственного общества, созданного членами трудового коллектива предприятия, которое приватизируется, в том числе и от профсоюзного комитета или иного уполномоченного им органа, иные лица (или их представители), которые предоставили заявление на приватизацию, представители местных советов, финансовых органов, государственного органа приватизации, Антимонопольного комитета Украины или его территориальных отделений, органа, уполномоченного принимать решение о приватизации, управлять соответствующим государственным имуществом.

Делегирование представителей должно осуществляться в 5-дневный срок. В противном случае государственный орган приватизации имеет право утвердить состав комиссии без представителей этих органов. По решению комиссии к ее работе могут привлекаться эксперты, консультанты и прочие специалисты, которые пользуются на ее заседаниях правом совещательного голоса.

Для обеспечения гласности в работе комиссии по приватизации объекта могут принимать участие народные депутаты Украины. Деятельность комиссии регулируется Положением, которое утверждается Фондом государственного имущества Украины.

В отдельных случаях, прямо предусмотренных в законе, комиссия по приватизации не создается и план приватизации не составляется.

Комиссия по приватизации составляет проект плана приватизации объекта, в котором учитываются предложения: членов хозяйственного общества, созданного работниками предприятия, которое приватизируется, и иных покупателей; местных советов по местонахождению объекта приватизации; государственных органов приватизации; Антимонопольного комитета Украины, его территориальных отделений.

Проект плана приватизации должен предусматривать сроки и способы приватизации, начальную цену объекта приватизации, рекомендованные формы платежа, квоты обязательного применения приватизационных бумаг, размеры пакетов акций по направлениям их реализации, а также меры по обеспечению технологического единства производства, недопущению разрушения целостных имущественных комплексов, циклов, технологий и порядок использования имущества, которое не подлежит приватизации.

По решению комиссии при разработке проекта плана приватизации может быть учтен проект реорганизации объекта, в котором предусмотрено создание на основе его структурных подразделений юридических лиц.

Решение о необходимости реорганизации принимается в порядке, устанавливаемом Фондом государственного имущества Украины и Антимонопольным комитетом Украины.

К проекту плана приватизации прилагается акт оценки стоимости объекта приватизации, который составляется в соответствии с законодательством и утверждается органом приватизации.

Если трудовой коллектив предприятия, имущество которого приватизируется, или другие покупателя не соглашаются с проектом плана приватизации, разработанным комиссией, они могут подготовить альтернативный вариант плана.

Проект плана, разработанный комиссией, и альтернативный проект плана трудового коллектива или иных покупателей представляются на рассмотрение региональных отделений Фонда государственного имущества Украины или его представительств в районах и городах, которые в течение десяти дней обязаны рассмотреть представленные проекты, утвердить план приватизации.

Решение об утверждении плана может быть обжаловано в 10-дневный срок в Фонд государственного имущества Украины, Верховную Раду Автономной Республики Крым.

Приватизация государственного имущества осуществляется путем: продажи части государственного имущества гражданам Украины за приватизационные бумаги; продажи объектов приватизации на аукционе, по конкурсу, в том числе с исключительным применением приватизационных бумаг; продажи акций (частей, паев), которые относятся государству в хозяйственных товариществах, на аукционе, по конкурсу, на фондовых биржах и иными способами, которые предусматривают общедоступность и конкуренцию покупателей; продажи на конкурсной основе целостного имущественного комплекса государственного предприятия, которое приватизируется, или контрольного пакета акций открытого акционерного общества при предоставлении покупателям бизнес-плана или технико-экономического обоснования послеприватизационного развития объекта, а для физических лиц – декларации о доходах; выкупа имущества государственного предприятия согласно с альтернативным планом приватизации.

Неконкурентные способы продажи имущества государственных предприятий применяются относительно объектов, не проданных на аукционе, по конкурсу.

Создание коллективных предприятий, хозяйственных обществ, кроме открытых акционерных обществ, в процессе приватизации имущества государственных предприятий (за исключением объектов малой приватизации) не допускается.

Приватизация законсервированных объектов и объектов незавершенного строительства, предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, гостиничного хозяйства, туристического комплекса осуществляется путем продажи на аукционе, по конкурсу и путем выкупа.

Приватизация указанных объектов осуществляется в порядке, предусмотренном Законом Украины «О приватизации небольших государственных предприятий (малая приватизация)» и Государственной программой приватизации.

По решению органов приватизации законсервированные объекты и объекты незавершенного строительства могут передаваться на условиях соответствующего договора лицам, которые могут быть покупателями в соответствии с законом, для завершения строительства или вноситься в уставный фонд хозяйственного общества как государственная часть с последующей ее приватизацией в порядке, установленном законодательством Украины.

Приватизация имущества небольших государственных предприятий (объектов малой приватизации) осуществляется в соответствии с Законом Украины «О приватизации небольших государственных предприятий (малая приватизация)».

Законом также детально регламентируются порядок продажи объектов приватизации на аукционе, по конкурсу, на фондовых биржах, а также приватизация имущества, сданного в аренду, и продажа акций и частей (паев), относящихся к государству.

Одной из важных форм реализации гражданами конституционного права на жилище выступает приватизация государственного жилищного фонда, т.е. жилого фонда местных Советов народных депутатов и жилищного фонда, находящегося в полном хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий, организаций, учреждений.

Целью приватизации государственного жилищного фонда является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, привлечение граждан к участию в содержании и сохранении существующего жилья и формирование рыночных отношений в этой сфере.

Приватизация осуществляется путем бесплатной передачи гражданам квартир (домов) из расчета 21 квадратный метр общей площади на нанимателя и каждого члена его семьи и дополнительно 10 квадратных метров на семью, а также путем продажи излишков общей площади квартир (домов) гражданам Украины, которые проживают в них или состоят на очереди в связи с улучшением жилищных условий.

При этом, если общая площадь квартиры (дома) превышает площадь, которую имеет право получить семья нанимателя безвозмездно, наниматель осуществляет доплату ценными бумагами, полученными для приватизации государственных предприятий или земли, а в случае их отсутствия – деньгами.

Независимо от размера общей площади безвозмездно передаются в собственность граждан занятые ими однокомнатные квартиры; квартиры (дома), полученные в случае сноса или отселения из домов (частей домов), которые принадлежали гражданам на праве собственности, если бывшие собственники не получили за эти дома (части домов) денежной компенсации; квартиры (дома), в которых проживают граждане, которым установлена такого рода льгота Законом Украины «О статусе и социальной защите граждан, которые пострадали вследствие Чернобыльской катастрофы»; квартиры (дома), в которых проживают граждане, удостоенные звания Героя Советского Союза, Героя Социалистического Труда, награжденные орденом Славы трех степеней, ветераны Великой Отечественной войны, воины-интернационалисты, инвалиды I и II групп, инвалиды детства, ветераны труда, которые проработали: не менее 25 лет – женщины и 30 лет – мужчины, ветераны Вооруженных Сил и репрессированные лица, реабилитированные согласно Закону Украины «О реабилитации жертв политических репрессий в Украине»; квартиры (дома), в которых проживают семьи погибших при выполнении государственного либо общественного долга и на производстве; квартиры (дома), в которых проживают военнослужащие, льгота которым установлена Законом Украины «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей»; квартиры (дома), в которых проживают многодетные семьи, т.е. семьи, которые имеют трех и более несовершеннолетних детей.

Приватизация государственного жилищного фонда осуществляется уполномоченными на это органами, создаваемыми местной государственной администрацией, и органами местного самоуправления, государственными предприятиями, организациями, учреждениями, в полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится государственный жилищный фонд.

Передача занимаемых квартир (домов) осуществляется в общую совместную или долевую собственность по письменному согласию всех совершеннолетних членов семьи, которые постоянно проживают в данной квартире (доме), в том числе временно отсутствующих, за которыми сохраняется право на жилье, с обязательным определением уполномоченного собственника квартиры (дома).

Передача квартир (домов) в собственность граждан осуществляется на основании решения соответствующих органов приватизации, которое принимается не позднее месяца со дня получения заявления гражданина.

Подготовка и оформление документов о передаче в собственность граждан квартир (домов) может быть возложена на специально создаваемые органы приватизации (агентства, бюро, другие предприятия).

Передача квартир (домов) в собственность граждан с доплатой, безвозмездно или с компенсацией оформляется свидетельством о праве собственности на квартиру (дом), которое регистрируется в органах приватизации и не требует нотариального удостоверения.

Оплата стоимости приватизируемого жилья может проводиться гражданами в рассрочку на 10 лет при условии внесения первичного взноса в размере не меньше 10 процентов суммы, что подлежит выплате. При этом гражданин дает органу приватизации письменное обязательство о погашении недостающей суммы стоимости.

Органы приватизации, которые осуществляют приватизацию государственного жилищного фонда, имеют право на деятельность по оформлению и регистрации документов о праве собственности на квартиру (дом). Это право удостоверяется лицензией, выдаваемой в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров Украины.

Стоимость услуг за оформление документов на право собственности на квартиры (дома) оплачивается гражданами по расценкам, которые устанавливаются местными органами государственной исполнительной власти.

Государственный жилищный фонд, который находится в полном хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий, организаций и учреждений, по их желанию может передаваться в коммунальную собственность по месту расположения домов с последующим осуществлением их приватизации.

В случае банкротства предприятий, изменения формы собственности или ликвидации предприятий, учреждений, организаций, в полном хозяйственном ведении которых находится государственный жилищный фонд, последний (кроме общежитий) передается в коммунальную собственность соответствующих городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов. Нежилые помещения жилищного фонда, которые используются предприятиями торговли, общественного питания, жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения на условиях аренды, также передаются в коммунальную собственность соответствующих городских, поселковых, сельских Советов народных депутатов.

Порядок передачи жилищного фонда, который находится в полном хозяйственном ведении предприятий, учреждений или организаций, в коммунальную собственность определяется Кабинетом Министров Украины.

Органы приватизации не имеют права отказать жителям квартир (домов) в приватизации занимаемого ими жилья, за исключением случаев, предусмотренных законом. Так, не подлежат приватизации: квартиры-музеи; квартиры (дома), расположенные на территориях закрытых военных поселений, предприятий, учреждений и организаций, природных и биосферных заповедников, национальных парков, ботанических садов, дендрологических, зоологических, региональных ландшафтных парков, парков-памятников садово-паркового искусства, историко-культурных заповедников, музеев-заповедников; комнаты в общежитиях; квартиры (дома), которые находятся в аварийном состоянии и в которых невозможно обеспечить безопасное проживание людей; квартиры (комнаты, дома), отнесенные в установленном порядке к числу служебных, а также квартиры (дома), расположенные в зоне безусловного отселения, загрязненной вследствие аварии на Чернобыльской АЭС.

Споры, которые возникают при приватизации квартир (домов) государственного жилищного фонда, решаются в судебном порядке. Содержание приватизируемых квартир (домов) осуществляется за счет средств их собственников в соответствии с Правилами пользования помещениями жилых домов и придомовых территорий, утверждаемыми Кабинетом Министров Украины.

Собственники квартир многоквартирных домов обязаны принимать участие в общих затратах, связанных с содержанием дома и придомовой территории.

Для обеспечения эффективного использования приватизируемых квартир и управления ими собственники квартир (домов) могут создавать товарищества или объединения индивидуальных собственников квартир и домов. В многоквартирном доме, квартиры которого не полностью приватизированы, между товариществом (объединением) индивидуальных собственников квартир и собственниками неприватизированных квартир заключается соглашение об общем владении домом и долевом участии в затратах на его содержание.

Государственные коммунальные предприятия по обслуживанию и ремонту жилья обязаны осуществлять обслуживание и ремонт приватизируемого жилья, предоставлять жителям коммунальные и прочие услуги по государственным расценкам и тарифами. Контроль за соблюдением расценок и тарифов осуществляют финансовые органы.

Пользование закрепленной за приватизируемым домом придомовой территорией осуществляется в порядке и на условиях, предусмотренных Земельным кодексом Украины.

Законом предусмотрено, что за гражданами, которые не изъявили желания приватизировать занимаемое ими жилье, сохраняется действующий порядок получения и пользования жильем на условиях найма.

В ходе приватизации занимаемых квартир граждане имеют право переселиться в квартиры меньшей площади. При этом им выплачивается денежная компенсация за разницу между общей площадью занимаемой квартиры и квартиры, что предоставляется. Органы местной государственной администрации и местного самоуправления, государственные предприятия, организации, учреждения в полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится государственный жилищный фонд, должны оказывать содействие гражданам, которые хотят заменить квартиры (дома) большей площади на квартиры (дома) меньшей площади.

Собственник приватизированного жилья имеет право распорядиться квартирой (домом) по своему усмотрению, т.е. продать, подарить, завещать, сдать в аренду, обменять, заложить, заключать иные соглашения, не запрещенные законом. Порядок осуществления этих прав собственником жилья регулируется гражданским законодательством Украины.

3.12. Особенности Производств по экологическим, земельным, налоговым и другим административным делам

В настоящее время в Украине все больше внимания уделяется вопросам охраны окружающей природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Очевидно, что в значительной степени решение этих вопросов зависит не только от совершенства норм экологического материального права, но и от детальной правовой регламентации их реального претворения в жизнь. Примечательно, что обслуживание материальных экологических норм является прерогативой административного процесса. Именно в рамках административно-процессуальной деятельности реализуется значительное число эколого-правовых норм.

В этом плане мы можем выделить ряд процессуальных производств, связанных, во-первых, с распределением и перераспределением соответствующих природных ресурсов, во-вторых, с учетом природных ресурсов, ведением природоресурсовых кадастров, в-третьих, с устройством соответствующих природных объектов (заповедников, национальных парков и т.п.), в-четвертых, с осуществлением контроля в области использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, в-пятых, с производством экологической экспертизы, в-шестых, с разрешением экологических споров, привлечением лиц, совершивших экологические правонарушения, к ответственности.

Процессуальные нормы, регламентирующие порядок осуществления указанных производств, содержатся в ряде законодательных актов, например, в законах Украины «Об охране окружающей природной среды», «О животном мире», «О природно-заповедном фонде Украины», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе», в Водном и Лесном кодексах Украины, в постановлении Верховной Рады Украины «О Красной книге Украины», а также в ряде подзаконных нормативных актов, в частности, в Положении о порядке ведения государственного земельного кадастра, Положении о порядке выдачи разрешений на специальное использование природных ресурсов, в Правовом режиме зон санитарной охраны водных объектов, утвержденном постановлением Кабинета Министров Украины от 18.12.1998г. №2024, и ряде других нормативных актов.

В качестве примера такого рода производств рассмотрим производство по проведению экологической экспертизы – одно из наиболее детализированных в процессуальном плане производств по экологическим делам.

Экологическая экспертиза в Украине – вид научно-практической деятельности специально уполномоченных государственных органов, эколого-экспертных формирований и объединений граждан, основывающейся на межотраслевом экологическом исследовании, анализе и оценке предпроектных, проектных и других материалов либо объектов, реализация и действие которых может отрицательно влиять или влияет на состояние окружающей природной среды и здоровья людей, и направленной на подготовку заключений о соответствии запланированной либо осуществляемой деятельности нормам и требованиям законодательства об охране окружающей природной среды, рациональном использовании и воспроизводстве природных ресурсов, обеспечении экологической безопасности.

Основными задачами экологической экспертизы являются:

– определение степени экологического риска и безопасности запланированной или осуществляемой деятельности;

– организация комплексной, научно обоснованной оценки объектов экологической экспертизы;

– установление соответствия объектов экспертизы требованиям экологического законодательства, санитарных норм, строительных норм и правил;

– оценка влияния деятельности объектов экологической экспертизы на состояние окружающей природной среды, здоровья людей и качества природных ресурсов;

– оценка эффективности, полноты, обоснованности и достаточности мероприятий по охране окружающей природной среды и здоровья людей;

– подготовка объективных, всесторонне обоснованных заключений экологической экспертизы.

К документации на объекты экологической экспертизы прилагаются обоснования по обеспечению экологической безопасности запланированной или осуществляемой деятельности с комплексной эколого-экономической оценкой существующего либо предполагаемого воздействия на состояние окружающей природной среды, оценкой экологического риска, опасности для здоровья людей и с альтернативными прогнозными вариантами уменьшения этих воздействий.

Лица, передающие документацию на объекты экологической экспертизы, при необходимости организуют и финансируют проведение дополнительных исследований, поисковых и экспертных работ, обеспечивают гласность и учитывают общественное мнение о запланированной или осуществляемой деятельности, гарантируют достоверность предварительной оценки воздействия на окружающую природную среду и здоровье людей, что отображается в Заявлении об экологических последствиях деятельности.

Субъектами экологической экспертизы являются:

– Министерство экологии и природных ресурсов Украины, его органы на местах, создаваемые ими специализированные учреждения, организации и эколого-экспертные подразделения или комиссии;

– органы и учреждения Министерства здравоохранения Украины – в части, касающейся экспертизы объектов, которые могут отрицательно влиять или влияют на здоровье людей;

– другие государственные органы, местные Советы народных депутатов и органы исполнительной власти на местах в соответствии с законодательством;

– общественные организации экологической направленности или создаваемые ими специализированные формирования;

– другие учреждения, организации и предприятия, в том числе иностранные юридические и физические лица, которые привлекаются к проведению экологической экспертизы;

– отдельные граждане в порядке, предусмотренном законом.

В Украине осуществляются государственная, общественная и другие экологические экспертизы.

Заключения государственной экологической экспертизы являются обязательными для исполнения. При принятии решения о дальнейшей реализации объектов экологической экспертизы заключения государственной экологической экспертизы учитываются наравне с другими видами государственных экспертиз.

Заключения общественной и другой экологической экспертизы носят рекомендательный характер и могут быть учтены при проведении государственной экологической экспертизы, а также при принятии решений относительно дальнейшей реализации объекта экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится эколого-экспертными подразделениями, специализированными учреждениями, организациями или специально создаваемыми комиссиями Министерства экологии и природных ресурсов Украины, Министерства здравоохранения Украины, их органами на местах с привлечением других органов государственной исполнительной власти.

К проведению государственной экологической экспертизы могут в установленном порядке привлекаться специалисты других учреждений, организаций и предприятий, а также эксперты международных организаций.

Осуществление государственной экологической экспертизы является обязательным для видов деятельности и объектов, представляющих повышенную экологическую опасность.

Общественная экологическая экспертиза может осуществляться в любой сфере деятельности, которая нуждается в экологическом обосновании, по инициативе общественных организаций или других общественных формирований.

Общественная экологическая экспертиза может осуществляться одновременно с государственной экологической экспертизой путем создания на добровольных началах временных или постоянных эколого-экспертных коллективов общественных организаций или других общественных формирований.

Процедура проведения экологической экспертизы предусматривает решение эколого-экспертными органами или формированиями задач экспертного исследования и оценку объектов экологической экспертизы, подготовку обоснованного объективного эколого-экспертного заключения.

Процедура проведения экологической экспертизы предусматривает:

– проверку наличия и полноты необходимых материалов и реквизитов на объекты экологической экспертизы и создание эколого-экспертных комиссий (групп) в соответствии с требованиями законодательства (подготовительная стадия);

– аналитическую обработку материалов экологической экспертизы, при необходимости натурные обследования и проведение на их основе сравнительного анализа и частичных оценок степени экологической безопасности, достаточности эффективности экологических обоснований деятельности объектов экологической экспертизы (основная стадия);

– обобщение отдельных экспертных исследований полученной информации и результатов деятельности объектов экспертизы, подготовку заключения экологической экспертизы и представление его заинтересованным органам и лицам (заключительная стадия).

Государственная экологическая экспертиза проводится в случае:

– явной или возможной потенциальной опасности объектов экологической экспертизы для окружающей природной среды и здоровья людей;

– принятия соответствующего решения Кабинетом Министров Украины, Правительством Автономной Республики Крым, местными Советами народных депутатов или их исполнительными комитетами, судом и правоохранительными органами в соответствии с законодательством;

– обусловленности общегосударственными экологическими интересами.

Государственная экологическая экспертиза видов деятельности и объектов, представляющих повышенную экологическую опасность, проводится после оглашения заказчиком через средства массовой информации Заявления об экологических последствиях такой деятельности и представления эколого-экспертным органам комплекта документов с обоснованием оценки ее воздействия на окружающую природную среду.

Порядок передачи документации на государственную экологическую экспертизу определяется Кабинетом Министров Украины.

Заявление об экологических последствиях деятельности должно содержать сведения о целях и средствах осуществления деятельности, существенных факторах, которые влияют или могут влиять на состояние окружающей природной среды с учетом возможных экстремальных ситуаций, количественных и качественных показателях оценки уровней экологического риска такой деятельности, мерах, гарантирующих осуществление деятельности в соответствии с экологическими стандартами и нормативами, и обязательствах заказчика экологической экспертизы по обеспечению требований экологической безопасности при осуществлении деятельности.

В материалах оценки воздействия на окружающую природную среду запланированной или осуществляемой деятельности обосновываются ее целесообразность и способы реализации, возможные альтернативные варианты решений, характеристика состояния окружающей природной среды территории, виды и уровни воздействия на нее в нормальных и экстремальных условиях, возможные изменения ее качественного состояния, эколого-экономические последствия деятельности, меры по уменьшению уровня экологического риска и обеспечению требований экологической безопасности.

Предельные сроки проведения государственной экологической экспертизы объектов составляют:

– группами специалистов эколого-экспертных подразделений, учреждений или организаций Министерства охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины – до 45 календарных дней с продлением при необходимости до 60 дней, а в исключительных случаях, в зависимости от сложности проблемы, – до 120 дней;

– специально созданными межотраслевыми эколого-экспертными комиссиями или другими специализированными организациями – до 90 календарных дней;

– по доработанным материалам в соответствии с заключениями предварительной экологической экспертизы – до 30 календарных дней.

Началом государственной экологической экспертизы считается день представления эколого-экспертному органу комплекта необходимых материалов и документов, а при необходимости – и дополнительной научно-исследовательской информации по тем вопросам, которые возникли на время проведения экспертизы.

Заключения государственной экологической экспертизы должны содержать оценку экологической допустимости и возможности принятия решений в отношении объекта экологической экспертизы и учитывать социально-экономические последствия.

Положительные заключения государственной экологической экспертизы после утверждения их Министерством охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины или его органами на местах являются основанием для открытия финансирования проектов и программ либо деятельности.

Реализация проектов и программ либо деятельности без положительных заключений государственной экологической экспертизы запрещается.

При отрицательной оценке объектов государственной экологической экспертизы заказчик обязан обеспечить их доработку в соответствии с требованиями эколого-экспертного заключения и своевременную передачу материалов на дополнительную государственную экологическую экспертизу.

В целях информирования населения и согласования действий с другими объединениями граждан субъекты общественной экологической экспертизы оглашают через средства массовой информации Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в котором указываются сведения о составе общественного эколого-экспертного формирования, перечень специалистов, привлеченных к участию в экспертизе, объект экологической экспертизы, сроки ее проведения.

Заявление о проведении общественной экологической экспертизы подается в соответствующие местные Советы народных депутатов, органы государственной исполнительной власти и государственной экологической экспертизы.

Заключения общественной экологической экспертизы могут быть освещены в средствах массовой информации и направлены соответствующим Советам народных депутатов, органам исполнительной власти на местах, органам государственной экологической экспертизы, другим заинтересованным органам, лицам и заказчикам объектов экологической экспертизы, в отношении которых она проводилась.

Заключения общественной экологической экспертизы могут учитываться при проведении государственной экологической экспертизы, а также органами, принимающими решение о реализации объекта экологической экспертизы.

Заключения экологической экспертизы состоят из вводной (протокольной), констатирующей (описательной) и заключительной (оценочно-обобщающей) частей.

В вводной части содержатся данные об органе, проводившем экологическую экспертизу, составе экспертов, указываются время проведения, наименование объекта экологической экспертизы, его количественные и качественные показатели, сведения об исполнителях и заказчиках экологической экспертизы и об органе, принимающем решение о реализации объекта экологической экспертизы.

В констатирующей части представляется краткая характеристика видов запланированной или осуществляемой деятельности, указывается ее воздействие на состояние окружающей природной среды, здоровья людей, степень экологического риска соответствующих мероприятий, направленных на нейтрализацию и предупреждение этого воздействия, обеспечение требований экологической безопасности, охрану окружающей природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.

В заключительной части содержатся обобщающая оценка объекта экологической экспертизы, замечания и предложения по усовершенствованию обоснования его экологического воздействия, заключение об одобрении, возвращении на доработку или отклонении его от дальнейшего эколого-экспертного рассмотрения со ссылкой на соответствующие нормативные документы и о возможности принятия решения относительно дальнейшей реализации объекта экологической экспертизы.

Органично связан с производствами по экологическим делам ряд производств по делам земельным. К ним, в частности, можно отнести следующие производства.

Производство по передаче земельных участков в собственность.

Передача земельных участков в коллективную и частную собственность производится Советами народных депутатов, на территории которых расположены земельные участки.

Граждане, заинтересованные в передаче им в собственность земельных участков из земель запаса, подают заявление об этом в сельский, поселковый, городской, а в случае отказа – в районный, городской, в административном подчинении которого находится район, Совет народных депутатов по месторасположению земельного участка. В заявлении указываются желаемые размер и месторасположение участка, цель его использования и состав семьи.

Соответствующий Совет народных депутатов рассматривает заявление и в случае согласия передать земельный участок в собственность гражданину заказывает землеустроительной организации разработку проекта его отвода. Проект отвода земельного участка согласовывается с сельским (поселковым) Советом народных депутатов, с районными (городскими) землеустроительным, природоохранным и санитарным органами, органом архитектуры и представляется в районный (городской) Совет народных депутатов для принятия решения о передаче гражданину земельного участка в собственность.

Производство по предоставлению земельных участков в пользование.

Сельские, поселковые Советы народных депутатов предоставляют земельные участки в пользование для всех нужд из земель сел, поселков, а также за их пределами для строительства школ, больниц, предприятий торговли и других объектов, связанных с обслуживанием населения (сфера услуг), сельскохозяйственного использования, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, индивидуального и коллективного садоводства, огородничества, сенокошения и выпаса скота, традиционных народных промыслов.

Предприятие, учреждение, организация и граждане, заинтересованные в получении земельных участков, обращаются с соответствующим ходатайством (гражданин с заявлением) в местный Совет народных депутатов, имеющий право предоставлять земельные участки. Ходатайства об отводе участков, предоставляемых Верховной Радой Украины, подаются в областной, Киевский и Севастопольский городские Советы народных депутатов.

К ходатайству прилагаются: копия генерального плана строительства или другие графические материалы, обосновывающие размер намечаемой для отвода площади, титульный список или справка о финансировании строительства, проект рекультивации земель, другие материалы.

В заявлении гражданина о предоставлении земельного участка указываются желаемые его размер и месторасположение, цель использования.

Соответствующий местный Совет народных депутатов рассматривает ходатайство (заявление) в срок не более одного месяца, дает разрешение на составление проекта отвода земельного участка и одновременно сообщает об этом Совету народных депутатов, на территории которого расположен намечаемый для отвода земельный участок.

Проект отвода земельного участка согласовывается с собственником земли или землепользователем и представляется в сельский, поселковый, городской Совет народных депутатов, который рассматривает его в месячный срок и в пределах своей компетенции принимает решение о предоставлении земель.

Если предоставление земельного участка производится районным, областным Советом народных депутатов или Верховной Радой Украины, сельский, поселковый, городской Совет народных депутатов свое заключение представляет в районный, городской, в административном подчинении которого находится район, Совет народных депутатов.

Районный (городской) Совет народных депутатов принимает в месячный срок решение о предоставлении земельного участка, а по проекту, по которому предоставление участка производится областным Советом народных депутатов или Верховной Радой Украины, представляет свое заключение в областной Совет народных депутатов.

Областной, Киевский и Севастопольский городские Советы народных депутатов решают в месячный срок вопрос о предоставлении земельного участка, а по проекту, по которому предоставление земель производится Верховной Радой Украины, представляют проектные материалы и свое заключение в Кабинет Министров Украины, который рассматривает эти материалы и вносит в месячный срок свои предложения в Верховную Раду Украины.

Производство по предоставлению земель для ведения фермерского хозяйства.

Граждане, изъявившие желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство (включая и тех, кто переезжает из другой местности), для получения земельного участка в собственность или пользование подают в сельский, поселковый, городской, районный Совет народных депутатов по месторасположению земельного участка заявление, которое подписывает председатель создаваемого крестьянского (фермерского) хозяйства.

В заявлении указываются: желаемые размер и месторасположение участка, количество членов крестьянского (фермерского) хозяйства, сообщается об их опыте работы в сельском хозяйстве и наличии квалификации или специальной подготовки. Возможны также другие обоснования для выделения земельного участка.

Заявление гражданина о передаче земельного участка в собственность или предоставлении в пользование соответствующий Совет народных депутатов рассматривает в месячный срок и в случае согласия заказывает за счет Украинского государственного фонда поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств государственной землеустроительной организации разработку проекта его отвода.

Проект отвода земельного участка согласовывается с собственниками земли или землепользователями, районными (городскими) землеустроительным, природоохранным и санитарным органами и органом архитектуры.

Решение о передаче в собственность или предоставлении в пользование земель гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства либо об отказе в передаче или предоставлении земли соответствующие Советы народных депутатов принимают на ближайшей сессии.

В случае отказа сельского, поселкового, городского, районного Совета народных депутатов в отводе земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства этот вопрос решается вышестоящим Советом, а в случае его отказа – судом.

Производство по разрешению земельных споров .

Земельные споры рассматриваются местными Советами народных депутатов, судом, арбитражным судом или третейским судом в порядке, установленном Земельным кодексом и иными актами законодательства Украины.

Имущественные споры, связанные с земельными отношениями (включая споры о возмещении убытков и определении их размеров), разрешаются судом, арбитражным судом или третейским судом.

Споры между гражданами, которым принадлежит жилой дом, хозяйственные постройки и сооружения и земельный участок на праве совместной собственности, о порядке использования и распоряжения земельным участком разрешаются судом.

Споры по поводу разграничения территории сел, поселков, городов, районов, областей решаются вышестоящим Советом народных депутатов.

Споры по поводу смежного землепользования граждан рассматриваются согласительной комиссией, состав которой избирается соответствующим Советом народных депутатов.

Неявка стороны без уважительных причин по повторному вызову согласительной комиссии не приостанавливает рассмотрения земельного спора.

В случае недостижения согласия спор по заявлению одной из сторон рассматривается в судебном порядке.

По результатам рассмотрения спора по поводу смежного землепользования согласительная комиссия готовит свое заключение, которое оформляется протоколом и подписывается председателем и секретарем этой комиссии.

Этот протокол является основанием для принятия решения по указанному вопросу Советом народных депутатов в случае достижения согласия между сторонами.

Решение Совета народных депутатов должно быть мотивированным с обязательной ссылкой на фактические обстоятельства дела и нормы законодательства.

В решении предусматриваются порядок его исполнения и меры по устранению нарушенного права на землю.

Земельные споры рассматриваются Советами народных депутатов по заявлению одной из сторон в 10-дневный срок.

В случае рассмотрения сложных вопросов, требующих специальных заключений, споры рассматриваются в 20-дневный срок.

Земельные споры рассматриваются с участием сторон, которые должны быть заблаговременно уведомлены о времени и месте рассмотрения спора.

Отложить рассмотрение спора можно лишь по уважительным причинам.

Стороны, участвующие в земельном споре, имеют право знакомиться с материалами по этому спору, делать из них выписки, принимать участие в рассмотрении земельного спора, представлять документы и другие доказательства, возбуждать ходатайства, давать устные и письменные объяснения, возражать против ходатайств и доказательств другой стороны, получать копию решения по земельному спору и в случае несогласия с этим решением обжаловать его.

Решение Советов народных депутатов может быть обжаловано в суд, арбитражный суд в месячный срок.

Большую группу производств в структуре административного процесса составляют производства по налоговым делам. Они охватывают практически всю сферу взаимоотношений налоговых органов государства с гражданами, а также с предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности. Учитывая это обстоятельство, в качестве примера остановимся подробнее на производствах по декларированию по налогу на добавленную стоимость и декларированию доходов граждан.

Производство по представлению налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость.

Этот вид производства осуществляется в соответствии с Порядком заполнения и представления налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, утвержденным Приказом ГНА Украины от 30 мая 1997г. №166.

Представление налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость осуществляется в соответствии с Законом Украины «О налоге на добавленную стоимость».

Декларация предъявляется лицом – плательщиком налога.

Состоит она из вступительной части и четырех разделов. Плательщиком заполняются первые три раздела и вступительная часть, четвертый раздел заполняется работниками налоговой администрации лишь на оригинале декларации, который остается в налоговой администрации.

В соответствии с Законом представление декларации осуществляется в сроки, предусмотренные для уплаты налога, т.е. не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Оригинал декларации предъявляется плательщиком в налоговый орган по месту нахождения плательщика. Представление ксерокопии не допускается.

Декларация предъявляется плательщиком независимо от состояния финансово-хозяйственной деятельности плательщика налога.

Декларация может быть заполнена от руки чернильной или шариковой ручкой или отпечатана, без исправлений и ошибок. Заполнение карандашом не допускается. В строках, где отсутствуют данные для заполнения, ставится прочерк. Суммы оборотов и налога в декларации указываются в гривнах, без копеек, с соответствующим округлением по общеустановленным правилам.

Данные, приведенные в декларации, должны отвечать данным бухгалтерского учета плательщика и данным книг налогового учета. Достоверность их подтверждается подписью плательщика, если плательщик – физическое лицо, в иных случаях – подписями ответственных должностных лиц (директора, главного бухгалтера) и печатью.

Декларация представляется плательщиком в определенный указанным Порядком срок в канцелярию Государственной налоговой администрации для регистрации. В декларацию вносятся данные налогового учета плательщика в отдельности за каждый отчетный период, без нарастающего итога.

Вместе с декларацией должны предъявляться все необходимые приложения к ней.

Декларация, заполненная не в соответствии с требованиями и не подтвержденная подписью плательщика, если плательщик – физическое лицо, а в иных случаях – печатью и подписями ответственных должностных лиц (директора, главного бухгалтера), не регистрируется, считается не принятой и возвращается плательщику для доработки.

В налоговом органе проверяется правильность заполнения декларации, наличие и правильность заполнения всех приложений, представленных плательщиком вместе с декларацией, а также проверяется соответствие суммы налога, заявленного плательщиком в декларации, представленным расчетам.

Если во время такой проверки выявлены ошибки в определении плательщиком суммы налога, то по результатам проверки об этом делается запись в соответствующем пункте налоговой декларации и составляется справка о проверке налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость.

Если указанная плательщиком в декларации сумма налога, меньше, чем сумма, вытекающая из представленных плательщиком расчетов, выносится распоряжение о внесении изменений в определенную плательщиком сумму налога.

Копии справки и распоряжения в случае доначисления суммы налога по результатам проверки представляются плательщику налога.

В случае выявления завышенной суммы налога плательщик приглашается в налоговую администрацию с соответствующими документами налогового учета для проверки.

Производство по декларированию доходов граждан.

В соответствии с Декретом Кабинета Министров Украины от 26 декабря 1992 г. №13-92 «О подоходном налоге с граждан» и инструкцией Главной государственной налоговой инспекции Украины «О подоходном налоге с граждан», зарегистрированной Министерством юстиции Украины 9 июня 1993 г. за №64, декларация о совокупном годовом доходе представляется гражданами, которые на протяжении отчетного года, наряду с доходами по месту основной работы, получали доходы в иных местах, а также гражданами, которые, не имея основного места работы на протяжении отчетного года, получали любые доходы в денежной или натуральной форме.

Граждане, которые имеют постоянное местожительство в Украине (проживают в ней больше 183 дней на протяжении календарного года), декларацию о совокупном годовом доходе предъявляют в налоговые органы в срок до 1 марта следующего года по соответствующей форме. Иностранными гражданами, постоянно проживающими в Украине, декларации представляются ежеквартально.

Декларация о доходах подается в налоговый орган по месту проживания лично плательщиком налога или присылается по почте.

При личном представлении декларации датой подачи считается день регистрации ее в налоговой администрации, а при отправлении декларации по почте – дата отправки на штампе отделения связи.

Граждане, которые на протяжении отчетного года имели доходы лишь по месту основной работы (службы, обучения) и за этот период не получали иных доходов, декларацию о совокупном годовом доходе не представляют.

Декларация состоит из 4 разделов:

– раздел 1 содержит сведения о всех видах доходов, полученных на протяжении отчетного календарного года, о суммах затрат, непосредственно связанных с их получением, а также суммах удержанного подоходного налога по месту получения дохода или уплаченного авансом по расчетам налоговых администраций. Сведения о полученных доходах записываются в соответствующей графе этого раздела декларации в зависимости от вида дохода и места его получения;

– раздел 2 содержит сведения о суммах дополнительных скидок (льгот), на исключение которых с совокупного налогооблагаемого дохода имеет право лицо, предъявляющее декларацию.

– в разделе 3 отмечаются сведения о фактическом годовом совокупном доходе, подлежащем налогообложению, с которого проводится начисление подоходного налога, а также сообщается о сумме дохода, который плательщик налога предполагает получить в следующем году (оценочный доход).

– в разделе 4 отмечаются сведения о собственности и земельных участках, которые являются объектом налогообложения иными налогами (налог с собственников транспортных средств, налог на землю).

Декларация о совокупном годовом доходе должна быть заполнена разборчиво чернилами или шариковой ручкой и подписана плательщиком налога.

В 1 разделе декларации указываются фамилия, имя, отчество, точный и полный адрес постоянного местожительства в соответствии с пропиской. Декларация представляется по месту жительства независимо от места основной работы и места получения иных доходов.

Если в течение года гражданин изменил местожительство, то в декларации отмечается адрес на время ее представления. Наличие телефона (домашнего, служебного) также отмечается в декларации. Дополнительным требованием налоговых органов при представлении декларации предусмотрено указывать государственный идентификационный номер плательщика налога.

Кроме общих данных о плательщике налога, в разделе 1 указываются сведения о доходах, полученных по месту основной работы, а также суммы удержанного (уплаченного) подоходного налога по месту их получения.

В соответствующем пункте декларации указываются доходы, полученные от предпринимательской деятельности, а также иные доходы, налогообложение которых проводят налоговые органы. В частности, отмечаются доходы, которые получены в результате:

– осуществления предпринимательской деятельности без создания юридического лица;

– общей предпринимательской деятельности в составе коллектива предпринимателей без создания юридического лица;

– индивидуальной деятельности адвокатов и частных нотариусов и т.д.

В декларации также необходимо указать доходы, полученные во время пребывания за границей, или доходы, которые поступили из других государств, а также валютные доходы, полученные на законных основаниях непосредственно в Украине.

В частности, в этом пункте отмечаются:

– доходы, полученные от выполнения работ на основании индивидуальных (личных) контрактов (договоров) с иностранными работодателями, а также на основании контрактов между предприятием, учреждением, организацией (юридическим лицом) Украины и иностранным работодателем (при условии выплаты дохода иностранным работодателем непосредственно работнику);

– доходы (рентные платежи, плата по договорам имущественного найма и пр.), полученные от движимого и недвижимого имущества благодаря его использованию на территории иных государств;

– дивиденды на акции иностранных акционерных обществ, а также проценты на вклады в иностранных банках, расположенных за пределами Украины.

Во 2 разделе декларации указывается размер совокупного дохода, подлежащего налогообложению.

Размер совокупного дохода, подлежащего налогообложению, определяется вычитанием из сумм общего (валового) совокупного годового дохода сумм, которые не подлежат налогообложению. В этом разделе декларации указываются сведения о суммах дополнительных скидок (льгот), на исключение которых из совокупного налогооблагаемого дохода имеет право лицо, которое представляет декларацию. При этом право на получение льгот должно быть подтверждено соответствующими документами.

В декларации указываются также иные суммы, которые согласно законодательству не подлежат налогообложению.

В разделе 3 декларации указывается сумма налогооблагаемого дохода.

Лицо, которое предъявляет декларацию, должно самостоятельно определить сумму дохода с учетом соответствующих льгот, из которого необходимо платить подоходный налог.

Суммы предполагаемого дохода на следующий год указывают граждане – субъекты предпринимательской деятельности, которые имеют иные самостоятельные источники доходов.

В разделе 4 декларации отмечаются сведения о собственности и земельных участках, которые являются также объектами налогообложения иными налогами (плата за землю, налог с собственников транспортных средств).

В настоящее время налогообложения этих объектов проводится не по данным декларации, а в ином порядке, в связи с чем заполнение этого раздела имеет просто информационный характер.

Декларация заверяется подписью плательщика налога с указанием даты ее составления.

3.13. Деловодство

Любой государственный орган, предприятие, учреждение, организация, их должностные лица, а также объединения граждан в процессе своей деятельности в той или иной степени связаны с документами, их изданием, хранением, движением, т.е. с деловодством. В документах отражается многообразная деятельность государственных органов, в том числе и в плане их взаимоотношений с гражданами.

Деловодство представляет собой деятельность, по созданию документов и контролю за соответствием их нормативно-правовым актам, обеспечению движения документов, их хранению и сохранности содержащихся в них сведений.

Необходимость надлежащего осуществления деловодства и его совершенствования обусловлена рядом обстоятельств.

Прежде всего, усложняются функции государственного управления, в связи с чем повышаются требования к составлению документов, их оформлению и обработке. Также необходимо учитывать бурный рост компьютеризации этих процессов, широкое внедрение в повседневную деятельность государственных органов высокоэффективной копировальной техники.

Овладение приемами рациональной работы с документами – важнейшее направление повышения эффективности управленческого труда, позволяющее избежать неоправданных временных затрат, сосредоточить усилия управленцев на оперативном и качественном разрешении конкретных административных дел. С другой стороны, несоблюдение требований и правил деловодства, несомненно, сказывается на уровне государственной дисциплины, нарушение которой не только влечет за собой сбои в работе конкретного органа, его структурного подразделения, но и служит причиной неоправданных сложностей в их взаимодействии и взаимоотношениях с иными субъектами, в том числе с гражданами. Более того, такого рода нарушения зачастую становятся причиной возникновения конфликтных ситуаций, правовых споров, разрешение которых, в свою очередь, служит еще одним фактором увеличения и без того достаточно высокой загруженности органов, осуществляющих юрисдикционную деятельность.

К числу важнейших факторов, обусловливающих необходимость надлежащего ведения деловодства, следует отнести обеспечение прав и интересов граждан, вступающих в правоотношения с органами государства. Не секрет, что значительная часть нарушений прав граждан связана с ненадлежащим оформлением документов, несоблюдением правил их регистрации и движения. К примеру, не вызывает сомнения, что утрата того или иного документа может вызвать значительные временные потери, связанные с его восстановлением, издержки материального и морального характера, негативно влияющие на характер взаимоотношений гражданина и государства в лице его органов и должностных лиц. Вот почему есть основания утверждать, что соблюдение надлежащего порядка при осуществлении этого вида деятельности представляет собой одну из гарантий соблюдения, реализации и охраны прав и свобод граждан. Это обстоятельство в значительной степени связано с тем, что деловодство – это деятельность, которая осуществляется в той или иной степени во всех сферах жизни общества. Особое звучание это положение приобретает в контексте деятельности органов правосудия, прокуратуры, иных правоохранительных органов. Не случайно детальная регламентация этих вопросов получила свое отражение в соответствующих нормативных актах, например, в «Инструкции по деловодству в Верховном Суде Автономной Республики Крым, областном, межобластном, Киевском и Севастопольском городских, районном (городском) суде», утвержденной приказом Министра юстиции Украины от 13.03.97 г. № 22/5[102].

Можно выделить ряд аспектов деловодства.

Прежде всего, это юридический аспект, который связан с разрешением вопросов обеспечения законности и дисциплины в области деловодства, необходимостью официального закрепления требований, предъявляемых к документам в соответствующих нормативно-правовых актах – приказах, инструкциях, положениях и т.п., и неукоснительного их соблюдения.

Не менее важен и организационный аспект, проявляющийся в налаживании разнообразных и достаточно сложных отношений организационного характера, складывающихся между государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их структурными подразделениями по поводу создания документов, их движения, обработки и т.п. При этом на первый план выступает четкое определение функций и полномочий каждого из субъектов такого рода отношений.

Все большее значение приобретает экономический аспект деловодства, связанный с экономической целесообразностью, оптимальностью его осуществления. С учетом огромного числа разнообразных документов, используемых в деятельности различных органов и организаций, этот аспект становится все более актуальным.

Базовым понятием в данном виде административно-процессуальной деятельности выступает понятие документа. Происхождение этого термина связано с латинским словом «documentum», означающим свидетельство, доказательство. По своей сути документ – это носитель какой-либо информации. В более строгом значении он представляет собой средство закрепления информации о фактах, событиях, явлениях объективной действительности и деятельности человека, оформленное в соответствии с определенными требованиями, обеспечивающее возможность осуществления различных управленческих действий, а также отражающее те или иные аспекты правового положения субъектов правовых отношений.

Остановимся подробнее на классификации документов.

По степени первичности текста документов выделяются подлинники и копии документов. Подлинником является оригинальный документ, исходящий от компетентного органа или должностного лица, составленный в окончательной редакции и оформленный с соблюдением установленных требований.

Копия представляет собой документальное воспроизведение всех реквизитов оригинального документа. Этот вид документа может выражаться в виде факсимильной либо свободной копии. Факсимильная копия – это документ, отражающий абсолютно все особенности оригинального документа. Наиболее распространенными документами этого вида являются ксерокопии. В свободной копии также получает свое отражение вся информация, содержащаяся в подлинном документе, однако при этом графическое расположение материалов может быть иным, чем в оригинале. Особую разновидность копий составляет дубликат документа – т.е. копия, которая создана взамен утраченного либо неисправимо поврежденного оригинального документа.

По степени отражения содержания документа можно выделить документы, изданные в полном объеме, и выписки из документов, полностью воспроизводящие лишь определенную часть документа. Примером такого рода документа может служить выписка из трудовой книжки, содержащая сведения о трудовой деятельности человека за определенный период времени.

В зависимости от объема вопросов, получающих свое отражение в документе, последние подразделяются на простые и сложные. К числу простых относятся документы, отражающие какой-либо один вопрос, например, приказ о назначении на должность конкретного лица. В сложных документах затрагивается несколько вопросов, как правило, выделяемых в пунктах либо разделах документов. Примером такого документа может служить протокол заседания коллегиального органа, содержащий ход и результаты рассмотрения нескольких вопросов.

Различна и техника нанесения информации на документ. В связи с этим выделяются рукописные, машинописные документы, документы, содержащие аудио– и видеоинформацию, фотодокументы. В настоящее время наибольшее распространение получили тексты и другая информация, вносимые в документы при помощи компьютерной техники.

Еще одним критерием классификации документов служит характер изложения содержания документа. С этой точки зрения можно выделить индивидуальные, трафаретные и типовые документы. Особенностью документов первого вида является относительно свободное изложение содержания документа, например, автобиография. С учетом сходности определенных управленческих действий связано составление трафаретных документов, например, заявление гражданина о принятии на работу. В случаях, когда необходимо закрепить конкретную документальную форму, применяются типовые документы, в которых заранее разрабатывается определенный текст, дополняемый информацией, необходимой в данном конкретном случае. Примером такого документа может служить типовой договор, в который вносятся данные о лицах, его заключивших, дата заключения договора и данные, конкретизирующие его содержание.

Одной из важнейших выступает классификация документов по их названиям. С этой точки зрения среди документов выделяются приказы, протоколы, стенограммы, решения, резолюции, докладные записки, доклады, положения, уставы и т.п. С учетом этого документы группируются в зависимости от принадлежности к функциям управления, которые они обслуживают. Так, с учетом изложенных критериев группируются документы в Перечне типовых документов, которые создаются в процессе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, иных учреждений, организаций и предприятий, с определением сроков хранения документов, утвержденном приказом Главного архивного управления при Кабинете Министров Украины от 20.07.98 г. № 41[103]. В части указанного Перечня, содержащей указание на документы, которые издаются в управленческой деятельности, выделяются такие разделы, как организация системы управления; прогнозирование, планирование, ценообразование; финансирование, кредитование, налоговая политика; учет и отчетность; организация использования трудовых ресурсов; работа с кадрами; социально-культурное развитие населения; научно-информационная деятельность; экономическое, научно-техническое и культурное сотрудничество с зарубежными странами; материально-техническое обеспечение; административно-хозяйственное обслуживание; деятельность общественных организаций. В свою очередь, в каждом из разделов типовые документы еще более детализируются в зависимости от управленческих функций. В частности, в разделе организации системы управления выделяются документы, связанные с распорядительной деятельностью, контролем, организационными основами управления, правовым обеспечением управления, организацией документального обеспечения управления и ведомственного хранения документов. Применительно к такому делению указываются и конкретные документы. Например, применительно к осуществлению контроля выделяются:

– документы (акты, доклады, справки, обзоры) о проверке исполнения Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, постановлений Верховных Рад Украины и Автономной Республики Крым, актов Кабинета Министров Украины и Совета Министров Автономной Республики Крым, решений местных органов исполнительной власти и самоуправления:

а) по месту проверки и в организации, которая проводит проверку;

б) в иных организациях;

– документы (программы, докладные записки, справки, акты, заключения, отчеты) о проверке исполнения решений коллегий, приказов центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций:

а) по месту проверки и в организации, которая проводит проверку;

б) в иных организациях;

– переписка о проверке исполнения распорядительных документов органов государственной власти и местного самоуправления;

– документы (доклады, докладные записки, справки, акты) комплексных ревизий и проверок учреждений, организаций, предприятий органами исполнительной власти (за исключением документов периодичных бухгалтерских ревизий):

а) по месту ревизии и в организации, которая осуществляет проверку;

б) в иных организациях;

– переписка с органами исполнительной власти, местного самоуправления о проведении и результатах ревизий, проверок; об организации и улучшении контроля и проверки исполнения;

– журналы учета ревизий, проверок и контроля за исполнением их рекомендаций;

– документы (докладные записки, отчеты, справки, переписка) об исполнении предложений по результатам обследований, проверок и критических выступлений в средствах массовой информации;

– обращения (предложения, заявления, жалобы) граждан:

а) которые содержат предложения о существенных изменениях в работе учреждений, организаций, предприятий либо об устранении серьезных недостатков и злоупотреблений;

б) личного либо второстепенного характера;

– документы (аналитические справки, обзоры, докладные записки, анализы) о состоянии работы по рассмотрению предложений, заявлений, и жалоб граждан:

а) по месту составления;

б) в иных организациях;

– переписка о проверке предложений, заявлений и жалоб граждан.

В указанном Перечне документов содержится четкое закрепление сроков хранения документов в зависимости от того, поступают или не поступают документы в государственные архивы. Указание на подпункты «а» и «б» связано с конкретными сроками хранения документов.

Ряд нормативно-правовых документов регламентирует особенности осуществления деловодства, связанные с необходимостью сохранения секретности определенной информации. В частности, это Инструкция о порядке отбора и передачи секретных документов на архивное хранение, утвержденная приказом Государственного комитета Украины по вопросам государственных секретов и технической защиты информации и Главного архивного управления при Кабинете Министров Украины от 3.03.97 г. № 25/7,[104] а также Инструкция о порядке учета, хранения и использования документов, дел, изданий и других материальных носителей информации, которые содержат конфиденциальную информацию, являющуюся собственностью государства, утвержденная постановлением Кабинета Министров Украины от 27.11.98 г. № 1893[105].

Общие правила, регламентирующие порядок осуществления деловодства, получили своё закрепление в Примерной инструкции по деловодству в министерствах, иных центральных органах исполнительной власти, Совете Министров Автономной Республики Крым, местных органах исполнительной власти[106].

Указанная инструкция устанавливает общие правила документирования управленческой деятельности министерств, иных центральных органов исполнительной власти, Совета Министров Автономной Республики Крым, а также местных органов исполнительной власти. Она определяет порядок ведения общего деловодства, а её положения распространяются на всю служебную документацию.

Инструкция охватывает порядок работы с документами, начиная с их создания и до отправления в соответствующий орган либо передачи в архив.

Так, инструкцией регламентируются общие вопросы документирования управленческой деятельности; приём, рассмотрение и регистрация документов; составление и оформление служебных документов, в том числе датирование, индексация, согласование, засвидетельствование и адресование документов.

Документирование управленческой деятельности состоит в фиксации по установленным правилам на бумажных либо магнитных носителях управленческих действий, т.е. в создании документов. Основанием для создания документов выступает необходимость засвидетельствования наличия и содержания управленческих действий, а также передачи, хранения, использования информации на протяжении определённого времени.

Управленческая деятельность осуществляется путём издания распорядительных документов. Распорядительные документы, поступающие в учреждение от вышестоящих органов, должны быть доведены до организаций, находящихся в сфере его управления. Такого рода документы в виде ксерокопий рассылаются вместе с сопроводительным письмом. В свою очередь, документы, издаваемые на основании распорядительных документов вышестоящих органов, должны обязательно содержать ссылку на них с указанием наименования этих документов, а также дат, номеров и заголовков.

Инструкция содержит также положения, касающиеся документов, создаваемых коллегиальными органами. В частности, ход обсуждения вопросов и решений, принимаемых коллегиальными органами на собраниях, заседаниях, советах, фиксируется в протоколах, которые в свою очередь оформляются на основе записей и стенограмм, сделанных в ходе заседания.

В случае, когда ход заседания коллегиального органа стенографируется, содержание самих выступлений в протокол не заносится, а расшифрованная и надлежаще оформленная стенограмма прилагается к протоколу. При фиксации хода заседания на магнитной плёнке записанные на ней тексты перепечатываются и вносятся в протокол.

Передача информации о решениях коллегиальных органов осуществляется путём пересылки последних соответствующим организациям для исполнения. Оперативная связь с организациями, учреждениями и гражданами осуществляется путём направления им писем.

Достаточно детально регламентирует инструкция порядок приёма, рассмотрения, регистрации документов.

Централизованный приём всех документов, поступающих в учреждение, осуществляется канцелярией. В нерабочее время приём документов может быть осуществлён дежурным сотрудником.

Все конверты, поступившие в канцелярию, раскрываются в ней, за исключением тех, которые имеют пометку «лично». Если конверт повреждён, то об этом обязательно должна делаться пометка в почтовом реестре. Сами конверты сохраняются и прилагаются к документу в том случае, если только по ним можно установить адрес отправителя и время отправления и получения документов. Это делается и тогда, когда в конверте отсутствуют отдельные документы либо установлено несоответствие номеров документов номерам на конверте. Неправильно оформленные, повреждённые, либо направленные не по адресу документы возвращаются отправителю или пересылаются адресату. Все документы, поступившие в учреждение, подлежат обязательному предварительному рассмотрению. Это обусловлено тем, что среди них следует выделить такие, которые требуют обязательного рассмотрения их руководством учреждения либо исполнителями в соответствии с функциональными обязанностями, а также необходимостью регистрации документов и установления сроков их исполнения. Такого рода предварительное рассмотрение осуществляется руководителем канцелярии либо любым уполномоченным на это лицом. Осуществляется предварительное рассмотрение документов в день получения документов либо в первый рабочий день в случае получения их в нерабочее время. Что же касается поручений вышестоящих органов, телеграмм и телефонограмм, то они рассматриваются немедленно. Руководству учреждения в первоочередном порядке передаются законы Украины, акты и корреспонденция Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады и Совета Министров Автономной Республики Крым, органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также наиболее важные документы, содержащие информацию о принципиальных вопросах деятельности учреждения, требующих разрешения их руководством. Все иные документы передаются в структурные подразделения и непосредственно исполнителям.

Одним из важных этапов работы с документами является их регистрация. Регистрация документа представляет собой фиксацию фактов создания либо поступления документов и осуществляется путём проставления на нём условного обозначения – регистрационного индекса с дальнейшей записью необходимых сведений о документе в соответствующих регистрационных формах. Целью регистрации является обеспечение учёта документов, а также контроля за исполнением и оперативным использованием имеющейся в документах информации.

Регистрации подлежат документы, создаваемые и используемые в учреждении, а также те, которые поступают от других органов, учреждений, организаций и граждан. Основным принципом регистрации документа является однократность, т.е. каждый документ в данном учреждении регистрируется только один раз. Входящие документы регистрируются в день поступления либо не позднее следующего дня, если документ поступил в нерабочее время, а созданные документы – в день их подписания либо утверждения. При этом документы регистрируются в пределах их групп в зависимости от названия, вида документа, его автора и содержания. Так, отдельно регистрируются законы Украины, акты и корреспонденция Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, бухгалтерские документы и т.д. Во время регистрации документа проставляется регистрационный индекс, который составляется из порядкового номера в пределах группы документов, которые регистрируются, и дополняется индексами по номенклатуре дел, вопросам деятельности, корреспондентам и т.д. Для регистрации всех документов применяется единая регистрационно-контрольная карточка. Другой формой регистрации является журнальная форма, которая допускается в учреждениях со сравнительно небольшим объёмом документооборота – 500-600 документов в год.

Значительное внимание уделяется составлению и оформлению служебных документов.

Прежде всего, чётко определен формат служебных документов. Для их составления должна использоваться бумага форматов А-3, А-4, А-5. Составление документов на бумаге иного формата не разрешается.

Как правило, все служебные документы должны оформляться на бланках соответствующего учреждения, которые изготовляются в соответствии с требованиями государственных стандартов. При этом выделяется два вида бланков: бланк для писем и общий бланк для иных видов организационно-распорядительных документов. Не на бланках оформляются некоторые внутренние документы, например, заявления работников, служебные справки, а также документы, созданные от имени нескольких организаций.

С целью ускорения исполнения документов и надлежащего формирования дел в деловодстве каждый документ должен содержать один вопрос, за исключением таких документов, как протоколы, приказы, планы, отчёты и обобщающие документы.

Текст документа должен содержать определённую аргументированную информацию, которая должна быть изложена сжато, грамотно, понятно и объективно, без повторений и использования слов и оборотов, которые не несут содержательной нагрузки. При этом содержание документа должно быть связано с содержанием ранее изданных документов по этому вопросу.

Текст документа оформляется в виде сплошного сложного текста, анкеты, таблицы. Сплошной сложный текст документа должен содержать грамматически и логически согласованную информацию об управленческих действиях. Он используется при составлении правил, положений писем, распорядительных документов. Как правило, тексты распорядительных документов и писем состоят из двух частей. В первой части указываются основания либо обоснования для составления документа, а во второй части – выводы, предложения, решения, распоряжения либо просьбы.

Форма анкеты используется в случае изложения цифровой либо словесной информации об одном объекте по определённому объёму признаков. Такого рода тексты используются в организационно-распорядительных документах, документах по материально-техническому снабжению, финансовых документах т.д. Использование формы таблицы возможно в случае изложения цифровой либо словесной информации о нескольких объектах по ряду признаков, например, в плановых, отчётно-статистических документах.

Особое внимание уделяется оформлению документов.

Служебный документ должен иметь обязательные реквизиты и стабильный порядок их размещения. Так, он должен содержать наименование учреждения, фамилию автора документа и его код, код формы документа, название вида документа, дату, индекс, заголовок к тексту, текст, подпись, визы, отметку об исполнении документа и направлении его в дело. В установленных законом случаях в нём должна быть отметка о государственной регистрации.

Наименование учреждения должно соответствовать наименованию, указанному в положении (уставе) о нём. Сокращенное наименование можно использовать только в случае, если оно официально зафиксировано в положении (уставе) учреждения. Название вида документа (приказ, распоряжение, решение и т. д.) указывается на бланке печатным либо машинописным способом и должно соответствовать компетенции учреждения, содержанию управленческой деятельности. Заглавие текста документа должно отражать содержание документа. Оно должно быть максимально коротким и ёмким, точно передавать содержание текста и при этом грамматически согласовываться с названием документа. В случае, если в документе идёт речь о нескольких вопросах, заголовок может быть обобщённым.

Все служебные документы подлежат датированию. При этом датой документа является дата его подписания, а для документа, принимаемого коллегиальным органом, – дата его принятия. В случае, если документ подлежит утверждению, датой документа является дата его утверждения. Дата на документе проставляется лицом, которое его подписывает либо утверждает, в момент совершения этих действий. Все служебные отметки на документах, связанные с их прохождением и исполнением, подлежат обязательному датированию и подписанию.

Индексация документов состоит в присвоении им условных обозначений – индексов, которые присваиваются документам во время регистрации и которые указывают на место составления, исполнения и хранения документов. Индексы входящих и создаваемых учреждением документов состоят из порядковых номеров в пределах группы документов, которые регистрируются и которые в соответствии с задачами поиска могут дополняться индексами по номенклатуре дел, вопросам деятельности, исполнителям и т.д. Составные части индекса отделяются одна от другой косой чертой. Индекс совместного нормативного акта должен составляться из индексов учреждений, его издавших.

В случае необходимости в оценке целесообразности документа, его обоснованности и соответствия требованиям законодательства осуществляется согласование проекта документа.

Согласование может осуществляться как в учреждении (со структурными подразделениями, с должностными лицами, которые в соответствии с их компетенцией занимаются вопросами, затронутыми в проекте документа, – внутреннее), так и за его пределами (внешнее).

Внутреннее согласование осуществляется визированием проекта документа должностным лицом. Виза включает: личную подпись, инициалы и фамилию лица, которое визирует документ, и дату визирования. В случае необходимости указывается наименование должности этого лица.

Замечания и предложения к проекту документа излагаются на отдельном листе, о чём на проекте делается соответствующая отметка.

Замечания обязательно докладываются лицу, которое подписывает документ.

Проекты нормативно-правовых актов учреждения проверяются работниками юридической службы учреждения на соответствие их законодательству и визируются ими на первом образце на обратной стороне последнего листа проекта акта.

Внешнее согласование проектов документов оформляется соответствующим грифом. Гриф согласования ставится ниже подписи на лицевой стороне последнего листа проекта документа и включает в себя слово «Согласовано», наименование должности лица, с которым согласовывается проект документа, его личную подпись и дату согласования. В случае, когда согласование касается более трёх учреждений, составляется «лист согласования», о чём делается отметка в самом документе на месте грифа согласования.

Засвидетельствование документа осуществляется путём его подписания, утверждения и проставления печати.

Документы подписываются должностными лицами в соответствии с их компетенцией. В учреждениях, действующих на основе единоначалия, документы подписываются только руководителем либо его заместителем, причём подпись состоит из наименования должности лица, подписавшего документ, личной подписи, инициалов и фамилии. В случае направления документа одновременно нескольким учреждениям вышестоящего уровня руководителем подписываются все экземпляры документов. Подписывается только оригинал, когда документ направляется одновременно нескольким организациям, которые относятся к сфере управления учреждения. При этом оригинал остаётся в делах учреждения, а на места рассылаются заверенные канцелярией экземпляры.

Документы подписываются, как правило, одним лицом. В случаях, если за содержание документа несут ответственность несколько лиц, например, при составлении финансовых документов, он подписывается двумя либо несколькими лицами, подписи которых размещаются одна под другой в соответствии с должностью. В случае подписания документа несколькими лицами, имеющими одинаковые должности, их подписи размещаются на одном уровне. Документы коллегиальных органов подписываются председательствующим на заседании этого органа и секретарём.

Документы могут подписываться лицами, выполняющими обязанности конкретного должностного лица, либо его заместителями. При этом обязательно указываются должность лица, подписавшего документ, и его фамилия с добавлением в тексте подписи пометок «и.о.», «зам.».

Особым способом засвидетельствования документа после его подписания служит утверждение документа. Он утверждается соответствующими органами либо должностными лицами, к компетенции которых относится разрешение вопросов, изложенных в документах.

На документах, которые заверяют права граждан и юридических лиц либо фиксируют факт расходов денежных средств и материальных ценностей, подпись ответственного лица должна заверяться гербовой печатью. Гербовая печать ставится также на положениях, уставах, договорах, свидетельствах, доверенностях.

В отдельных случаях на документах должна быть резолюция, сделанная соответствующим должностным лицом.

Резолюция – это надпись на документе, сделанная руководителем учреждения, которая содержит указания по выполнению документа.

Резолюция состоит из таких элементов: фамилия исполнителя (исполнителей), содержание поручения, срок исполнения, личная подпись руководителя, дата. В случае, если поручение дано нескольким должностным лицам, главным исполнителем является лицо, определённое в поручении первым, если в документе не обусловлено иное. Для исполнения поручения такому лицу предоставляется право привлекать других исполнителей и координировать их работу.

На документах со сроками исполнения, которые не нуждаются в иных указаниях, в резолюции определяются: исполнитель, подпись автора резолюции, дата. Как правило, на документе должно быть не более одной резолюции. Другие резолюции возможны только тогда, когда возникает необходимость детализации порядка выполнения документа.

Во время прохождения документа в учреждении обязательно делаются такие пометки:

– о поступлении (регистрации) документа – на нижнем правом поле первого листа документа (сокращённое наименование учреждения, дата поступления документа, индекс документа);

– о взятии документа на контроль – на левом поле первого листа документа (на уровне заглавия к тексту) пишется слово «контроль» или буква «к»;

– об исполнении документа и направлении его в дело – на нижнем левом поле первого листа документа (краткая справка об исполнении, если нет документа об исполнении, слова «в дело» и номер дела, в котором документ будет сохраняться, дата направления документа в дело, должность и подпись исполнителя).

Каждый документ должен иметь отметку о непосредственном исполнителе, которая состоит из его фамилии и номера служебного телефона, которые указываются на лицевой или обратной стороне последнего листа документа.

Копия документа изготавливается и выдаётся только с разрешения руководителя учреждения или руководителя соответствующего структурного подразделения. Учреждение может засвидетельствовать копии только тех документов, которые создаются в нём (это правило не распространяется на архивные учреждения, государственные нотариальные конторы и частных нотариусов).

Инструкцией определяется порядок оформления приложений к документам.

Приложения детализируют, разъясняют отдельные вопросы документа или вопрос в целом. О наличии приложения указывается в тексте документа или после текста документа перед подписью. Например, приложением к данной инструкции служит приблизительный перечень документов, которые не подлежат регистрации деловодной службой. В частности, к ним относятся:

1. Письма, которые поступили в копии к сведению.

2. Телеграммы и письма о разрешении на командировки и отпуски.

3. Сообщения о заседаниях, совещаниях, собраниях и повестке дня.

4. Графики, наряды, заявки, разнарядки.

5. Информация, присланная к сведению.

6. Учебные планы, программы (копии).

7. Рекламные уведомления, плакаты, программы совещаний, конференций и т.д.

8. Прейскуранты (копии).

9. Нормы расхода материалов.

10. Поздравительные письма и приглашения.

11. Печатные издания (книги, журналы, бюллетени).

12. Научные отчёты по темам.

13. Месячные, квартальные, полугодовые отчёты.

14. Формы статистической отчётности.

Приложения к документам могут быть трёх видов:

– приложения, которые утверждаются или вводятся в действие распорядительными документами;

– приложения, которые разъясняют или дополняют содержание основного документа;

– приложения, которые являются самостоятельными документами и рассылаются с сопроводительным письмом.

Приложения должны оформляться на стандартных листах и иметь все необходимые для конкретного вида документа реквизиты.

Порядок размножения документов средствами множительной техники определяется руководителем учреждения, а необходимость размножения отдельных документов – руководителями структурных подразделений. Размножение небольших по объёму документов может осуществляться непосредственно с помощью средств оргтехники. Размножение больших по объёму документов должно осуществляться специализированным подразделением (множительным цехом) по таким правилам:

– для выполнения множительных работ исполнитель заполняет заказ, который подписывает руководитель структурного подразделения;

– документы на размножение передаются в множительный цех вместе с заказом. При этом заказу присваивается номер, отмечается дата его передачи, устанавливается срок выполнения заказа;

– заказы регистрируются в специальном журнале учёта работы множительного цеха. Лицо, которое получает размноженный документ, расписывается на заказе с отметкой даты получения;

– оригиналы документов после изготовления с них копий возвращаются по принадлежности.

Определенные особенности имеет подготовка и оформление документов к заседаниям коллегиальных органов.

Заседания коллегиальных органов осуществляются в соответствии с утверждёнными планами их работы и по мере необходимости. В плане работы коллегиального органа указываются содержание вопросов, дата рассмотрения, фамилия докладчика и наименование структурного подразделения, которое готовит документы для рассмотрения коллегиальным органам, срок подачи документов. Руководители структурных подразделений заблаговременно подают для включения в план работы коллегиального органа перечень вопросов, которые они считают необходимым рассмотреть на его заседании. К перечню прилагается справка о мотивах внесения вопроса на рассмотрение коллегиального органа.

Документы по вопросам, которые выносятся на рассмотрение коллегиального органа, должны подаваться не позже чем за пять дней до заседания. К ним относятся:

– докладная записка (адресованная коллегиальному органу), в которой основательно изложены вопросы с выводами и предложениями;

– проект решения коллегиального органа, а в случае необходимости и проект приказа;

– справка о согласовании проекта с заинтересованными структурными подразделениями и другими учреждениями;

– список лиц, которые приглашаются на заседания коллегиального органа.

О каждом собрании коллегиального органа составляется протокол, который оформляется в соответствии с правилами.

Свое закрепление нашел и порядок обработки и рассылки исходящих документов.

Исходящие документы, в том числе изготовленные на ПК, обрабатываются и посылаются централизованно в день их получения от структурных подразделений или не позже следующего рабочего дня. Не допускается рассылка или передача документов без регистрации их в канцелярии. При этом обязательно проверяется:

– правильность оформления документа и размещения на нём всех реквизитов;

– правильность указания адреса;

– наличие всех необходимых подписей на документе и дополнениях к нему;

– наличие виз на копии документа, которая остаётся в делах учреждения;

– наличие на документе отметки о дополнениях;

– соответствие количества экземпляров количеству адресатов.

На оригиналах документов, которые подлежат возвращению, на верхнем правом поле первой страницы ставится штамп «Подлежит возвращению». Документы, которые посылаются одновременно одному и тому же адресату, вкладываются в один конверт. На конверте проставляются регистрационные номера всех документов, которые находятся в конверте.

В регистрационной карточке или журнале указываются номер исходящего документа, дата регистрации, заглавие (краткое содержание) документа и номер дела, в котором будет сохраняться его копия. Оригиналы приказов, планов, отчётов, протоколов и т.д. остаются в учреждениях, которые являются авторами этих документов. В другие учреждения посылаются их заверенные копии.

Организация контроля за исполнением документов представляет собой один из важнейших этапов надлежащего осуществления деловодства. Задачей такого рода контроля является обеспечение своевременного и качественного их исполнения. Контролю подлежат зарегистрированные документы, в которых установлено то или иное задание.

Контроль за исполнением документов включает такие виды работ:

– постановку документов (поручений) на контроль, формирование картотеки контролируемых документов;

– проверку своевременного доведения документов до исполнителей;

– предварительные проверки и регулирование хода исполнения;

– учёт и обобщение результатов контроля за исполнением документов (поручений);

– информирование руководителя о ходе и результатах исполнения документов (поручений);

– снятие документов с контроля;

– формирование картотеки исполненных документов.

Документ считается исполненным только тогда, когда поставленные в нём вопросы нашли свое разрешение и корреспонденту дан ответ по существу. После исполнения документ снимают с контроля. Снять документ с контроля может только то лицо, которое поставило его на контроль.

Цели оптимизации работы с документами и дальнейшего их использования в необходимых случаях предполагают необходимость составления номенклатура и формирования дел, их хранение.

Номенклатура дел – это систематизированный перечень наименований дел, создаваемых в учреждении, оформленный в соответствующем порядке с указанием сроков сохранения дел.

Номенклатура дел является обязательным для каждого учреждения документом, который составляется для создания в учреждении единой системы дел, обеспечения их учёта, быстрого розыска документа по его содержанию и виду, отбора документов на государственное сохранение в процессе деловодства.

Существует три вида номенклатура дел: типовая, примерная и индивидуальная.

Типовая номенклатура дел устанавливает типовой состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, с единой системой индексации, и является нормативным актом.

Примерная номенклатура дел устанавливает примерный состав дел для учреждений, однородных по характеру деятельности, но разных по структуре, и имеет рекомендательный характер.

Типовые и примерные номенклатуры дел разрабатываются органами высшего уровня для организаций, которые принадлежат к сфере управления учреждения, и используются ими в качестве методических пособий во время составления индивидуальных номенклатур дел.

Как правило, индивидуальная номенклатура дел учреждения состоит из номенклатур дел отдельных структурных подразделений.

Формирование дел – это группировка исполненных документов в деле в соответствии с номенклатурой дел. Во время формирования дел следует придерживаться следующих правил:

– группировать в дела только оригиналы (в случае их отсутствия – заверенные в установленном порядке копии) правильно оформленных и исполненных документов, не допускать включение в дела черновых, личных, дублирующих документов, документов, которые подлежат возвращению, и размноженных копий;

– группировать в дела документы одного деловодного года (за исключением особых, судебных, переходных дел). Личные дела формируются на протяжении всего времени работы лица в учреждении;

– группировать в дела отдельно документы постоянного и временного сроков сохранения.

Как исключение, когда этого требует специфика работы в учреждении, документы постоянного и временного сроков сохранения, связанные с решением одного вопроса, могут группироваться на протяжении деловодного года в одно дело.

Документы в деле группируются в хронологическом или логическом порядке либо в их совмещении.

Документы заседаний коллегиальных органов группируются в два дела:

– протоколы и документы к ним (доклады, справки и т.д.);

– документы по организации заседаний (повестка дня, проекты и копии решений и т.д.).

Протоколы группируются в хронологическом порядке по их номерам. Документы к заседаниям систематизируются по датам и номерам протоколов; внутри группы документов, которые касаются одного протокола, – по повестке дня.

Оконченные дела постоянного и продолжительного (свыше 10 лет) сроков сохранения должны сдаваться в архивные подразделения учреждения для последующего хранения и использования. Дела временного хранения (до 10 лет включительно) могут передаваться в архивное подразделение учреждения по согласованию с его руководителем.

Подготовка документов к передаче в архивные подразделения учреждения включает:

– экспертизу ценностей документов;

– оформление дел;

– составление описей дел;

– передачу дел в архивные подразделения учреждения и обеспечение сохранности документов.

Свое отражение в инструкции нашли также вопросы, касающиеся организации и функций деловодной службы.

Работа деловодной службы регламентируется положением о ней, которое разрабатывается на основе положения (устава) об учреждении, приведенной инструкции и утверждается руководителем учреждения. Деятельность работников деловодной службы регламентируется должностными инструкциями, которые разрабатываются руководителем деловодной службы на основании Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих и утверждаются руководителем учреждения. Основной задачей деловодной службы является установление единого порядка документирования и работы с документами в учреждении на основе использования современной вычислительной техники, автоматизированной технологии работы с документами и сокращения числа документов.

В соответствии с этой задачей деловодная служба: разрабатывает инструкции по деловодству и номенклатуре дел; организовывает по поручению руководства подготовку документов, обеспечивает их оформление и выпуск; организовывает и обеспечивает документальное и организационно-техническое обслуживание работы коллегиальных органов; организовывает печатное изготовление, копирование, тиражирование документов.

На руководителя деловодной службы возлагается персональная ответственность за обеспечение соблюдения установленного порядка работы с документами в учреждении; за выполнение плана работы и соблюдение необходимых условий труда должностных лиц деловодной службы; за соблюдение трудовой и исполнительной дисциплины в коллективе деловодной службы.

Глава 4. Административная юстиция и административный процесс: исторический и зарубежный опыт

В связи с проводимой в настоящее время в Украине судебно-правовой реформой несомненный интерес вызывают вопросы, касающиеся истории становления правосудия по административным делам, – административной юстиции, опыта развития этого института в других странах. Это позволит избежать ошибок прошлого, критически отнестись к зарубежному опыту и, наряду с этим, усвоить все лучшее, что выработала правовая культура человечества[107]. Вместе с тем, нельзя не отметить, что становление института административной юстиции выступает важным фактором развития административно-процессуальной формы.

В свое время известный правовед Н. Д. Сергеевский отмечал, что научное исследование не может ограничиваться отечественным правом. В качестве необходимого материала должно привлекаться и право других государств, поскольку цивилизованным народам не суждена замкнутая жизнь, и поэтому нельзя игнорировать международное влияние, проникающее во все сферы[108].

Именно поэтому следует подробнее рассмотреть исторические аспекты становления административной юстиции и опыте существования этого института в наиболее развитых современных государствах.

Теория и практика административной юстиции имеют долгую и поучительную историю. Как справедливо отмечал профессор С.А. Корф, государство XVIII ст. не знало административной юстиции, как и не признавало субъективных публичных прав своих граждан. Ни Монтескье, ни Руссо, стоявшие у истоков учения о правовом государстве, не знали и не обращали внимания на этот институт права[109].

Вопросы истории развития данного института на протяжении длительного времени, вплоть до 1917 г., были предметом исследования многих юристов, как зарубежных, так и российских[110]. При этом в некоторых учебниках по административному и полицейскому праву также освещались вопросы административной юстиции[111].

В юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской формами[112].

В определенной степени краеугольный камень теории правового государства – идея разделения властей – во многом стал фактором, определившим историческую судьбу административной юстиции.

По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации – самой администрации либо судебной власти. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции как в странах Европы, так и в России.

Во Франции данный вопрос встал с особой остротой во время Великой Французской революции. При этом «революция столкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое, ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, пережив самих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решить вопрос, чем и как заменить уничтожаемое...»[113].

Применительно к административной юстиции ответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти – власти ненавистной в силу соотнесения ее с королевской властью и убеждением, что суды представляют лишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведение принципов независимости администрации от суда и централизации административной власти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную от вмешательства судов административную власть[114]. В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французская административная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения. Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции в недрах самой администрации. Практически неизменной была структура органов административной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совет и советы префектур. Однако при этом определенные изменения, обусловленные влиянием принципов судопроизводства по гражданским и уголовным делам, коснулись порядка производства в указанных учреждениях. Благодаря этому влиянию устанавливались начала состязательности, устности и гласности, а также возможность участия в рассмотрении дел представителей общественного обвинения[115].

В целом же к началу XX в. в построении административной юстиции Франции намечалась тенденция к постепенному обособлению данного института. Это было вызвано необходимостью четкого определения цели существования административной юстиции. Эта цель состояла в необходимости защиты прав и интересов граждан, а не интересов администрации[116]. Однако указанная тенденция не получила своего логического завершения и до настоящего времени[117]. Французская административная юстиция полностью не выделена из системы административных органов.

Формирование теории административной юстиции во Франции в значительной степени, как было сказано ранее, проходило под влиянием теории разделения властей. Именно эта теория в большинстве случаев становилась решающим аргументом для обоснования соответствующего построения системы органов административной юстиции во Франции конца XIX – начала XX в. Теоретические воззрения французских ученых-юристов были предметом пристального внимания в юридической литературе России. Вполне справедливые критические замечания по этому поводу[118] сводятся к следующему.

1. Теория разделения властей, положенная в основу построения французской административной юстиции, трактуется французскими учеными весьма своеобразно – как теория полной независимости административной власти не только от законодательной, но и от судебной[119].

2. Понимаемая таким образом теория разделения властей фактически означает полную недоступность для обжалования действий органов администрации либо резко сужает такого рода возможность вследствие подчиненности органов административной юстиции самой администрации.

3. Такое положение, когда администрация выступает судьей в деле, в котором она сама является заинтересованной стороной, противоречит основному правовому принципу – равенству всех граждан перед законом.

4. Поскольку теория разделения властей должна пониматься не как полное обособление ветвей власти, а как их сотрудничество при целесообразном распределении функций, соответствующем структуре каждого органа, именно на этом и должна строиться теория административной юстиции.

Теория правового государства и, соответственно, теория разделения властей оказали существенное влияние на развитие теории и практики административной юстиции Германии.

К середине XIX в. в юридической науке Германии преобладали два основных течения, касающихся существа административной юстиции в контексте установления гарантий ограждения гражданина от всемогущества администрации. Одно из этих течений, наиболее характерным представителем которого являлся профессор Бэр, отстаивало преимущества судебной власти; другое же выдвигало иные гарантии, среди которых выделялся институт административной юстиции[120].

Анализируя позиции немецких ученых по этому вопросу, а также практику деятельности существовавших к тому времени органов административной юстиции, С. А. Корф подчеркивал ряд моментов, позволяющих выделить особенности функционирования этого правового института.

Во-первых, деятельность органов административной юстиции в германских государствах носила ярко выраженный инстанционный характер. Как правило, таких инстанций было три[121]. При этом низшие инстанции являлись одновременно и органами активного управления.

Во-вторых, комплектование состава низших инстанций органов административной юстиции из чиновников и лиц, избранных от населения, а в ряде случаев только из чиновников, не позволяло в полной мере избежать их зависимости от вышестоящего начальства, что, по существу, означало отсутствие гарантий их самостоятельности. В полной мере самостоятельными являлись лишь высшие инстанции. В свою очередь, привлечение в состав органов административной юстиции избранных от населения лиц служило отрицательным фактором, поскольку вносило в деятельность указанных органов элемент непрофессионализма.

В-третьих, что является наиболее важным для характеристики административной юстиции германских государств, большое развитие получили процессуальные формы рассмотрения дел. В большей степени это касалось Пруссии, где в административном процессе нашли применение принципы гражданского процесса: гласность, устность, состязательность, а также четкое определение роли стороны в процессе[122].

Организация административной юстиции в германских государствах существенно отличалась от подобной организации во Франции. Система административных судов нижнего и среднего звеньев (а именно таковыми и были уездные и окружные управы), а также высший административный суд в значительной степени ограничивали всевластие администрации, служили важной гарантией правомерности ее действий. Кроме того, компетенция административных судов была значительно шире компетенции органов административной юстиции во Франции. Следует отметить и большую независимость административных судов. Существенные отличия имелись и в процессуальной сфере. В Германии производство по делам по общему правилу было публичным и устным. При этом лицо, обжаловавшее действия административных органов, могло выступать через уполномоченного, а для охраны публичных интересов при административном суде назначались особые комиссары[123]. Во Франции же административно-процессуальная форма была развита в значительно меньшей степени.

Отнесение рассмотрения административно-правовых споров к ведению общих судов характеризует так называемую английскую форму административной юстиции. В общепринятом смысле институт административной юстиции в Англии к началу XX в. своего развития фактически не получил. Однако следует подчеркнуть важную особенность английского судопроизводства. Она заключается в достаточно развитой процедуре рассмотрения дел, в том числе и административно-правовых споров в общих судах. Сама же система общих судов в Англии достаточно сложна и в рамках настоящей работы не нуждается в детальном исследовании. Отметим лишь, что рассмотрение административно-правовых споров в сфере местного управления находилось в первой инстанции в руках мировых судей. Апелляционной инстанцией служили четвертные заседания мировых судей, происходившие не менее четырех раз в году. Значение высшего административного суда принадлежало Суду королевской скамьи.

Наряду с историческими особенностями становления и развития Российского государства, на формирование административной юстиции в России в определенной степени оказывали влияние и упомянутые выше формы ее организации. Однако решающего значения они не имели, и к середине XIX в. в России сложилась своеобразная система административной юстиции. С одной стороны, эта система характеризовалась элементарностью, а с другой – неоправданной усложненностью. Элементарность проявлялась в наличии двух инстанций, причем в ряде случаев высшая инстанция – 1-й Департамент Сената – оказывалась первой и последней. Сложность построения указанной системы заключалась в большом количестве разного рода присутствий, выполнявших роль первой инстанции, отсутствии четкого определения их компетенции. Отсутствовало и однозначное определение подсудности дел 1-му Департаменту Сената.

Являясь, как было отмечено ранее, высшей инстанцией по рассмотрению соответствующих дел, 1-й Департамент Сената играл, по существу, роль высшего административного суда.

Роль низших инстанций выполняли многочисленные учреждения и должностные лица. В частности, к ним относились: уездные и городские полицейские управления, губернские управления, губернаторы и генерал-губернаторы, губернские по земским и городовым делам присутствия, губернские и уездные по воинской повинности присутствия и ряд других органов.

Критически оценивая сложившуюся в России систему органов, выполнявших роль административной юстиции, И.Т. Тарасов, в частности, отмечал: «Кроме 1-го Департамента Сената у нас, в сущности, есть только подобия таковых, причем одни из них имеют в этом отношении меньшее, а другие большее значение... 1-й Департамент Сената в качестве высшего административного суда в империи является в нашем законодательстве как бы куполом без здания и фундамента, ибо ни средних, ни низших общих судебно-административных инстанций или административных судов не существует, а... слабые подобия этих судов, конечно, не могут возместить этого существенного пробела»[124].

Однако и «купол без здания и фундамента» не являл собой образец административного суда в настоящем его значении. Хотя функционально он должен был быть судом, организационно он был архаически присутственным местом, где его члены – сенаторы назначались из особ первых трех классов без учета стажа и образования, процесс практически проходил через канцелярию, а слушание дела не могло происходить в большинстве случаев без личного присутствия представителя заинтересованного министерства, которому принадлежало право решающего голоса наравне с судьями[125].

Что же касается присутствий, как первой инстанции системы административной юстиции, то их состав также далеко не всегда удовлетворял требованиям надлежащего образовательного ценза, зависел от администрации, в большинстве случаев непосредственно участвовал в управлении и часто являлся судьей в собственном деле[126].

Обращает на себя внимание и недостаточная разработанность в законодательстве того времени процессуальных форм обжалования решений и действий административных органов, порядка рассмотрения такого рода дел. Ряд имевшихся положений, безусловно, свидетельствует о тенденции наибольшего благоприятствования органам администрации, выступавшим в качестве стороны в деле.

В частности, жалобы на постановления административных учреждений должны были приноситься в высшие инстанции через те нижние инстанции, на действия которых приносилась жалоба; жалобы на распоряжения министров приносились в 1-й Департамент Сената только через эти министерства.

С другой стороны, неоправданно усложнилась и возможность быстрого и оперативного исправления ошибочного решения самим органом администрации.

Так, в соответствии с общими правилами производства по административным делам присутственные места не вправе были своей властью изменять свои постановления, а в случае необходимости такого изменения по вновь открывшимся обстоятельствам должны были испрашивать на это разрешение у вышестоящих инстанций[127].

Некоторые требования, касавшиеся порядка подачи жалобы, имели расплывчатую формулировку, на основании которой они могли толковаться по усмотрению лица, рассматривавшего жалобу, и служили основанием для ее возврата лицу, ее подавшему. Например, жалобы не принимались и возвращались лицу, ее подавшему, если в ней «помещены укорительные выражения»[128].

Еще одним фактором, характеризующим процессуальную сторону деятельности органов административной юстиции в дореволюционной России, является множество правил, отдельно регламентирующих порядок подачи жалоб в каждое из учреждений, составляющих низшую инстанцию этого института[129].

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что для института административной юстиции в дореволюционной России было характерно:

1) несовершенство построения системы ее органов, проявлявшееся в отсутствии четкого распределения компетенции между ними, что приводило к нарушениям инстанционности рассмотрения дел;

2) отсутствие присущих судопроизводству начал гласности, состязательности, устности в деятельности этих органов, а также недостаточная разработанность процессуальных форм их деятельности, что, по существу, превращало эти органы из органов административной юстиции в органы административного произвола;

3) участие в значительном числе случаев в рассмотрении дел представителей активной администрации, т.е. игнорирование принципа о том, что нельзя быть судьей в собственном деле, а также неудовлетворительное решение вопроса о составе этих органов с точки зрения профессиональной пригодности и образовательного уровня.

Таким образом, существовавшая в дореволюционной России система административной юстиции не соответствовала в значительной степени прогрессивным тенденциям, получившим к тому времени разработку в теоретических исследованиях ученых-юристов[130], и не решала важнейшей задачи защиты на должном уровне субъективных публичных прав и интересов граждан.

Попыткой реформировать систему административной юстиции было введение постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. судов по административным делам и принятие соответствующего Положения о них[131].

К сожалению, всестороннего анализа этого акта, позволяющего отметить его положительные и отрицательные стороны, в последующие годы, вплоть до настоящего времени, не проводилось по вполне понятным причинам[132].

Впервые за всю историю существования Российского государства был сделан шаг в преобразовании громоздкой и малоэффективной системы административной юстиции с целью действительного ограждения граждан от неправомерных действий административных органов и защиты их интересов.

Выделим основные моменты, характеризующие этот важный нормативный акт.

Во-первых, судебная власть по административным делам подразделялась на три инстанции: административный судья, окружной суд и 1-й Департамент Правительствующего Сената;

Во-вторых, по своему служебному статусу административный судья приравнивался к членам окружного суда, пользовался правом несменяемости и не мог быть переведен без его согласия для рассмотрения уголовных и гражданских дел; за каждым из административных судей закреплялся секретарь для осуществления делопроизводства по делу.

В-третьих, административные судьи и члены административного отделения окружного суда должны были назначаться из лиц, имеющих высшее юридическое образование и обладающих достаточным юридическим опытом.

В-четвертых, была четко определена компетенция административных судей и окружных судов. Так, им были подведомственны дела по протестам комиссаров на постановления, распоряжения, действия учреждений и должностных лиц городского, уездного, губернского и волостного управления, дела по жалобам правительственных учреждений и должностных лиц на постановления, распоряжения и действия иных государственных учреждений в пределах губернии, уезда, волости, города, а также дела по жалобам частных лиц на такого же рода постановления, распоряжения, действия.

В-пятых, было установлено достаточно полное процессуальное регулирование производства по административным делам на началах гласности, состязательности и устности процесса.

Одним из существенных моментов данного Положения, направленных на защиту прав граждан, было закрепление возможности принесения устной жалобы, которая при отражении ее в протоколе служила основанием для возбуждения производства по делу.

Это обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель учитывал реальное положение дел, принимая во внимание значительный процент неграмотного населения в тогдашней России.

Время не позволило проверить на практике действенность административных судов, и одним из первых декретов новой, Советской власти, а именно Декретом от 22 ноября 1917 г. № 1 о суде их деятельность была прекращена, как и деятельность всей старой судебной системы в целом.

Законодательство кратковременного периода существования самостоятельного Украинского государства (1917-1920 гг.) не обходило своим вниманием и вопросы деятельности органов административной юстиции. Конституция Украинской Народной Республики 1918 г. установила, что судебная власть в рамках гражданского, уголовного и административного законодательства осуществляется исключительно судебными органами. При этом административно-юрисдикционная деятельность административных органов ограничивалась рамками закона[133].

В период правления гетьмана П.Скоропадского свое законодательное закрепление получили положения, в соответствии с которыми Генеральный Суд Украинской державы представлял собой высший суд по административным делам[134].

Наиболее широко деятельность судебных органов по административным делам регламентировал проект Основного Государственного Закона УНР в период существования Директории (1920 г.). Несмотря на то, что этот проект не был претворен в жизнь, его положения свидетельствуют о значительном внимании тогдашнего правительства Украины к вопросам деятельности органов административной юстиции. В частности, предусматривалось введение в судебную систему Украины Высшего Административного Суда. Этот суд должен был рассматривать и разрешать, придерживаясь судебного порядка, вопросы о законности распоряжений административных органов и органов самоуправления, а также споры между административными органами и органами самоуправления. О роли, которая отводилась Высшему Административному Суду в системе судебных органов Украинского государства того времени, свидетельствует тот факт, что в качестве административных судов низшей инстанции должны были выступать общие суды, которым предоставлялось право решать, соответствуют ли распоряжения местных органов требованиям закона и не превысила ли местная власть своей компетенции[135].

Анализ законодательства Украины 1918-1920 гг. позволяет сделать вывод, что, несмотря на весьма небольшой временной промежуток, система органов административной юстиции получила значительное развитие и уверенно ориентировалась на формирование самостоятельных административных судов.

На начальном этапе существования Советского государства, в условиях гражданской войны вопросы формирования новой системы административной юстиции, безусловно, не являлись первоочередными. На первый план выдвигались задачи формирования и усиления репрессивных органов.

Однако проблему контроля над деятельностью административных органов нельзя было игнорировать. Поэтому постепенно начали создаваться правовые предпосылки рассмотрения дел, в которых проверялась законность действий органов государственного управления[136]. В частности, это проявилось в закреплении подведомственности земельных споров волостным, уездным и губернским земельным комиссиям[137], возможности обжалования в суд неправильности записей в книгах актов гражданского состояния[138]. Постепенно стали формироваться и основы процессуальной формы рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц государственных органов. Так, постановление VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов (ноябрь 1918 г.) «О соблюдении законности» содержало положение о необходимости «вменять в обязанность всем должностным лицам и советским учреждениям по требованию любого гражданина республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения, составление соответствующего краткого протокола. В протоколе должны быть указаны время, место и имена должностных лиц или название учреждения и сущность дела. Копия протокола тут же выдается жалобщику...»[139].

Значительным шагом на пути обеспечения законности в управлении было образование Центрального Бюро жалоб и заявлений, а также местных отделений этого Бюро[140]. Постановление Народного Комиссариата Государственного Контроля «О Центральном Бюро жалоб и заявлений»[141], а также Положение «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений»[142] достаточно детально регламентировали порядок подачи и рассмотрения жалоб и заявлений, исполнения решений по ним. Однако анализ указанных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что наряду с положительными сторонами (обособление от органов активного управления, коллегиальность в принятии решения, введение порядка рассмотрения жалоб в определенные процессуальные рамки) в них имелись также положения, не позволяющие рассматривать названные бюро в качестве административных судов. Прежде всего это касается характеристики состава этих органов, порядка их образования. В частности, п.2 указанного Положения определяет, что «местные Бюро при губернских контрольных отделениях образуются как самостоятельный подотдел, во главе которого ставится специальный заведующий из лиц, рекомендуемых местными, партийными, профессиональными организациями, а за отсутствием таковых – из лиц, соответствующих требованиям партийных или профессиональных организаций. Для ближайшего участия в работе Бюро заведующий последним обязательно приглашает представителей местных рабочих и крестьянских организаций»[143].

Ясно, что при таком положении вещей вряд ли может идти речь о несменяемости, независимости и надлежащей профессиональной подготовке членов Бюро. Игнорировался и принцип состязательности при рассмотрении и разрешении жалоб.

Недостаточно четко был определен и круг обжалуемых действий. Так, одним из оснований для обжалования признавалась «несогласованность обжалуемых действий... с общими направлениями политики центральной власти»[144].

В целом же практика законодательства первых лет Советской власти давала основания предполагать, что процесс развития административной юстиции пойдет по пути создания системы именно административных судов[145], тем более, что такая тенденция складывалась в теоретических разработках ученых-правоведов[146].

Однако этого не произошло. Зарождавшийся тоталитаризм требовал сильной, неподконтрольной никому административной власти. Начала формироваться всемогущая административно-командная система, не нуждавшаяся в контроле извне, особенно судебном. Вследствие этого вопросы судебного обжалования действий административных органов отошли на второй план. Складывалось положение, при котором практически все вопросы о законности действий органов управления разрешались в недрах самой административной системы. Судебному контролю подлежали лишь некоторые категории дел, в частности, дела по жалобам на неправильности в списках избирателей по выборам в Советы народных депутатов, дела о недоимках и штрафах, дела о жалобах на действия нотариусов и органов, выполняющих нотариальные действия, а также по жалобам на неправильность записей в книгах актов гражданского состояния[147].

Введение в 1927 г. Административного кодекса Украины было крупным шагом в развитии административного законодательства[148]. Вводился административно-процессуальный порядок рассмотрения жалоб на действия местных административных органов. Однако и в этом законодательном акте не предусматривалось судебного обжалования, за исключением жалоб на неправильное производство описи, оценки имущества, предназначенного на продажу в случае неуплаты необходимых платежей, а также неправильное распределение полученных от продажи имущества сумм[149].

Административный кодекс Украины упорядочил систему органов и должностных лиц, которые были уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, ввел в определенные процессуальные рамки рассмотрение этих дел. При этом суды в число органов, рассматривающих дела об административных проступках, введены не были.

Законодатель пошел по пути предоставления функций рассмотрения жалоб и привлечения к административной ответственности большому количеству исполнительно-распорядительных органов, что негативно отражалось на качестве рассмотрения конкретных дел и приводило к сужению гарантий защиты гражданами своих прав и законных интересов.

Определенные изменения наметились с 60-х годов. Основными этапами, способствующими усилению юридических гарантий защиты прав и интересов граждан, стали:

а) закрепление возможности обжалования в суд постановлений о наложении штрафов[150];

б) введение в систему органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, административных комиссий при исполкомах районных, городских, сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, к ведению которых было отнесено значительное число дел об административных правонарушениях. Указанные комиссии при рассмотрении дел действовали на началах коллегиальности и руководствовались процессуальными правилами, получившими закрепление в Положении о них[151].

в) усиление административно-процессуальных гарантий рассмотрения жалоб, предложений и заявлений граждан[152].

г) принятие и введение в действие Кодекса Украины об административных правонарушениях, закрепившего подведомственность рассмотрения судами ряда административных деликтов, характеризующихся повышенной степенью общественной вредности, а также более продуманную и детализированную процедуру рассмотрения дел, принятия и исполнения решений[153].

д) закрепление возможности судебного обжалования неправомерных действий органов управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан[154].

Таким образом, к моменту обретения Украиной независимости в законодательстве Союза ССР и Украинской ССР все более намечалась тенденция к построению системы административной юстиции в том ее виде, который присущ значительному числу современных развитых государств. Опыт этих государств, с учетом особенностей правовой системы современной Украины, на наш взгляд, даст возможность смоделировать конструкцию административной юстиции, отвечающей требованиям времени.

Рассмотрим подробнее систему и практику деятельности органов административной юстиции в ряде наиболее развитых государств мира.

Во Франции в течение длительного времени понятие административных органов включало в себя и органы, рассматривающие жалобы на действия администрации, оценивающие законность их действий и решений, и органы, осуществляющие активные административные функции. В настоящее время различие между ними значительно увеличилось, что позволяет выделить собственно административные органы, принимающие или подготавливающие исполнительные решения, и административные судебные учреждения, принимающие судебные акты или судебные решения[155].

Судебный контроль за администрацией в основном является прерогативой судебных учреждений административной юстиции[156], хотя в определенной степени в осуществлении такого рода контроля участвуют и общие суды.

Построение системы органов административной юстиции включает в себя три звена: Государственный совет – центральный и руководящий орган; территориальные административные суды, называемые административными судами общего права и подчиняющиеся Государственному совету в порядке апелляционного обжалования; специализированные судебные учреждения административной юстиции, которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме выполнения функций правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному совету[157].

Структура Государственного совета, многократно изменявшаяся на протяжении его длительного существования, в настоящее время определяется наличием пяти секций: четыре из них осуществляют контроль за сферой управления и одна секция – судебная. Члены Государственного совета не считаются судебными чиновниками, а являются государственными служащими. Данное обстоятельство, а также отсутствие закрепления в законе гарантий их независимости (в частности несменяемости) существенно отличают их от профессиональных судей[158].

В тесной связи со структурой системы органов административной юстиции находится и компетенция Государственного совета, точнее, его судебно-юрисдикционной секции, по сути, выполняющей роль высшего административного суда.

Как административный суд первой инстанции Государственный совет рассматривает наиболее значительные дела, в отношении же низших административных судов он выступает в качестве апелляционной инстанции, а в отношении иных специализированных судебных учреждений административной юстиции он, как уже отмечалось, представляет собой кассационную инстанцию.

Об объеме деятельности Государственного совета как высшей инстанции административной юстиции свидетельствует тот факт, что в среднем он рассматривает 10000 дел в год, а количество апелляций достигает до 80% от общего числа рассмотренных нижестоящими административными судами дел. Что же касается кассационного обжалования, то оно затрагивает до 10% вынесенных решений[159].

Известные из истории французской административной юстиции советы префектур, представлявшие основное звено всей системы административной юстиции, в настоящее время значительно приблизились по своей сущности к общим судам. Этого удалось достичь в результате предпринятой в середине 50-х годов попытки осуществления соответствующей реформы, вызванной необходимостью разрешения значительного количества нерешенных дел, скопившихся в Государственном совете, и, что не менее важно, придать их деятельности максимально приближенный к правосудию характер.

Задача реформы была решена, и дела стали рассматривать региональные административные суды. По мнению Г. Брэбана, новое название должно было, с одной стороны, означать полноту их судебной юрисдикции, а с другой – символизировать их действительную независимость от аппарата управления[160]. Таким образом, в общей системе французской административной юстиции указанные суды стали основным звеном ее организации. Они вправе рассматривать жалобы на все акты, издаваемые органами исполнительной власти, нарушающими субъективные права граждан, а также акты, носящие нормативный характер[161].

Реформа административной юстиции во Франции была продолжена принятием Закона о реформе судебного административного разбирательства от 31 декабря 1987 г.[162] В соответствии с указанным Законом были учреждены административные апелляционные суды для рассмотрения апелляционных жалоб на решения административных судов. Они правомочны рассматривать дела о превышении власти, а также требования о возмещении вреда, связанные с такого рода жалобами[163]. Административные апелляционные суды имеют в своем составе палаты, количество которых устанавливается декретом, рассмотренным Государственным советом. Таким же образом устанавливается и число самих судов. Члены корпуса административных судей и административных апелляционных судей могут быть назначены в административный апелляционный суд, если имеют соответствующий ранг государственного чиновника и стаж не менее шести лет действительной службы, из которых четыре года связаны с выполнением функций по отправлению правосудия. Лица, назначенные в административный апелляционный суд в качестве административных судей, должны выполнять свои обязанности не менее четырех лет.

Несмотря на серьезные реформы в системе административной юстиции Франции, условия рассмотрения дел остаются практически без изменений. Процедура рассмотрения дел проводится без учета принципов гласности и устности процесса. Основу принятия решения составляют разного рода документы, которые истребуются судьей и на основе которых готовится заключение по делу.

Существенные изменения претерпела и система административной юстиции в странах, где доминирует английская форма ее организации – отнесение вопросов административной юстиции к ведению общих судов. Эволюция системы органов административной юстиции наиболее наглядно прослеживается в Соединенных Штатах Америки. Несмотря на то, что в этом государстве в соответствии с конституцией судебная власть предоставляется только судам и распространяется на все дела, которые рассматриваются по общему праву[164], практически судебные полномочия по рассмотрению значительного числа административно-правовых споров переданы так называемым квазисудебным учреждениям, являющимся, по существу, учреждениями административными. Следует отметить ряд причин, вызвавших необходимость такого шага. Важнейшей из них являлась существенная перегруженность судов делами, связанными с претензиями граждан к административным органам. Как отмечает американский юрист Д. Карлен, без коренной перестройки своей работы и значительного увеличения персонала суды не могли бы справиться с лавиной дел, находящихся в них[165]. Иными факторами, повлиявшими на этот процесс, были: специальные познания сотрудников этих административных учреждений; наличие у административных учреждений права по собственной инициативе начинать преследование правонарушителей, каковым суды не обладают; сложность и длительность процедуры прохождения дел в судах, а также высокая стоимость судебных издержек[166].

Сущность квазисудебных органов административной юстиции заключается в том, что они выросли из недр администрации и в значительной степени остаются под ее влиянием. Ряд из них (например, комиссии по выплате компенсаций штатов) занимаются исключительно рассмотрением административно-правовых споров конкретного вида. Другие же, составляющие большинство, сочетают рассмотрение административно-правовых споров с выполнением иных функций в государственном управлении.

Деятельность квазисудебных органов административной юстиции основывается на достаточно детально разработанных правилах административной процедуры[167]. Не вдаваясь в подробный анализ всех квазисудебных органов в США, отметим основные положения, позволяющие оценить в целом тенденции развития этого института.

Во-первых, наличие детального процессуального регламентирования рассмотрения дел, а также возрастающая самостоятельность и независимость лиц, их рассматривающих, свидетельствуют о том, что последние фактически обладают статусом административного судьи.

Во-вторых, государство все с большим вниманием относится к вопросам повышения престижа органов административной юстиции, о чем свидетельствуют факты придания квазисудебным органам статуса отраслевых судов. В частности, Управление налоговых апелляций США было преобразовано в Налоговый суд США[168].

И наконец, в-третьих, возможность обжалования решений квазисудебных учреждений административной юстиции в Федеральный суд и Верховный суд США по существу означает инстанционность рассмотрения административно-правовых споров.

Одной из важных особенностей административно-процессуального законодательства США является весьма детальная регламентация административных процедур.

В основе правового регулирования деятельности административных органов лежит так называемая «надлежащая правовая процедура», включающая в себя право сторон на извещение о предмете спора и претензиях по делу, право сторон на представление доказательств, право на опровержение доказательств в ходе процессуальных действий, право на участие адвоката в рассмотрении дела, требование о том, что решение по делу должно основываться исключительно на доказательствах, зафиксированных в протоколе ведения процесса, а также необходимость обеспечения возможности заинтересованному лицу получать копию протокола, в котором получили отражение все обстоятельства дела.

В настоящее время в США основные административно-процессуальные нормы сосредоточены в Правилах административной процедуры (Свод законов США – титул 5, гл. 5)[169].

Прежде всего следует отметить широкую гласность административного процесса. Необходимость всесторонней информации о деятельности административных органов предусматривается параграфом 552 указанных Правил. Так, до сведения общественности должна доводиться следующая информация: описание и адреса центральных и местных органов и служб соответствующего административного учреждения, в которых от служащих этих органов можно получить необходимую информацию; сведения о порядке осуществления соответствующих функций административного учреждения, в т.ч. о характере и требованиях всех применяемых процедур; сами процедурные правила, описание форм документов и указание мест, где их можно получить, а также инструкции, касающиеся объема и содержания всех письменных документов; сведения о материальных нормах общего действия, критериях их толкования и применения, о поправках или изменениях, внесенных в них.

Каждое административное учреждение в соответствии с опубликованными Правилами должно сделать доступными для общественного контроля и для снятия копий руководства административному персоналу и инструкций персоналу, которые касаются граждан и представителей общественности, а также материалы, отражающие результаты рассмотрения дел.

В случае отказа в выдаче документа гражданин вправе предъявить иск в суд. Суд имеет право указать административному учреждению на недопустимость отказа и обязать его предоставить документы. При этом бремя доказывания правомерности решения об отказе в выдаче документов возлагается на административное учреждение.

В соответствии с параграфом 552-а ни одно административное учреждение никому не должно оглашать документ, если не представлен письменный запрос или предварительное письменное согласие лица, в отношении которого составлен документ, за исключением случаев, четко оговоренных в законе.

Административные учреждения обязаны по требованию лица о предоставлении ему информации либо ознакомлении с документом разрешить ему просмотреть документ и получить копию самого документа либо его части. Если при ознакомлении с документом лицо сопровождает иной человек, то административное учреждение может потребовать от лица представления письменного заявления, разрешающего обсуждение документа, который касается данного лица, в присутствии сопровождающего его лица.

Граждане вправе требовать внесения изменений в документ. При этом административное учреждение должно незамедлительно внести изменения в часть документа, которая, по мнению лица, оформлена неточно, неадекватно, несвоевременно или неполно, либо проинформировать лицо о своем отказе внести изменения в документ, сообщить причину отказа, процедуры, установленные для осуществления лицом права требовать пересмотра этого решения, а также указать должностное лицо, уполномоченное осуществить пересмотр принятого решения.

Со своей стороны каждое административное учреждение, хранящее систему документов, обязано издать правила, которые должны устанавливать процедуру, посредством которой лицо, подавшее запрос, извещается о том, что в указанной им системе документов содержится документ, касающийся его; определять сроки и порядок установления личности лица, подавшего запрос о своем документе или об информации, имеющей к нему отношение, до предоставления ему этого документа или информации; устанавливать процедуру предоставления лицу документа или информации, имеющих к нему отношение, и, если это необходимо, особую процедуру предоставления ему медицинских документов, включая документы о его психическом состоянии; устанавливать процедуру для рассмотрения вопроса об изменении какого-либо документа или информации, имеющих отношение к лицу, подавшему соответствующее обращение об этом; устанавливать, если это необходимо, плату за снятие копий документов.

Параграф 552-б регламентирует открытость заседаний административных учреждений, которые возглавляются коллегиями, состоящими из двух или более членов. Эти заседания должны быть открыты для общественности, за исключением случаев, прямо указанных в законе. Так, заседания могут быть объявлены закрытыми, если вопросы, рассматриваемые на них, должны сохраняться в тайне в интересах национальной обороны или внешней политики, если эти вопросы раскрывают коммерческую или финансовую информацию, полученную от частного лица и являющуюся закрытой или конфиденциальной, раскрывают информацию личного характера и такое оглашение представляет собой необоснованное посягательство на неприкосновенность частной жизни.

О любом заседании административное учреждение должно сделать публичное сообщение не менее чем за неделю до его проведения с указанием времени, места и повестки дня, независимо от того, будет ли оно открытым или закрытым. Также публично должны быть оглашены имя и номер телефона должностного лица, назначенного для дачи ответа на запросы, касающиеся информации о заседании.

Каждое административное учреждение должно ежегодно докладывать Конгрессу об исполнении положений закона, касающихся открытости заседаний, включая данные об общем числе закрытых заседаний и причинах их закрытия.

Параграф 553 регламентирует порядок подготовки и принятия административными учреждениями нормативных актов. При этом следует отметить, что законодательно закреплена возможность всех заинтересованных лиц обратиться в административное учреждение с просьбой об издании, изменении или отмене того или иного нормативного акта. Могут предлагаться проекты нормативных актов. Общее извещение о предложенных проектах нормативных актов должно публиковаться в Федеральном реестре, за исключением актов, которые адресованы конкретным лицам. Такого рода извещение должно включать: информацию о времени, месте и характере публичных нормотворческих процедур; ссылку на законодательные акты, на основе которых принимается правило; условия применения и суть предлагаемого правила. Все заинтересованные лица могут принять участие в нормотворческой процедуре посредством представления заявлений, документов и т.п. Проект нормативного акта широко обсуждается. После обсуждения проекта в административном учреждении может проводиться открытое слушание по этому вопросу.

Правилами административной процедуры регламентируется порядок разбирательства административными учреждениями разнообразных дел, касающихся прав и обязанностей отдельных лиц, в т.ч. и дел об административных правонарушениях. В соответствии с правилами, лица, участвующие в рассмотрении дела, должны быть извещены о времени и месте рассмотрения дел и соответствующих правомочиях. Со своей стороны, административное учреждение должно предоставить всем заинтересованным сторонам возможность представления и рассмотрения фактов, доказательств, проектов решений или предложений по урегулированию спора.

Параграф 556 детально регламентирует порядок слушания дел. Лица, ведущие процесс, обязаны осуществлять свои функции беспристрастно. Они могут в любое время заявить о самоотводе при наличии причин, не позволяющих им принимать участие в рассмотрении дела, причем этот факт должен быть внесен в протокол и в решение по делу. Лица, осуществляющие рассмотрение дела, могут принимать присягу и заявления; принимать решения о выдаче повесток; принимать решения по ходатайству о представлении доказательств и получать относящиеся к делу доказательства; получать показания под присягой; руководить ходом слушания; проводить совещания для разрешения спорных вопросов по соглашению сторон; разрешать процедурные вопросы; принимать решение по делу.

Сторона по делу вправе представлять устные или вещественные доказательства, опровергающие доказательства другой стороны, и участвовать в перекрестном допросе, который может потребоваться для полного и объективного раскрытия обстоятельств дела. Запись свидетельских показаний и вещественных доказательств вместе со всеми письменными материалами и запросами, представленными при рассмотрении дела, является важнейшим документом, на основе которого выносится решение по делу и копии которого предоставляются всем сторонам по делу. Решение по делу должно быть обоснованным. Оно должно включать в себя запись об установленных фактах и их обоснованиях, а также о соответствующих правилах, на основании которых оно принимается. Мнение должностного лица, выносящего решение по делу, должно быть тщательно аргументировано. При вынесении решения коллегиально должно быть изложено не только мнение большинства, но и особое мнение меньшинства или даже отдельных членов коллегиального органа.

Значительный интерес представляет построение органов административной юстиции в одной из наиболее развитых европейских стран – Швеции. Необходимость защиты прав граждан в отношениях с администрацией на судебном уровне обусловило введение там в начале XX в. Верховного административного суда. Однако стройной системы нижестоящих административных судов, по существу, не было. Отправной точкой, обусловившей реорганизацию системы органов административной юстиции, стало присоединение Швеции к Всеобщей декларации прав человека (1946 г.) и Международному пакту о гражданских и политических правах (1966 г.), поскольку определенные нормы о правах человека требуют, чтобы исключения из них в каждом конкретном случае решались в судебном порядке, а не административными органами[170]. Кроме того, существенного улучшения требовала процедура рассмотрения административных дел. Результатом этого стало создание системы административных судов, действующих параллельно с общими судами.

Характерной особенностью этой системы служит то обстоятельство, что, наряду с административными судами, являющимися низовым звеном всей системы, действуют специальные суды, обладающие ограниченной компетенцией, число которых невелико.

Так, в соответствии с Коммунальным законом жалобы на решения собрания уполномоченных коммуны[171] подаются в камеральный суд, являющийся специальным судом, рассматривающим некоторые административные споры.

Следующим звеном в системе административных судов являются апелляционные суды. Однако их компетенция ограничена рассмотрением налоговых вопросов, делами об ответственности финансовых чиновников, рядом дел в сфере социального обеспечения. Высшей инстанцией является Верховный административный суд.

Основным законодательным актом, регламентирующим порядок разрешения административных дел, является Административно-процессуальный закон 1971 г.[172] Однако сфера применения этого Закона в определенной степени ограничена. Он не применим к вопросам, решаемым правительством, органами местного самоуправления и их исполнительными органами, полицией.

Законом различаются также правила общего и ограниченного применения. Правила ограниченного применения используются лишь в делах, которые затрагивают личные права граждан, их привилегии или обязанности либо касаются случаев применения дисциплинарных взысканий.

Правила общего применения должны соблюдаться при каждой процедуре. Прежде всего это касается необходимости исключить предвзятость при рассмотрении дела. Ряд правил направлен на обеспечение возможности обращения граждан к властям и облегчение подачи апелляции на решение по административному делу. В частности, указывается, что, если заявление гражданина имеет недостатки, власти обязаны помочь заявителю устранить их. Каждая из сторон в отношениях с властями может пользоваться услугами своего представителя или помощника.

Соответствующие правила регламентируют и порядок рассмотрения дел с учетом необходимости быстрого и эффективного их разрешения.

Важную роль для надлежащего регулирования административно-процессуальной деятельности играют положения Закона, в соответствии с которыми орган, рассматривающий дело, обязан до вынесения решения сообщить сторонам всю полученную по данному делу информацию. Стороны имеют право доступа к любой интересующей их документации. Решение по делу должно быть обоснованным. Важную роль играет и обязанность предоставления заинтересованным сторонам информации о том, как следует действовать в случае обжалования решения, принятого не в их пользу.

Наибольшее развитие в качестве самостоятельной ветви судебной власти административная юстиция получила в Германии. Здесь система административных судов включает три инстанции. Первой инстанцией является местный административный суд. В качестве второй, апелляционной инстанции действуют высшие административные суды земель. Третьей, кассационной инстанцией служит Федеральный административный суд. Административным судам подведомственны все споры, имеющие публично-правовой характер, в частности дела о жалобах граждан на решения и действия государственных органов и их должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих. Закон закрепляет право административных судов отменять решения государственных органов, их должностных лиц либо право предписать или принять то или иное решение. Административные суды также устанавливают юридические факты.

Административные суды всех инстанций действуют коллегиально. Административные суды первой инстанции, а также высшие административные суды земель разрешают дела в составе трех профессиональных судей, а также двух заседателей, избираемых сроком на четыре года. Высшая инстанция – Федеральный административный суд – состоит из пяти судей.

Порядок обращения в административный суд предусматривает возможность рассмотрения им дела лишь в случае, когда жалоба была подана в соответствующую административную инстанцию, являющуюся высшей по отношению к той, чьи действия или решения обжалуются, и была ею отклонена[173]. Таким образом, на стадии досудебного рассмотрения дела законность и целесообразность изданного акта проверяются сначала административным органом.

Административными судами Германии рассматриваются иски трех видов: иски об оспаривании актов управления, иски об издании акта, иски об установлении факта издания акта. В исках первого вида указывается на дефекты формы или содержания акта. Иски второго вида представляют собой просьбу заинтересованного лица вынести решение, которым орган управления обязывается издать акт, в котором заинтересован истец. В исках третьего вида перед административными судами ставится вопрос о признании наличия или отсутствия правоотношения либо об аннулировании акта. Для административно-процессуального законодательства Германии характерны достаточно высокая степень процессуальной урегулированности всех стадий административного процесса, достаточность процессуальных средств и способов, позволяющих сторонам активно влиять на ход и результаты процесса, эффективно защищать свои права, неукоснительно исполнять процессуальные обязанности.

Несомненный интерес представляет практика разрешения административных дел в Китае и Японии[174].

Основным органом административной юрисдикции в КНР являются палаты по административным делам, действующие в системе судов общей юрисдикции. Правовым обеспечением деятельности этих палат по рассмотрению административных дел выступает Административно-процессуальный кодекс, введенный в действие 1 октября 1990 г. В соответствии с этим законодательным актом судами рассматриваются жалобы относительно конкретных действий административных органов, нарушающих права и интересы граждан. В основном это дела, связанные с обжалованием административного задержания, штрафа, изъятия документов, конфискации имущества либо наложения на него ареста. Наряду с этим, в судебном порядке могут обжаловаться действия административных органов, нарушающих права граждан при осуществлении арендного подряда в деревне. Кодексом устанавливаются ограничения по рассмотрению отдельных административных дел. В частности, судами не могут рассматриваться дела, связанные с государственными актами в сфере обороны и внешних связей, а также с нормативными актами общеобязательного характера, административными актами, в отношении которых законом устанавливается, что они приняты органом, являющимся окончательной инстанцией.

Рассмотрение дел базируется на принципах административного процесса, которые практически соотносятся с принципами судопроизводства. В частности, это соблюдение законности; обеспечение независимости судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласное рассмотрение дел; инстанционность процесса и его состязательность. Примечательно, что суды не могут подменять административные органы в вопросах целесообразности конкретных решений, принятых этими органами в пределах своей компетенции.

Инстанционность рассмотрения дел связана с их сложностью, а также с уровнем органа, действия которого обжалуются. Так, большинство административных дел рассматривается низовыми судами. Наиболее сложные из них, а также дела, связанные с обжалованием административных действий структурных единиц Госсовета и органов государственного управления провинций, рассматриваются судами средней ступени. Территориальная подсудность дел определяется местом нахождения административного органа, действия которого обжалуются.

Административно-процессуальным законодательством КНР устанавливается ряд юридических гарантий, направленных на надлежащее рассмотрение дел и реальное исполнение принятых по ним решений. Так, свое четкое закрепление получили сроки рассмотрения дел и исполнения решений. На реальное исполнение принятых решений направлена возможность применения таких мер, как снятие денежных сумм с банковских счетов административных органов и наложение на них штрафа. Судебным порядком обеспечивается также возможность возмещения гражданам и организациям ущерба, причиненного действиями или бездействием административного органа, его должностных лиц.

Одной из характерных особенностей административно-процессуального регулирования в Японии выступают специфические примирительные процедуры, используемые для урегулирования споров в сфере государственного управления. В частности, для разрешения споров в этой сфере прежде всего используется процедура так называемого административного консультирования. В случае нарушения его прав гражданин может подать письменное заявление в офис Департамента административного надзора независимого Агентства по административному менеджменту. Получив жалобу, сотрудник Департамента – административный консультант направляет обращение в административный орган, действия которого обжалуются. Это обращение не имеет обязывающей силы, его предназначение – побудить административный орган устранить причину жалобы и тем самым разрешить возникший конфликт. В такой ситуации административный консультант выступает в роли посредника между административным органом и гражданином, обратившимся с жалобой. Если же усилия административного консультанта не приводят к разрешению конфликта, жалоба подается в суд.

Законодательство Японии предусматривает возможность обжалования действий административных органов как в административном, так и в судебном порядке.

Обжалование в административном порядке осуществляется в соответствии с Законом о рассмотрении несогласия с действиями административных властей. По общему правилу практически все административные акты могут быть предметом обжалования. Среди жалоб, направляемых в органы исполнительной власти, выделяются жалобы, предусмотренные Законом о рассмотрении несогласия с действиями административных властей, и жалобы, порядок подачи которых определяется различными специальными законами. В последнем случае административный орган, издавший соответствующее процедурное предписание, касающееся подачи определенных жалоб, обязывается дать исчерпывающую информацию о порядке подачи жалобы. Это позволяет гражданину в значительной степени избежать сложностей при осуществлении специальной процедуры подачи жалобы. Характерно, что в соответствии с законодательством Японии гражданин в случае нарушения его прав может направлять иск в суд, минуя этап административного обжалования.

Порядок судебного обжалования регламентируется Законом о процедуре рассмотрения административных дел. В судебном порядке рассматриваются иски об отмене определенного правового предписания; о признания административного акта ничтожным и недействительным; о признании бездеятельности администрации незаконной; иски, подаваемые в связи со спором, который возник между двумя сторонами по вопросу, имеющему публично-правовое значение; так называемые народные иски, т.е. иски, предполагающие, что лицо, обратившееся в суд по поводу исправления незаконного акта административного органа, само не имеет непосредственного юридического отношения к существу иска; иски по поводу спора между организациями и учреждениями.

Указанный Закон в значительной мере защищает интересы административного органа, выступающего в качестве ответчика по иску. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что даже в случае признания судом обоснованности требований истца суд может отклонить исковые требования, если полагает, что определенное решение может оказать значительной воздействие на «общественное благосостояние». Наряду с этим, суд обязан отменить свое решение о приостановке исполнения административного решения в случае возражения премьер-министра. Таким образом, даже тогда, когда решение административных органов является очевидно противоправным, суд может отклонить исковые требования по мотивам нанесения ущерба общественному благосостоянию.

В целом, обзор построения и деятельности органов административной юстиции в наиболее развитых правовых государствах мира позволяет прийти к следующим выводам.

1. Организация административной юстиции свидетельствует о все более проявляющейся тенденции к ее обособлению в самостоятельную ветвь судебной власти.

2. Административные суды либо органы, по существу являющиеся таковыми, обладают возможностью реального реагирования на нарушения законов со стороны органов публичной администрации путем принятия решений, отменяющих их незаконные акты либо обязывающих административные органы отменять их.

3. Основой деятельности органов административной юстиции является самостоятельное административно-процессуальное законодательство, причем зачастую совершенствование последнего прямо зависит от реорганизации органов административной юстиции по образу судебных органов.

4. Одной из основных целей совершенствования системы органов административной юстиции и административно-процессуального законодательства служит защита прав и интересов граждан в их взаимоотношениях с органами государства.

5. Динамичный характер построения системы органов административной юстиции отражает стремления законодателей к поиску наиболее оптимальной ее модели.

6. Все большее значение придается профессиональному уровню лиц, осуществляющих функции административных судей.

К недостаткам, присущим организации и деятельности органов административной юстиции за рубежом, следует отнести нечеткое определение компетенции административных судов, в ряде случаев ее необоснованное сужение, а также параллельность рассмотрения отдельных категорий дел административными судами и административными органами государства, что в значительной степени умаляет авторитет судебной власти.

В заключении отметим, что для разрешения проблемы наиболее оптимального построения системы органов административной юстиции в Украине следует учитывать целый ряд обстоятельств, связанных с выяснением необходимости обособления административных судов как самостоятельной ветви судебной власти в Украине; определением компетенции административных судов с точки зрения инстанционности рассмотрения административных дел; уяснением статуса административных судей; определением значения и роли административно-процессуальных форм в деятельности административных судов и перспектив развития административно-процессуального законодательства с точки зрения максимальной защиты прав и интересов граждан, защиты государственных и общественных интересов и обеспечения эффективности деятельности органов административной юстиции.

Примечания

1

См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С.44; Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. №2. С.43.

(обратно)

2

См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 13,16.

(обратно)

3

См.: Сов. гос-во и право. 1963. N 5. С 130–131.

(обратно)

4

См.: Клюшниченко А.П. Производство по делам о мелком хулиганстве. К., 1970. С. 37.

(обратно)

5

См.: Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. К., 1971. С. 7.

(обратно)

6

См.: Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Х., 1985.

(обратно)

7

См.: Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в экологическом праве. Х., 1994. С.123.

(обратно)

8

См.: Петров В.В. Экология и право. С.147-162; Меркулов В.В. Советское природоохранительное законодательство: система, форма, кодификация: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 1975. С.10.

(обратно)

9

См.: Сьюзен А.Финдер. Основные принципы права окружающей среды США // Правоведение. 1988. N 5. С.87.

(обратно)

10

См.: Советское трудовое право, М., 1971. С.9-10; Акопова Е.М. О понятии трудового процесса//Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М., 1975. С.160; Миронов Н.В. Понятие советского изобретательского процессуального права и его место в системе права // Сов. гос-во и право. 1988. N 1. С.47-50.

(обратно)

11

См.: Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси, 1986. С.37. В качестве цели процессуальной деятельности определяет применение норм материального права и Ю.М.Козлов. (См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С.90).

(обратно)

12

Цветанов Ц. Административный процесс в НРБ // Сов. гос.-во и право. 1986. N 9. С.104.

(обратно)

13

См.: Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М., 1973. С. 18.

(обратно)

14

См.: Большая советская энциклопедия. 2-е изд. Т.46. С. 498.

(обратно)

15

См.: Борзенко А. В. Проблема цели в общественном развитии. К., 1982. С.8.

(обратно)

16

См.: Философский словарь. М., 1968. С. 392.

(обратно)

17

См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 731.

(обратно)

18

См.: Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового государства. Х., 1980. С.144.

(обратно)

19

См.: Рабинович П.М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979. C.45-46.

(обратно)

20

См.: Теория юридического процесса. Х.,1985. С.42.

(обратно)

21

См.: Савицкий В. М. Язык процессуального закона. М., 1988. С. 149.

(обратно)

22

См.: Савицкий В. М. Язык процессуального закона. М., 1988. С. 153.

(обратно)

23

Определение «лидирующие» субъекты процесса было введено в научный оборот проф. В.М.Горшеневым и представляется нам весьма удачным.

(обратно)

24

См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 138–129.

(обратно)

25

См.: Теория государства и права. М., 1983. С. 31.

(обратно)

26

См.: Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 10.

(обратно)

27

См.: Якуба О. М. Советское административное право. К., 1975. С. 53.

(обратно)

28

Примером сложной организации является железная дорога, включающая в свою структуру производственные предприятия, научные и учебные учреждения, торговые предприятия и организации и т. д.

(обратно)

29

См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 20–22.

(обратно)

30

См.: Розин Л. М. Советское государство как субъект административно-правовых отношений. С. 21.

(обратно)

31

См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С. 197.

(обратно)

32

См.: Советский уголовный процесс / Под ред. М. И. Бажанова и Ю. М. Грошевого. К., 1983. С. 66.

(обратно)

33

См.: Чечот Д. М. Участники гражданского процесса. М., 1960. С. 12.

(обратно)

34

См.: Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. К., 1979. С. 111.

(обратно)

35

См.: Карташов В. Н. Понятие и структура юридической деятельности // Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. Ярославль, 1989. С. 24.

(обратно)

36

См.: Бахрах Д. А. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 11.

(обратно)

37

Термин «статус» в переводе с латинского означает «положение», «состояние». В юридической литературе термины «статус», «положение» личности гражданина обоснованно рассматриваются как однопорядковые.

(обратно)

38

См.: Мысливченко А. Г. Человек как предмет философского познания. М., 1972. С. 36-37.

(обратно)

39

См.: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года // Международная защита прав и свобод человека. М., 1990. С. 14–20.

(обратно)

40

См.: Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 года. С. 290–318.

(обратно)

41

См.: Советское государство и право. 1988. № 7. С. 111–113.

(обратно)

42

См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 455–463.

(обратно)

43

См.: Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 66–74.

(обратно)

44

В данном случае мы имеем в виду физическое лицо, хотя законодательно закреплено и понятие юридического лица.

(обратно)

45

См.: Кон И. С. Социология личности. М., 1967. С. 23.

(обратно)

46

См.: Кон И. С. Открытие «Я». М., 1978. С. 42.

(обратно)

47

См., напр.: Тарасова В. А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспечении. М., 1978; Артамонов Н. В. Правовой статус военнослужащих в СССР // Сов. гос-во и право. 1993. № 5. С. 19–17; Kijowski A. Sytuacia prawna sportowca wyczynowego. Warszawa-Poznan, 1984 и др.

(обратно)

48

См.: Лукашева Е. А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 277.

(обратно)

49

См.: Советов И. К. Административно-правовой статус учащихся школ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1989. С. 9.

(обратно)

50

См.: Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1979. С. 29–30.

(обратно)

51

См.: Статья 9 Закона Украины от 2 октября 1992 г. «Об информации» // Відомості Верхов. Ради України. 1992. № 48. Ст. 650.

(обратно)

52

См.: Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 24.

(обратно)

53

См.: Тодыка Ю. Н., Ольховский Б. И. Гражданство Украины. Х., 1994. С. 3.

(обратно)

54

См.: Боярс Ю. Р. Гражданство в международном и внутреннем праве. Рига, 1981. С. 32.

(обратно)

55

См.: Шевцов В. С. Правовые основы советского гражданства. М., 1971. С. 25.

(обратно)

56

См.: Матузов Н. И. Субъективные права граждан СССР. С. 73.

(обратно)

57

См.: Відомості Верхов. Ради України. 1992. № 15. Ст. 188.

(обратно)

58

Заметим, что в свое время Н. Г. Салищева подчеркнула наличие у граждан как субъектов административного процесса административно-процессуальной дееспособности, однако четкого определения этой категории она не дала, ограничившись замечанием, что административно-процессуальная дееспособность проявляется в фактическом использовании ряда процессуальных прав (см.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 58).

(обратно)

59

Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. С. 92.

(обратно)

60

См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 32.

(обратно)

61

См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 84.

(обратно)

62

См.: Орзих М. Ф. Право и личность. К., 1978. С. 76, 77.

(обратно)

63

Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.

(обратно)

64

См.: Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права / Под ред. проф. Н. И. Панова Х., 1993. С. 123.

(обратно)

65

См.: Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. С. 9.

(обратно)

66

См.: Пункт 11 «Положения о порядке продажи, приобретения, регистрации, учета и применения специальных средств самообороны, заряженных веществами слезоточивого и раздражающего действия», утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 7 сентября 1993 г. № 706.

(обратно)

67

См.: Матузов Н. И. Правовая система и личность. С. 119.

(обратно)

68

См.: Матузов Н. И. Правовая система и личность. С. 113.

(обратно)

69

В большей степени это касается юрисдикционных производств.

(обратно)

70

Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 28.

(обратно)

71

См., например: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

(обратно)

72

См.: Байтин М. И. Правовое государство: понятие, принципы, формирование // Вестн. Сарат. гос. академии права. 1995. № 2. С. 20, 21.

(обратно)

73

См.: Тихиня В.Г. Жалобы на неправомерные действия должностных лиц // Проблемы советского государствоведения. Минск, 1989. С. 40.

(обратно)

74

См.: Мурашин Г. А. Защита прав граждан органами прокуратуры // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения: Тезисы докладов и науч. сообщений Респ. науч.-практ. конф. Х., 1992. С. 16.

(обратно)

75

Васьковский Е.В. Организация адвокатуры. СПб., 1897. Ч. 1. С. 5.

(обратно)

76

См.: Боренбойм П. Д. Проблемы и перспективы развития адвокатуры // Сов. гос-во и право. 1988. № 1. С. 87.

(обратно)

77

Кони А.Ф. Собрание сочинений. М., 1967. Т. 4. С.76.

(обратно)

78

См. Об утверждении порядка подтверждения имеющегося трудового стажа для назначения пенсий при отсутствии трудовой книжки либо соответствующих записей в ней: Постановление Кабинета Министров Украины от 12 августа 1993 г. № 637.

(обратно)

79

См.: Нотаріат України. Збірник нормативних актів. Дніпропетровськ, 1994.

(обратно)

80

См. Крыгин Е.В. Криминалистическая экспертиза в административном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Х., 1982. С. 44.

(обратно)

81

См.: Дополнения к Приказу МВД Украины от 30.06.1998 г. № 482.

(обратно)

82

См.: Дополнения к Приказу МВД Украины от 3.02.1992 г. № 45.

(обратно)

83

См.: Офіційний вісник України. 2000. № 24. Ст.994.

(обратно)

84

См.: Офіційний вісник України. 1999. № 50. Ст.2456.

(обратно)

85

Следует отметить, что хотя по своей юридической природе производства по предложениям и заявлениям граждан являются неюрисдикционными, рассмотрение их в данной главе обусловлено прежде всего тем, что они выступают разновидностями обращений граждан и в этом качестве вызывают несомненный интерес, тем более, что неудовлетворенность гражданина ходом и результатами производства по его заявлению служит причиной инициации им другого производства, носящего юрисдикционный характер – производства по жалобам граждан. Кроме того, заявление представляет собой по существу универсальное процессуальное средство для возбуждения гражданином ряда иных производств, не носящих юрисдикционного характера (регистрационно-разрешительное производство, производство по приватизации жилых помещений и т.п.).

(обратно)

86

См.: Инструкция по деловодству по обращениям граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности, в средствах массовой информации // Офiцiйний вiсник Украiни.1997. № 16. С.86-89.

(обратно)

87

См.: Клюшниченко А. П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. 1979. С. 27.

(обратно)

88

См.: Приказ МВД Украины о 28 июня 1994 г. № 404.

(обратно)

89

См.: Приложение № 2 к приказу МВД Украины от 18.08.1992 г. № 485.

(обратно)

90

ЗП УРСР. 1991. № 3. Ст.18.

(обратно)

91

См.: Вiйськовi Статути Збройних Сил Украiни. К., 1999. С.208-245.

(обратно)

92

См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1995. Ч. 2. С. 241.

(обратно)

93

См.: Кривокапич Б. Судебный контроль за администрацией в Югославии // Сов. гос-во и право. 1988. № 12. С. 77.

(обратно)

94

См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 101.

(обратно)

95

См.: Офiцiйний вiсник Украiни. 1998. № 28. Ст.1041.

(обратно)

96

См.: Офiцiйний вiсник Украiни. 1998. № 48. Ст.1776.

(обратно)

97

Офiцiйний вiсник Украiни.1998. № 48. Ст.1769.

(обратно)

98

Збiрник урядових нормативних актiв України. 1999. № 6. Ст.121.

(обратно)

99

Збiрник урядових нормативних актiв України. 1999. № 16. Ст.420.

(обратно)

100

Сандровский К.К. Таможенное право в Украине: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. К., 2000.

(обратно)

101

При этом следует отметить, что относительно этого предприятия прекращается действие чч.3, 5, 6 ст.10, чч.1, 3 ст.12, ч.2 ст.24, ч.3 ст.25 Закона Украины «О предприятиях в Украине» в части купли, продажи, передачи, обмена, сдачи в аренду, предоставления безвозмездно, списания имущества, выпуска и приобретения ценных бумаг, предоставления и получения кредитов в размерах, которые превышают среднегодовой уровень таких операций за последние три года с учетом уровня инфляции. Если эти действия необходимы для эффективного функционирования государственного предприятия, имущество которого приватизируется, они осуществляются предприятием с разрешения государственных органов приватизации.

(обратно)

102

См.: Офiцiйний Вiсник України. 1997. № 12. С.276-364.

(обратно)

103

См.: Офiцiйний Вiсник Украiни. 1998. № 38. Ст.1414.

(обратно)

104

См.: Офiцiйний Вiсник України. 1997. № 38. С.56-63.

(обратно)

105

См.: Офiцiйний Вiсник України.1998. № 48. Ст.1764.

(обратно)

106

См. Офіційний Вісник України. 1997. № 43. С.51-64.

(обратно)

107

См: Петрухин И.Л. Правосудие : время реформ. М., 1991. С. 3.

(обратно)

108

См.: Сергеевский Н.Д. Русское уголовное право. Часть общая. СПб. 1896. С. 2–3.

(обратно)

109

См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. К., 3. С. 391.

(обратно)

110

См.: Бертелеми А. Возникновение и деятельность органов, ведающих во Франции административною юрисдикциею // Журнал министерства юстиции. 1910. № 1; Аншюц Г. Юстиция и администрация // Там же. 1907. № 6,7; Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции // Там же. 1885. № 1, 8, 9; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917; Куплевасский Н. Административная юстиция на Западе. Ч. 1. Административная юстиция во Франции. Х., 1879; Палиенко Н.И. Сущность административной юстиции и основные черты ее организации в европейских государствах. К., 1898; Гуссаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал министерства юстиции. 1906. № 10; Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование правительствующего Сената // Там же. 1907. № 1, 2.

(обратно)

111

См.: Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 204–243; Шеймин П. Учебник права внутреннего управления. Одесса, 1892. С. 51–53; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 648–690; Ивановский П. Учебник административного права. Казань, 1907. С. 35.

(обратно)

112

См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 263.

(обратно)

113

Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 400.

(обратно)

114

Там же. С. 401.

(обратно)

115

Там же. С. 403-404.

(обратно)

116

Там же. С. 410.

(обратно)

117

О современном построении системы административной юрисдикции во Франции речь будет идти далее.

(обратно)

118

См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 8-9; Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 260.

(обратно)

119

М.Д. Загряцков приводит на этот счет весьма показательные высказывания французских ученых Бертелеми и Моро. По мнению Бертелеми, «если признавать принцип разделения административной и судебной власти, то нельзя позволить судебным органам рассматривать споры, возникающие на почве применения приказов административной власти». Еще более откровенен Моро: «Разделение властей стремится оказать покровительство публичной власти и административной форме ее проявления» (см.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 8–9).

(обратно)

120

См.: Корф С. А. Указ. соч. С. 431.

(обратно)

121

В Пруссии, например, такими инстанциями были уездная управа, окружная управа и высший окружной суд. Уездная управа представляла собой орган административного суда и управления, окружная управа – орган административного суда и надзора над деятельностью окружного управления, а высший административный суд – исключительно орган административной юстиции.

(обратно)

122

См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 434–439.

(обратно)

123

См.: Елистратов А.И. Указ. соч. С. 269.

(обратно)

124

Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 240–241.

(обратно)

125

См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 13.

(обратно)

126

См.: Палиенко Н.И. Сущность административной юстиции и основные черты ее организации в европейских государствах. К., 1898. С. 13.

(обратно)

127

См.: Зайдеман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904. С. 8.

(обратно)

128

См.: Правила о порядке написания и подачи прошения и жалоб, приносимых первому и второму Департаментам Правительствующего Сената (прил. к ст. 49. Учреждения Правительствующего Сената: Свод законов Российской Империи. Т. 1).

(обратно)

129

См.: Зайдеман Л.О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904.

(обратно)

130

Теоретические разработки о путях совершенствования института административной юстиции содержались в упоминавшихся ранее трудах профессоров Корфа, Тарасова, Загряцкого, Коркунова и др. Имелись и конкретные предложения по совершенствованию системы административной юстиции. Так, И.Т. Тарасов считал необходимым организацию местных административных судов в виде уездных губернских присутствий по административным делам, дав им общую объединяющую организацию и установив для них целесообразные процессуальные формы (см.: Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М., 1910. Т. 2. С. 243).

(обратно)

131

См.: Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства. 1917. № 127. Ст. 692.

(обратно)

132

Идеологические догмы, отрицание хоть какой-нибудь полезности действий «министров-капиталистов» привели к практически полному забвению многих необходимых и полезных с точки зрения законности и здравого смысла действий Временного правительства. Даже в наиболее обстоятельных монографических работах, посвященных административной юстиции, этот период укладывается в одной фразе: «Попытка временного правительства создать систему административной юстиции закончилась неудачей» (Чечот Д. М. Административная юстиция. М., 1973. С. 58).

(обратно)

133

См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. История Украинской Конституции. К., 1993. С. 83.

(обратно)

134

Там же. С. 90.

(обратно)

135

См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Указ. соч. С. 114-116.

(обратно)

136

См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности административных органов. Х., 1987. С. 44.

(обратно)

137

См.: СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

(обратно)

138

См.: СУ РСФСР. 1918. № 76–77. Ст. 818.

(обратно)

139

Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М., 1935. С. 103–104.

(обратно)

140

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 12. Ст. 122.

(обратно)

141

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст. 271.

(обратно)

142

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г.//Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст. 272.

(обратно)

143

См.: Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1919. № 23. Ст. 272.

(обратно)

144

Пункт 5 постановления НКГК «О Центральном Бюро жалоб и заявлений при НКГК».

(обратно)

145

См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 61.

(обратно)

146

См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925. С. 50–53.

(обратно)

147

См.: Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности административных органов. Х., 1987. С. 52.

(обратно)

148

Следует особо подчеркнуть, что Административный кодекс Украины был единственным в СССР. Никакая другая республика Союза подобного законодательного акта не знала.

(обратно)

149

См.: Административный кодекс Украины. К., 1935. Ст. 158.

(обратно)

150

См.: Указ Президиума Верховного Совета от 15 декабря 1961 г. УССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».

(обратно)

151

См.:Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов Украинской ССР. Приложение 1 к Указу Президиума Верховного Совета УССР от 15 декабря 1961 г.

(обратно)

152

См.: Указ Президиума Верховного Совета УССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.) // Ведомости Верхов. Совета УССР. 1980. № 11. Ст. 192.

(обратно)

153

См.: Ведомости Верхов. Совета УССР. 1984. № 51. Ст. 1123.

(обратно)

154

См.: Ведомости Верхов. Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 388.

(обратно)

155

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 279.

(обратно)

156

Во французской юридической литературе совокупность административных судебных учреждений обозначается собирательным термином «административный суд».

(обратно)

157

См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 399.

(обратно)

158

Там же. С. 405, 411.

(обратно)

159

См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 424-425.

(обратно)

160

См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 432.

(обратно)

161

Исключение составляют акты, имеющие силу закона и судебные акты.

(обратно)

162

См.: Французская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 268–272.

(обратно)

163

Указанные суды не могут рассматривать некоторые дела. В частности, они не рассматривают жалобы на решения административных судов по вопросам законности, по спорам о муниципальных и кантональных выборах и о превышении власти путем оспаривания регламентарных актов.

(обратно)

164

См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 37.

(обратно)

165

См.: Карлен Д. Американские суды: система и персонал. М., 1972. С. 86.

(обратно)

166

См.: Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 94.

(обратно)

167

См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. С. 256–286.

(обратно)

168

См.: Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 103–104.

(обратно)

169

См.: США. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С.256-287.

(обратно)

170

См.: Введение в шведское право. М., 1986. С. 78–79.

(обратно)

171

В соответствии с указанным Законом государство разделено на коммуны и ландстингкоммуны. Первичными коммунами, как правило, являются города и села; ландстингкоммуны составляют территорию лёнов (провинций) (см.: Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 28, 199, 223).

(обратно)

172

См.: Введение в шеведское право. С.77-78.

(обратно)

173

См.: Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 150–153.

(обратно)

174

Подробнее об этом см.: Административное право зарубежных стран. М. 1996. С.151-196.

(обратно)

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Понятие и особенности административного процесса

  1.1. Понятие и структура административного процесса

  1.2. Цели и задачи административного процесса

  1.3. Административно-процессуальный режим

  1.4. Административно-процессуальные нормы и отношения

Глава 2. Субъекты административного процесса

  2.1. Система субъектов административного процесса

  2.2. Граждане как субъекты административного процесса

  2.3. Субъекты осуществления административно-процессуальной деятельности

  2.4. Органы прокуратуры как субъекты административного процесса

  2.5. Субъекты административного процесса, способствующие достижению целей процесса и реализации административно-процессуального статуса гражданина

Глава 3. Характеристика отдельных административно-процессуальных производств

  3.1. Производство по отработке и принятию нормативных актов управления

  3.2. Производство по принятию индивидуальных актов управления

  3.3. Производство по обращениям граждан

  3.4. Производство по применению административно-предупредительных мери мер административного пресечения

  3.5. Производство по делам об административных правонарушениях

  3.6. Дисциплинарное производство

  3.7. Исполнительное производство

  3.8. Контрольные производства

  3.9. Регистрационно-разрешительные производства

  3.10. Особенности производства по регистрационно-паспортным и таможенным административным делам

  3.11. Производство по приватизации государственного и общественного имущества

  3.12. Особенности Производств по экологическим, земельным, налоговым и другим административным делам

  3.13. Деловодство

Глава 4. Административная юстиция и административный процесс: исторический и зарубежный опыт Fueled by Johannes Gensfleisch zur Laden zum Gutenberg