«Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы»

Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы (fb2) - Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы 4232K скачать: (fb2) - (epub) - (mobi) - Коллектив авторов - Александр Владимирович Дроздов

А. В. Дроздов Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979–2002 годы

Коллектив авторов: П. Ф. Агаханянц, А. Н. Антипов, С. Г. Голубева, А. В. Дроздов, Ю. В. Ефремов, Й. Кеппель, Н. Ковалев, А. А. Остапенко, А. Ю. Ретеюм, Н. Ю. Рябухина.

Издание осуществлено при поддержке фонда Фольксваген

© Коллектив авторов, 2006

© Институт географии РАН, 2006

© Товарищество научных изданий КМК, 2006

Введение Цель и организация исследования

В мае 1992 г. было подписано и вступило в силу Соглашение между Правительством Федеративной Республики Германии и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны окружающей среды.

В рамках этого Соглашения были запланированы и реализованы многочисленные совместные природоохранные проекты.

Темы и формы сотрудничества были разнообразны. Они выбирались в соответствии с потребностями России адаптировать признанные отечественные и международные правовые и методические инструменты к новым социально-экономическим условиям, чтобы эффективнее осуществлять экологическую политику. Учитывалась, в частности, большая потребность в совершенствовании территориального планирования и в его внедрении в работу органов управления, в совершенствовании экспертизы крупных хозяйственных проектов с точки зрения их воздействия на окружающую среду.

В 1994 г. началась реализация первого германо-российского ландшафтно-планировочного проекта в байкальском регионе. В этом многолетнем проекте принимали участие Федеральное ведомство по охране природы, Московский и Иркутский институты географии Российской академии наук, администрация Иркутской области, представители германских университетов, ландшафтно-планировочное бюро «Экология и окружающая среда» из Ганновера, а также представители негосударственных природоохранных организаций. Вслед за ландшафтным планированием важной темой сотрудничества стали экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду.

В ходе исследований выяснилось, что в обеих странах названные инструменты применяются в сходных целях, но для их достижения разработаны отчасти различающиеся правовые и институциональные механизмы. Дальнейшее развитие сотрудничества в этих направлениях побудило его участников обратиться к вопросам участия общественности в планировании и принятии конкретных экологически значимых решений.

Вскоре стало понятно, что российские правовые инструменты в некоторых отношениях развиты полнее, чем немецкие и европейские нормы. Эти инструменты формально предоставляют российским гражданам и общественным организациям целый ряд юридических возможностей – например, полномочия для подготовки собственных экспертных заключений, которые должны приниматься во внимание государственными учреждениями.

Вместе с тем выяснилось, что в современной России использовать эти инструменты в реальности достаточно сложно, что порождает в обществе определенный скепсис.

В результате возник замысел нового исследовательского проекта, целью которого должно было стать изучение российской практики общественного участия в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду и ее сравнение с европейскими стандартами. Такое исследование должно было бы выявить реальную эффективность участия российской общественности в этих процессах и показать пути ее повышения.

В октябре 2002 г. германские и российские специалисты, получив грант от фонда Фольксваген, приступили к исследованиям по проекту, который был назван «Трансформационные процессы в России и участие общественности в оценке и управлении воздействиями на окружающую среду».

Основная задача проекта была сформулирована следующим образом: проанализировать эволюцию участия российской общественности в регулировании воздействий на окружающую среду в условиях перехода от плановой экономики к рыночной.

Практически это участие могло осуществляться и осуществлялось преимущественно через такие инструменты, как государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эти инструменты и правовые рамки их использования менялись на протяжении последних десятилетий. Поэтому для исследований был выбран достаточно продолжительный интервал – с 1979 по 2002 г. Он был разделен на три разнокачественных периода: с 1979 по 1985 г., с 1989 по 1993 г., с 1997 по 2002 г.

Практика участия общественности изучалась по документам, относящимся к конкретным проектам, которые подвергались государственной экологической экспертизе, общественной экологической экспертизе (ОЭЭ) и сопровождались материалами ОВОС или другими оценками влияния на окружающую среду. Для каждого из вышеуказанных периодов был разработан стандартизованный план описания проектов.

Вторая задача проекта состояла в том, чтобы определить общие черты и различия между Европейским союзом и Россией в стандартах оценки и регулирования воздействий на окружающую среду с целью наметить пути их гармонизации, особенно в аспектах участия общественности. При решении этой задачи действующие российские нормативы сопоставлялись с реальной практикой участия общественности также по материалам конкретных изучавшихся проектов.

Исследование конкретных документированных проектов дополнялось некоторыми материалами социологического характера (интервью, анализом прессы и др.).

Таким образом, исследования велись по трем тематическим блокам:

• нормативно-правовая база России в сравнении с Европейским союзом,

• материалы ОВОС и экологической экспертизы по конкретным объектам (для анализа было выбрано около 40 примеров),

• мнения экспертов (по материалам интервью) и анализ прессы. Исследования проводились в нескольких российских регионах:

Краснодарском крае, Москве, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, а также в Иркутской области.

Эти исследования проводили: в Краснодарском крае Ю. В. Ефремов и А. А. Остапенко, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области П. Ф. Агаханянц, в Москве А. Ю. Ретеюм и Е. Ю. Оселедец, в Иркутске А. Н. Антипов, В. Р. Смага и Н. Ю. Рябухина. Кроме того, некоторые материалы по Новосибирской области предоставила Г. П. Талалайченко. В социологических работах участвовал Д. В. Воробьев (составление анкет, проведение и анализ ряда интервью). Научное руководство проектом осуществляли профессор Й. Кеппель (Технический университет Берлина) и профессор Э. Диттрих (Университет Магдебурга). Работу коллектива координировали Н. Ковалев (Технический университет Берлина) и А. В. Дроздов (Институт географии РАН, Москва), участвовавшие также в проведении региональных исследований. Консультантами проекта были С. Г. Голубева и Л. П. Ярмак.

Авторами предлагаемой вниманию читателей монографии по сути дела являются все участники проекта. Основной вклад в составление исходного текста монографии в форме отчета фонду Фольксваген (на немецком языке) принадлежит Н. Ковалев. Перевод значительной части этого отчета на русский язык и его переработку (главным образом для глав 3, 5 и 9), а также общее редактирование монографии выполнил А. В. Дроздов. Отдельные главы и разделы книги, используя материалы проекта, специально писали или составляли: введение, заключение и главу 4 – А. В. Дроздов, главу 1 – Д. В. Воробьев и А. В. Дроздов; главу 6 – А. В. Дроздов при участии А. Н. Антипова и Н. Ю. Рябухиной; главу 2 – С. Г. Голубева и А. Ю. Ретеюм; главу 3 – Й. Кеппель и Н. Ковалев, главы 5 и 9 – Н. Ковалев; раздел 5.2. главы 5 и словарь терминов – А. Ю. Ретеюм; главы 7 и 8 – П. Ф. Агаханянц.

Результаты исследования и основные выводы формулировались и обсуждались всеми участниками проекта.

Авторы монографии считают своим приятным долгом выразить искреннюю благодарность, во-первых, финансировавшему это исследование фонду Фольксваген и, во-вторых, всем коллегам, помогавшим нам в поиске и интерпретации документов, дававшим нам интервью и содействовавшим нашей работе. Это сотрудники администраций, работники природоохранных и проектных учреждений, представители общественных организаций, эксперты и многие, многие другие доброжелательные люди. Мы надеемся, что им будет приятно увидеть результаты их участия в проекте, воплотившиеся в эту книгу.

Мы также хотели бы надеяться, что интерес к этой книге проявят не только коллеги из нашего профессионального сообщества, но и граждане России, участию которых в решении актуальных экологических проблем она посвящена.

Часть I. Контекст и методика

Глава 1. Общественность и охрана природы в СССР и России

Понятие «общественность», давно устоявшееся в русском языке, включает элементы общественной самоорганизации и наличие публичной сферы. История этого понятия насчитывает более двух веков. В разные времена смысловое наполнение понятия «общественность» менялось. К началу XX в. общественность связывали, во-первых, с носителями критического общественного мнения и, во-вторых, с группами людей, выполнявших общественные обязанности за пределами сферы государственных служебных обязанностей.

Первая компонента образовывала сферу открытых публичных дебатов и общественного мнения. Вторая ассоциировалась с институтами местного самоуправления. В советскую эпоху государство делегировало общественности функции местного управления и контроля за общественным порядком (Волков, 1997). В то же время, как указывает В. Волков, «сфера общественного мнения и публичных дискуссий, возрождавшаяся в 60-е гг. XX в., была ориентированной больше на этику, чем политику, хотя граница между ними условна. Политические дискуссии шли в частной сфере (на кухнях)».

Наиболее полно теория общественного участия разработана в рамках политологической модели партиципаторной демократии (К. Пейтман, К. Макферсон, Дж. Циммерман и др.). В этой модели отстаивается необходимость активного участия граждан в обсуждении и принятии государственных решений, что обеспечивает как контроль над властью, так и саморазвитие граждан.

В данной книге мы будем придерживаться представлений об общественности, формах ее организации и действий, принятых в современной политологии, в частности, в теории демократии и политической социологии. Далее эти представления проецируются на общественность, вовлекающуюся в природоохранную или экологическую деятельность.

Общественность, в соответствии с Орхусской конвенцией[1] (1998 г.), означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и, в соответствии с национальным законодательством или практикой, их ассоциации, организации или группы. Заинтересованная общественность представляет собой общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность.

Общественное участие – деятельность общественности, связанная с представлением и защитой своих интересов (прав и свобод) на разных уровнях. Это могут быть обсуждение и разработка политических, социально-экономических программ и проектов; влияние на принятие решений и контроль над их исполнением; самоуправление на местном уровне.

Положение, когда власть делегирует общественности право (со) управления, характеризует развитое гражданское общество. Обратная картина, когда общественное участие нерезультативно, когда интересы государства и населения противостоят друг другу, характеризует неразвитость гражданского общества. Таким образом, распространенность, активность, результативность общественного участия является индикатором развития гражданского общества.

В работе Ш. Арнштейн «Лестница общественного участия» (1969) была предложена ставшая общепринятой классификация уровней общественного участия (табл. 1). Манипуляции (обман) и терапия (уговаривание) вообще не являются общественным участием. Достижение форм символического и реального участия невозможно без информирования.

На практике общественность представляет собой чрезвычайно комплексную и неоднородную совокупность граждан, их групп и объединений. Заинтересованная общественность выявляется относительно определенного проекта, проблемы и проч., и группа или лицо, в одном случае являющиеся общественностью, в другом контексте общественностью могут и не являться.

Таблица 1. Уровни общественного участия (по Serry R. Arnstein, 1969)

В России имеется несколько тысяч общественных некоммерческих объединений или негосударственных организаций (НГО) по охране окружающей среды и природопользованию. Их деятельность охватывает разные слои населения, а сфера интересов простирается от отдельных экологических объектов, населенных пунктов, природных регионов и субъектов Российской Федерации до общероссийских экологических проблем. Эко-НГО занимаются экологическим образованием, охраной природных объектов, решением отдельных природоохранных вопросов (например, атомной безопасности), защитой экологических прав граждан, экологическим законодательством, продвижением экотехнологий, сбором и распространением экологической информации и пр.

Охарактеризуем несколько наиболее крупных общероссийских природоохранных общественных организаций.

Сохраняет традиции привлечения общественности к охране природы Всероссийское общество охраны природы (ВООП), одна из старейших и самых массовых организаций страны, созданная в 1924 г. В ее рядах насчитывается более 3 млн физических и около 10 тыс. юридических членов. Приоритетной областью ВООП остаются вопросы просвещения и воспитания, особенно работа с дошкольными и школьными учреждениями.

Международный социально-экологический союз (МСоЭС), несмотря на относительную молодость и непродолжительную историю, тоже является крупнейшим экологическим объединением на территории бывшего СССР. Проблемы, решением которых занимается МСоЭС, это экологическое образование, ядерная и химическая безопасность, альтернативные источники электроэнергии, сохранение биоразнообразия, устойчивое лесное и сельское хозяйство, изменение климата, чистота воздуха и воды, здоровье и окружающая среда.

Существует также много специализированных общественных организаций, занимающихся отдельными вопросами охраны природы. Например, эколого-просветительский центр «Заповедники» обеспечивает общественную поддержку российским заповедникам и национальным паркам. Благотворительный фонд «Центр охраны дикой природы» также ведет активную природоохранную деятельность, направленную на реализацию различных методических проектов и программ преимущественно на охраняемых природных территориях. Все эти организации публикуют много как специальной, так и общедоступной природоохранной литературы.

Российский экологический союз, Ассоциация развития российской экологической прессы, Национальное информационное агентство «Природные ресурсы», Российское экологическое движение и многие другие объединения и организации содействуют решению экологических и природоохранных проблем России. Российский союз охраны птиц занимается проблемой сохранения биоразнообразия.

Особое молодежное движение за охрану природы представляют Дружина[2] по охране природы биологического факультета МГУ и аналогичные организации, созданные при высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации.

Около сорока различных общественных организаций учредили в 1996 г. Российский экологический конгресс. С 1977 г. функционирует на постоянной основе круглый стол лидеров и представителей общественных организаций и объединений.

К указанным организациям добавляются научные общества и объединения ученых. Старейшей научной некоммерческой общественной организацией является Московское общество испытателей природы, основанное в 1805 г. Это неформальное объединение ученых в интересах развития науки о природе и ее законах.

Роль и функции российских общественных объединений закреплены в национальном законодательстве. Однако действенность этих объединений не всегда достаточно эффективна, так как формирование демократических основ российского общества имеет еще сравнительно непродолжительную историю.

В России активно действуют представительства международных неправительственных организаций – WWF, Wetlands International, IUCN, Greenpeace и другие. Эти оказывают российскому природоохранному движению существенную организационную, методическую и финансовую помощь.

В территориальном измерении выделяются организации, которые работают в своем регионе, отслеживая экологически опасные проекты. Например, в Иркутске это «Байкальская волна», в Москве – Московский отдел экологической экспертизы Международного Социально-экологического союза, некоторые программы Гринпис; в Краснодарском крае – отделение МСоЭС Западного Кавказа; в Санкт-Петербурге – «Зеленый мир». Такие организации в основном действуют в пределах своих регионов.

Многие московские организации зачастую имеют представительства в других регионах и играют роль ресурсных центров.

Организации различаются и тематически, по направлению деятельности (ядерная безопасность, химическое производство, проблема переработки мусора, охрана животных, оценка воздействия на окружающую среду). На действия против «громких проектов», таких, как Голубой поток, Высокоскоростная магистраль Петербург-Москва, Балтийская трубопроводная система, мобилизуются НГО из разных регионов.

Формы общественного участия. Для реализации общественного участия разработано значительное количество форм действий – для информирования, выявления групп заинтересованной общественности, их интересов и мнений, для разрешения конфликтов и построения консенсуса, а также интеграции интересов различных групп общественности в принимаемые решения.

Можно выделить институциональные и внеинституциональные коллективные действия (табл. 2).

Таблица 2. Типы институциональных и внеинституциональных действий

Институциональные действия (обращения в суды, референдумы, участие в оценке воздействия на окружающую среду и пр.) основаны на формах участия, закрепленных в законодательстве, в то время как внеинституциональные действия не являются законодательно регламентированными формами участия общественности (митинги, лоббирование и пр.). Однако внеинституциональные действия выполняют функции выражения протеста, привлечения внимания властей, информирования широкой общественности и СМИ и пр. Также по цели проведения можно выделить формы общественного участия, направленные на информирование, выражение позиции, протест, (со)участие в принятии решений, защиту интересов. В любом случае формы действий представляют собой инструментарий, с помощью которого общественность представляет и защищает свои интересы.

Подробнее различные формы действий охарактеризованы в главе 7, посвященной анализу конкретных изучавшихся нами примеров общественного участия.

Помимо рассмотренных выше институциональных и внеинституциональных форм участия общественности могут быть выделены неформальные механизмы влияния на процесс принятия решений, используемые экологической общественностью. Под неформальными механизмами влияния понимаются формы действий, используемые общественниками для лоббирования своей позиции. Они включают мобилизацию социальных сетей, поиск сторонников внутри государственных и бизнес-структур, научных учреждений, совместную работу в законодательных комиссиях, использование неформальных каналов получения информации.

Необходимо далее кратко охарактеризовать общую правовую базу общественного участия. Она определена в Конституции РФ, в нескольких федеральных законах и в отдельных ведомственных положениях и инструкциях.

Основные демократические институты и принципы общественного участия в России возникли в 1985–1995 гг., а современная система принятия экологически значимых решений, в 1995–2000 гг. В последующий период существенных дополнений в эту систему на федеральном уровне внесено не было.

Необходимость выявления и учета позиции общественности, в первую очередь местных жителей, предусмотрена как обязательный элемент системы принятия решений, касающихся экологических вопросов.

Основные нормативные акты, регулировавшие общественное участие в СССР и определяющие его ныне в России, таковы:

Конституция СССР (1977), Конституция РФ (1993), Земельный кодекс РФ (1991), Земельный кодекс (2001), Градостроительный кодекс (1998), Градостроительный кодекс (2004), Гражданский кодекс (1994), Кодекс об административных нарушениях (2001), Лесной кодекс (1997), Гражданский процессуальный кодекс (2002), Закон об охране окружающей природной среды (1991), Закон об охране окружающей среды (2002), Временная инструкция о проведении государственной экологической экспертизы (1990), Закон об экологической экспертизе (1995), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ (Положение об ОВОС) (1994), Положение об оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (2000), Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (1999), Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан и прав участия граждан в референдуме (1997), Закон о референдуме в РФ (2002), Закон о местном самоуправлении в РФ (1991), Закон о принципах местного самоуправления в РФ (1995), Закон о гарантиях коренных малочисленных народов РФ (1999).

Краткая история общественного участия

В СССР первые попытки влияния общественности на решения о строительстве объектов, предполагающих значительное изменение окружающей природной среды, были осуществлены в 1980-х гг.[3]. Пик протестных действий общественных экологических движений пришелся на конец 80-х – начало 90-х гг., наиболее популярными формами протеста были митинги, акции, демонстрации и пикеты. Значительную роль в освещении экологических проблем играли СМИ.

Официально институт общественной экологической экспертизы был установлен в 1988 г. (см. главу 2). После этого экологическая общественность начала использовать законодательно определенные механизмы общественного участия для воздействия на процесс принятия решений. Однако, по мнению ряда активистов экологического движения, эффективность использования этих механизмов была относительно невелика и таковой остается поныне. Тенденция систематического нарушения законодательных требований в сфере участия общественности в принятии решений наметилась давно. Множество возникающих гражданских инициатив наталкиваются на пассивное (игнорирование, затягивание) или активное противодействие (и попытки манипуляции) как со стороны государственной системы, так и со стороны бизнеса, вследствие чего инициатива теряет поддержку среди широких масс населения.

В начале 1990-х гг. общественностью были инициированы несколько успешных «экологических» процессов (например, протесты против строительства Ростовской АЭС). Однако многие формальные договоренности, которых удалось достичь общественности, в скором времени были нарушены государством. По мнению многих общественников, в современной России вступать в игру, ведомую бизнесом и государством, стало сложно. Основные причины – трудность мобилизации населения (неверие, апатия), необходимость профессионального подхода (трудно мобилизовать экспертов – ученых, юристов), опасность участия (криминал, давление со стороны властей и бизнеса). Многие организации сменили «протестный» профиль на образовательный, поскольку деятельность по экологическому просвещению стала одновременно и менее опасной, и более продуктивной. В российских регионах большая часть экологических общественных организаций работает в секторе экологического образования и просвещения, экологического туризма. Их целевая аудитория – дети и молодежь, союзники – как другие организации некоммерческого сектора, так и государственные структуры, в первую очередь вузы и школы, местная администрация. На общем фоне резко выделяются крупные экологические некоммерческие организации – многие из них отметили только десятилетие деятельности, тем не менее за это время успели значительно трансформироваться и изменить стиль работы.

В прошлом наиболее влиятельными и заметными экологическими гражданскими ассоциациями были группы давления и протестные организации, возникшие на волне перестройки. Постепенно организации профессионализировались, стали известны, приобрели авторитет (институционализация движения).

По социологическим данным, в 1991–1993 гг. граждане России ставили экологические проблемы на третье место по приоритетности после безопасности и экономических трудностей. С течением времени вопросы качества окружающей среды и охраны природы отошли в восприятии людей на второй план и теперь занимают в иерархии обеспокоенности 7–8-е место. Согласно социологическим опросам, в 1994–1998 гг. уже только от 20 до 30 % людей (эта доля варьирует для разных категорий населения и возрастает по мере повышения образовательного уровня) были серьезно обеспокоены качеством окружающей среды и охраной природы. В то же время лично ответственными за состояние окружающей среды считали себя не более четверти респондентов, а к практическим действиям и самоограничению потребностей было готово еще меньшее число людей. Однако постепенно эта ситуация в некоторых регионах начинает меняться. Так, по данным социологов за 1999 г., среди факторов, приводящих к загрязнению окружающей среды в Москве, ее жители на третье/четвертое место ставили загрязнение города самими жителями и пассивность горожан в деле охраны природы.

С позиций социологии историю экологических движений разного типа в СССР и России представил О. Н. Яницкий (2002) (табл. 3).

Таблица 3. Фазы развития российского экологического движения (ЭД)

В настоящее время в экологических конфликтах участвуют как вновь возникающие инициативные группы, так и достаточно зрелые, институционализированные организации третьего сектора. Их роль в истории развития отдельных экологических движений (конфликтов) двойственна. С одной стороны, как ресурсные центры вместе с научными организациями и сторонниками в администрации, они поддерживают возникшие инициативы. С другой стороны, они играют роль инициаторов движения, разрабатывают тактику действий движения.

Особый интерес для нас представляют некоторые сведения об одной из самых эффективных форм общественного участия – референдумах по экологическим вопросам.

За последние 15 лет в различных регионах России проводились главным образом областные референдумы (федеральный был только один). На референдумах ставились вопросы, преимущественно связанные со строительством объектов, представляющих высокую потенциальную опасность – например, АЭС, заводов по утилизации ракет.

До перестройки все референдумы носили политический характер и инициировались властями. Первые референдумы, инициированные «снизу» начинались с 1989 г. До 1996 г. прошло пять референдумов в разных регионах России. Все они были направлены против строительства АЭС. На референдумах большинство проголосовало против строительства новых и расширения существующих АЭС. Решения референдумов выполнялись.

С 1996 г. тематика вопросов, выносимых на референдум, изменилась. Предпринимались три попытки инициировать референдумы по вопросам, связанным с АЭС[4], но они не получили разрешения. С 1997 г. прошла серия попыток инициирования референдумов по вопросам размещения предприятий по переработке химического оружия, но на разных стадиях они были остановлены и не были доведены до голосования.

Основная причина остановки процедуры референдума состояла в том, что его проведение затягивалось властями, в итоге чего происходил к срыв референдума. Другие причины: власти отказывали регистрировать инициативную группу, опротестовывалась в суде правомерность постановки вопросов, вынесенных на референдум. Результаты некоторых проведенных референдумов опротестовались в суде и их решения были отменены[5].

Проводились референдумы и по другим темам[6]. Из них вполне успешным был только один, поддержанный администрацией города – по поводу строительства морского порта в Геленджике.

Большинству референдумов было отказано в проведении в соответствии с законодательством, согласно которому субъект Российской Федерации не может выносить на референдум вопросы размещения объектов федерального значения. С другой стороны, предметом общенационального референдума не могут быть права и полномочия субъектов Федерации. Кроме того, осенью 1997 г. были принят Закон Российской Федерации «О гарантиях реализации избирательных прав граждан», в соответствии с которым впредь исключалась возможность проведения областных референдумов о строительстве объектов федерального значения.

После ликвидации в 2000 году специального самостоятельного федерального органа по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) экологическая общественность страны инициировала подготовку к проведению референдума по этому вопросу. В поддержку этого требования было собрано более 2 миллионов подписей граждан. Но Центральная избирательная комиссия РФ забраковала значительную часть из них и в проведении референдума отказала.

Ныне ситуация усложняется тем, что в России с осени 2004 г. действует новая редакция конституционного закона «О референдуме РФ», по которому проведение референдумов за год до парламентских и президентских выборов запрещено.

И все же референдум остается сильным инструментом общественного участия. Выделяется случай, когда достаточным оказалось только показать угрозу проведения успешного референдума. В 1998 г. в Москве был инициирован референдум «о городских зеленых насаждениях», но до голосования дело не дошло, так как требования референдума были выполнены мэрией Москвы. В большинстве регионов поддержка инициатив общественности со стороны администрации обеспечивает успех референдуму, в случае отсутствия поддержки подготовка референдума затягивается, происходит долгое судебное разбирательство. Необходимо отметить, что фактически каждый референдум сопровождался обширным движением протеста и разнообразными коллективными действиями (обращения в суд, письма протеста и др.). Таким образом, чаще всего референдум был только одним из механизмов давления общественности.

В настоящее время многие решения о недопустимости строительства того или иного объекта, ранее принятые на референдумах, пересмотрены и проекты реализуются или уже реализованы.

Тема общественного участия в решении природоохранных проблем СССР и России имеет обширную литературу и богатую историю. Здесь она освещена лишь в самых общих чертах с тем, чтобы пояснить читателям книги наш подход к анализу материалов проекта.

Глава 2. Развитие инструментов принятия решений в рамках государственных институтов

Механизмы участия общественности в принятии экологически значимых решений развивались как в общем контексте изменений социально-экономических условий и процессов, так и в соответствии с нормативно-правовым закреплением государственных инструментов принятия таких решений.

В сформировавшейся к настоящему времени в России системе подготовки документации, необходимой для принятия государственными органами экологически обоснованного решения о реализации намечаемой хозяйственной или иной деятельности, можно выделить три главных компонента:

1. определение инициатором деятельности ее основных характеристик;

2. оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду;

3. проведение специально уполномоченным на то государственным органом государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей эту деятельность.

Ниже отдельно описывается развитие двух основных инструментов системы, а именно государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) и собственно оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Такое разделение в определенной степени условно, поскольку оба эти инструмента, как сказано выше, представляют собой единую систему. Но соотношение между ними, тем не менее, исторически несколько менялось, и эти изменения важно иметь в виду при анализе документации по объектам, вовлеченным в наше исследование. Поэтому данная глава завершается анализом сопряженного развития обоих инструментов.

2.1. Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ)

Возникновение государственной экологической экспертизы

Началом истории государственной экологической экспертизы в нашей стране принято считать 7 января 1988 г., когда ЦК КПСС и Совет министров СССР издали Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Данное постановление уполномочило новообразованный Государственный комитет по охране природы (Госкомприроды) проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. Для реализации этой задачи на основании приказа Совета министров СССР № 436 от 8 апреля 1988 г. в структуре Госкомприроды СССР были созданы специальные Управления государственной экологической экспертизы.

20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция, обязывавшая заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу. Инструкция предписывала включать в состав документации, передаваемой на экспертизу, результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.

Принятые в конце 1980-х гг. нормативно-правовые акты отразили растущий уровень обеспокоенности общества экологическими проблемами, требования демократизации и «гласности» в принятии решений, а также большую степень восприимчивости к западному опыту экологической оценки. Так был введен институт экологической экспертизы, независимой от заказчика.

Законодательное закрепление ГЭЭ

Законодательное закрепление государственной экологической экспертизы было осуществлено Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», принятым в 1991 году. Согласно этому закону государственной экологической экспертизе подлежат все проекты и программы, планируемые к осуществлению на территории России и связанные с воздействием на окружающую среду.

Раздел V. Государственная экологическая экспертиза

Статья 35. Цели и принципы государственной экологической экспертизы

1. Государственная экологическая экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества.

2. Государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Статья 36. Обязательность государственной экологической экспертизы

1. Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

2. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии продолжительного заключения государственной экологической экспертизы.

3. Порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Статья 37. Объекты государственной экологической экспертизы

Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Статья 38. Ответственность за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственность экспертов

1. Руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица и иные работники, а также граждане несут ответственность за невыполнение требований заключения государственной экологической экспертизы в соответствии с действующим законодательством.

2. Председатель и члены экспертных комиссий несут ответственность за правильность и обоснованность своих заключений в соответствии с законодательством Российской Федерации. Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.

Статья 39. Общественная экологическая экспертиза

1. Общественная экологическая экспертиза, проводимая научными коллективами, общественными объединениями по их инициативе, становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

2. Председатель, члены общественных коллективов экспертов несут ответственность за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В 1993 г. постановлением Совета министров Российской Федерации от 22.09.1993 № 942 было утверждено «Положение о государственной экологической экспертизе».

В 1993–1994 гг. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации был разработан ряд внутренних документов по вопросам оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы.

В декабре 1993 г. Главным управлением государственной экологической экспертизы Минприроды РФ было утверждено «Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации».

В документе были определены экологические требования по основным элементам оценки воздействия на окружающую среду в предпроектной и проектной документации, предоставляемой на государственную экологическую экспертизу.

В июле 1994 г. Главным управлением государственной экологической экспертизы Минприроды России были разработаны и приняты «Указания к экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в предынвестиционной и проектной документации». Определяя содержание документации по экологическому обоснованию, «Указания» подробно излагают требования к оценке воздействия на окружающую среду.

В «Указаниях» описывались основные требования к содержанию материалов экологического обоснования на этапах подготовки предынвестиционной документации, проектной строительной документации, предпроектной и проектной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятельности. Было определено содержание экологического обоснования техники, технологии и материалов в составе проектной документации. В связи с начавшимся процессом введения лицензирования деятельности в области природопользования было определено содержание экологического обоснования лицензий.

В конце 1995 г. был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе».

Закон определил объекты государственной экологической экспертизы, разделив их на объекты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, а также сформулировал основные требования по порядку организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с этим законом экспертиза материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу, завершается составлением заключения экспертной комиссии, в котором должна быть дана оценка и сделаны выводы о допустимости и возможности реализации объекта экологической экспертизы. Положительное заключение экспертной комиссии является одним из обязательных документов для открытия финансирования и кредитования реализации объекта экологической экспертизы.

Позднее взамен принятого в 1994 г. нормативного документа – «Указания к экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности в предынвестиционной и проектной документации», была разработана «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», утвержденная приказом Минприроды РФ № 539 от 29.12.95 г.

Далее в 1996 г. постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698 было принято «Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы», а в 1997 г. – «Регламент проведения государственной экологической экспертизы», утвержденный приказом Госкомэкологии № 280 от 17.06.1997 г. и зарегистрированный в Минюсте 28.07.1997 г. (рег. № 1359).

ГЭЭ, ОВОС и процесс проектирования

Являясь частью системы принятия решений о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, институт государственной экологической экспертизы оказал значительное влияние на введение экологической составляющей в процесс разработки обосновывающей документации и подготовки экологически обоснованных решений. Бытовавший в начале 90-х гг. «остаточный» принцип решения природоохранных вопросов при проектировании промышленных объектов, зданий и сооружений, постепенно трансформировался в принцип оценки «значимости» природоохранных вопросов.

Начиная с 1995 г. в российской практике проектирования были разработаны и введены в действие новые нормативные документы:

– СНиП 11–01–95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», который предусматривал проведение оценки воздействия на окружающую среду в общем процессе проектирования;

– СП 11–101–95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», определяющий порядок разработки, согласования, утверждения и состава обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений;

– СНиП 11–02–96. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения;

– СП 11–102–97. Инженерно-экологические изыскания для строительства и т. д.

В инвестиционном процессе проектная подготовка строительства с учетом действующего российского законодательства и зарубежной практики, как правило, состоит из трех этапов.

Первый этап:

• определение инициатором (заказчиком) цели инвестирования назначения и мощности объекта строительства, номенклатуры продукции, необходимой площади отведения под строительство и условий его осуществления;

• определение органами исполнительной власти нескольких альтернативных мест (районов) размещения объекта с учетом принципиальных требований и условий заказчика (инвестора).

Разработка обоснований инвестиций осуществляется с учетом данных и положений, содержащихся в федеральных, региональных и отраслевых программах структурной перестройки народного хозяйства, научно-технических и других государственных программах, схемах развития и размещения производительных сил, промышленных узлов, градостроительной документации и иных возможных для использования материалов.

С учетом принятых на данном этапе решений заказчик представляет в установленном порядке ходатайство (декларацию) о намерениях.

После положительного решения местного органа исполнительной власти с предварительным выделением нескольких мест размещения объекта заказчик приступает к разработке обоснования инвестиций в строительство.

Второй этап:

• разработка проектировщиком обоснования инвестиций в строительство на основании полученной информации, требований государственных органов и заинтересованных организаций в объеме, достаточном для принятия инвестором (заказчиком) решения о целесообразности дальнейшего инвестирования;

• получение от местных органов власти предварительного согласования места размещения объекта (акта выбора участка);

• разработка проектной документации;

• получение заключения государственной экологической экспертизы обоснования инвестиций.

В соответствии с положениями СНиП 11–01–95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» разработка проектной документации на строительство объектов осуществляется на основе утвержденных (одобренных) обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. В проектной документации детализируются принятые в обоснованиях решения и уточняются основные технико-экономические показатели (п. 2.1).

Третий этап:

• разработка, согласование, экспертиза и утверждение проектной документации;

• получение на ее основе решения об изъятии земельного участка под строительство.

При разработке обоснования инвестиций и проектной документации должны быть определены принципиальные, обобщенные проектные решения реализации планируемой деятельности, достаточные для принятия решения о хозяйственной необходимости, технологической безопасности, экологической допустимости, а также экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство, получения акта выбора земельного участка для размещения объекта и выполнения проектно-изыскательских работ.

Материалы обоснования инвестиций могут использоваться заказчиком для проведения социологических исследований, опросов общественного мнения и референдумов о возможности сооружения объекта.

В СП 11–101–95 отмечается, что при обосновании инвестиций должны выполняться альтернативные проработки, расчеты для всех предложенных земельных участков, в том числе принципиальные объемно-планировочные решения, расчеты по определению эффективности инвестиций, социальных, экологических и других последствий осуществления строительства и эксплуатации объекта, а также по определению убытков землевладельцев, землепользователей, арендаторов, потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, и др. (п. 3.7). Это положение является важным для понимания необходимости рассмотрения при проведении оценки воздействия на окружающую среду альтернатив как технологических решений, так и места размещения объекта.

Состав и содержание указанных материалов должны быть достаточны для проведения необходимых согласований и экспертиз.

В СП 11–101–95 сказано, что раздел 7 «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций разрабатывается в соответствии с нормативными документами, подготовленными Минприроды России. Однако новые документы так и не были разработаны. На практике продолжали использовать:

1. «Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации» (10 декабря 1993 г.),

2. «Инструкцию по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», утвержденную приказом Минприроды России № 539 от 29.12.95 г.

и другие нормативно-правовые документы по вопросам охраны окружающей природной среды.

Управление государственной экологической экспертизы в целях сохранения и укрепления этой тенденции ведет в это время большую работу с отраслевыми министерствами и ведомствами как по разработке нормативных и инструктивно-методических документов, так и по распространению положительного опыта. Так, в 1998–1999 гг. Управление государственной экологической экспертизы при поддержке Государственного предприятия «ЦЕНТРИНВЕСТпроект» участвовало в разработке таких документов, как:

«Рекомендации по экологическому сопровождению инвестиционно-строительных проектов» (1998);

«Практическое пособие к СП 11–101–95 по разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» (1998);

Пособие к СНиП 11–01–95 по разработке раздела проектной документации «Охрана окружающей среды» (1999);

«Организация экологического мониторинга окружающей среды и опасных природных процессов при реализации инвестиционно-строительных проектов» (1999).

Поскольку качество проведения оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности определяет качество учета экологических аспектов при разработке предпроектной и проектной документации, Управление государственной экологической экспертизы с учетом развития нормативной базы и по результатам работы подготовило новую редакцию Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации.

По сути происходило формирование базы для создания основ разработки предпроектной и проектной документации, в том числе для разработки разделов «Оценка воздействия на окружающую среду» и «Охрана окружающей среды» и для формирования окончательного решения по намечаемой деятельности на основании проведенной оценки.

Новый этап развития ГЭЭ

С момента принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе» (1995 г.), закрепившем практику проведения государственной экологической экспертизы, определенной Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», был разработан и принят целый ряд законодательных актов и нормативно-методических документов.

К началу 2000 г. система государственной экологической экспертизы имела структурированное и развитое законодательное и нормативно-методическое обеспечение. Требование обязательного проведения государственной экологической экспертизы и учета положительного заключения государственной экологической экспертизы было закреплено в четырнадцати федеральных законах и не могло быть проигнорировано.

Укажем основные нормативные акты, регламентирующие вопросы использования и/или изъятия объектов живой и неживой природы и являющиеся неотъемлемой частью правового поля, регламентирующего проведение государственной экологической экспертизы. Это Лесной Кодекс (1997), Водный Кодекс (1995), Законы «О животном мире» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «О недрах» (1995), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995), другие законодательные акты.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе» в Госкомэкологии России организация и проведение государственной экологической экспертизы осуществлялись Управлением государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России и специализированными экспертными подразделениями в составе территориальных комитетов в 89 субъектах Российской Федерации.

Однако вскоре во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было создано Министерство природных ресурсов РФ. На него было возложено осуществление функций упраздняемого Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, в том числе функция организации и проведения государственной экологической экспертизы.

В новой структуре центрального аппарата МПР России в целях выполнения задач, определенных для Министерства природных ресурсов Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2000 г. № 495, приказом МПР России от 13.07.2000 г. № 178 было организовано Управление государственной экспертизы. Однако Положение об Управлении государственной экспертизы как подразделении МПР России так и не было утверждено.

В тоже время приказом МПР России от 19.07.2000 г. № 184 было принято решение о создании при МПР России Федерального государственного учреждения (ФГУ) «Госэкоэкспертиза».

Уставом ФГУ «Госэкоэкспертиза» было определено, что «учреждение осуществляет свою деятельность в целях реализации задач и функций по организации и проведению государственной экологической экспертизы». Согласно Уставу, утвержденному приказом МПР России от 27.07.2000 № 189, финансирование ФГУ «Госэкоэкспертиза» должно было осуществляться в том числе за счет доходов, полученных от проведения работ и оказания услуг.

Статья 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе» определяет, что «специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области охраны окружающей природной среды, и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы».

Таким образом, планировавшееся наделение функцией государственной экологической экспертизы учреждения, не являющегося подразделением МПР России, нарушало статьи 7 и 13 вышеуказанного закона в части передачи другой организации прав, обязанностей и полномочий федерального специально уполномоченного органа и его территориальных органов в области государственной экологической экспертизы.

Одним из основных принципов экологической экспертизы является независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы (Статья 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).

В соответствии со своим Уставом ФГУ «Госэкоэкспертиза» предполагало осуществлять помимо экспертизы деятельность, связанную с выполнением заданий, заказов, планов (программ), исследований, работ. Это положение ставило под сомнение возможность соблюдения независимости ответственных секретарей-экспертов государственной экологической экспертизы при осуществлении своих полномочий.

С учетом этих обстоятельств и при поддержке Всемирного банка в системе принятия экологически значимых решений были предприняты некоторые позитивные изменения.

1. В центральном аппарате МПР России только в октябре 2000 г. было создано Управление государственной экологической экспертизы (приказ МПР России № 363 от 06.10.2000 г.). Положение об Управлении государственной экологической экспертизы было утверждено приказом МПР России № 454 от 30.10.2000 г.

2. ФГУ «Госэкоэкспертиза» было ликвидировано в декабре 2000 г.

3. В субъектах Федерации в составе комитетов природных ресурсов МПР России стали создаваться специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы. А в составе департаментов природных ресурсов МПР России в федеральных округах – специализированные экспертные подразделения в области государственной экологической экспертизы по тем субъектам Российской Федерации, на территории которых они размещаются.

Специально созданная по приказу МПР рабочая группа проанализировала действующие документы, регламентирующие организацию и проведение государственной экологической экспертизы.

Результаты ее работы показали, что действующие документы, разработанные в точном соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», не содержат принципиальных препятствий к их применению в МПР России.

Это касалось, прежде всего, таких документов, как:

– Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.1996;

– Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный приказом Госкомэкологии России № 260 от 17.06.1997 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1359 от 28.07.1997 г.;

– Положение о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом Госкомэкологии России № 238 от 22.04.1998 г. и зарегистрированный в Минюсте России, рег. № 1533 от 01.06.1998 г.

Последние события

В 2004 г. в стране была начата административная реформа, в результате которой система государственной экологической экспертизы претерпела серьезные изменения.

Прежде всего, это было связано с наделением МПР России полномочиями только федерального уровня и с созданием двух новых органов государственной власти, наделенных полномочиями в области проведения государственной экологической экспертизы: Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства Российской Федерации № 400 от 30.07.2004 г.) и Федеральной службы в сфере экологического, технологического и атомного надзора (Постановление Правительства Российской Федерации № 401 от 30.07.2004 г.).

Охарактеризованные выше этапы развития государственных структур, отвечающих за проведение ГЭЭ, представлены в таблице 4.

В период становления системы ГЭЭ опиралась на следующие важнейшие нормативные документы:

1. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР.

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90).

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90.

Таблица 4. Этапы развития государственных структур экологической экспертизы

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено: 01.01.1992 Госкомприроды СССР.

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

После административной реформы 2004 г. новых нормативных документов, совершенствующих и развивающих деятельность ГЭЭ в новых условиях, разработано не было. Тем временем продолжилась потеря квалифицированных кадров в федеральных и особенно в региональных структурах, поскольку реорганизация территориальных подразделений указанных ведомств тянулась почти год.

До 2004 г. в течение более 15 лет экологическая экспертиза находилась в ведении одного и того же специально уполномоченного государственного органа – Министерства природных ресурсов и его предшественников. В соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 и 401 функции организации и проведения государственной экологической экспертизы возложены одновременно на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Росприроднадзор отвечает за экспертизу проектов, связанных с отчуждением и использованием земельных, водных и минеральных ресурсов. Некоторые региональные подразделения Росприроднадзора кроме того выполняют предварительное согласование проектов. Ростехнадзор взял на себя экспертизу проектов, реализация которых связана с выбросами, сбросами, размещением отходов и другим негативным техногенным воздействием на окружающую среду.

Введенная система имеет определенные преимущества, но также и недостатки, обусловленные искусственным выделением и изолированным рассмотрением технических и собственно экологических аспектов оценки проектов, которые в своем большинстве, безусловно, требуют целостной или по крайней мере комплексной оценки. Очевидно, эта схема в скором времени будет подвергаться коррекции.

Более того, принятие в конце 2004 г. нового Градостроительного кодекса, предписывающего проведение только одной комплексной экспертизы, поставило под сомнение сохранение института государственной экологической экспертизы в будущем.

2.2. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эволюция принципов

Начальный период

Определенный сдвиг в отношении общества к природе в нашей стране произошел осенью 1972 г. Напомним, что незадолго перед тем состоялась Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде, а Международный олимпийский комитет начал рассматривать заявку на проведение Игр XXII Олимпиады в Москве, поданную для показа всему миру достижений социализма. Эти два события, видимо, послужили толчком к тому, что 20 сентября 1972 г. Верховный Совет СССР принял Постановление «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». В нем впервые ставилась общая задача включения природооохранительных мер в планы развития народного хозяйства и предотвращения загрязнения выбросами и сбросами. Эта задача была конкретизирована три месяца спустя в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», где, в частности, говорилось о необходимости выделения в проектах на строительство предприятий специальным разделом мероприятий по охране водоемов, почвы и атмосферного воздуха от загрязнения сточными водами и промышленными выбросами и обеспечения проверки соблюдения в них требований по охране окружающей природной среды. В мае 1973 г. выходит постановление Совета министров СССР «Об улучшении экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений», а в октябре вводится Инструкция Госстроя СССР и Госкомитета по науке и технике «О порядке проведения экспертизы проектов и смет на строительство (реконструкцию) предприятий, зданий и сооружений». Речь шла только об отраслевом контроле, представления об экологической экспертизе еще не существовало.

Законы того времени (не игравшие определяющей роли) предусматривали процедуры согласования проектов специальными министерствами и ведомствами. Такая форма регулирования использована в принятых в 1970 г. Основах водного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 10) и затем в Водном кодексе РСФСР от 1972 г. (ст. 14). Тот же порядок был заложен десятилетием позже в законах СССР и РСФСР об охране атмосферного воздуха. Однако он оказался недостаточно эффективным, свидетельством чего стал выход в 1982 и 1984 гг. постановлений Совета министров СССР о мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха.

С 1981 г. структура материалов, подаваемых на экспертизу, стала регламентироваться СН 202–81 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений».

Имеющаяся информация свидетельствует о резком различии подходов в обосновании гражданских и промышленных проектов, которое проявляется с самого начала.

Все известные нам проекты гражданского строительства прошли в установленном порядке согласования с отраслевыми экспертизами и были реализованы точно в запланированные сроки.

Положение в сфере промышленного строительства складывалось иное, что объясняется повышенными требованиями. Согласно нормативным документам проекты производственного назначения должны были содержать:

• показатели вредных воздействий;

• сведения о предлагаемых к использованию средствах защиты природной среды от вредных воздействий с указанием их эффективности;

• перечень требований к рациональному природопользованию (включая внедрение прогрессивных технологий, рекультивацию нарушенных земель и т. д.);

• описание методов контроля поступления загрязняющих веществ в атмосферный воздух, воды и почву.

Множество фактов дает основание считать, что в начальный период экологизации проектирования интересы специалистов были направлены преимущественно на защиту создаваемых объектов от внешней среды, а природоохранные меры планировались по необходимости, ограничиваясь точками на «выходе» системы.

Согласования государственных органов и отраслевая экспертиза в совокупности обеспечивали механизм контроля качества проектов по следующим аспектам:

• водохозяйственный (в связи с забором и сбросом вод);

• рыбохозяйственный (при работах на водных объектах и в прибрежных зонах);

• санитарно-эпидемиологический (предупреждение загрязнения природной среды);

• горнотехнический (производственная безопасность);

• пожарный;

• лесохозяйственный (состояние и воспроизводство лесов);

• метеорологический (выбросы вредных веществ в атмосферу).

Интеграция сведений происходила в ходе экспертиз в Госстрое и Госплане. Эта схема сохранилась практически без изменений до сегодняшнего дня. Главный недостаток процедур природоохранного обоснования и контроля качества проектов в рассматриваемый период заключался в том, что работа сводилась к формальному обеспечению норм, не затрагивая производственный процесс в целом.

Средний период

В конце 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял СНиП 1.02.01–85 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», где появилось новое требование о проведении некоей комплексной оценки оптимальности технических решений по использованию природных ресурсов и предотвращению отрицательного воздействия на окружающую среду. По контексту его смысл следовало понимать как обязанность инициатора проекта проводить процедуру, известную к тому времени уже 15 лет в англоязычном мире по аббревиатуре EIA (Environmental Impact Assessment), это название одним из авторов настоящей статьи было переведено как ОВОС.

В 1986 г. вышла очень важная для расчетов загрязнения атмосферного воздуха методика ОНД-86, позволявшая повысить качество обоснования проектов (ее практическое применение сильно задержалось по причине отсутствия технических средств).

Осенью 1988 г. незадолго перед тем учрежденный Государственный комитет СССР по охране природы ввел термин ОВОС в официальный оборот. В 1989 г. это ведомство распространило письмо с рекомендациями по подготовке ОВОС. В 1990 г. были выпущены Рекомендации по подготовке оценки воздействия на природную среду. В них, в частности, ставилась задача анализа степени опасности всех потенциальных влияний на окружающую среду и рассмотрения во взаимосвязи их экологических, экономических и социальных последствий. В состав материалов по проекту предписывалось включать справку о его общественном обсуждении.

В 1992 г. министерство охраны природы РФ публикует «Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов».

Через два года Министерство утверждает положение об ОВОС, в котором раскрывается цель этой процедуры – выявление неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических последствий и принятие необходимых и достаточных мер по их предупреждению (п.1.2).

Строго говоря, перечисленные документы не обладали подлинной юридической силой, поскольку законодательство тех лет еще не знало нормы ОВОС. Она появилась только в конце 1995 г., когда президент подписал Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Составители принятого ранее, в 1991 г., базового закона «Об охране окружающей природной среды» ограничились указанием на обязательный учет ближайших и отдаленных экологических, экономических и иных последствий человеческой деятельности. Законом было определено, что перед реализацией проект должен получить положительное заключения от санитарно-эпидемиологического надзора и органов местного самоуправления.

Главным нововведением первых методических рекомендаций по ОВОС стало требование анализировать разные варианты, отражавшее веяние времени. Показательно, что даже в одиозном проекте переброски части стока Оби и Иртыша в бассейн Арала в конце концов стала фигурировать альтернатива – осушение западносибирских болот для их сельскохозяйственного освоения.

Разработчики проектов, надо признать, были недостаточно готовы к выполнению данного условия. Обычно выбор происходил, как и ранее, на стадии инженерного обоснования, и гораздо реже реально сравнивались альтернативы в экологическом аспекте. Прогноз последствий – вторая обязательная составляющая ОВОС – также оказался слишком тяжелой задачей и на практике сводился к изучению прямых воздействий, интенсивность которых лимитируется нормами ПДК, т. е. загрязнения.

Таким образом, в период, начавшийся в 1986 г., с фактического введения процедуры ОВОС и обретения общественностью прав на участие в процессе принятия экологически значимых решений, и закончившийся в 1995 г., с принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе», мы сталкиваемся с положением перехода от старых форм обоснования проектов к новым.

Современный период

Начало современного этап в развитии процедуры ОВОС в нашей стране следует датировать 1996 г. – временем, когда реально стали действовать нормы Федерального закона «Об экологической экспертизе». Как известно, в нем появилась запись о том, что государственной экологической экспертизы подлежат «материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности» (ст. 14). При этом, заметим, не делается различий между проектами производственного и гражданского назначения. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002) в своем определении ОВОС вновь зафиксировал, что речь идет вообще об изучении последствий безотносительно к характеру планируемой деятельности (ст. 1).

Важно, что в том же 1996 г. все занятые в проектировании должны были перейти на использование новых нормативных документов: Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (СНиП 11–01–95) и о порядке разработки, согласования, утверждения и составе документации, обосновывающей инвестиции в строительство зданий и сооружений (СП 11–101–95). В 1998 г. Министерством строительства России было утверждено практическое пособие к СП 11–101–95 по разработке раздела ОВОС при обосновании инвестиций в строительство.

С 2000 г. в экологическом обосновании проектов применяется «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

Сопротивление материала

Итак, к началу современного периода прошло уже 10 лет после фактического введения в России норм ОВОС и, по крайней мере, шесть лет с тех пор, как эти нормы получили разъяснение в руководствах. Как же они повлияли на экологическое обоснование, что изменилось в результате?

Как видим, 20 лет, прошедшие после обращения к идеологии ОВОС, и 10 лет, истекшие с момента принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе», оказались недостаточными для распространения новых норм. Особенно живучими оказались представления о том, что требования ОВОС касаются только производства, хотя некоторые современные гражданские объекты, например, высотные жилые дома с подземными многоэтажными гаражами служат источниками воздействия на окружающую среду, не уступающими по мощности иным заводам.

2.3. Сопряженное развитие ОВОС и ГЭЭ

Как уже сказано выше, ОВОС и ГЭЭ представляют собой в настоящее время единую государственную двухкомпонентную систему, призванную контролировать влияние хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и принимать с этой целью обоснованные управленческие решения. Однако формирование этой системы имеет длительную историю, и шло оно не всегда согласованным образом.

Возникновение оценки воздействия на окружающую среду без четкой связи с процедурами государственной экологической экспертизы

Существует ряд обстоятельств, позитивно повлиявших на введение и применение понятия и принципов оценки воздействия на окружающую среду в России. Так, к концу 1980-х гг. в системе подготовки и принятия решений в российской природоохранной практике уже существовало и использовалось понятие «охрана окружающей среды». Понятие оценки воздействия возникло как противовес привычному определению природоохранной деятельности предприятий, что позволило говорить о повышении эффективности природоохранной деятельности в целом. Кроме того, введение оценки воздействия привнесло в систему принятия решений явный элемент системы предотвращения экологических ошибок.

Однако, поскольку введение оценки воздействия на окружающую среду осуществлялось в сложившейся системе планирования и проектирования, без замены элементов системы планирования природоохранной деятельности, первоначально оно воспринималось только как параллельный несвязанный процесс. Выход из процесса оценки воздействия не был входом в единую систему подготовки и принятия решений. Более того, постепенно оценка воздействия стала восприниматься как отдельное – тупиковое – направление, ибо не обеспечивала главного – принятия эколого-ориентированных решений и предотвращения экологических ошибок.

Итак, понятие «оценка воздействия на окружающую среду» было введено в российскую природоохранную практику как отдельное самостоятельное направление. Формальным документом, вводившим практику оценки воздействия на окружающую среду, можно считать Строительные нормы и правила 1985 г. (СНиП 1.02.01–85).

Параллельно в рамках российского природоохранительного законодательства существовала и развивалась государственная экологическая экспертиза, уже накопившая к моменту введения понятия оценки воздействия на окружающую среду определенный опыт и обладавшая возможностями влияния на принимаемые экономические решения.

Таким образом, к концу 1980-х гг. был введен инструмент подготовки решения (оценка воздействия на окружающую среду) и одновременно существовал механизм влияния на экологические компоненты решения (государственная экологическая экспертиза). Однако на то время они существовали не вместе, а параллельно.

Среди негативных аспектов подобного сосуществования можно отметить следующие:

– проведение оценки воздействия на окружающую среду и подготовка отдельного документа (тома) по оценке воздействия на окружающую среду не сопровождались его дальнейшим использованием при разработке предпроектной и проектной документации;

– на государственную экологическую экспертизу представлялась предпроектная и проектная документация с недостаточно разработанными разделами «Охрана окружающей среды»;

– участие общественности было стихийным и возникало, как правило, только на последних стадиях принятия решения;

– принятие решений происходило в условиях недостаточности экологической информации.

Причина возникновения подобной ситуации, по мнению ряда экспертов, состояла в первоначальном курсе на разъединение, а не объединение в единую систему «принятия решений» двух ее элементов – оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

К концу 1980-х гг. в практике подготовки материалов обоснования намечаемой деятельности и учете экологического фактора прослеживались следующие тенденции:

– экологические последствия не рассматривались как полноправный элемент процесса планирования и проектирования. Они воспринимались лишь как неизбежный, как правило, побочный результат технологических и технических решений и считались ограничениями экономического развития;

– безальтернативный характер разработки предпроектной и проектной документации позволял ведомству-заказчику проекта руководствоваться при выборе технологического решения своими экономическими расчетами, а не интересами сохранения окружающей природной среды.

Развитие нормативной базы в начале 1990-х гг.

После того, как в конце 1980-х гг. в практику разработки проектной документации было предложено ввести методологию оценки воздействия на окружающую среду, в начале 1990-х гг. была разработана целая группа ведомственных нормативных документов, определявших принципы проведения оценки воздействия на окружающую среду, а также основные этапы и процедурные требования.

В 1991 г. был принят базовый закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В нем еще не говорилось о необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду, но отдельные элементы этих требований уже были заложены.

Статья 11. Право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды

Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Это право обеспечивается: планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий.

Далее в течение двух лет появились специализированные документы (инструкции, руководства, пособия), некоторые из которых уже упоминались выше. Вот краткий перечень важнейших из них:

1. В дополнение к «Временной инструкции о порядке проведения государственной экологической экспертизы в материалах ТЭО (ТЭР) проекта» была разработана «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов» (Срок действия: 01.01.1992 г. Утверждена: 18.05.1990 г. Госкомприроды СССР);

2. Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах, введенная Главным управлением государственной экологической экспертизы 1.06.92 г.;

3. Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов обустройства морских месторождений углеводородов (г. Москва, Миннефтегазпром СССР, 1990 г. РД 39–081–90);

4. Временная отраслевая инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЭО (ТЭР) и проектов строительства объектов для освоения месторождений углеводородного сырья (ОВОС Газпром), Р-51–156–90;

5. Временные методические указания по составлению раздела ОВОС в схемах, ТЭО и проектах разработки месторождений и строительства объектов нефтегазовой промышленности – М., 1992 г.;

6. Пособие по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) инвестиций и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов. Утверждено 01.01.1992 г. Госкомприроды СССР;

7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утверждено Минприроды России 01.01.1992 г.

Принцип объединения процедуры ОВОС и ГЭЭ в систему был реализован не сразу

Первоначально многие проектировщики отождествляли новый принцип учета экологического фактора проектирования – оценки воздействия на окружающую среду – со старым принципом проектирования – охраной окружающей среды. Постепенно, с развитием нормативной базы, ситуация стала улучшаться. Внедрению идеологии оценки воздействия на окружающую среду в практику природопользования способствовало принятое положение о финансировании строительства объекта только после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Закрепление основных положений современной методологии оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в «Положении об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденном приказом Минприроды России № 222 от 18.07.1996 г. и зарегистрированном в Минюсте России 22 сентября 1994 г. за № 695, дата опубликования в официальной печати – 08.12.1994 г., «Российские вести».

В документе были выделены отдельные элементы процедуры ОВОС, в том числе проведение заказчиком/разработчиком проекта общественных слушаний или обсуждений в СМИ и проектных и иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности.

В названном Положении об ОВОС был также представлен Перечень видов и объектов хозяйственной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке.

Документом международного уровня, подтвердившим обязательность наличия в природоохранительном законодательстве государства национальной процедуры оценки воздействия на окружающую среду, оказалась «Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», составленная 25 февраля 1991 г. в Финляндии и подписанная Россией 6 марта 1991 г.

Окончательное закрепление необходимости проведения оценки воздействия на окружающую среду было осуществлено в российском законодательстве Федеральном законом «Об экологической экспертизе» (1995). Этот документ прочно связал ОВОС и ГЭЭ в единую систему.

Укреплению системы способствовали и другие нормативные документы

Принятие новых строительных норм и правил СНиП 11–01–95 и СП 11–101–95 закрепило место оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) как составной части проектной деятельности, позволяющей улучшить систему принятия решений. Правда одновременно это ввело некоторую путаницу в понимание процесса оценки воздействия на окружающую среду, поскольку в соответствии с традиционно понимаемыми положениями Строительных норм и правил он сводился к идеологии разработки природоохранного раздела проектной документации.

Необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности была далее закреплена «Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 698 от 11.06.96 г.

Дальнейшее развитие законодательной и нормативной базы послужило основой для разработки новой редакции Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности в Российской Федерации. Новое «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» было утверждено приказом Госкомэкологии России № 372 от 16 мая 2000 г. и зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 г., рег. № 2302.

В настоящее время в российской природоохранной практике деятельность по оценке воздействия на окружающую среду реализуется исключительно через институт государственной экологической экспертизы и является ее частью.

2.4. Заключение

Изложенное выше дает некоторые основания для рекомендаций относительно действий по дальнейшему внедрению законодательно закрепленных норм экологического обоснования проектов. Представляется целесообразным, опираясь на институт государственной экологической экспертизы, сосредоточить работу на следующих направлениях:

1. Выполнение требований ОВОС в проектах всех типов, включая гражданские.

2. Обеспечение реального перехода к поэтапному выполнению ОВОС с учетом мнения всех заинтересованных сторон.

3. Развитие методологии альтернативного анализа в интересах постоянного сокращения всех возможных затрат и потерь.

Кроме того, необходимо устранить возникающие пробелы и противоречия в законодательстве, имеющем непосредственное отношение к оценке воздействия на окружающую среду и к экологической экспертизе хозяйственной и иной деятельности государства и граждан.

Так, возникают возможности юридически неоднозначной трактовки процедур выделения земельных участков для осуществления тех или иных намерений инвесторов или властей, а также процедур оценки допустимости этих намерений – по новому Земельному кодексу, по Закону об экологической экспертизе (1995) и по новому Градостроительному кодексу (2004).

Описанию обоих кратко охарактеризованных выше инструментов посвящена огромная литература, в том числе и учебная, как на русском, так и на иностранных языках. В конце книги приведено несколько обзорных российских работ.

Следует указать также важное периодическое издание: журнал «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду» («ЭЭиОВОС»), который издается в Москве с лета 1996 г. (от 4 до 6 номеров в год) агентством «Экотерра» и Центром экологических проектов при поддержке Министерства природных ресурсов РФ.

Глава 3. Методы и объекты исследования

С тем чтобы конкретизировать общие цели проекта, обозначенные во Введении, были сформулированы предварительные гипотезы, требующие выяснения, и соответствующие им вопросы и исследовательские задачи. Затем были намечены регионы и временные периоды исследования, а также определены принципы выбора объектов, на наш взгляд, наиболее подходящих для решения поставленных задач.

3.1. Гипотезы и вопросы

Как следует из Введения, планируя наше исследование, мы опирались на нескольких гипотез.

Во-первых, мы полагали, что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различавщихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.

Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.

В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.

В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.

В соответствии с этими гипотезами мы определили основной круг вопросов, которые могли бы послужить проверке наших предположений, а также позволили бы выявить новые факты и особенности общественного участия. Эти вопросы объединены в четыре блока. Они послужили исходным материалом для разработки руководств по описанию документов, относящихся к конкретным объектам ОВОС и ГЭЭ.

Первый блок вопросов:

В какой мере документы, отражающие ход процедур ОВОС и ГЭЭ, позволяют выявить роль общественности?

Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа? Рассматриваются ли альтернативы?

Осуществляется ли контроль за выполнением решений и рекомендаций ГЭЭ?

Как проявляются в практике ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ происходящие в стране общие социально-экономические изменения – с одной стороны, и развитие нормативно правовой базы – с другой?

Второй блок вопросов:

Кто участвует в принятии решений и каким образом?

Участвует ли население, и если да, то каким образом?

Привлекаются ли к процессу принятия решений ученые и общественные организации, и если да, то каким образом?

Насколько реальная практика общественного участия соответствует нормативно-правовым положениям?

Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?

Использует ли общественность все доступные инструменты участия?

Каковы дефициты в практике общественного участия? Каковы тенденции?

Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?

Третий блок вопросов:

Различаются ли процедуры и результаты ОВОС и ГЭЭ, а также общественной экологической экспертизы на федеральном и региональном уровнях?

Обнаруживаются ли региональные особенности в этих процедурах?

Четвертый блок вопросов:

Сопоставимы ли правовые нормы общественного участия в России и в Европе?

Требуется ли и возможна ли гармонизация этих норм?

Что можно рекомендовать для совершенствования российской практики общественного участия?

Допуская вероятную неполноту и трудности поиска документации и стремясь к выявлению позиций разных участников процесса, мы поставили также одной из задач исследования проведение ряда интервью с представителями общественности, администраторами и экспертами. В таких интервью мы ставили отчасти те же вопросы, на которые стремились получить ответы в результате анализа документации, но давали респондентам возможность высказываться по другим темам, представлявшимся им важными.

3.2. Выбор временных рамок и объектов исследования

На протяжении последних 25 лет в развитии природоохранных институтов и нормативно-правовой базы ОВОС и ГЭЭ имели место два «рубежных» события. Во-первых, в 1988 году в стране впервые появился правительственный орган, ответственный за охрану природы. В структуре этого органа – Государственного комитета СССР по охране природы – было создано Управление государственной экологической экспертизы. Во-вторых, в 1995 г. был принят специальный закон Российской Федерации об экологической экспертизе.

Учитывая значение этих событий, мы решили отдельно исследовать материалы по трем периодам:

• первый (ранний) период – с 1979 по 1985 г.;

• второй (средний) период – с 1989 по 1993 г.;

• третий (современный) период – с 1997 по 2002 г.

Эти периоды выбраны таким образом, чтобы обеспечить адекватное отражение нормативно-правовых особенностей каждого из них в документации, относящейся к конкретным изучаемым объектам. Именно с этой целью временные границы периодов отодвинуты от названных выше «рубежных» событий на 1–2 года, по прошествии которых обычно успевает сформироваться соответствующая правоприменительная практика.

Эти три периода соответствуют также в общих чертах основным этапам социально-экономического развития страны.

Так, первый из них предшествует перестройке, когда обоснованность проектов и планов контролировалась государством преимущественно с позиций развития планового социалистического хозяйства, а природоохранные мотивы имели подчиненное значение, хотя формально обосновывающая документация содержала главу (раздел или даже отдельный том) «Охрана окружающей среды» или «Охрана природы».

Второй период охватывает время наиболее значительных либеральных перемен, обусловленных перестройкой и связанных, в том числе, с проникновением экологических идей и принципов в практику управления. В это же время наиболее активно развивались реальные процессы общественного участия.

Третий период вмещает время зарождения и развития новых тенденций, ведущих к формированию «государственно-бюрократического капитализма», «управляемой демократии» и других характерных особенностей современной России. В середине этого периода завершилось создание действующей ныне нормативно-правовой базы ОВОС, ГЭЭ и участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Некоторые факты и сведения о процедурах ОВОС и ГЭЭ и об участии в них общественности сообщаются и анализируются также и за рамками трех обозначенных периодов. Это касается, прежде всего, современного периода и отчасти самых ранних этапов развития оценки воздействия на окружающую среду. Такие отступления представляются оправданными ради выявления тенденций этого развития.

Учитывая значительные природные и социально-экономические контрасты, присущие российским регионам, а также широкий спектр поставленных в исследовании вопросов, мы решили использовать метод анализа примеров (англ. case-study). Для этого были выбраны конкретные примеры в пяти субъектах Российской Федерации.

Первый и второй из выбранных регионов – крупнейшие города страны – Москва и Санкт-Петербург, самостоятельные субъекты Федерации, обладающие большими инвестиционными возможностями и мощным административным ресурсом, порождающие инновации различного характера, в том числе – новые общественные инициативы.

Третий регион – это Ленинградская область, с одной стороны, тесно привязанная в своем развитии к метрополии, а с другой – отличающаяся более консервативным стилем управления.

Четвертый – Краснодарский край, из периферийных регионов выделяющийся достаточно высоким уровнем развития сельского хозяйства, рекреации и некоторых отраслей промышленности, благоприятным инвестиционным климатом, особым геополитическим положением, а также активными управленческими структурами.

Пятый регион – Иркутская область с ее типичным сибирским сырьевым характером, обширными малоосвоенными пространствами и, вместе с тем, с достаточно острыми экологическими проблемами, особенно в ареалах промышленного развития.

Таким образом, выбранные регионы различаются по следующим основным параметрам:

• структура управления,

• характер экономики,

• природные условия и ресурсы.

В каждом из регионов конкретные примеры для изучения выбирались во всех трех названных выше временных периодах. При этом мы исходили из необходимости вовлечь в анализ – насколько это возможно в рамках одного проекта – максимальное разнообразие объектов, подвергающихся процедурам ОВОС и ГЭЭ.

По закону 1995 г. ГЭЭ подлежит документация очень разного характера – проекты правовых актов, планов, программ, строительства и реконструкции объектов различного назначения, градостроительная документация, договоры, инструкции, лицензии.

В этом огромном перечне целесообразно различать группы документов и экспертиз по следующим критериям:

• объекты и соответственно экспертизы федерального, регионального, муниципального уровней;

• точечные, линейные, площадные объекты;

• гражданские и промышленные объекты;

• экспертизы объектной и стратегической документации.

В нашем исследовании мы заведомо не могли планировать изучение документов всех названных типов. Тем не менее после тщательного отбора мы остановились на примерах, максимально полно представляющих названные типы документов, с одной стороны, и отвечающие специфике региона – с другой. При этом мы старались также во всех регионах найти более или менее однотипные объекты исследования. Кроме того, нередко первоначально выбранный подходящий объект приходилось заменять другим ввиду трудностей получения документации.

Ниже приводится полный перечень исследованных примеров (39 объектов).

Современный этап (1997–2002 гг.) – 15 объектов

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Алюминиевый завод, Всеволожск.

P 2. Завод прокатных изделий, Всеволожск.

P 3. Кольцевая автодорога (KAД), восточное полукольцо.

Москва

M 1. Автомобильная развязка (выезд на МКАД), Новокосино.

M 2. Отель «Хилтон».

M 3. Мусоросжигательный завод, Руднево.

M 4. Насосная станция, Хапилово.

Иркутск

I 1. Линия высоковольтной электропередачи в Большое Голоустное.

I 2. Прииск «Золотой».

I 3. Закон «О городских лесах Иркутской области».

I 4. Разведочные скважины №№ 2 и 5 Ковыктинского газоконденсатного месторождения.

Краснодар

K 1. Завод напитков «Очаково» в Краснодаре.

K 2. Порт в Геленджике.

K 3. Реконструкция пляжа «Дагомыс».

K 4. Нефтепровод Каспийского трубопроводного консорциума.

Таблица 5. Типы примеров современного этапа

Средний этап (1989–1993 гг.) – 11 объектов

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Конкурс проектов по улучшению ситуации в Финском заливе и устье Невы и по реконструкции защитных сооружений.

P 2. Распоряжение правительства Ленинградской области по уменьшению площади заказника «Линдуловская роща».

Москва

M 1. Северная ТЭЦ.

M 2. Застройка района Жулебино.

M 3. Застройка Люблинских полей орошения.

Иркутск

I 1. Концепция освоения Ковыктинского газоконденсатного месторождения.

I 2. Пансионат «Семениха».

I 3. ТЭЦ № 8.

Краснодар

K 1. Объездная автодорога вокруг Сочи.

K 2. Реконструкция пляжей в Геленджике.

K 3. Программа улучшения состояния Краснодарского водохранилища.

Таблица 6. Типы примеров среднего этапа

Ранний этап (1979–1985 гг.) – 13 объектов

Санкт-Петербург

P 1. Защитная дамба в акватории Финского залива.

Москва

M 1. Третье автомобильное кольцо.

M 2. Комплекс отелей «Измайлово».

M 3. Олимпийский проспект.

M 4. Застройка района Строгино.

M 5. Санация Павелецкой промышленной зоны.

Иркутск

I 1. Ремонтный завод предприятия «Востоксибирьэлектрострой».

I 2. Линия (на химическом заводе) по производству пленок и линолеума.

I 3. Реконструкция пивоваренного завода.

I 4. Хлебопекарный завод в Шелехово.

Краснодар

K 1. Реконструкция лесных полос в колхозе им. А. А. Жданова.

K 2. Оросительная система для рисовых полей.

K 3. План увеличения объема Краснодарского водохранилища.

Таблица 7. Типы примеров раннего этапа

Таким образом, большинство из выбранных примеров – это точечные объекты регионального и муниципального уровней (15 случаев). Вместе с тем, ряд примеров – это линейные объекты федерального значения (5 случаев). Представлены также линейные регионально-муниципальные объекты (3 случая), точечные федеральные объекты (10 случаев) и документы планового характера, разрабатывавшиеся на федеральном и региональном уровнях (6 случаев).

3.3. Способы сбора материалов и их систематизация

С целью обеспечить возможно более полное и сопоставимое представление официальных документов и всех иных материалов, характеризующих избранные для анализа примеры, а также для дальнейшего использования метода анализа примеров были разработаны методические инструкции по сбору и систематизации данных. Этими инструкциями руководствовались все участники исследований.

Было разработано и согласовано два типа инструкций. Во-первых, планы описания документации и хода процедур ОВОС и ГЭЭ, а также участия общественности в этих процедурах или помимо них. Во-вторых, схемы проведения интервью.

Инструкции первого типа были сформулированы отдельно для трех периодов исследования, чтобы должным образом отразить различия в характере процедур, предусмотренных нормативно-правовой базой каждого периода, и различия в характере представляемых документов. Эти инструкции обладали, однако, сходной структурой.

Инструкции второго типа тоже имели сходную структуру, но содержали различающиеся указания по проведению интервью с представителями разных групп участников процесса – инициаторов деятельности и инвесторов, общественности, членов экспертных комиссий, властей.

Все названные выше руководства, инструкции и рекомендации приводятся в Приложении. Они, по нашему мнению, представляют определенный методический и практический интерес для коллег, занимающихся похожими исследованиями. Кроме того, они позволяют понять на какие материалы опирается наше исследование.

Инструкции первого типа – стандартизованные планы описания процедур и документации по всем анализируемым объектам – содержат несколько разделов[7]:

• общее краткое описание объекта и имеющихся документов,

• общий ход процесса рассмотрения документов и принятия решения,

• инвестиционный замысел и обоснование инвестиций,

• материалы ОВОС первого этапа,

• ГЭЭ первого этапа и ее заключение, выбор земельного участка,

• технический проект,

• материалы ОВОС второго этапа,

• материалы общественной экологической экспертизы,

• ГЭЭ второго этапа и ее заключение,

• землеотвод,

• реализация объекта,

• общее заключение и примечания составителя описания данного примера/объекта,

• приложения.

При разработке инструкций первого типа мы опирались на нормативно закрепленный порядок проведения ОВОС и ГЭЭ, чтобы по описаниям, составленным на основе этих инструкций, оценить эффективность процедур ОВОС и ГЭЭ, а также отражение в них общественного участия. Но, предвидя неизбежную неполноту официальной документации, мы предусмотрели в инструкциях аналитический раздел, составляемый автором описания каждого объекта по дополнительным материалам.

Разрабатывая инструкции второго типа, мы стремились получить в результате интервью с участниками процесса по каждому из объектов дополнительные материалы и оценки. Отдельные рекомендации и инструкции, как сказано выше, были разработаны для представителей разных групп участников процесса. Но все эти рекомендации обладают общими чертами и сходной постановкой основных вопросов.

Основными во всех вариантах интервью были пять блоков вопросов.

1. Инвестиционный замысел

• Как формируется инвестиционный замысел?

• Согласовывается ли замысел в предварительном порядке? Как и с кем?

• Чем в основном определяется успешность (осуществимость) замысла?

2. Разработка и оформление проекта

• Участвуете ли вы в процедурах согласования проектной документации? На каких этапах, каким образом?

• Корректируете ли первоначальный замысел или стремитесь осуществить его в первоначальном виде, но, например, в другом месте?

• Какие возникают проблемы на этой фазе и как их преодолевать?

3. Стадия реализации проекта

• Проводится ли экологический контроль на стадии реализации объекта?

• Какова практика учета замечаний и рекомендаций ГЭЭ?

• Кто участвует в приемке объекта со стороны экологов?

• Как проводится впоследствии экологический контроль за функционированием объекта?

4. Участие общественности

• Информируете ли Вы общественность о проекте, о замысле?

• Каким образом? На какой стадии?

• Выявляете ли мнение местных жителей? Каким образом?

• Кто со стороны общественности обычно принимает участие в обсуждении проекта?

• Нужно ли выявлять и учитывать мнение общественности?

• С кем нужно при этом взаимодействовать и что обсуждать?

• Какие при этом возникают проблемы и как их преодолевать?

5. Что и как нужно и можно было бы усовершенствовать? (прежде всего, в аспекте экологических оценок и согласований)

• В схеме разработки проекта?

• В процедурах участия общественности?

• В системе принятия решений и в решении спорных ситуаций?

• Существуют ли методические и нормативные дефициты? Какие?

В ходе интервью эти вопросы выяснялись с разной степенью подробности, а иногда вообще не освещались – смотря по тому, как реагировал на них респондент, к какой из групп участников процесса он принадлежал, каким обладал опытом и т. д.

Как уже было сказано, интервью были ориентированы на представителей различных групп участников процесса принятия решений по каждому объекту, а именно:

• инициаторов деятельности и инвесторов,

• разработчиков ОВОС,

• членов экспертных комиссий,

• представителей местных властей,

• представителей общественности,

• представителей массмедиа.

Отдельную группу респондентов составляли опытные эксперты, общественники или чиновники, многие годы участвовавшие в процедурах ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ. В этой группе мы наименее строго придерживались стандартной схемы интервью.

С респондентами этой группы мы провели 40 интервью, в том числе 5 с инициаторами деятельности, 7 с разработчиками ОВОС, 8 с представителями отделов ГЭЭ, 8 с представителями различных специализированных ведомств, 12 с представителями общественности.

Мы стремились выяснить их представления по следующим вопросам:

• какую идеологию отражают используемые инструменты принятия экологически значимых решений,

• какова их действенность,

• какую роль может играть в этом процессе общественность,

• каковы персональные уроки, полученные респондентом от взаимодействия с общественностью,

• что представляет собой общественность,

• что можно предложить для улучшения общей ситуации?

В целом оба типа инструкций – и по описанию документации, и по проведению интервью – были нацелены на разностороннее выяснение ключевых вопросов всего исследования, сформулированных в первом параграфе данной главы.

Нужно однако отметить, что эти вопросы несколько видоизменялись по мере продвижения работы, поскольку после окончания сбора материалов по современному этапу мы провели их предварительный анализ и убедились, что по некоторым позициям нужна корректировка.

Основным источником сведений для проведения наших исследований служили все доступные документы, описывающие ход и содержание процесса принятия решений. В первую очередь, это были материалы ОВОС со всеми согласованиями, протоколами обсуждений и т. д., материалы ТЭО с соответствующими природоохранными главами, заключения ГЭЭ, а также публикации, отчеты проектировщиков, результаты опросов, бесед и др.

Представление и анализ материалов по всем конкретным объектам осуществлялись по двум направлениям. В-первых, рассматривался и оценивался ход (процедура) и результаты проведения ОВОС и ГЭЭ. Во-вторых, изучались и систематизировались материалы, свидетельствующие об участии общественности.

Анализ и обобщение результатов исследования складывались из пяти последовательных шагов:

1. Реконструкция хода принятия решения по каждому из конкретных примеров (описание намерений инициатора, рамочные обстоятельства замысла, природные условия, этапы рассмотрения материалов, участники процесса, особенно со стороны общественности, конфликты и решения).

2. Аналитическое описание каждого из примеров (общая оценка, особенности, реализованные и не реализованные возможности участия общественности, ресурсы участников процесса).

3. Сравнение изученных примеров (в рамках одного временного периода, по разным периодам, по регионам).

4. Первое обобщение – анализ тенденций и перспектив участия российской общественности в принятии экологически значимых решений, использованные и упущенные возможности.

5. Второе обобщение – возможности гармонизации инструментов и стандартов участия общественности в России и Европейском Союзе.

Следует упомянуть более ранние исследования по сходной тематике. Это, в первую очередь, публикации O. Cherp и N. Lee, CM. Wood, С. А. Васильева, Н. Н. Гришина и других авторов, а также специальное исследование Мирового банка «Насколько эффективна система экологической оценки в России?», выполненное в 2002 г. под руководством К. фон Риттера и В. Циркунова. Наше исследование отличают ряд методических и содержательных особенностей:

• опора на конкретный документированный эмпирический материал,

• использование метода описания примеров – case study;

• широкий временной интервал исследования,

• сопоставление при анализе примеров документов и результатов интервью;

• особое внимание к вопросам общественного участия;

• использование интервью для анализа позиций участников процесса принятия решений и ряд других особенностей.

Часть II. Результаты эмпирических исследований (анализ документации)

Глава 4. Краткая характеристика исследованных объектов

Полные описания всех 39-ти исследованных объектов (см. список в главе 3) даже без дополнительных сведений из интервью, прессы и других источников заняли бы слишком много места и не облегчили читателю задачу представить себе все разнообразие и основные особенности этих объектов. Поэтому ниже приводятся только их краткие описания, в которых объединены различные материалы, включая оценки, высказанные составителями этих материалов.

При этом в целом подробнее других охарактеризованы объекты, относящиеся к современному периоду, поскольку материалы по предшествующим периодам зачастую оказывались недостаточно полными. Но некоторые из известных и крупных объектов, относящихся и к самому раннему периоду (Краснодарское водохранилище и оросительные системы на Кубани, защитная дамба в Финском заливе), описываются достаточно подробно, поскольку представляют большой исторический интерес.

4.1. Современный период (1997–2002 гг.)

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Алюминиевый завод, Всеволожск

В конце 2000 г. в Москве было зарегистрировано ОАО «Всеволожский алюминиевый завод», которое выступило инициатором строительства Всеволожского алюминиевого завода (ВАЗ) во Всеволожском районе Ленинградской области, в корпусах завода «Русский дизель» промышленной зоны «Кирпичный завод». Мощность завода по выплавке первичного алюминия предполагалась 147 тыс. тонн в год. Заявленный объем инвестиций в проект ВАЗ оценивался в 132 млн долл. Пуск первой очереди намечался на конец 2001 г. Годовой оборот завода должен был составить 213 млн долл.

Планы по реализации проекта ВАЗа на территории Всеволожского района, одного из рекреационных районов Санкт-Петербурга, вызвали обеспокоенность общественности, органов законодательной власти, органов местного самоуправления.

В апреле 2001 г. материалы декларации о намерениях ОАО «ВАЗ» поступили в Межведомственную комиссию по размещению производительных сил на территории Ленинградской области (МВК), которая в обязательном порядке должна согласовывать все крупные инвестиционные проекты, и в муниципальное образование «Всеволожский район Ленинградской области». МВК рассмотрела представленные документы и в июле 2001 г. вынесла отрицательное решение о размещении завода по производству первичного алюминия на площадях ОАО «Русский дизель» в г. Всеволожске. Таким образом, ОАО «ВАЗ» было отказано в размещении алюминиевого завода в г. Всеволожске и в организации предпроектных работ по реализации проекта создания этого завода. В соответствии с Положением о МВК заключение по вопросам размещения новых предприятий и пр. принимается, если за него проголосовало не менее 75 % представителей органов, входящих в комиссию, но при этом обязательным является присутствие положительных отзывов от представителей архитектурно-градостроительного, экологического, земельного органов и органа санитарно-эпидемиологического надзора. Отрицательные заключения на МВК поступили от:

– комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области;

– Департамента природных ресурсов по Северо-Западному региону Министерства природных ресурсов Российской Федерации;

– Центра госсанэпиднадзора по Ленинградской области;

– Лесной службы Департамента природных ресурсов по СевероЗападному региону Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Кроме того, отрицательное заключение было получено от органов местного самоуправления администрации муниципального образования «Всеволожский район», что также является основанием для отказа.

В августе 2001 г. было образовано Межрегиональное общественное движение «Экологическая безопасность» (МОД ЭБ). В движение вошли в основном жители микрорайона Мельничный ручей, по большей части – состоятельные граждане. Целью создания МОД ЭБ было координировать усилия общественности по остановке строительства Всеволожского алюминиевого завода.

Несмотря на отрицательное решение МВК, инициатор деятельности принял решение разработать обоснование инвестиций, что было выполнено Всероссийским алюминиево-магниевым институтом.

В октябре – ноябре 2001 г. МОД ЭБ организовало общественную экологическую экспертизу тома ОВОС обоснования инвестиций строительства проекта ВАЗ. ОЭЭ проводилась рядом научных и общественных организаций, был сделан вывод о невозможности создания на территории промзоны «Кирпичный завод» Всеволожского района Ленинградской области производства по выплавке первичного алюминия.

Кроме того, во Всеволожске была образована инициативная группа, которая собрала необходимое количество подписей для проведения референдума. 16 декабря 2001 г. во Всеволожске был назначен референдум о возможной угрозе жизни и здоровью населения в связи со строительством ВАЗа. Сторонники реализации проекта ВАЗ предприняли ряд энергичных мер по недопущению референдума. Референдум был признан несостоявшимся из-за низкой явки избирателей.

Работа над проектом алюминиевого завода не была закончена, в декабре 2001 г. ОАО «ВАЗ» было ликвидировано.

P 2. Завод прокатных изделий, Всеволожск

В конце 2001 г. регистрируются сразу два предприятия, собирающиеся заниматься переработкой алюминия во Всеволожске в тех же самых пустующих цехах «Русского дизеля»: ОАО «Всеволожский завод алюминиевых сплавов» и ООО «Всеволожский завод прокатных изделий».

В конце 2001 г. в Межведомственную комиссию по размещению производительных сил Ленинградской области (МВК) поступила декларация «О намерениях по организации производства проката, прокатных изделий на существующих площадях ООО «Русский дизель» в промзоне «Кирпичный завод» во Всеволожском районе Ленинградской области». Инициатором деятельности выступило ООО «Всеволожский завод прокатных изделий». Предполагалось перепрофилирование частично пустующих производственных помещений ОАО «Русский дизель». Мощность завода по производству товарной продукции из алюминия предполагалась 91 тыс. т в год, в том числе выплавка т. н. первичного алюминия – в объеме 46,5 тыс. т в год. Стоимость проекта ВЗПИ оценивалась в 4,1 млрд руб. Планируемый годовой объем продукции должен был составить 250 млн долл.

На декларацию о намерениях ВЗПИ было получено отрицательное заключение Департамента природных ресурсов по Северо-Западному региону МПР, а также органа санэпиднадзора. Кроме того, отрицательное заключение поступило от органов местного самоуправления, что также является основанием для отказа. В марте 2002 г. МВК одобрила декларацию о намерениях ВЗПИ с условием устранения замечаний (Протокол заседания… от 27.03.2002 г.).

Проект вызвал серьезную общественную оппозицию, во главе которой встало МОД «Экологическая безопасность», которое использовало все возможности для противодействия проекту. Сутью возражений против проекта было размещение производства 1-го класса опасности в рекреационном регионе, относящемся к зеленой зоне Санкт-Петербурга.

На первом этапе разработки ОВОС заказчиком было подготовлено «Техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду Всеволожского завода прокатных изделий (Ленинградская область, ст. Кирпичный завод, ООО «ВЗПИ» Санкт-Петербург, 2002 г.)», к которому был предоставлен доступ, однако замечания общественности на этот документ учтены не были. Для проведения общественного обсуждения проекта заказчиком совместно с администрацией Всеволожского района была выбрана форма опроса, однако результаты анкетирования, проведенного ООО «ВЗПИ», не были приняты общественностью как результаты общественного обсуждения ОВОС.

Разработка обоснования инвестиций, в том числе тома ОВОС, была закончена в октябре 2002 г. Материалы тома «Оценка воздействия на окружающую среду» не содержали информации об участии общественности.

В августе 2002 г. собрание представителей Всеволожского района создало Комиссию по проведению общественных слушаний, в работе которой принимали активное участие представители общественности. Был организован доступ населения к материалам ОВОС на территории всего Всеволожского района в библиотеках и сбор отзывов населения на материалы ОВОС. По решению Комиссии был проведен опрос с целью выявить мнение населения о возможном воздействии ВЗПИ.

21 декабря 2002 г. Комиссией были подготовлены и проведены общественные слушания ОВОС Всеволожского завода прокатных изделий, регламент которых был разработан программой ЭКОМ Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей совместно с МОД «Экологическая безопасность» и утвержден Комиссией. На слушаниях независимым президиумом, утвержденным собранием представителей, было принято отрицательное решение по поводу возможности реализации ВЗПИ на территории Всеволожского района.

Собрание представителей Всеволожского района приняло решение утвердить заключение президиума общественных слушаний и считать недопустимой реализацию проектов, включающих выплавку первичного алюминия, на территории промзоны «Кирпичный завод» Всеволожского района.

Материалы обоснования инвестиций ВЗПИ были поданы на государственную экологическую экспертизу в МПР, в Москву. Кроме того, на ГЭЭ поступило положительное заключение ОЭЭ Международной академии наук и экологической безопасности (МАНЭБ) и отрицательное заключение ОЭЭ МОД «Экологическая безопасность» (МОД «Экологическая безопасность», 2003). В состав комиссии ГЭЭ была включена председатель экспертной комиссии ОЭЭ. В июне 2003 г. было утверждено заключение ГЭЭ о том, что обоснование инвестиций ВЗПИ отправляется на доработку.

P 3. Кольцевая автодорога (KAД), восточное полукольцо

О необходимости строительства кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга говорилось еще в 60-е гг., первые проработки специалистами проектной организации «Дорпроект» были сделаны в середине 1980-х гг. Транспортная ситуация в 1990-х гг. стала еще более напряженной, через город проходил большой поток транзитного транспорта, по некоторым оценкам из 200 тыс. машин, покидающих Санкт-Петербург ежегодно, до 50 тыс. автомашин были транзитные. На протяжении длительной истории проекта рассматривалось большое количество вариантов трассы КАД.

Проектную документацию по КАД разрабатывал проектный институт АООТ ДПИИ «Дорпроект». Было предложено два варианта проведения КАД – «ближний», который рассматривался как основной, и «дальний». В конце 1990-х гг. санкт-петербургское отделение Международного «Зеленого креста» провело общественную экологическую экспертизу проекта северного полукольца трассы. ОЭЭ была проведена по согласованию с заказчиком и проектировщиком. Заключение экспертизы было положительным, и, по словам председателя санкт-петербургского отделения «Зеленого креста» Ю. С. Шевчука, замечания и предложения экспертов были учтены в проекте, который разрабатывался Институтом дорожного строительства (ДорНИИпроект).

В 2000–2001 гг. был поднят вопрос об изменении трассы КАД с «ближнего» варианта на еще более ближний. В отличие об бывшего «ближнего», новый вариант – «малое кольцо» – в двух местах входил в территорию плотной жилой застройки: на Троицком поле и на Ржевке.

20 сентября 2000 г. приказом Государственного комитета по охране окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области было утверждено положительное заключение ГЭЭ по экономическому обоснованию кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга (удаленный вариант).

6 марта 2001 г. Председатель Правительства Российской Федерации М. Касьянов подписывает распоряжение № 305-р, в котором, в числе прочего, принимается решение принять предложение Минтранса России, согласованное с Минэкономразвития России и Минфином России, об ускоренном строительстве первой очереди кольцевой автомобильной дороги вокруг г. Санкт-Петербурга от Приморского шоссе до Московского шоссе (далее именуется – первая очередь автомобильной дороги), а также разрешить в 2001 г. Минтрансу России до утверждения технико-экономического обоснования и проектно-сметной документации на строительство участков первой очереди автомобильной дороги осуществлять строительство по имеющейся рабочей документации с последующим уточнением ее по утвержденной проектно-сметной документации.

31 мая прошли первые общественные слушания проекта КАД в ДК Ленина, организованные, главным образом, по инициативе депутата Санкт-Петербургского Законодательного собрания. На слушаниях присутствовали представители заказчика, проектировщика. Объявления появились в СМИ за 1–2 дня до проведения слушаний. Проект намечаемой деятельности в то время не существовал, и жителям не был предоставлен доступ к какой-либо информации о проекте. По словам представителей общественности, сам проект на слушаниях не обсуждался, все внимание было уделено вопросу о том, какие дома буду расселены, а какие нет.

Когда началось строительство КАД в районе Троицкого поля, возник ряд проблем, спровоцировавших мощный конфликт с общественностью: проводились массовые митинги, собрания, пикеты. Жители перекрывали движение транспорта, писали письма и обращения в различные инстанции, в том числе в прокуратуру. Застройщик обращался к милиции с жалобами на незарегистрированные митинги и пр. В сентябре 2001 г. были собраны подписи жителей Троицкого поля против строительства КАД, которые были переданы в администрацию Президента, вице-премьеру по социальным вопросам В. Матвиенко, губернатору Санкт-Петербурга В. А. Яковлеву, полномочному представителю Президента Российской Федерации по Северо-Западному округу Виктору Черкесову и пр.

Инициативная группа местных жителей после выхода распоряжения Правительства Российской Федерации № 305-р обратилась Верховный суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительным этого распоряжения, поскольку оно было принято в отсутствие утвержденной градостроительной документации, технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, в отсутствие государственных экологической и санитарно-гигиенической экспертиз и без обсуждения проекта кольцевой автомобильной дороги (КАД) с населением до его утверждения.

18 сентября 2001 г. Верховный суд РФ признал недействительным (незаконным) и не порождающим правовых последствий распоряжение Правительства Российской Федерации № 305-р от 6 марта. Однако это не привело к остановке строительства и фактически не оказало влияния на ход принятия решений.

В настоящее время строительство КАД в районе Троицкого поля продолжается, участок Горская – пр. Просвещения сдан в эксплуатацию. Продолжается также ряд судебных процессов жителей против КАД, в том числе судебный процесс инициативной группы Троицкого поля, инициативной группы «Ижорского зеленого движения».

Москва

M 1. Автомобильная развязка (выезд на МКАД), Новокосино

Проект транспортного пересечения Московской кольцевой автодороги (МКАД) с подходами от ул. Старостина в районе Новокосино призван улучшить транспортное сообщение старых и новых, интенсивно растущих районов Москвы, расположенных по обе стороны Московской кольцевой автомобильной дороги (МКАД), снизив нагрузку на Носовихинское шоссе, через которое Новокосино связано с городом. Намечается построить развязки, обеспечивающие въезд на МКАД и выезд с нее.

Важная особенность проекта с точки зрения охраны окружающей среды заключается в том, что он реализуется по соседству с природным комплексом «Косинские озера и прилегающая территория», который накладывает ряд ограничений на хозяйственную активность в соответствии с законом «О регулировании градостроительной деятельности на территории природного комплекса города Москвы». Кроме того, в непосредственной близости от будущей развязки (200 м) находится клиническая больница № 15 района Вешняки, что обусловливает необходимость принятия дополнительных защитных мер.

Официальной предпосылкой проектирования служит распоряжение Правительства Москвы № 158 РП от 07.02.2002 г., юридически закрепляющее предложения градостроителей.

Проект разработан Федеральным государственным унитарным предприятием «Союздорпроект» в 2002 г. («Проект на строительство транспортного пересечения через МКАД с подходами от ул. Старостина (в районе Новокосино)», Т. I–IV). Раздел «Оценка воздействия на окружающую среду» в двух книгах выполнен Центром практической экологии Экотерра (организации-соисполнители – Мосводосток и Мосрыбвод) в 2002 г. ОВОС выполнен на достаточно высоком уровне, однако социально-экономические последствия реализации проекта не оценены.

Предварительно проект обсуждался на собраниях представителей муниципалитетов, информация о нем опубликована в местной печати (в двух местных газетах). Представители общественности ознакомились с материалами проекта, их тексты были доступны. Конструктивных замечаний или возражений со стороны общественности не было.

Проект прошел ГЭЭ и в настоящее время развязка строится.

M 2. Отель «Хилтон»

Проектируемый отель международного класса категории «пять звезд» размещается на нечетной стороне ул. Тверской, недалеко от Кремля. Он должен стать одним из наиболее привлекательных мест пребывания для гостей столицы России, что обеспечивается его высокой комфортностью, близостью к наиболее важным культурным, деловым и торговым центрам, развитой инфраструктурой. Предоставленный в соответствии с договором об аренде земельный участок занимает около 0,6 га. Для застройки отведены 4 200 м2, общая полезная площадь объекта составит 57 950 м2, в том числе 32 550 м2 наземная и 25 400 м2 подземная. Здание отеля будет иметь 11 этажей и 5 подземных уровней.

Проект призван не только увеличить число рекреационных объектов международного класса в Москве, но и улучшить архитектурный облик ее наиболее ценного исторического ядра. На выделенной под строительство территории в период с 1970 по 2002 гг. существовала многоэтажная гостиница «Интурист», которая, по единодушному мнению москвичей, дисгармонировала с окружающей обстановкой. Для сооружения этой гостиницы было снесено трехэтажное здание, в котором до начала XX в. находились номера «Флоренция», где останавливались многие известные люди. Таким образом, отель «Хилтон» продолжает вековую традицию.

Географическое положение строительной площадки интересно тем, что она занимает часть так называемой Красной горки – холма, игравшего особую роль еще в языческой Руси и позднее известного в связи с возведением церквей и Московского университета. Ныне он имеет статус геологического памятника Москвы.

Функциональное назначение проекта и выбранное место реализации накладывают ряд жестких ограничений на его экологические характеристики. Данному аспекту посвящен специальный том «Охрана окружающей среды». Экологичность проектных решений, согласно Московским городским строительным нормам «гостиницы» (МГСН 4.16–98), была рассмотрена по двум направлениям: условиям проживания и производственной деятельности персонала и воздействию здания на окружающую среду. Проект строительства гостиничного комплекса разработан ОАО «Моспроект». Он осуществляется инвестором «Рэд Сквеа Девелопмент Компани» по решению правительства Москвы. В комплект исходно-разрешительной документации по проекту входят заключения главного архитектора города, Москомархитектуры, НИиПИ Генплана, Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы, а также заключения специализированных городских служб.

Общественный совет при мэре Москвы по проблемам формирования градостроительного и архитектурно-художественного облика города одобрил представленный эскизный проект на своем заседании 28 июня 2002 г. Уже после начала строительства в августе 2003 г. документы были поданы на государственную экологическую экспертизу, которая приняла положительное заключение. Отель строится.

M 3. Мусоросжигательный завод, Руднево

Разработка рассматриваемого проекта как части городской программы удаления бытового мусора была вызвана необходимостью решить острую проблему накопления отходов в столице. Лимиты многих полигонов давно исчерпаны, но их эксплуатация продолжается.

Проект мусоросжигательного завода № 4 рассчитан на термическую переработку 250 000 т твердых бытовых отходов в год. Это около 10 % всего объема образующегося в мегаполисе мусора. Он реализован в районе Кожухова, на территории промзоны «Руднево» (Восточный административный округ г. Москвы). Заказчики – Московское правительство и Государственное унитарное предприятие «Экотехпром». Стоимость проекта, по неофициальным данным, превышает 300 млн долл.

Технология сжигания отходов в кипящем слое и оборудование закуплены по контракту у германской фирмы «Хельтер-АБТ». Строительство осуществлено на пустыре, соседние участки занимают свалки и поля. Ближайшие населенные пункты расположены на расстоянии более 1 км.

По проекту, неутилизируемая часть отходов пойдет на термическую переработку. Производимое при сжигании твердых бытовых отходов тепло будет преобразовано в электроэнергию.

Для защиты атмосферы в промышленной зоне от выбросов применена четырехступенчатая система очистки. Таким типом очистки оборудовано всего около 5 % мусоросжигательных заводов в мире. Кроме того, намечено использовать особые методы озеленения из устойчивых к загрязнению пород деревьев и кустарников. Из тонких фракций продуктов сжигания (т. н. зола уноса) предполагается изготавливать строительные материалы.

В начале 1990-х гг. по предложению специалистов природоохранные органы Москвы утвердили жесткие требования к мусоросжигательным заводам в отношении выбросов в атмосферу (аналогичные стандарты Европейское экономическое сообщество узаконило лишь в конце 2000 г.).

Проект разрабатывался организацией «МосводоканалНИИпроект» вместе с НИИП «ГИПРОКОММУНСТРОЙ» в начале 1990-х гг. и был завершен в 1993–1994 гг. («ТЭО строительства мусоросжигательного завода в промзоне Руднево», Т. I–XIV). Раздел «Охрана окружающей среды. Оценка воздействия на окружающую среду» выполнена НПП «Радар» в 1994 г. В 1995 г. проект прошел государственную экологическую экспертизу в Москве. В конце 1990-х гг. он попал в поле зрения экологической общественности и активистов Гринпис, которые организовали акции протеста и подали иск в суд. Акция вызвала волну откликов в прессе: в центральных газетах на эту тему появилось 16 выступлений.

В 2000 г. в связи с противодействием проекту и введением в действие Федерального закона «Об экологической экспертизе» (от 1995 г.) была повторно организована государственная экспертиза. Суд по иску Гринпис отвел возражения оппонентов и принял окончательное решение в пользу ответчика – ГУП «Экотехпром».

К осени 2003 г. две линии сжигания на заводе были пущены в пробную эксплуатацию. В настоящее время завод работает в полную силу.

M 4. Насосная станция, Хапилово

Проект имел целью перекачку дополнительных объемов высокотемпературных вод для обеспечения горячей водой зданий Центрального округа Москвы. Место его реализации было выбрано в Басманном районе, на территории стадиона, вблизи Семеновской набережной р. Яузы. Заказчиками проекта выступали правительство Москвы и ОАО «Мосэнерго». Согласно ТЭО, стоимость проекта должна была составить около 4 млн долл. Фактически, по некоторым сведениям, она превысила 10 млн долл. Станция была построена, несмотря на протесты местных жителей и в настоящее время функционирует.

Проект строительства Хапиловской станции начали обсуждать на совещаниях специалистов в 1998 г. В январе 1999 г. вышло соответствующее распоряжение премьера правительства Москвы (от 19.01.1999 г. № 44-РП). По этому распоряжению заявочные документы были посланы на согласование в Мосгосэкспертизу, Центр санитарно-эпидемиологического надзора, Москомприроду, Москомархитектору, Москомзем, Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, Мосзеленхоз.

Приказом генерального директора Мосэнерго в 2000 г. было дано разрешение начать строительство «в порядке исключения» без проекта. ТЭО разработано ведущей организацией Мосэнерго – институтом Энергопроект – в 2001 г., уже после начала закладки фундамента. Строительство было завершено в 2002 г. ТЭО содержало стандартный набор данных и раздел охраны окружающей среды.

В качестве главной организации, санкционировавшей строительство, выступила Московская государственная межведомственная экспертиза, которая рассмотрела и природоохранную часть (в два этапа, на первом были сделаны замечания о нехватке гидрогеологической информации, на втором замечаний не было).

Местное население узнало о проекте после начала работ и выступило с протестами. На короткое время строительство, по решению судебного пристава Д. Н. Спиркина, было приостановлено до выяснения дела по существу. Участники инициативной группы «Защитим зеленую зону Заяузья (ЗЗЗЗ!!!)», подали иски в пять судов, четыре иска к настоящему времени отклонено. Однако под давлением протестов граждан заказчик в ходе строительства выполнил ряд компенсационных мероприятий – в частности, была построена детская площадка и высажены деревья.

Иркутск

I 1. Линия высоковольтной электропередачи (ЛЭП) Большая Речка – Нижний Кочергат – Большое Голоустное

Назначение проекта – снабжение электроэнергией нескольких поселков в Иркутском районе, на территории Прибайкальского национального парка. Стоимость проекта (объем планировавшихся инвестиций) оценивалась в 4620 тыс. руб. (в ценах 1999 г.). Заказчик проекта – Областное государственное учреждение капитального строительства администрации Иркутской области, АООТ «Востоксибэлектросетьстрой». Реализация проекта осуществлялась в счет погашения долга заказчика в областной бюджет.

Декларацию о намерениях заказчик не подавал. На стадии предварительного согласования выбора участка были рассмотрены 2 варианта. Несмотря на то, что 2-й вариант был короче по протяженности – 44 км, из-за отсутствия дорог и сильно пересеченной местности выбран вариант более протяженный – 52 км. Акт выбора участка составлен 30.03.1999 г. (оформлен и подписан представителями уполномоченных ведомств).

Выбор земельного участка утвержден постановлением Главы Иркутского района от 1.10.1999 № 1921. Этим же постановлением (п.2) разрешается УКС (учреждение капитального строительства) администрации Иркутской области проведение проектно-изыскательских работ для строительства ВЛ35кВ п. Большая Речка – п. Нижний Кочергат, ВЛ10кВ Нижний Кочергат – п. Большое Голоустное, с. Малое Голоустное.

Общественная региональная организация «Байкальский экологический центр» обратилась с заявлением в администрацию Иркутского района (письмо № 3 от 24.11.1999 г.) о проведении общественной экологической экспертизы (после выхода Постановления главы Иркутского района, утвердившего выбор участка).

Общественные слушания по вопросу «Экологические проблемы прокладки ЛЭП Большая Речка – Б. Голоустное, М. Голоустное и пути их решения» проведены 23.06.1999 г. Присутствовало 35 человек, в том числе представители административных органов, производственных организаций и местные жители. Общее решение – строительство ЛЭП с соблюдением природоохранных норм.

В октябре (7.10.) 1999 г. состоялось совещание у заместителя главы администрации Иркутской области по вопросу строительства ВЛ-35кВ Большая Речка – Нижний Кочергат. В Протоколе совещания (п.5) Госкомитету по охране окружающей среды дано поручение максимально ускорить прохождение ГЭЭ (государственная экологическая экспертиза) проекта. В п.2 протокола дано поручение администрации Прибайкальского национального парка (ПНП) в срок до 12 октября выписать АО «ВССЭС» (акционерное общество Восточносибирские сельские электросети) лесорубочный билет на обработанный участок трассы – 5 км и до 1 ноября выписать лесорубочные билеты на всю трассу, проходящую по территории ПНП.

Проект был согласован в установленном порядке всеми ведомствами. На ГЭЭ проект строительства поступил 11.10.1999 г. Была проведена проверка материала на комплектность, и в результате заказчику отправлено письмо (№ 2–7-2604 от 18.10.1999 г.) о необходимости представления дополнительных материалов.

Приказ о проведении ГЭЭ подписан 15 ноября 1999 г. Установлен срок проведения ГЭЭ до 14.12.1999 г. Состав комиссии – 9 человек, в том числе 2 специалиста Центра общественной экологической экспертизы. В ходе работы комиссии выяснилось, что работы по прорубке просеки начаты без заключения ГЭЭ. Госконтроль выписал предписание о приостановке работ до завершения ГЭЭ.

В заключении комиссии ГЭЭ указано, что требуются некоторые уточнения по процессу утилизации порубочных остатков без их сжигания и исключение многократного проезда строительной техники по просекам ЛЭП. К Заключению ГЭЭ приложено особое мнение эксперта Чебаненко Б. Б. На все замечания получены ответы инвестора, удовлетворившие комиссию. Приказом и. о. председателя Комитета природных ресурсов Иркутской области от 15.12.99 г. положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы утверждено.

I 2. Прииск «Золотой ручей»

Место реализации – Бодайбинский район Иркутской области, один из старейших и крупнейших золотодобывающих районов страны. Назначение и название проекта – «Строительство временных сооружений на месторождении россыпного золота ручья Золотой для производства добычных работ открытым раздельным способом» – свидетельствует о его вспомогательном характере и нацеленности на продолжение работ на существующем прииске, хотя такие проекты могут иметь и иногда имеют весьма серьезные негативные экологические последствия. Заказчик проекта – ЗАО «Витимская горнопромышленная компания».

Акт выбора земельного участка осуществлен комиссией и подписан 16 мая 2002 г. Общественных слушаний по вопросу выбора площадки не проводилось, т. к. заказчик имеет лицензию на эту территорию. Материалы поступили на ГЭЭ в июне 2002 г. от ЗАО «Витимская горнопромышленная компания». В ходе ГЭЭ проектные материалы дополнялись и перерабатывались по замечаниям экспертов. Приказом председателя Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Иркутской области от 13.11.2002 г. положительное заключение государственной экологической экспертизы утверждено.

Разработка осуществляется раздельным способом снизу вверх по долине, вскрытие производится бульдозером. Продолжительность сезона промывки – 55 дней. По завершении работ запланирована рекультивация. Период работы и рекультивации – 2 года.

I 3. Закон «О городских лесах Иркутской области»

Проект закона был подготовлен по инициативе Законодательного собрания Иркутской области. Его назначение – распространить нормы регулирования использования лесов на городские леса, управление которыми прежде не опиралось на четкие специальные правила. В разработке проекта участвовал научно-исследовательский центр «Кадастр».

Проект обсуждался с рядом организаций и экспертов и был представлен на государственную экологическую экспертизу после существенной доработки по замечаниям и с учетом предложений органов местного самоуправления и государственной лесной службы области. ОВОС проекта закона не проводилась.

Проект закона имеет 9 глав: основные положения, лесоустройство и учет городских лесов, порядок осуществления лесопользования, воспроизводство городских лесов, охрана и защита городских лесов, контроль за состоянием, охраной, защитой и воспроизводством городских лесов, экономические основы ведения лесного хозяйства, ответственность юридических лиц и граждан, заключительные положения.

После положительного заключения государственной экологической экспертизы закон в 2002 г. был принят Законодательным собранием области.

I 4. Разведочные скважины №№ 2 и 5 Ковыктинского газоконденсатного месторождения

Назначение проекта – сооружение двух поисковых скважин на Хандинской площадке Ковыктинского газоконденсатного месторождения в Казачинско-Ленском районе Иркутской области. Заказчики и инвесторы проекта – Компания ОАО «РУСИА-ПЕТРОЛЕУМ».

Акт выбора земельного участка осуществлен комиссией 12 сентября 2001 года. Выбор участка производился на вариантной основе. Ограничений по использованию земельных участков не установлено.

Работы по вырубке деревьев на площадках скважин были начаты без заключения ГЭЭ и приостановлены службой государственного контроля в сфере природопользования и экологической безопасности (предписание № 57 от 2.10.2002). Стандартный набор данных и раздел охраны окружающей среды с оценкой воздействия имеется.

Проект был согласован силами главы Верхне-Хандинской общины. На стадии согласования ОА «РУСИА-ПЕТРОЛЕУМ» заключило договор с Верхне-Хандинской общиной о включении жителей в состав акционеров и передаче им 10 тыс. привилегированных акций. На основе этого договора дальнейшие согласования осуществляла самостоятельно Чертовских Н. Д – управляющая д. Верхняя Ханда. Площадки согласованы без проведения общественных слушаний.

Приказ об организации экспертизы по материалам проекта издан 19.08.2002 г. Срок проведения ГЭЭ – до 19.10.2002 г. Приказом от 24.09.02 г. в состав комиссии дополнительно включены два специалиста: координатор направления деятельности «Общественный контроль» иркутской региональной общественной организации «Байкальская волна» Кузнецов В. А. и доцент Иркутской государственной сельскохозяйственной академии Леонтьева Д. Ф. Состоялось три заседания экспертной комиссии. Отмечены нарушения, связанные с тем, что разработка документации идет вслед за подготовкой к строительству и необходимостью уточнения условий общины в плане компенсации за беспокойство. Экспертная комиссия ГЭЭ дала положительное заключение, которое было утверждено 10.11.2002 г. приказом Государственного управления природных ресурсов.

Краснодар

K 1. Завод напитков «Очаково» в Краснодаре

Инициатива по реализации проекта «Завод по производству безалкогольных и слабоалкогольных напитков, кваса, минеральной воды и розлива пива на промплощадке ОАО «Сатурн» исходила из Москвы, от ЗАО МБПК «Очаково», которое видело большие перспективы в строительстве своих предприятий там, где велик спрос на напитки: на юге, вблизи курортных районов. Место реализации – г. Краснодар, ул. Солнечная, 8.

Общая сметная стоимость строительства составляет 82 092,75 тыс. руб. В том числе природоохранные мероприятия 235,02 тыс. руб. Заказчик – ОАО «Сатурн» для ЗАО МБПК «Очаково».

Ведомства, в которые инвестор передал декларацию о намерениях для согласования: архитектурное управление г. Краснодара, мэрия г. Краснодара, Азово-Кубанская гидрогеологическая партия, муниципальное предприятие «Водоканал», государственный пожарный надзор, санэпидемстанция.

Участие общественности выявить не удалось.

Экологический аудит проведен ООО «Экотон-М» (г. Москва), заключение от 16.11.2000 г.

Территория ОАО «Сатурн» была выбрана для реализации проекта потому, что она имеет подъездные пути, огороженную территорию, готовые цеха. Еще один важный аспект – производственная деятельность на ОАО «Сатурн» практически замерла.

На первых этапах реализации проекта против него возражал Комитет по охране окружающей среды Краснодарского края, настаивая на необходимости санации территории и цехов. Пристальное внимание проекту уделяла и СЭС.

Реализация проекта может оцениваться как положительный фактор, так как проектируемый объект заменил остановленное по экономическими причинам производство измерительных приборов, связанное со значительным загрязнением ОС, в том числе тяжелыми металлами. В процессе реализации проекта была проведена демеркуризация производственных площадей, убраны промышленные отходы на территории предприятия, территория озеленена. В то же время загрязненность территории и цехов была большой проблемой, так как санация была важнейшим (и дорогостоящим для заказчика) условием положительного заключения ГЭЭ, которое вскоре после этого и было получено.

Первая очередь завода была сдана в декабре 2000 г., вторая – в ноябре-декабре 2001 г. Завод успешно функционирует.

K 2. Порт в Геленджике

Проект реконструкции и строительства Геленджикского морского порта планировалось осуществить на территории шириной 460 м и протяженностью 620 м вдоль берега Геленджикской бухты. Предполагалось создание двух портовых объектов – грузопассажирского (прием паромов и пассажирских судов международного значения) и грузового (Ро-Ро, контейнеры, генеральные грузы). Проектный грузооборот 800 тыс. тонн в год, пассажирооборот 162 тыс. человек в год. Предусматривались: хранение и переупаковка грузов, таможенный досмотр автотранспорта, развитие автодорожной сети, строительство автотерминала, автосервис.

Помимо порта в проект транспортно-технологического перегрузочного комплекса входило строительство: автомобильной магистрали Абинск – Кабардинка; накопительно-распределительного автомобильного терминала в районе хутора Виноградного с автомобильной дорогой «Терминал – Геленджикский порт»; железнодорожного терминала в Абинске.

Место реализации – г. Геленджик, западная часть бухты, в р-не существующей площадки Геленджикского морского порта. Согласно распоряжению Правительства РФ от 12.04.96 № 591-р Геленджикская бухта относится к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

Стоимость проекта (объем планировавшихся инвестиций): 111 740,45 тыс. руб. в ценах 1991 г. (предложено в 1998 г.). Заказчик – ЗАО «Геленджикский морской порт». Государственным заказчиком была готова выступить генеральная дирекция госзаказчика по реализации программы возрождения торгового флота России (письмо председателю правительства края от 11.11.1996 г.). Инвестор: внебюджетные средства ряда московских компаний (фирма «Рациональ», «Темп-банк», «Восток и К» и др.), точный перечень инвесторов неизвестен.

ТЭО проекта реконструкции Геленджикского порта было подготовлено в 1997 г. и прошло процедуру согласования. ГЭЭ регионального уровня проводилась в мае-июле 1997 г. ГЭЭ федерального уровня в октябре – декабре 1997 г. В результате было получено положительное заключение.

Однако общественность была настроена против реализации проекта. В 1998 г. главой г. Геленджика стал С. Озеров, который поддержал начинания общественности города и потребовал проведения независимой экологической экспертизы, так как замечания ГЭЭ 1 при дальнейшей разработке проекта не были учтены, а в ГЭЭ 2 не привлекались местные специалисты. Он также указывал на нарушение ряда законов, в том числе «О недрах», «Об ООПТ» и др.

В 1998 г. была попытка созвать референдум, однако он не состоялся, так как участвовало менее 50 % жителей. Уже в 1999 г. начались подготовительные работы в бухте. В этом же году были проведены общественные слушания, результатом которых было продолжение компании против реконструкции порта.

В 2000 г. вновь был проведен референдум, в ходе которого 88,3 % участников высказались против реализации проекта реконструкции порта.

Таким образом, благодаря участию общественности при поддержке местных властей проект реконструкции порта был остановлен.

K 3. Реконструкция пляжа «Дагомыс»

Целью настоящего проекта является реконструкция существующего пляжного комплекса пансионата «Олимпийский-Дагомыс», который размещается в границах существующего пляжа, построенного ранее и разделенного впоследствии на части в связи с делением на разные АО Дагомысского гостиничного комплекса.

Заказчик – ОАО «Пансионат «Олимпийский-Дагомыс», проект разработан в 2000 г. ЗАО «Черноморкурорт-проект» (г. Сочи). Морская граница пляжа проходит по берегу при общей протяженности 120 м. Статус территории: 1-я зона округа санитарной охраны курорта.

Существовавший ранее пляжный комплекс состоял из трех 1–2-этажных зданий в монолитном железобетоне, построенных на набережной в 1980-е гг.

Реконструкция и благоустройство территории пляжа пансионата «Олимпийский-Дагомыс» включает дополнительное строительство трех объектов:

• 2-этажного административно-бытового корпуса на продолжении существующего пляжного павильона ОК «Дагомыс»,

• контрольно-пропускного поста на главном въезде в комплекс, к нему же примыкает эллинг с монорельсом,

• 1–2-этажного объема блока питания быстрого обслуживания в центральной части пляжа, с загрузкой со стороны существующего пляжного павильона.

Пляжный комплекс защищен от морских штормов волноотбойными стенами и бунами. Западная буна, примыкающая к реке Дагомыс, подлежала реконструкции по ранее разработанному фирмой «Берег-Сочи» проекту восстановления буны и укрепления береговой части реки. Причем реализация данного проекта должна предшествовать началу строительства эллинга, который запроектирован в створе западной буны.

В связи с относительно небольшим объемом работ по проекту декларация о намерениях не составлялась, до начала проектирования было проведено согласование с рядом ведомств. Основаниями для проектирования явились следующие документы:

• постановление администрации г. Сочи от 29.02.2000 г. № 141/1 «О разрешении ОАО «Пансионат «Олимпийский-Дагомыс» выполнения проектных работ по реконструкции существующих пляжных сооружений в Дагомысе Лазаревского района»;

• задание, утвержденное Главным архитектором г. Сочи 31.03.2000 г.;

• отчет по результатам инженерно-геологических изысканий, выполненных ПИМ «Проект» в 1990 г.;

• технические условия на подключение объекта к инженерным сетям.

ОВОС была представлена в составе рабочего проекта в виде «Экологического обоснования природопользования». Участие общественности в обсуждении проекта не отмечено. Для местного населения курортный бизнес – основной источник существования, и оно в целом благосклонно относится к проектам рекреационного развития региона.

Заключение комиссии ГЭЭ было положительным и не содержало замечаний. Между тем сомнения вызывает источник материала для отсыпок пляжа. Дело в том, что этот материал (а его нужно подсыпать регулярно) забирается, по местной традиции, с других (условно ничьих) пляжей или из русел рек, создавая проблемы на других участках района. Массовый отбор пляжного материала и аллювия рек в 30-х гг. XX в. привел к активизации абразии и оползней, в результате многие сооружения были разрушены.

K 4. Нефтепровод Каспийского трубопроводного консорциума (КТК)

Нефтепроводная система Каспийского трубопроводного консорциума предназначена для транспортировки нефти Тенгизского месторождения (Казахстан) в район города Новороссийска (п. Южная Озереевка) для погрузки на танкеры.

Наибольшие проблемы на территории Краснодарского края вызвало строительства терминала в районе п. Южная Озереевка на территории природно-исторического заказника «Абраусский».

Стоимость проекта (объем планировавшихся инвестиций) – миллиарды долларов (первая очередь – около 2,5). Заказчик ТЭО – «КТК-Р»; Генпроектировщики – «Флуор Дэниел», ОАО «Гипровостокнефть».

Учредители консорциума: Правительства РФ, Республики Казахстан и Султаната Оман. Доли участия правительств-основателей КТК распределяются следующим образом: Россия – 24 %, Казахстан – 19 %, Султанат Оман – 7 %. Среди частных нефтяных компаний-участников консорциума – Шеврон Каспиан Пайплайн Консорциум Компани (Chevron Caspian Pipeline Consortium Company) – 15 %, ЛУКАРКО Б. В. (LUKARCO B.V.) – 12,5 %, Роснефть-Шелл Каспиан Венчерз Лтд. (Rosneft-Shell Caspian Ventures Limited) – 7,5 %, Мобил Каспиан Пайплайн Компани (Mobil Caspian Pipeline Company) – 7,5 %, Аджип Интернешнл Н. В. (Agip International (N.A.) N.V.) – 2 %, БГ Оверсиз Холдинг Лтд. (BG Overseas Holding Limited) – 2 %, Казахстан Пайплайн Венчерз ЛЛС (Kazakstan Pipeline Ventures LLC) – 1,75 % и Орикс Каспиан Пайплайн ЛЛС, группа компаний Керр-МкГи (Oryx Caspian Pipeline LLC, Kerr-McGee group of companies) – 1,75 %. (Источник: релиз КТК от 26 марта 2001 года. Файл: /KTK/Press/Release-rus260301.doc).

Каспийский трубопроводный консорциум был образован в 1992 г. Часть трубопроводной системы за пределами Краснодарского края была сооружена в 1993 г. Проектом предусматривалось одновременное строительство морского терминала на побережье Черного моря и нового участка трубопровода до терминала. Первоначальная пропускная способность трубопровода должна была составить 28 млн тонн сырой нефти в год. Последующее расширение пропускной способности трубопроводной системы до максимальной 67 млн тонн в год предусмотрено в 4 этапа до 2015 г. На первом этапе реализации проекта КТК инвестиции составят 2,3 млрд долл. В 1999 г. было освоено 600 млн долл.

Весной-летом 1997 г. КТК представил на ГЭЭ «Обоснование инвестиций в строительство нефтепроводной системы КТК»», в конце 1998 г. ГЭЭ прошло «ТЭО строительства нефтепроводной системы КТК». Заключения ГЭЭ были положительные, но с многочисленными поправками, за работой над которыми велся контроль.

12 мая 1999 г. началась реализация проекта КТК в Южной Озереевке (близ Новороссийска) – состоялась церемония закладки первого камня трубопровода. На российской территории реконструкцию существующего трубопровода и строительство дополнительного участка для КТК вел консорциум «Старстрой». В его состав входят французские компании Bouygues Offshore и Spie Capag и российские «Кубаньнефтегазстрой» и «Ставропольтрубопроводстрой». Затраты оцениваются в 270 млн долл. Кроме того, «Старстрой» также строил нефтяной терминал в районе Новороссийска. Стоимость проекта оценивается в 360 млн долл.

К декабрю 1999 г. консорциумом были практически завершены земляные работы по возведению нефтяного терминала в Южной Озереевке. 22 ноября 2000 г. был сварен так называемый золотой стык, соединивший трубопровод КТК с морским нефтеналивным терминалом в Новороссийске. Таким образом, КТК завершил строительство самого трубопровода.

26 марта 2001 г. Каспийский трубопроводный консорциум приступил к заполнению нефтью трубопроводной системы «Тенгиз – Черное море», 2 сентября 2001 г. состоялся пуск терминала.

Местный контекст учитывался в той степени, насколько он мог помешать в реализации проекта и удорожить его. КТК всеми силами старался уйти от влияния порта Новороссийск и связанных с ним структур. В отношениях с общественностью демонстрировалась доброжелательность, но в то же время в прессе отмечено ограничение доступа к документам, которые КТК обязан был предоставить общественности, ограничение передвижения граждан на участках, находящихся в зоне строительства достаточно далеко от этой зоны или вообще никак не относящихся к КТК. Хорошие отношения КТК с мэрией Новороссийска и руководством Краснодарского края также пошли на пользу проекту, например, не состоялся референдум, за который боролись представители общественных организаций. Краевым судом было отменено решение Новороссийского суда, который в сентябре 2000 г. признал незаконным строительство нефтерезервуара (в рамках проекта КТК) в поселке Южная Озереевка, удовлетворив иск 14 жителей приморского поселка к КТК «об устранении препятствий в пользовании благоприятной окружающей средой».

Общественность проводила различные акции против строительства нефтепровода. Состоялись акции движения молодежных альтернатив «Радужная герилья» в июле 1999 г.: информационное пикетирование, концерт, выставка «нефтепроводного искусства». Акция Гринпис прошла 17 августа 2001 г. на терминале КТК. Шествие 1 мая 2000 г. не состоялось в связи с активным противодействием администрации и милиции г. Новороссийска, большую часть участников задержали и выдворили из города.

Проект активно освещался в прессе. Информацию можно разделить на две группы: политико-экономического характера – в центральной прессе и крупных экономических изданиях, и преимущественно экологического характера – в местной прессе. В репортажах первого типа обсуждались достоинства и недостатки проекта для КТК и конкурентов консорциума, а в репортажах второго типа – возможные негативные последствия для окружающей среды и жителей региона, а также проблемы противостояния общественности проекту КТК. В то же время в местной прессе звучали и доброжелательные отзывы о проекте – как от инициаторов деятельности, так и от краевой администрации.

4.2. Средний период (1989–1993 гг.)

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Конкурс проектов по улучшению ситуации в Финском заливе и устье Невы и по реконструкции защитных сооружений

В начале 1990-х гг. остро стояла проблема дальнейших действий по поводу комплекса защиты Ленинграда-Санкт-Петербурга от наводнений. Комплекс, который начал реализовываться в 1979 г., состоял из дамбы длиной 24,5 км и высотой 8 м н.у.м., пролегавшей от северного к южному берегу Финского залива через о. Котлин. Дамба должна была отсечь восточную часть Финского залива с дельтой Невы и защитить Санкт-Петербург от нагонных наводнений. Для обеспечения прохода судов в дамбе предусматривались 2 пролета, закрывающиеся воротами. По гребню дамбы должна была пройти дорога, являющаяся частью кольцевой дороги вокруг Санкт-Петербурга.

В 1980-х гг. проект дамбы вызвал массовые нарекания общественности и широкоеобщественное движение протеста. Общественность опасалась, что сооружение дамбы приведет к ухудшению качества воды в акватории. Многие депутаты первого демократически избранного Санкт-Петербургского городского совета народных депутатов шли на выборы под лозунгами борьбы с дамбой. К началу 1990-х гг. финансирование этого проекта приостановилось и стройка была заморожена.

В марте 1992 г. было принято решение Малого совета Петербургского городского совета «О комплексе сооружений защиты от наводнений и природоохранных мероприятиях», утверждающее проведение и условия конкурса проектных предложений и программ улучшения санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Ленинграда от наводнений. Решениями Малого совета Петербургского городского совета были утверждены условия конкурса. Конкурс проводился совместно Петербургским городским советом и мэрией Санкт-Петербурга. В конкурсе могли принять участие проектные, научно-исследовательские, научно-производственные организации, временные творческие коллективы и отдельные граждане. Цель конкурса – разработка проектных предложений по комплексу технических и организационных мероприятий, направленных на обеспечение функционирования экосистемы Невской губы и защиту Санкт-Петербурга от нагонных наводнений. В условиях конкурса были сформулированы требования к проектным предложениям и критерии оценки проектов.

Конкурс проводился в 2 этапа. На первом этапе продолжительностью 2 месяца было отобрано 13 наиболее содержательных принципиальных решений, отвечающих условиям конкурса и рекомендуемых для дальнейшей подробной разработки на втором этапе, продолжительностью 4 месяца.

В мае 1992 г. вышло постановление Правительства Российской Федерации о проведении конкурса и была сформирована экспертная комиссия конкурса. В июле вышло распоряжение мэра Санкт-Петербурга о проведении конкурса. Информирование населения города было возложено на пресс-центр мэрии Санкт-Петербурга. Объявление о проведении конкурса было разослано руководителям проектных, научно-исследовательских институтов, творческих союзов и вузов Санкт-Петербурга.

После окончания первого тура конкурса были проведены депутатские слушания, на которых были представлены отобранные для участия во втором туре 13 работ. В конце января 1993 г. окончился второй тур и была распространена информация о проведении Общественного обсуждения конкурсных работ, которое прошло 4–5 февраля 1993 г. в форме конференции. Оргкомитет конкурса рассмотрел итоги общественных слушаний и утвердил предварительный протокол общественных слушаний.

В марте 1993 г. экспертная комиссия конкурса приняла решение не присуждать первую премию, так как ни одна из работ не решала полностью задачу, поставленную в условиях конкурса. Вторая премия была присуждена работе «Программа проектных предложений по улучшению санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений», выполненной авторским коллективом института «ЛенморНИИпроект».

В заключении экспертной комиссии было высказано предложение создать единый творческий коллектив из конкурсантов, чьи работы были отмечены в 1-м и 2-м турах конкурса, а также из специалистов, входивших в экспертную комиссию. Оргкомитет конкурса согласился с рекомендацией экспертной комиссии и решил сформировать временный коллектив, который на основе итоговых материалов конкурса выработал бы проект российской федеральной программы по оздоровлению экологического состояния водного бассейна р. Невы, акватории Невской губы – восточной части Финского залива и защите Санкт-Петербурга от наводнений. Проект программы предполагалось направить на государственную экологическую экспертизу, утвердить в мэрии Санкт-Петербурга и Петербургском городском совете и отправить в Правительство РФ.

В дальнейшем эти решения не были выполнены, главным образом из-за отсутствия финансирования.

Оценка воздействия на окружающую среду и ГЭЭ предложений, представленных на конкурс, не выполнялись, поскольку сами эти предложения по характеру были близки ОВОС, а конкурсная комиссия была похожа на комиссию экологической экспертизы.

Организация общественного участия в рамках данного конкурса – яркий пример «перестроечного» участия общественности. С одной стороны, демократически настроенные члены оргкомитета хотели обеспечить участие общественности, с другой стороны, они не обладали опытом, технологиями участия общественности. Более того, они были вынуждены делать это в отсутствие адекватного законодательства. В этом ситуация представляется прямо противоположной современной, когда существуют регламенты, законодательство и технологии в сфере общественного участия, однако отсутствует политическая воля его реализовывать.

Проектные предложения были ориентированы на то, что они будут осуществлены за деньги государства. Поскольку государство не имело средств для инвестиций в улучшение экологической ситуации, проектные предложения реализованы не были. По-видимому, конкурс проводился в политических целях. В проектных предложениях не были учтены социальные и экономические реалии. В дальнейшем ошибка состояла в том, что полученные наработки не были использованы при продолжении строительства дамбы.

P 2. Распоряжение правительства Ленинградской области по уменьшению площади заказника «Линдуловская роща»

В конце декабря 1995 г. правительство Ленинградской области приняло постановление № 526 «О приведении границ заказника местного значения «Линдуловская роща» в соответствие со статусом 1952 г.». Это постановление фактически сокращало площадь заказника «Линдуловская роща» с 939 га до 355 га и «узаконивало» строительство, ведущееся на территории рощи с 1993 г. садоводством «Союз» (фактически – строительство коттеджного поселка).

Государственный региональный ботанический заказник «Линдуловская роща» расположен на территории Выборгского района Ленинградской области, в 3 км юго-западнее железнодорожной станции Рощино. Роща была создана в 1738 г. по повелению Петра I, предписывавшего создавать вблизи Кронштадтской судоверфи корабельные леса для строительства флота. Заказник был создан решением Леноблисполкома № 145 от 29.03.1976 г. На территории рощи запрещены все виды хозяйственной деятельности, кроме мер, способствующих сохранению и восстановлению редких и исчезающих видов растений и животных, запрещена охота, ограничены посещение и передвижение по дорогам. На сессии ЮНЕСКО 12.12.1990 г. заказник «Линдуловская роща» внесен в списки объектов всемирного наследия.

Общественность в лице местного отделения Всероссийского общества охраны природы и «Партии зеленых» неоднократно обращалась в прокуратуру и в суд с заявлениями о незаконности строительства, а позднее – о признании ряда пунктов данного постановления незаконными. Ленинградский областной суд в июле 1997 г. эти требования удовлетворил, что в январе 1998 г. было подтверждено решением Судебной коллегии Верховного суда Российской Федерации, где рассматривалась кассационная жалоба ответчика – правительства Ленинградской области. Государственная экологическая экспертиза Постановления не проводилась, что послужило основанием для суда удовлетворить требования общественности.

Несмотря на это, строительство на территории Линдуловской рощи продолжилось. Отмена постановления правительства не повлекла за собой приостановки незаконной деятельности в силу слабости и неэффективности работы контролирующих органов. В дальнейшем было принято новое постановление правительства Ленинградской области № 494 от 26.12.1996 г. «О приведении в соответствие с новым природоохранным законодательством РФ существующей сети ООПТ Ленинградской области», подтверждающее уменьшение территории заказника. Новое постановление прошло ГЭЭ по решению суда.

Дело о застройке в Линдуловской роще широко освещалось в СМИ различного уровня, от местной прессы и телевидения до публикаций в журнале «Огонек». Многочисленные журналистские расследования вскрывали коррумпированность властей, показывая, кому принадлежат дачные участки.

Москва

M 1. Северная ТЭЦ

Проект Северной ТЭЦ получил широкую известность в конце 1980-х и начале 1990-х гг. благодаря многочисленным протестам, в которых участвовали различные общественные группы, москвичи и жители Подмосковья.

Он был разработан с целью обеспечения электроэнергией и теплом промышленных предприятий и жилых домов на окраине Москвы и в подмосковном городе Мытищи. Местом реализации проекта была выбрана территория промышленной зоны за городской чертой, предоставленной правительством Москвы.

Начало истории Северной ТЭЦ датируется 1986 г., когда начались подготовительные работы на строительной площадке. Назначение станции претерпело изменения в ходе проектирования. Сначала предполагалось направлять электричество и тепло в жилые кварталы северных районов Москвы и Мытищ. Затем она была переориентирована на энергоснабжение крупной строительной организации. В начале 90-х гг., в процессе осуществления проекта, это предприятие прекратило свое существование, поэтому его инициатор вновь вернулся к идее производства электроэнергии и тепла для коммунальных нужд.

Строительство ТЭЦ осуществлялось на фоне протестов общественности. Оно было начато и велось без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Экологические сведения и информация о том, кто финансирует строительство ТЭЦ, общественности не представлялись. В обсуждении проекта на разных стадиях приняло участие несколько групп общественности, в основном это были москвичи и жители Подмосковья. Общую численность наиболее активной части протестантов можно оценить в 15–20 человек. Общественность фактически не располагала какой-либо официальной информацией, даже элементарными сведениями о проекте.

Группы общественности узнавали о возможности участия в обсуждении проекта по личным контактам. Представители общественности не ознакомилась с проектной документацией, так как физически эти тексты не были доступны.

Общественность, не обладая еще соответствующим опытом и юридически закрепленными правами, избрала традиционную формы участия, а именно сбор подписей под обращениями к региональным властям и подачу заявлений в суд. Результаты обсуждения никем не фиксировались и не обрабатывались. Информация о проекте в СМИ, несмотря на накал страстей, была крайне ограниченной и неадекватной.

Поскольку проект вызвал критику, инициатор (Мосэнерго) организовал независимую экспертизу, пригласив специалистов финской фирмы, которые изучили только часть подготовленной документации и пришли к выводу о ее соответствии экологическим стандартам. Ввиду продолжения протестов общественности Москомэкология провела новую экспертизу силами сотрудников Институтов РАН. Экспертные группы проверили расчеты по экологической безопасности ТЭЦ и не нашли в них серьезных ошибок. Эта экспертиза не была доведена до конца. Затем проект прошел государственную экологическую экспертизу объединенной комиссии г. Москвы и Московской области и получил положительное заключение (в период развернутого строительства). Начатая деятельность в результате участия общественности и проведения экологических экспертиз была скорректирована: технологию сжигания и очистки отходящих газов существенно модернизовали.

На основании мнения экспертов можно утверждать, что принципиальных ошибок в проекте допущено не было. Об этом свидетельствует факт нормального функционирования ТЭЦ в течение ряда лет. Для жителей Москвы и ближнего Подмосковья дополнительная нагрузка исчезающе мала. Тем не менее Северная ТЭЦ представляет некоторую угрозу соседним областям в связи с дальним переносом загрязнений.

Опыт общественного участия в этом проекте показал, что энергия множества людей оказалась направлена по ложному пути, тогда как вполне реальные проблемы защиты среды обитания в северной части московского мегаполиса (загазованность городского воздуха, замусоривание и вырубка лесов, загрязнение ручьев, малых рек и подземных вод, накопление бытовых отходов и др.) оказались вне поля зрения общественности.

Построенный объект, судя по объективным данным, принадлежит к числу достаточно современных и не уступает аналогичным станциям, построенным в нашей стране и за рубежом. Сегодня станция считается одной из самых чистых в Европе.

M 2. Застройка района Жулебино

Район Жулебино расположен на востоке столицы, рядом с Московской кольцевой автодорогой, с внешней стороны он граничит с г. Люберцы. Застройка бывшей деревни и превращение ее в район г. Москвы проектировалась в конце 1980-х гг. в рамках программы освоения так называемых восточных резервных территорий, которой предусматривалось поэтапное создание шести микрорайонов.

Проект детальной планировки Жулебино (вторая стадия подготовки градостроительной документации) начали разрабатывать в 1989 г. В 1990 г. проект был согласован и прошел экологическую экспертизу. После экспертизы проектные предложения по застройке 3-го, 4-го, 5-го и 6-го микрорайонов были подвергнуты пересмотру, частично по экологическим соображениям.

До 1990 г. район Жулебино фактически представлял собой сельскую местность. Вокруг деревни, где проживало около 1100 человек, располагались сельскохозяйственные угодья. Рядом находился лес, посаженный у границ бывшего военного аэродрома.

Альтернативные варианты не изучались, но рассматривались возможности изменений в проекте – этажности застройки и размещения домов. В итоге был выбран вариант, предусматривавший сокращение жилищного строительства в буферной зоне между Москвой и Люберцами и относительно пониженную этажность с меньшим числом жителей (89 тыс. человек вместо 102 тыс.). Кроме того, в ходе проектирования (по сравнению с первоначальным решением) было модифицировано функциональное зонирование: из общественного центра исключены коммунальные объекты, вместо равномерной посадки деревьев сформированы ядра озеленения в жилых кварталах.

Проект застройки территории целой деревни, типичной для старой Москвы, отличался от своих аналогов на более ранних стадиях развития столичного мегаполиса участием местных жителей в его обсуждении. Однако в данном случае общественность оказалась мало организованной, и ее роль свелась к составлению коллективных писем с просьбой о предоставлении соответствующего жилья вместо сельских домов. Требования жулебинцев были удовлетворены: для них специально были отведены коттеджи у границы лесного массива.

Интересно, что в соседнем дачном поселке Ухтомском сопротивление горожан застройке оказалось настолько сильным, что привело к отказу от проекта.

M 3. Застройка Люблинских полей орошения

Люблинские поля фильтрации представляли собой место для складирования иловых осадков Курьяновской станции аэрации, которая очищала сточные воды г. Москвы. Близлежащие территории, находящиеся на промышленной юго-восточной окраине столицы, начали застраивать в конце 1980-х гг., тогда возникли два новых района – Люблино и Марьино.

Люблинские поля фильтрации, в свое время созданные далеко от Москвы, через 80 лет своего существования оказались в городской черте, будучи окруженными промышленными объектами и жилыми районами (Марьино, Люблино, Капотня). Поэтому Генеральным планом развития Москвы была предусмотрена их застройка. В 1989 г. Институт Генплана разработал проект детальной планировки жилого района площадью 817 га на ликвидируемых Люблинских полях фильтрации.

Люблинские поля были созданы как поля орошения в 1897 г. на Капотненской излучине Москвы-реки, рядом с деревней Марьино. Здесь находились большие Чагинские болота. Работы велись под руководством известного ученого-почвоведа В. Р. Вильямса. Это были первые в России крупные очистные сооружения хозяйственно-бытовых стоков. Очистка шла за счет деятельности почвенных микроорганизмов, переводивших органические отходы в усвояемую растениями форму. Для обеспечения притока кислорода почву 10 раз за лето тщательно рыхлили. На полях выращивали сено (получали до пяти урожаев трав), овощи, картофель. Очищенная после переработки в почве вода стекала по системе дренажных труб в реку. По химическому составу вода Москвы-реки выше и ниже места сброса стоков практически не отличалась. Территория полей была благоустроена: дамбы укреплены и обсажены ивами, вдоль дорог посажены тополя, заложен фруктовый сад (он просуществовал до середины 90-х гг. XX в.).

Поля орошения были экологически чистым, безотходным и прибыльным производством в условиях старой России. Однако быстрый рост столицы привел к необходимости резкого увеличения мощности переработки стоков. В 1937 г. построили Люблинскую станцию аэрации. В результате технология переработки стоков была заменена на биохимическую, а Люблинские поля в соответствии с новой технологией стали именоваться полями фильтрации.

При биохимической технологии очистки основной процесс стал протекать вне почвы – на станции аэрации, где применялась специальная культура микроорганизмов. Иловый осадок отправлялся в отстойники, где из него через грунт отфильтровывалась вода. Отстойники полей фильтрации представляли собой аналог природного водно-болотного комплекса, но из-за обилия органики – с большей урожайностью растительности. Поскольку заполнение иловых карт (площадок) происходило в разные сроки, постепенно на всей территории возникло огромное разнообразие искусственных экосистем, находящихся на всех стадиях развития водно-болотных угодий. Создавшиеся таким образом исключительно благоприятные для птиц условия и близость пути сезонных перелетов, проходящего вдоль Москвы-реки, привели к тому, что на Люблинских полях сложилось многочисленное сообщество диких птиц, разнообразие и концентрация которых многократно превосходили имеющиеся в естественных условиях.

Вместе с тем поля орошения долгое время оставались весьма неблагополучными с гигиенической точки зрения – запах канализации чувствовался за сотни метров. Это препятствовало застройке соседних пустующих земель. Все окружающие районы были давно застроены.

В 1992 г. коллективом специалистов из проектной фирмой «Градо» и научно-исследовательским центром «ЦИПОП» при МГУ был подготовлен раздел «Охрана окружающей среды». Экологическому обоснованию проекта придавалось особое значение в связи со спецификой осваиваемых земель и тем обстоятельством, что на них сформировался большой орнитокомплекс околоводных и водоплавающих птиц, по богатству видов уникальный для центральных областей России. В 1991–1992 гг. проводились полевые изыскания и оценка воздействия на окружающую среду.

Полный комплект документов прошел необходимые согласования и государственную экологическую экспертизу в конце 1992 г. Одновременно с весны 1992 г. начались активные строительные работы.

В разделе «Охрана окружающей среды» проекта много внимания уделено характеристике геохимических свойств грунтов. Иловые отложения так называемых «Нижних полей» оказались сильно загрязненными – здесь обнаружены значения суммарного показателя концентрации химических элементов, достигающие 730. Эти факты, по мнению авторов, «должны заставить достаточно осторожно отнестись к рекомендациям орнитологов, выступающих за сохранение части «Нижних полей» в качестве орнитологического заказника в неизменном состоянии» (с. 29). Они рекомендовали провести рекультивационные работы для удаления ядовитых илов и рассмотреть возможность использования в качестве охраняемой территории части площадок «Верхних полей», которые менее загрязнены.

В нетипичной для разделов «Охрана окружающей среды» орнитологической главе рассмотрены условия переменного заполнения иловых площадок, которые обеспечивали бы повышение биологической емкости территории. По данным наблюдений, основу сообществ колониально гнездящихся птиц составляли чайки и крачки пяти видов, среди которых преобладала озерная чайка (6,5 тыс. пар в 1991 г., единственная популяция в Москве и самая крупная популяция в Московской области). Кроме них многочисленными были чибисы (40–50 пар, единственное крупное поселение в городе). Под защитой чаек, крачек и чибисов в колониях гнездилась масса уток (10 видов). В зарослях болот обитали различные кулики (6 видов). Во время осеннего и весеннего перелетов на Люблинских водоемах останавливались и кормились тысячи птиц, в том числе гуси. Зимой здесь постоянно держалось около 12 тысяч уток, а также десятки чаек.

В окружающих болота зарослях гнездилось около 20 видов мелких птиц, включая бормотушку (Hippolais caligata) – редкий для Московской области вид.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что подробное описание орнитокомплексов, фиксирующее гнездование 40 видов птиц и временное присутствие еще 91 вида, не завершалось в разделе «Охрана окружающей среды» какими-либо рекомендациями по их защите при реализации проекта застройки территории полей фильтрации.

В начале 1990-х гг. еще не получила широкого распространения практика геохимической оценки состояния окружающей среды на осваиваемых территориях. В данном случае она была выполнена с достаточно высокой степенью детальности. Главным критерием уровня загрязнения почв и снегового покрова был избран суммарный показатель концентрации химических элементов по сравнению с фоновым уровнем.

В ходе проведенного обследования было обнаружены два очага очень сильного загрязнения почв, где концентрации ряда элементов превышала фоновый уровень в 30–80 раз.

В главе «Современное состояние растительного покрова и биоценозов» упоминается о том, что в среде ученых, натуралистов и экологической общественности возникли предложения об устройстве на Люблинских полях фильтрации особо охраняемой территории в виде природного резервата или орнитологического заказника с рекреационным и образовательным экологическим центром. Насколько известно, это первая в документах такого рода ссылка на общественное мнение. Однако идея не получила развития в тексте раздела, его авторы не привели аргументов ни «за» ни «против».

Показательно, что анализируемый документ не содержит какого-либо заключения или выводов по достаточно сложным и спорным моментам обеспечения охраны окружающей среды при реализации проекта.

В прогнозной части раздела «Охрана окружающей среды» представлены расчеты по ожидаемым изменениям гидрогеологического режима территории и уровням загрязнения атмосферы автотранспортом. Сделан вывод, что после ликвидации полей фильтрации произойдет улучшение состава подземных вод, процесс газогенерации при разложении погребенных органических масс станет менее интенсивным, что обеспечит оздоровление экологической обстановки. Будущее сообществ растений и животных не было предметом исследования. Альтернативные варианты не рассматривались.

В заключении работы даны общие рекомендации по строительству шумозащитных экранов вдоль проездов и подчеркнута важность проведения мониторинга, необходимого в связи с высоким уровнем загрязнения территории и ее ролью в природном комплексе долины реки Москвы.

При проведении государственной экспертизы проекта были высказаны второстепенные замечания и предложения, которые не имели никаких практически значимых последствий.

В связи с угрозой уничтожения Люблинских полей в 1990 г. Люблинским обществом охраны природы было предложено создать на части местных водно-болотных угодий заказник. Это предложение было поддержано Люблинским районным советом. Московский зоопарк соглашался взять заказник под свою опеку.

В сентябре 1994 г. вышло Постановление правительства Москвы № 860 об утверждении Комплексной экологической программы Москвы на период до 2005 г., в которой предусматривалось мероприятие «Проектирование и строительство парка имени 850-летия Москвы с орнитологическим заказником площадью не менее 200 га на территории Юго-Восточного административного округа» со сроком исполнения в 1996 г. На момент принятия постановления площадь болот-отстойников, еще не затронутая строительством и подготовкой к строительству, составляла около 250 га.

Однако строительные работы не были прекращены, а парк решили разбить на двух полосах побережья Москвы-реки шириной 150–200 м (вдоль Марьина и Люблинских полей и от Чагинского поворота Москвы-реки до Кузьминского лесопарка). Из 300 га территории парка под орнитологический заказник отвели только 16 га. К сожалению, через 10 лет после принятия указанного постановления правительства потеря водно-болотных угодий не была компенсирована. Популяции птиц на Люблинских полях фильтрации полностью лишились мест обитания, и большая часть их, очевидно, исчезла.

Изложенное выше показывает, что в начале 1990-х гг. даже высокая общепризнанная экологическая ценность территории, намечаемой под освоение по решению региональной власти, не служила препятствием для реализации проекта. Важная деталь: высокая скорость застройки не определялась реальной потребностью людей в жилье – возведенные дома годами оставались незаселенными.

Иркутск

I 1. Концепция освоения Ковыктинского газоконденсатного месторождения

Ковыктинское газоконденсатное месторождение (далее КГКМ) расположено в Жигаловском районе Иркутской области, в 350 км от г. Иркутска. Месторождение по запасам относится к крупным, по геологическому строению – к сложным. На момент подготовки Основных технических решений и экономического обоснования обустройства КГКМ была разведана и утверждена только 1/3 всех предполагаемых запасов газа.

Необходимость разработки и скорейшего ввода в эксплуатацию КГКМ обосновывалась потребностью химических предприятий Ангаро-Усолье-Зиминского химического комплекса в сырье и переводом угольных ТЭЦ и котельных Иркутской области на более экологически чистое топливо.

Экономически район освоения самого месторождения развит слабо. Дорожная сеть территории несовершенна и связь с внешним миром весьма неустойчива.

Освоение КГКМ должно включить в себя три функционально самостоятельных подкомплекса:

• промысловая добыча и подготовка к транспорту пластовой смеси;

• система трубопроводного транспорта углеводородов на участках: Ковыкта – Ангарск; Ангарск – Зима; Ангарск – Иркутск – Шелехов;

• газоперерабатывающее производство, обеспечивающее разделение газовой смеси на фракции: метановую, этановую, широкую фракцию легких углеводородов.

На экспертизу были представлены предпроектные материалы. Экологическое сопровождение осуществлялось с самой первой стадии проектирования и проходило в два этапа.

1-й этап: проект ЗВОС. Исполнитель: временный творческий коллектив «Экогаз», созданный при Институте географии СО РАН, 1993 г.

2-й этап: ОВОС. Исполнитель тот же. Год составления тот же.

Материалы рассматривались тремя специалистами отдела экспертизы Иркутскоблкомприроды (специалист-землеустроитель, геолог, специалист по вопросам охраны атмосферного воздуха, по обращению с отходами производства и потребления) без привлечения внештатных экспертов. Сами заключения подписаны одним должностным лицом – начальником отдела ГЭЭ. Оба заключения были положительные. С учетом того, что рассматривались предпроектные материалы, в заключениях были выданы замечания и рекомендации для учета на последующих стадиях проектирования.

Участия общественности на данной стадии не было.

Выдавались рекомендации для следующих стадий проектирования, для проведения дальнейших изысканий. Последующее проектирование осуществлялось с учетом выданных рекомендаций. Разрабатывались и представлялись на экспертизу локальные проекты: Трасса трубопровода Жигалово – Ангарск; Газопровод Ангарск – Зима – Саянск, Ангарск – Иркутск – Шелехов; Газоразделительный завод; Автодорога Магистральный – Жигалово; а также строительство разведочных скважин.

Заказчик продолжил работы по осуществлению намерения, в том числе с администрацией Иркутской области.

• Было принято Постановление главы администрации области от 26.05.93 г. «О финансировании газового проекта по доразведке КГКМ в 1993 г.»;

• Было принято Постановление губернатора Иркутской области от 06.07.94 г. «Об освоении первой очереди КГКМ и создании сырьевой базы химических производств».

• ОАО «Институт Южниигипрогаз» (г. Донецк, Украина) в 1994–1995 гг. разработал Генеральную схему газоснабжения Иркутской области на базе КГКМ по заданию АО «Русиа-Петролеум».

• Генсхема газоснабжения в 1995 г. была рассмотрена Межведомственной комиссией по размещению, развитию и специализации предприятий, учреждений и организаций Иркутской области (на этапе рассмотрения Генсхемы проводились согласования с органами контроля и надзора, с заинтересованными органами и организациями). Решение Межведомственной комиссии утверждено Постановлением администрации Иркутской области от 26.01.96 г.

В дальнейшем был составлен проект пионерного освоения всего КГКМ. Рабочий проект в 1996 году подготовило ОАО «Институт Южниигипрогаз» (г. Донецк, Украина).

Учитывался природный, социальный, экономический контекст. Но не бралось в расчет то, что в районе проживают малочисленные народы. Не были учтены их интересы в плане традиционного природопользования, не выяснено их мнение по намечаемой деятельности.

В 1997 г. была проведена ГЭЭ проекта на Федеральном уровне. Заключение отрицательное.

Ранее ввод в эксплуатацию КГКМ планировался в 1995 г. Однако по состоянию на 01.01.2004 г. продолжается только разведочное бурение.

I 2. Пансионат «Семениха»

Идея о размещении пансионата на берегу озера Байкал в пади Семениха недалеко от пос. Большое Голоустное у акционерного общества «Иркутскэнерго» возникла в 1992 г. Вскоре Голоустненской сельской администрацией было принято решение о согласии на отвод земельного участка площадью 6,8 га. Участок расположен на берегу озера Байкал (в 100–150 м от берега), в 3–3,5 км на юго-запад от поселка Б. Голоустное, на территории Прибайкальского государственного природного национального парка, в границах зоны регулируемого рекреационного использования парка, в лесах 1-й группы.

В Схеме генерального плана организации национального парка на испрашиваемом участке территории было предусмотрено функционирование рекреационного объекта с количеством 30 человек круглогодично и 60 человек сезонно. По Схеме была проведена экологическая экспертиза. В положительном заключении экспертной комиссии каких-либо замечаний не содержалось.

К моменту решения вопроса о размещении пансионата на испрашиваемой территории располагалась временная база отдыха Прибайкальского государственного природного национального парка с летними строениями, баней, домом для смотрителей и 2-этажным домом для временного проживания на 20 человек.

Проект пансионата круглогодичного действия с устройством системы отопления и горячего водоснабжения от электробойлерной включал комплекс различных объектов: хозяйственный блок, канализационную насосную станцию, баню, бассейн, очистные сооружения, столовую, помещения для отдыха. Пансионат был рассчитан на 60–80 человек отдыхающих и 40–50 человек обслуживающего персонала. Для возможности электроснабжения предлагалось построить линию электропередачи.

Проект был передан для согласования представителям районной архитектуры, пожарного надзора, районной санэпидемстанции, районного комитета по земельной реформе, сельской Голоустненской администрации, Байкальского бассейнового управления «Байкалрыбвод», Центра сохранения историко-культурного наследия. Все органы высказались за предоставление АО «Иркутскэнерго» испрашиваемого участка.

В этом же году была проведена ГЭЭ, ее заключение было отрицательным. Заключение носит запретительный характер по следующим причинам.

• Участок, выбранный под строительство пансионата, находится в границах защитно-рекреационной зоны ПГПНП, в водоохранной зоне оз. Байкал. Согласно Закону об охране окружающей природной среды на территориях национальных парков запрещена хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям и задачам организации парка либо причиняющая вред окружающей среде. Согласие парка на размещение пансионата получено не было.

• Наличие редких видов растений, деградированное состояние растительности, в том числе мест обитания редких и исчезающих животных, недостаточная изученность гидрофлоры озера делают падь Семениха очень уязвимой к антропогенной нагрузке, в том числе и рекреационной.

• Предложенная система канализации пансионата не удовлетворяет требованиям охраны природы.

Заказчику было рекомендовано рассмотреть другие варианты размещения пансионата. Так закончился первый этап планирования.

В 1994 г. АО «Иркутскэнерго» предприняло вторую попытку. На ГЭЭ были представлены материалы экологического обоснования места размещения пансионата, составленного Институтом географии СО РАН.

Рассматривались две альтернативы: нулевой вариант и строительство пансионата. Второй вариант предпочтительнее по всем экологическим показателям. Бездействие как альтернативный вариант приведет к полной деградации окружающей среды в результате развития нерегулируемой рекреации и хозяйственной деятельности местного населения. Под строительство пансионата рассматривались 4 варианта размещения площадки. В итоге был выбран вариант, при котором либо реакция природных сред будет нейтральной, либо (при сочетании с природоохранными мероприятиями) произойдут положительные изменения экологической ситуации.

За реализацию проекта высказались местные жители, надеявшиеся на электрификацию поселка Большое Голоустное. Под обращением в адрес администрации области о выделении АО «Иркутскэнерго» испрашиваемого земельного участка подписалось 197 человек.

Заключение ГЭЭ вновь было отрицательным. При составлении ОВОС и рассмотрении документов второй экспертизой было отмечено множество ограничений, препятствующих размещению объекта на испрашиваемой территории. В частности, земельный участок испрашивался энергетиками (заказчиком) в постоянное безвозмездное пользование. При этом не учитывалось, что это земли двойного подчинения: муниципального образования и национального парка. Передача же земель национальных парков в безвозмездное пользование не допускается законодательством.

Между тем заказчик, получив информацию о том, что результаты экспертизы 2-го этапа будут снова отрицательными, и убедившись, что законодательство не позволяет получить земельный участок на территории национального парка в собственность, заключил с парком договор аренды и вместо пансионата построил несколько домиков.

13. ТЭЦ №8

Для теплоснабжения Ленинского и Куйбышевского районов г. Иркутска и электроснабжения Иркутско-Черемховского района и вывода из эксплуатации мелких котельных власти Иркутской области в соответствии с утвержденной в 1988 г. схемой теплоснабжения города приняли решение о строительстве ТЭЦ-8. Место реализации и статус территории: Иркутская область, Иркутский район, в 6 км от г. Иркутска, в 3,5 км от деревни Вдовино, в 10 км от г. Шелехова., в зеленой зоне Иркутска, в лесном массиве 1-й группы.

Технико-экономическое обоснование строительства ТЭЦ-8 разработано Сибирским отделением ВНИПИэнергопром в 1990 г.

Вариант строительства ТЭЦ-8 в составе трех блоков парогазовой установки (ПГУ-259) и пиковой котельной был одобрен Сибирским энергетическим институтом.

ТЭО согласовано Иркутским территориальным комитетом по охране природы письмом № 1074 от 27.11.1990 г.

Ни в период подготовки решения о строительстве ТЭЦ, ни на этапе разработки ТЭО строительства ТЭЦ-8 общественность не принимала участия в процессе. Мнение общественности не учитывалось, несмотря на требование Земельного кодекса об учете такого мнения. Интерес к ТЭЦ-8 общественность проявила после принятого решения о ее строительстве, которое было признано целесообразным по решению сессии Иркутского городского Совета народных депутатов.

29 августа 1991 г. Иркутским областным комитетом по экологии и природопользованию был издан приказ № 03/310 о проведении государственной экологической экспертизы технико-экономического обоснования строительства ТЭЦ-8.

Для экологической экспертизы в качестве внештатных экспертов был привлечен 41 человек, из них 20 докторов и кандидатов наук, специалисты в различных областях техники, медицины, биологии, географии, юриспруденции и т. д., депутаты Советов народных депутатов различных уровней.

Из членов экспертной комиссии было сформировано 5 групп, в том числе:

• группа оценки прогрессивности основных проектных решений (основное оборудование и газоочистное);

• группа оценки эколого-экономической целесообразности строительства ТЭЦ-8;

• группа оценки воздействия ТЭЦ-8 на окружающую природную среду;

• группа оценки воздействия на здоровье населения;

• группа оценки социальных последствий и учета общественного мнения.

Каждой группой готовились экспертные заключения. Группой учета общественного мнения также было подготовлено экспертное заключение. При его подготовке, помимо материалов ТЭО строительства ТЭЦ-8, эксперты использовали заключения комиссий по экологии Ленинского районного и Иркутского городского Советов. Они самостоятельно провели опрос общественного мнения жителей городов Иркутска и Шелехова и п. Мегет. Общественная экологическая экспертиза не проводилась, но мнение общественности при подготовке заключения ГЭЭ было учтено.

Сводное заключение экспертной комиссии было подготовлено и подписано 20 января 1992 г. Затем оно рассматривалось на заседании Совета экологической экспертизы. Решением Совета экологической экспертизы Иркутскоблкомприроды сводное заключение экспертной комиссии было одобрено. Оно содержало ряд замечаний и предложений.

• В ТЭО отсутствуют убедительные доказательства выбора тепловых и электрических нагрузок для ТЭЦ.

• Не ясен источник финансирования строительства ТЭЦ. Многократно занижена общая стоимость оборудования, в связи с неучетом затрат на покупку лицензий и зарубежных патентов.

• Выбранная площадка для строительства ТЭЦ находится в зеленой зоне города. Вырубка лесов 1-й группы противоречит Земельному кодексу РСФСР, запрещающему изъятие зеленой зоны городов для промышленного строительства. Лесной массив между городами Ангарск и Иркутск является единственной защитной зоной, охраняющей г. Иркутск и оз. Байкал от трансграничных переносов дымовых выбросов Ангарско-Усольской промышленной агломерации.

• Экологическим обоснованием строительства ТЭЦ-8 является закрытие 300 котельных. График закрытия котельных в свое время был составлен в период строительства Ново-Иркутской ТЭЦ, но не выполнен даже для Свердловского района города.

• В ТЭО не определена стоимость и источник финансирования реконструкции теплосетей при закрытии существующих котельных.

• Недостаточно проработана и не дает полной оценки опасности часть ТЭО, посвященная газификации угля.

• Не проработана часть ТЭО по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций. Рекомендуемый вариант строительства ТЭЦ – это по сути крупный химико-теплоэнергетический объект, на котором будет вырабатываться в больших объемах и храниться токсичный и взрывоопасный низкокалорийный газ с использованием новых, не прошедших всесторонних испытаний технологий и агрегатов. Низкая эксплуатационная надежность устанавливаемого оборудования может привести к аварийной ситуации.

Учитывая серьезность замечаний, экспертная комиссия отклонила представленный на ГЭЭ вариант ТЭО. Откорректированные материалы повторно на ГЭЭ не поступали. ТЭЦ-8 не построена.

Данный пример интересен способом учета мнения общественности при проведении ГЭЭ.

• Иркутский городской Совет народных депутатов при подготовке решения о строительстве ТЭЦ-8 применил традиционный механизм принятия решений, исключающий учет мнения и интересов общества. Представители общества своевременно не были вовлечены в процесс. Не было ни простого информирования, ни консультаций, ни переговоров, ни партнерства. Судя по заключению ГЭЭ, при нормальной организации процесса привлечения общества качество предлагаемых в ТЭО решений и доверие к ним могло быть выше.

• Инициатором проведения ГЭЭ явился не заказчик (Минэнерго СССР и его представитель на территории области ПО «Иркутскэнерго»), а Постоянная комиссия по экологии и рационализации природопользования Иркутского областного совета народных депутатов и председатель исполнительного комитета Иркутского областного совета народных депутатов Ю. А. Ножиков. При этом следует отметить, что они инициировали вопрос о проведении ГЭЭ только после обращения к ним общественности и народных депутатов г. Иркутска и г. Шелехова с требованием о прекращении строительства ТЭЦ-8 до получения заключения ГЭЭ.

• Процесс доказательства состоятельности и законности принятого решения о строительстве ТЭЦ оказался более сложным, чем принятие самого решения, натолкнулся на открытое сопротивление. Принятое Иркутским городским Советом народных депутатов решение о строительстве ТЭЦ-8 не отвечало интересам жителей Ново-Ленинского района, г. Шелехова и п. Мегет. Об этом свидетельствует решение 4-й сессии Ленинского района г. Иркутска и результаты социологического опроса.

• Ни заказчик, ни городской Совет народных депутатов не использовали возможности урегулирования возникшего конфликта.

• Особенностью данного примера является то, что представители общественности участвовали в проведении государственной экологической экспертизы. Четко прослеживается принцип независимости ГЭЭ. Комиссия состояла из специалистов в различных областях знаний и представителей общественности. Представителями общественности выступали члены экологических комиссий районного, городского и областного уровней, депутаты. Результаты экспертной оценки, проведенной группой оценки социальных последствий и учета общественного мнения, были приняты во внимание при подготовке сводного заключения ГЭЭ.

В рассматриваемом примере участие общественности не было формальным, хотя и инициировалось не рядовыми гражданами, а, в первую очередь, депутатами. Вероятно, их активность была обусловлена общей политикой государства, направленной в это время на коренную перестройку дела охраны природы. Так, в 1988 г. был организован Государственный комитет РСФСР по охране природы. При администрациях различных уровней создавались комиссии по экологии и рационализации природопользования. И большинство кандидатов в депутаты формировали свои программы «на волне» охраны природы. Все это в конечном итоге способствовало успеху общественности.

Краснодар

K 1. Объездная автодорога вокруг Сочи

Проблема движения автотранспорта через г. Сочи возникла достаточно давно, уже в 1970-х гг. Поток транспорта был очень велик, в том числе транзит новых тягачей и прицепов с Кутаисского автомобильного завода. Часть трассы проходила через промышленную зону г. Сочи (ул. Донская), а часть – по курортной зоне (Курортный проспект).

Генеральной схемой развития сети автомобильных дорог СССР общегосударственного и республиканского значения на период 1976–1990 гг., разработанной СоюзДорНИИ и СоюзДорпроектом и одобренной коллегией Госплана СССР 17 мая 1972 г., была предусмотрена реконструкция дороги общегосударственного значения Новороссийск – Тбилиси – Баку.

Институт «Тбилгипроавтодортранс» разработал в 1978–1979 гг. ТЭО реконструкции автодороги Новороссийск – Батуми (новое название: Новороссийск – Тбилиси – Баку) на участке обхода г. Сочи. Основой ТЭО явилась схема транспорта на 2000-й г. из генплана г. Сочи, разработанная институтом «Гипрогор» в 1975–1976 гг.

В ТЭО подробно охарактеризованы существующие и перспективные транспортные проблемы города-курорта, разработано 4 основных варианта направления трассы проектируемого обхода г. Сочи и 9 дополнительных вариантов.

В 1981 г. было принято решение Совета технико-экономической экспертизы Госплана РСФСР и Госэкспертизы Госстроя РСФСР, № 28–2/925–80, одобрившее заключение экспертных комиссий Госплана и Госстроя РСФСР по этому ТЭО и рекомендовавшее к дальнейшей проработке комплексный вариант, состоящий из автодороги I технической категории по варианту № 1 длиной 33 км и городской магистрали по варианту № 3 длиной 16 км с общей стоимостью строительства 695,5 млн руб. Госплан РСФСР и Госстрой РСФСР совместным письмом от 09.04.1981 г. одобрили ТЭО и предложили доработать его с учетом замечаний и предложений заключений экспертных комиссий.

Институт «Тбилгипроавтодортранс» доработал ТЭО, изменив трассу варианта № 1 (перевел дорогу из русла ручья Цанык в русло р. Бзугу) и снизив стоимость строительства до 659 млн руб. Сроки строительства были определены следующие: обход – 13,5 лет, городская магистраль – 11 лет.

После этого, по просьбе Госплана РСФСР, в порядке выборочного контроля ТЭО было рассмотрено Главгосэкспертизой Госстроя СССР, которая сделала следующие выводы:

1. Основной объем грузовых и пассажирских перевозок носит чисто городской характер и решение транспортной проблемы города должно быть сориентировано на увеличение пропускной способности дорожно-уличной сети.

2. Строительство обходной автомобильной дороги на всем протяжении по варианту трассы № 1 не даст должного эффекта для улучшения внутри– и внегородского движения, если не предусмотреть развития уличной сети поперечного направления, которая способствовала бы переключению движения на отдельные перегоны проектируемой дороги.

По этим рекомендациям «Тбилгипроавтодортранс» в 1984 г. разработал «Обосновывающие материалы (ОМ) строительства автомобильной дороги Новороссийск – Тбилиси – Баку на участке обхода г. Сочи».

Указанные ОМ достаточно широко обсуждались специалистами г. Сочи, в частности, на заседании архитектурно-технического совета института «Южгипрокоммунстрой» 26.12.1984 г. и на научно-техническом совещании Сочинского Совета курорта 12.04.1985 г., однако высказанные серьезные претензии не были учтены при выдаче проектного задания Главдорстроем Минтрансстроя СССР от 19.08.1985 г.

На основании Постановления Совета министров СССР № 1524 от 23.12.1986 г. «О мерах по дальнейшему развитию города-курорта Сочи в 1987–1990 гг.» Минтрансстрой СССР приказом № 17-р от 9.01.1987 г. обязал Главдорстрой приступить в 1988 г. к строительству первой очереди автомобильной дороги в обход центра г. Сочи по проекту института «Тбилгипроавтодортранс», выпущенному в свет в 1987 г.

Таким образом, в результате был принят проект объездной дороги II категории длиной 13,4 км. Реализация этого проекта началась до прохождения им государственной экологической экспертизы.

Затем в 1988 г. ЦНИИП градостроительства было разработано «Экологическое обоснование проекта строительства автомобильной дороги «Обход г. Сочи». В декабре 1989 г. в г. Краснодар на государственную экологическую экспертизу были переданы:

– проект строительства автомобильной дороги обхода г. Сочи (общая пояснительная записка, том I),

– копия письма Главгосэкспертизы РСФСР,

– отчет о научно-исследовательской работе «Экологическое обоснование проекта строительства автомобильной дороги «Обход г. Сочи».

Комиссия ГЭЭ запросила у заказчика дополнительные материалы, которые были переданы ей 9 января 1990 г.

О связях с общественностью проектировщики и представители заказчика не заботились. Представители общественных организаций узнали о проекте и об экспертизе по своим каналам и были ведены в состав ГЭЭ в качестве экспертов. Они представляли сочинский отдел Географического общества (ГО) СССР и сочинский городской совет Всесоюзного общества охраны природы. Отдельные жители города писали статьи и письма в местную газету «Черноморская здравница».

Заключение ГЭЭ было положительным, но с указанием на необходимость доработки рабочей документации.

В решении ГЭЭ предлагалось устранить недостатки, обнаруженные в «Экологическом обосновании».

1. Допущены ошибки при расчете рассеивания вредных веществ – коэффициент рельефа местности по всей трассе принят равным 1,2, в то время как по данным ГГО им. А. И. Воейкова, для долины р. Мацеста этот коэффициент составляет 4,5, что увеличивает фактический уровень и зону загрязнения воздушного бассейна вдоль трассы.

2. Предложенное проектом решение по снижению шумового воздействия дороги на курортные учреждения путем возведения вдоль трассы по долине р. Мацеста бетонных шумозащитных экранов не гармонирует с естественным природным комплексом курорта.

3. Проложение трассы по правобережному склону р. Мацеста на высотных отметках 32,7 м и 38,6 м вызовет загрязнение и потерю источника мацестинских напорных сульфидных вод, отметка поднятия которых достигает 42,0 м. Этим решением ставится под угрозу существования курорта «Мацеста», значение которого для всей страны трудно переоценить.

4. Объем инженерно-геологических изысканий не соответствует требуемому согласно СНиП 10201–85, ТУ и «Инструкции на производство инженерно-геологических изысканий», является недостаточным для адекватной оценки геоэкологической обстановки и прогнозирования ее динамики.

5. Трасса проложена в исключительно сложных геологических условиях, на склонах, находящихся в предельном состоянии по оползневой устойчивости. Поэтому недостаточно обоснованные технические решения приведут к активизации оползневых процессов и нарушению всей геоэкологической обстановки района проектирования.

6. Принятые в проекте решения по обеспечению устойчивости земляного полотна на оползневых склонах не имеют достаточного обоснования – отсутствуют расчеты устойчивости откосов высоких насыпей и глубоких выемок с учетом специфических особенностей аргиллитовых грунтов.

7. Не выполнена оценка гидрологического режима р. Бзугу, отсутствуют расчеты дождевого стока по бассейну, не учтена вырубка леса, что увеличит сток и повторяемость паводков, приводящих к катастрофическим последствиям. В нижнем течении р. Бзугу зарегулирована в круглую трубу-коллектор, отверстие которой определялось без учета проложения дороги и вырубки леса. Здесь же находятся действующие Бзугинские городские очистные сооружения, которые при переполнении коллектора выходят из строя на продолжительное время, что приводит к загрязнению прибрежной полосы моря неочищенными сточными водами.

8. В проекте не решен вопрос с очисткой поверхностных вод в долинах рек, что может привести к выносу наносов в прибрежную зону моря.

9. В «Экологическом обосновании» при оценке решений по охране растительного и животного мира полностью отсутствуют материалы, оценивающие флористическое и фаунистическое богатство и представительство в зоне строительства дороги, нет описания сообществ и оценки последствий планируемых изменений ландшафтов. В то же время в районе строительства в общей сложности произрастают свыше 35 видов растений, которые подлежат охране решением Сочинского горисполкома, в том числе 12 видов значатся в Красной книге СССР и 18 – в Красной книге РСФСР (1988 г.). В проекте отсутствуют решения по сохранению среды обитания редких видов животных, занесенных в Красные книги СССР и РСФСР.

10. В представленных документах нет материалов, отражающих влияние автодороги на прилегающие сельскохозяйственные земли: распределение площади отвода по видам угодий не дано. Не изъяты из сельскохозяйственного пользования земли в зоне загрязнения окисью свинца, радиоактивными элементами стронция и кадмия.

Ряд членов экспертной комиссии (8 человек), прежде всего жители города Сочи, беспокоящиеся о будущем курорта, выразили «Особое мнение», где отмечено:

«Выводы и предложения Сводного экспертного заключения, позволяющие продолжать строительство обхода г. Сочи по утвержденному Минтрансстроем СССР проекту на большей части трассы (от ПК 30, на правом берегу р. Мацеста, до ул. Пластунской), противоречат содержанию констатирующей части Сводного заключения, а также групповым и индивидуальным заключениям большинства членов экспертной комиссии».

Судя по нескольким документам, составленным после ГЭЭ, имел место процесс доработки проекта (как минимум по самым значительным пунктам). Сразу после ГЭЭ Краевой комитет по охране природы запретил строительство на участке в районе Мацесты до переработки проекта этого участка. Фракция местных экспертов, заинтересованных в процветании своего города-курорта и в сохранении уникальной природы русских субтропиков, предприняла много усилий для того, чтобы проект был доработан.

Таким образом, рассматриваемый проект был реализован по типичной схеме: «Сначала строим, потом узакониваем». Проектировщики мало заботились об учете рекреационной специфики курорта Сочи, а экстренное начало работ на самых легких участках говорило о желании заказчика освоить как можно больше денежных средств и создать ситуацию, когда строительство и финансирование будет проще продолжить, чем прекратить и разобраться с ситуацией. По мнению ряда экспертов, сооружение дороги II категории ухудшило ситуацию, поскольку неизбежное в будущем ее расширение до I категории вызовет ряд проблем, в частности, будет затронута намного большая территория, чем если бы такая дорога проектировалась сразу.

K 2. Реконструкция пляжей в Геленджике

Одна из старых проблем курорта Геленджик – это очень узкая полоса пляжей. Как правило, ее решали при помощи строительства мостков-купален. В начале 1970-х гг. из привозного песка был намыт городской пляж, который резко повысил привлекательность курорта. В то же время большинство рекреационных учреждений продолжало довольствоваться мостками, наиболее богатые стали строить железобетонные буны с аэрариями, резко ухудшив этим циркуляцию воды в бухте.

В конце 1980-х гг. было создано государственное строительное научно-производственное объединение «Краснодарберегозащита», которое за счет бюджетных средств должно было защищать пляжи от размывов и берега – от абразии.

База отдыха «Ростсельмаш» наряду с соседними рекреационными учреждениями не имела пляжа достаточной ширины, и в начале 1990-х гг. ГСНПО «Краснодарберегозащита» получило заказ на проектирование пляжа в юго-восточной части бухты.

В 1994 г. проект для ограниченного участка был создан. Он прошел необходимые согласования достаточно быстро, так как в его реализации были заинтересованы власти Геленджика и пользователи пляжей. Краснодарская краевая вневедомственная экспертиза обнаружила небольшие изъяны в проектно-сметной документации, которые были исправлены.

ОВОС в виде отдельного документа не составлялась, но в проекте есть раздел «Охрана природы», связанный с описанием окружающей среды и оценкой воздействия и предлагающий природоохранные мероприятия.

Участия общественности не было, поскольку проект не ущемлял ее интересов. Местные жители, скорее всего, приветствовали бы расширение пляжа, если бы их об этом спросили.

Согласования с рядом контролирующих инстанций, в том числе с ГЭЭ, проходили в рабочем порядке, без организации комиссии.

Строительство представляло собой обыкновенную отсыпку пляжевого материала и было осуществлено достаточно быстро. Материал для отсыпки проходил экспертизу на радиоактивное и химическое загрязнение. Для поддержания пляжа было запроектировано использование естественных геоморфологических процессов.

K 3. Программа улучшения состояния Краснодарского водохранилища

Два взаимосвязанных проекта – «Схема улучшения технического состояния и благоустройства Краснодарского водохранилища и его прибрежной зоны» и «Правила эксплуатации Краснодарского водохранилища» – предназначены для уменьшения негативных последствий от эксплуатации Краснодарского водохранилища.

Краснодарское водохранилище было построено в 1972 г. на р. Кубань у восточной окраины г. Краснодара. Оно решало следующие основные задачи:

– обеспечение орошения 215 тыс. га рисовых плантаций;

– ликвидация угрозы наводнений на нижележащей территории площадью 600 тыс. га с многочисленными населенными пунктами и богатейшими пахотными землями;

– обеспечение подачи воды на рыбозаводы и попуски на рыбохозяйственные системы;

– улучшение условий судоходства.

Однако в результате заполнения Краснодарского водохранилища было подтоплено около 20 тыс. га плодородных земель вместе с расположенными на них населенными пунктами. Изменился водный режим низовий Кубани, кубанских лиманов с зоной прилегающих плавней и восточного сектора Азовского моря. Зарегулирование Кубани привело к уменьшению стока и изменению качества воды, что способствовало осолонению моря. В водохранилище оседает более 90 % твердых стоков, служащих источником биогенов для кубанских лиманов и Азовского моря.

Кардинальные изменения произошли в численности и видовом составе наземной и водной биоты, изменился состав естественной кормовой базы гидробионтов. Особенно сильно пострадало рыбное хозяйство. Практически прекратился естественный нерест высокоценных рыб.

Из-за сложившегося гидрологического режима в низовьях Кубани ежегодно полностью погибает от затопления гнезд вся первая кладка яиц уток, гусей, других птиц, погибает молодь ондатры и других млекопитающих. Вся дельта Кубани превратилась в разбалансированную гидробиологическую и гидрологическую систему, не связанную с природными потребностями животного и растительного мира.

Очень сильно влияние водохранилища проявляется непосредственно в примыкающей к нему зоне. Боковая эрозия берегов за 20 лет эксплуатации водохранилища обусловила потерю около 100 гектаров городских земель при скорости эрозии до 40 м в год. Рассматриваемые проекты были направлены на смягчение этих негативных явлений.

Разработка этих вопросов была поручена институту «Кубаньгипроводхоз», имеющему значительный опыт проектирования гидросооружений на территории региона. Работа была сделана в 1989–1990 гг.

ОВОС не составлялась, но значительная часть структуры «Схемы…» по многим параметрам оценивает состояние окружающей среды и характер воздействия на нее гидротехнических сооружений и связанных с ними хозяйственных объектов.

«Схема…» не предусматривала альтернатив, но предлагаемые в ней элементы пути оптимизации использования Краснодарского водохранилища можно рассматривать как альтернативы существовавшим способам его использования. При этом элементы «Схемы…» могли реализовываться в разное время и в рамках разных проектов. «Правила…» также предусматривали ряд вариантов.

Прогноз воздействия по многим пунктам «Схемы…» был выполнен, но эксперты признали его некорректным. Сама «Схема…» во многом является комплексом компенсационных мероприятий, где на первом месте стоят хозяйственно-экономические вопросы.

Эксперты отмечали, что вопрос создания комплексного мониторинга водохранилища не рассматривался. Не предусмотрено дальнейшее детальное исследование закономерностей русловых деформаций с целью их прогноза и устранения негативных последствий на условия эксплуатации водохранилища и гидротехнических сооружений нижнего бьефа.

Общественное обсуждение проектов было ограниченным. Имеются два документа, приглашающих принять участие в заседаниях ГЭЭ, адресованные в газету «Советская Кубань», в Краснодарский краевой общественный экологический совет и в краевой совет ВООП. Граждане писали письма в институт «Кубаньгипроводхоз», которые, как отмечает один из авторов проектов А. П. Филимонова, учитывались в разработке проектов. Но этот процесс не был непосредственно связан с подготовкой ОВОС. Письма обычно приходили в райкомы и крайкомы КПСС, а оттуда переадресовывались в специализированные организации, в том числе в институт «Кубаньгипроводхоз».

Оба комплекта документов («Схема…» и «Правила…») прошли государственную экологическую экспертизу и получили положительное заключение в 1991 г.

Эксперты в «Сводном заключении…» отметили следующие наиболее существенные недостатки проектов:

В отношение «Схемы…»

1. Не учитывается кризисное экологическое состояние в бассейне Азовского моря, сложившееся в результате увеличения безвозвратного изъятия стока Кубани и загрязнения сбросными водами рисовых систем, сточными водами промышленных предприятий и объектов ЖКХ.

2. Учитывая катастрофические последствия возможного разрушения основных сооружений водохранилища, необходимо уточнить сейсмические условия площадок основных сооружений.

3. Следует рассмотреть целесообразность сохранения сниженного нормального подпорного уровня (НПУ) как альтернативы другим мероприятиям по повышению класса надежности основных сооружений водохранилища, а также выполнению мероприятий по увеличению пропускной способности рек Кубани и Протоки.

4. Решение авторов «Схемы…» пренебречь эрозионными процессами с ссылкой на высокий противоэрозионный уровень земледелия в хозяйствах не подтверждается данными по твердому стоку рек, впадающих в водохранилище. Не учтены овражная эрозия, дефляция почвы при пыльных бурях, нет оценки влияния водохранилища на усиление оползневых явлений. Предложенные «Схемой…» меры предусматривают лишь замедление процессов заиления, а не устранение причин увеличения твердого стока в бассейнах рек и в прибрежной зоне.

Вместе с тем в крае разработана схема контурно-мелиоративного земледелия на склоновых землях бассейнов рек, которая предусматривает решение данной проблемы. Затраты на такие мероприятия с учетом изменения структуры площадей схемой не предусмотрены.

5. Не предусмотрено дальнейшее детальное исследование закономерностей русловых деформаций с целью их прогноза и устранения негативных последствий на условия эксплуатации водохранилища и гидротехнических сооружений нижнего бьефа, не оценено влияние порога-гасителя на условия ската рыбы из водохранилища и их пропуска в верхний бьеф.

6. Не рассмотрена вероятность крупных негативных изменений природного комплекса и условий проживания населения в низовьях Кубани вследствие предусматриваемого санитарного попуска в ноябре-апреле в объеме 60 м3/с. Эти объемы должны быть пересмотрены.

7. Рыбохозяйственный раздел ограничен мероприятиями по рыбохозяйственному использованию водохранилища. Не дана должная оценка работе рыбопропускного сооружения, неудовлетворительной из-за конструктивных недостатков рыбоподъемника. Нет оценки влияния на рыбные запасы проведения крупномасштабных дноуглубительных работ и добычи стройматериалов в устьях рек-притоков и в русле р. Кубани. Ошибочна рекомендация по вселению белого амура без оценки естественной кормовой базы. Не учтено ухудшение условий эффективности работы Краснодарского осетрового завода, построенного в счет компенсации ущерба, наносимого эксплуатацией водохранилища и фактически не возмещаемого из-за отсутствия, в частности, автономного водоснабжения.

8. Не рассматривается вопрос создания комплексного мониторинга водохранилища.

8. Определенная «Схемой…» шестикилометровая зона подтопления расположенных в ее пределах земель не учитывает подтопления населенных пунктов Красногвардейского и Теучежского районов, которое возникло после строительства водохранилища и может быть следствием его эксплуатации. Не решен вопрос защиты от подтопления кладбищ, которые подтапливаются в период заполнения рисовых чеков, не предусматривается централизованное водоснабжение и канализация этих населенных пунктов.

10. Не предусматривается прекращение сброса коллекторно-дренажных вод с рисовых и других орошаемых земель, загрязненных пестицидами, иными загрязнителями в водохранилище, между тем как оно является источником питьевого водоснабжения г. Краснодара.

11. Недостаточно проработаны вопросы по разведке археологических памятников в чаше водохранилища и прибрежной полосе. Для выявления их количества и состояния потребуется 0,2–0,3 млн руб., а на раскопки уже выявленных 192 археологических памятников – 6,5 млн руб. (В ценах 1991 г.).

В отношение «Правил…»

1. Минимальный экологически допустимый пресный сток в среднемаловодный год (75 %-я вероятность) должен составлять 9100 млн м3/ год (2200 в лиманы и 6900 – в море). Правилами предусматривается остаточный сток ниже минимального.

2. В проекте «Правил…» Азовское море не включено в число водопотребителей, на что было указано в постановлении ГЭК Госплана СССР еще в 1974 г.

3. Рабочие графики попусков из водохранилища и через плотины Федоровского и Тиховского гидроузлов составлены только для гарантированного обеспечения водозаборов оросительных систем и не обеспечивают поддержания горизонтов в створах водозаборов Таманского группового водопровода из Казачьего Ерика.

4. Не предусмотрено сокращение удельных оросительных норм на 15 % (по постановлению СМ СССР от 19.01.1988 г. № 64 «О первоочередных мерах по улучшению использования водных ресурсов…)

Основная часть членов экспертной комиссии стремилась принять компромиссное решение, чтобы не подорвать экономические основы существования водопользователей и в то же время существенно смягчить последствия существования и эксплуатации водохранилища. Этому способствовала поливариантность «Схемы…» и «Правил…» и отсутствие жесткой привязки к конкретным техническим проектам. Создание «Правил…» – это попытка добиться компромисса между интересами охраны природы и интересами различных водопользователей. Варианты «Правил…» предлагали учет этих интересов в разных пропорциях, хотя во всех вариантах экологический водопропуск в Азовское море признан недостаточным.

Группа экспертов выразила «Особое мнение», в котором отмечает: «…считаем целесообразным использование Краснодарского водохранилища только для ликвидации угрозы затопления освоенной и населенной территории площадью 600 тыс. га».

В рамках отдельных проектов была реализована часть «Схемы…», прежде всего был снижен уровень НПУ водохранилища (на 0,9 м) и проведены ремонтные работы на гидротехнических сооружениях. С начала 1990-х гг. в экономике, природопользовании и в землепользовании Краснодарского края и Республики Адыгея поменялось очень многое, в том числе резко снизилось судоходство по р. Кубань и уменьшилась доля посевов риса. Поэтому часть предусмотренных схемой задач решилась автоматически. С другой стороны, децентрализация привела к тому, что нет единой системы управления гидротехническими системами бассейна р. Кубань, результатом этого были катастрофические паводки последних лет.

Реализованные к настоящему времени элементы «Схемы…» и «Правил…» существенно повысили надежность Краснодарского водохранилища, а снижение НПУ на 0,9 м увеличило его способность к задержанию паводков, уменьшились темпы абразионной переработки берега. Водохранилище не стало вследствие этого хуже или опаснее, так как его основные параметры и проблемы были заданы и возникли раньше, в начале 1970-х гг.

Остались нереализованными многие элементы «Схемы…», в частности, касающиеся мероприятий по предотвращению или существенному уменьшению твердого стока со склоновых земель бассейнов рек Лабы, Урупа, Белой и изменению структуры посевных площадей с учетом требований контурно-мелиоративного земледелия, а также касающиеся создания санитарных зон и их благоустройства (вынос объектов-загрязнителей, озеленение и т. п.).

4.3. Ранний период (1979–1985 гг.)

Санкт-Петербург

P 1. Защитная дамба в акватории Финского залива

«Проект сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений» (далее КЗС или «Дамба») был составной частью «Комплексного плана экономического и социального развития города» и «Генерального плана развития Ленинграда». Инициаторами выступили ЦК КПСС и Совет Министров СССР (по представлению городских и областных организаций Ленинграда), проект имел федеральное значение и финансирование.

Проблема защиты Санкт-Петербурга-Ленинграда от наводнений возникла одновременно с его основанием. На протяжении всей истории реализации проекта «Дамба» существовали две конкурирующие группы проектов: «западный» (в Невской губе, в створе Горская – Кронштадт – Ломоносов) и «восточный» (по краю дельты р. Невы). Западный вариант предлагался Ленинградским научно-мелиоративным институтом (еще до Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.) и Ленинградским отделением института «Гидропроект» им. С. Я. Жука (Ленгидропроект).

Восточный вариант проекта (разные варианты прохождения дамбы по морскому краю дельты Невы) предлагался Ленинградским научно-мелиоративным институтом, затем Ленинградским отделением гидроэнергопроекта (ЛОГИДЭП) и Государственным гидрологическим институтом (ГГИ). Предложение ГГИ предполагало возможность использования прибрежной застройки для защиты города от затоплений. По-видимому, существовала конкуренция между этими ведомствами. Кроме того, имелся промежуточный вариант, по которому дамба должна была размещаться между створами восточного и западного вариантов.

В последующем головной организацией по разработке проекта защиты г. Ленинграда от наводнений был определен Институт Ленгидропроект, который в 1967–1977 гг. представил ТЭО, а в 1972–1977 гг. разработал технический проект. В разработке технического проекта участвовали специалисты и ученые 52 проектно-конструкторских, научно-исследовательских и других организаций.

В 1966 г. Совет министров СССР одобрил Генеральный план развития г. Ленинграда, признал необходимым разработать ТЭО защиты г. Ленинграда от морских нагонных наводнений. В ТЭО с учетом перспективных условий развития Ленинграда были рассмотрены различные варианты защиты, с наибольшей детальностью были разработаны западный и восточный варианты.

В августе 1979 г. вышло Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О строительстве сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений». В качестве основного варианта был выбран западный. По утверждению проектировщиков, западный вариант имел неоспоримые преимущества перед восточным по всем показателям, из которых главными являются высокая надежность, экономичность и более благоприятные условия строительства. По утверждению оппонентов дамбы, решающую роль сыграли благоприятные условия строительства, т. е. отсутствие необходимости «вписывать» дамбу в существующую городскую застройку. Технический проект по западному варианту был согласован и рассмотрен во всех инстанциях, получил положительную оценку Государственной экспертизы Госстроя СССР и в декабре 1978 г. был утвержден Советом министров СССР.

Сооружение КЗС началось в 1979 г. В перестройку (после 1985 г.), уже после начала строительства дамбы, проект строительства КЗС вызвал массовые нарекания общественности в Ленинграде-Санкт-Петербурге и массовое общественное движение протеста. Общественность опасалась, что сооружение дамбы приведет к ухудшению качества воды в акватории. Многие депутаты первого демократически избранного Санкт-Петербургского городского совета народных депутатов шли на выборы под лозунгами борьбы с дамбой.

На стратегической стадии проектирования дамбы ОВОС не разрабатывался. Поскольку не удалось найти документы стратегического этапа, неясно, отражались ли в стратегических документах возможные экологические последствия реализации деятельности вообще. О нулевом варианте речи не шло. В указанных документах рассматривались «западный» и «восточный» варианты, однако сравнение по экологическим последствиям не проводилось.

В изучаемый период (1979–1985 гг.) общественные организации и население (жители Ленинграда и Ленинградской области) в обсуждении проекта не участвовали. Общественных организаций в современном понимании фактически не существовало. Нет информации, были ли попытки отдельных граждан через СМИ или компартию участвовать в процессе принятия решений, хотя бы на уровне запросов информации.

В рассматриваемый период общественность была представлена отдельными научными работниками, которые выступали со своими возражениями, основанными на научных исследованиях, и выносили их, главным образом, в органы исполнительной власти, на научные конференции, представлявшие выводы в отчетах о научной работе.

В частности, в 1962–1965 гг. В. А. Знаменский в ГГИ занимался натурным моделированием водной системы дельты Невы – с целью определения оптимального варианта сброса сточных вод. На этих же моделях он воспроизвел дамбу, которую проектировал Гидропроект. До 1970 г. В. А. Знаменский исполнял три договорных работы под грифом «для служебного пользования», по заказу Ленгорисполкома (Водоканала). В отчеты по ним он представил свои выводы о негативном влиянии западного варианта КЗС на санитарно-гигиеническое состояние Невской губы.

Позднее анализ причин ухудшения экологической ситуации был выполнен В. А. Знаменским в работе «Экологические проблемы водной системы Ладоги – Невы – восточной части Финского залива», представленной на рассмотрение Петросовета в 1990–1992 гг. В работе были сделаны выводы, что катастрофическое состояние Невской губы обусловлено влиянием КЗС. По поступавшим предложениям корректив в проект внесено не было.

ГЭЭ не проводилась, так как не требовалась по закону. Проходили следующие государственные экспертизы:

• Генплан развития Ленинграда с западным вариантом размещения КЗС прошел Госэкспертизу под председательством С. Я. Жука;

• ТЭО Генплана Ленинграда прошло согласование с Госэкономсоветом и Госстроем СССР.

Нет информации о том, что на этапе ТЭО разрабатывался отдельный раздел проекта, посвященный охране окружающей среды. Информация о первых попытках учета экологической компоненты относится к 1978 г.

Технический проект имел разделы, обосновывающие экологическую и санитарно-гигиеническую безопасность КЗС на основе специально проведенных исследований. Работы координировались Ленгидропроектом, исполнителями были научно-исследовательские организации Ленинграда. Выводы были таковы:

«…Таким образом, выполненными исследованиями установлено, что строительство комплекса сооружений по защите Ленинграда от наводнений может рассматриваться как исключительно положительное мероприятие для поддержания необходимого санитарного режима в Невской губе».

В качестве обоснований рассматривались также результаты следующих экспертиз и решений, оценивавших экологические последствия строительства КЗС:

– Экспертиза Государственного комитета по науке и технике (ГКНТ) СССР и Главгосэкспертизы Госстроя СССР при утверждении проекта КЗС (Заключение экспертной комиссии ГКНТ СССР № 45–49 от 20.09.1978 г. и Заключение Главэкспертизы Госстроя СССР № 441 от 08.12.1978 г.).

– Постановление ЦК КПСС и СМ СССР № 745 от 20.08.1979 г. о строительстве КЗС.

Выводы этих экспертиз таковы:

1. Экспертиза Государственного комитета по науке и технике (ГКНТ) СССР и Главгосэкспертизы Госстроя СССР при утверждении проекта КЗС.

Комиссии ГКНТ и Госстроя СССР, рассмотрев в 1978 г. проект «Защита г. Ленинграда от наводнений», одобрили его (западный вариант). Они указали, что мероприятия по улучшению санитарного состояния Невской губы будут опережать строительство защитных сооружений. «Вопрос улучшения санитарного состояния губы требует своего решения независимо от проекта защиты Ленинграда от наводнений. Однако при отчленении Невской губы от Финского залива защитными сооружениями выполнение мероприятий по обезвреживанию, обеззараживанию и очистке сточных вод, сбрасываемых в ее водосборном бассейне, должно предшествовать строительству защитных сооружений».

Эксперты отметили, что мероприятия по улучшению состояния Невской губы должны осуществляться независимо от строительства дамбы.

2. Постановление ЦК КПСС и СМ СССР № 745 от 20.08.1979 г. о строительстве КЗС:

Совету министров РСФСР совместно с рядом союзных министерств осуществить в 1979–1985 гг. строительство и ввод в действие сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений.

В этих экспертизах и решениях впервые уделено внимание проблеме охраны окружающей среды. Однако, судя по тому, что процесс принятия решений и выбора альтернатив ко времени этих экспертиз уже подошел к концу, природоохранные соображения не должны были существенно повлиять на характер принятых решений.

Дальнейшее принятие решений по КЗС проходило на фоне строительства КЗС, то есть уже не меняло процесс принятия решений. Начался этап непосредственной реализации проекта.

Уже во время реализации объекта был принят ряд решений:

1. Распоряжение СМ СССР № 1723-р от 04.08.1987 г.

В связи с ухудшением состояния Невской губы при строительстве КЗС Совет министров СССР счел необходимым издать распоряжение, где реализация водоохранных мероприятий «в целях улучшения санитарного и экологического состояния реки Невы и Невской губы» впервые связывалась с «проведением комплекса работ, обеспечивающих защиту Ленинграда от наводнений».

2. Выводы и рекомендации экспертной комиссии, образованной по распоряжению президиума Ленинградского научного центра (ЛНЦ) АН СССР № 01–369 от 22.12.1988 г.

Комиссия находит состояние Невской губы по гидрохимическим показателям неудовлетворительным; по санитарно-гигиеническим – катастрофическим; воду ее причисляет к эпидемически опасной. Неудовлетворительной признана и обстановка в восточной части Финского залива. Комиссия отмечает, что акватория и до строительства дамбы находились в неудовлетворительном состоянии. Главной причиной негативных изменений в Невской губе и заливе, по мнению комиссии, является крайне низкая эффективность работы локальных и централизованных городских очистных сооружений. Ко второму по значимости фактору, влияющему на экологическую обстановку исследуемых водоемов, комиссия отнесла загрязненность вод Ладожского озера. Роль КЗС эксперты комиссии видят в усилении негативных тенденций, проявляющихся в губе и заливе. Малое внимание, уделенное биологическим и экологическим проблемам обеих акваторий в проекте КЗС, позволяет комиссии указать, что решение о строительстве КЗС не было достаточно обоснованным.

3. Продолжающееся ухудшение состояния Невской губы побудило СМ РСФСР в 1989 г. назначить комиссию в составе заместителей министров Госстроя, Госплана, Госкомприроды, Минздрава, Минжилкомхоза и Минкультуры РСФСР и поручить ей рассмотреть экологическую обстановку в Неве, Невской губе и восточной части Финского залива, а также проанализировать основные факторы, влияющие на загрязнение этих водоемов в условиях строительства и эксплуатации сооружений, защищающих Ленинград от наводнений.

Представители указанных министерств, изучив соответствующие материалы и базируясь, в основном, на заключениях комиссии ЛНЦ АН СССР, пришли к следующим выводам:

1) негативные изменения в р. Неве, Невской губе и восточной части Финского залива происходят в течение многих десятилетий и положение усугубилось задолго до строительства защитных сооружений;

2) комиссия констатирует, что защитные сооружения усиливают негативные тенденции экологического состояния Невской губы и Финского залива. Наличие негативных явлений в Невской губе, не прогнозировавшихся проектом КЗС, показывает, что в этот проект должны быть внесены изменения, основанные на дополнительных научных исследованиях на модели и в натуре.

4. Выводы и рекомендации комиссии АН СССР, образованной 05.05.89 г. распоряжением президиума АН СССР № 10005–591.

В своих выводах комиссия отмечает, что проект КЗС экологически не обоснован, а его экономическое обоснование ошибочно. Основной причиной ухудшения экологического состояния является наличие дамбы, которая резко снижает и зачастую сводит на нет эффективность мероприятий по оздоровлению Невской губы.

5. Решение 2-й сессии 21-го созыва Ленинградского городского Совета народных депутатов № 26 от 15.10.1990 г. «О комплексе сооружений защиты Ленинграда от наводнений».

Учитывая сложную экологическую обстановку в Невской губе и основываясь на выводах комиссий ЛНЦ АН СССР и президиума АН СССР (см. пункты 5 и 7), Ленинградский городской совет народных депутатов решил:

1) считать нецелесообразным продолжение строительства комплекса сооружений защиты Ленинграда (КЗС) в рамках существующего проекта;

2) объявить конкурс проектов восстановления санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции КЗС (включая и проекты разборки КЗС);

3) подготовить проект постановления СМ СССР об объявлении Невской губы зоной экологического бедствия.

(Примечание В. А. Знаменского: «По этому решению были приостановлены работы на КЗС и признано, что Невская губа находится в состоянии экологического бедствия…»).

6. Выводы и рекомендации международной экспертной группы, приглашенной в соответствии с распоряжением СМ СССР № 18–72-р от 12.11.1990 г.

В выводах международной экспертной группы отмечается, что Невско-Ладожская водная система на протяжении длительного периода была подвержена антропогенному воздействию, включающему: сбросы сточных вод, нарушение режима болот, изъятие грунта из Невской губы и Невы для подъема территорий, свалку грунта и снега в воды Невской системы. В связи с этим влияние строительства дамбы в последние 10 лет пренебрежимо мало по сравнению с длительным действием перечисленных факторов.

Поэтому ее строительство должно быть завершено.

7. Постановление Правительства Российской Федерации № 1293 от 25.11.1994 г. «О завершении строительства сооружений защиты г. Санкт-Петербурга от наводнений» (подписано В. С. Черномырдиным).

Ввиду особой важности ввода в строй сооружений защиты г. Санкт-Петербурга от наводнений правительство постановляет:

1. Считать необходимым завершить к 2001 г. строительство сооружений защиты г. Санкт-Петербурга от наводнений, осуществив в 1997 г. окончание первоочередных работ.

2. Правительству Санкт-Петербурга совместно с генеральным подрядчиком провести необходимую корректировку проекта сооружений защиты от наводнений и представить его в Минстрой России.

Министерству строительства России осуществить экспертизу и переутвердить проектно-сметную документацию.

3. Министерству экономики и Министерству финансов решить вопрос о дополнительном финансировании строительства.

Дамба пока не построена. Нерешенными остаются следующие вопросы:

1. Что является причиной неблагоприятного экологического и санитарно-эпидемиологического состояния Невской губы и восточной части Финского залива – строительство КЗС или иные причины. Была ли акватория в неблагоприятном состоянии до начала реализации проекта КЗС.

2. Роль наводнений в функционировании экосистемы Невской губы и восточной части Финского залива – являются они факторами очистки экосистемы или нет.

3. Есть ли возможность нейтрализовать негативное воздействие КЗС путем маневрирования затворами водопропускных сооружений.

4. Каковы будут последствия строительства КЗС в долгосрочной перспективе.

Таким образом, данный проект и его реализация демонстрируют весьма низкий уровень экологического обоснования и сопровождения многих очень крупных строек, начинавшихся в советское время и не осуществленных в изначально задумывавшемся объеме (другой известный пример – это Байкало-Амурская магистраль).

Москва

M 1. Третье автомобильное кольцо

Контуры Третьего кольца впервые появились на составленном в 1935 г. Генеральном плане Москвы (получившим название «сталинского»). Прокладка его намечалась в Генеральном плане развития столицы до 2000 г., который был разработан в 1971 г. В середине 1980-х гг. проекту кольца дали жизнь, очевидно, по прямому указанию тогдашнего первого секретаря Московского городского комитета КПСС В. В. Гришина.

Техническое задание о проектировании Третьего транспортного кольца было дано Московским городским советом депутатов трудящихся. Соответствующий проект был выполнен институтом «Мосинжпроект» в 1985 г. Обоснование инвестиций было включено в технико-экономическое обоснование проекта. Проект не прошел все установленные согласования. Экологического обоснования замысла проекта не было. Земельные участки отводились по решению московских городских властей. Был нарушен ряд законов СССР, РСФСР, а также строительных норм и правил.

Строительство, которое было поручено организации «Главмосинжстрой», началось зимой 1986 г.

Трасса Третьего транспортного кольца проходила по районам старой застройки, а также по паркам, скверам и приречным территориям. Особенно высокой концентрацией памятников архитектуры отличался лефортовский участок трассы.

Около трех веков назад жители так называемой Немецкой слободы, в большинстве своем не владевшие русским языком, привнесли в консервативную Москву свои обычаи и традиции, создав своеобразную западноевропейскую колонию. Царь Петр, «ученик Немецкой слободы», как называли его тогда, широко использовал в своей государственной деятельности знания и опыт, приобретенные здесь. Из Немецкой слободы вышли многие сподвижники царя-реформатора. Конец XVII – первая половина XVIII вв. считаются «золотым веком» Лефортова. Здесь находились московские резиденции Петра II, Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны. Парк, созданный здесь по приказу Анны Иоанновны, известен как «Версаль на Яузе». Часть этого культурного наследия сохранилась до нашего времени и стала достоянием города.

В ландшафтом отношении наиболее ценными были участки Петровской рощи в Тимирязевском районе и долины Яузы, через которые должны были проложить трассу кольца.

К весне трасса рассекла территорию Алексеевского монастыря и вышла к Бакунинской улице. За несколько недель были уничтожены кварталы между Бакунинской улицей и Яузой, сохранявшие архитектурные памятники XVII–XIX вв. Однако в районе Немецкой слободы и Лефортово строители столкнулись с организованным сопротивлением местных жителей. Защитники московской старины устроили вокруг палат Щербакова на Бакунинской улице, намеченных под снос, шумную акцию протеста. Протесты граждан вызвала также прокладка кольца в районе Тимирязевского лесопарка. Многомесячное противостояние, проходившее под лозунгом «Руки прочь от Лефортова!», стало первым гласным общественным выступлением против решения властей в СССР, имевшем основанием защиту исторически сложившейся среды обитания. Закончилось оно отменой стройки. На принятие этого решения существенное влияние оказали позиция главного тогдашнего экологического органа – городской санитарно-эпидемиологической службы и вмешательство первого секретаря Московского городского комитета КПСС Б. Н. Ельцина.

Наибольшую активность проявили три группы:

1) местные патриоты района Лефортово,

2) любители московской старины, историки, архитекторы,

3) «неонародники», иначе «общинники» или «федералисты».

Определяющую организаторскую роль сыграли энтузиасты из числа местных жителей и неформальная группа молодых «общинников» (они же «федералисты») из Московского педагогического института им. В. И. Ленина, которые летом 1986 г. приняли участие в публичной кампании – защите палат купца Щербакова и других зданий Лефортова от разрушения.

Жители блокировали строительные работы, устроили в палатах музей, созывали сходы, апеллировали к властям разного уровня. Были организованы «субботники», составлены письма к властям. «Общинники» написали обращение к Б. Н. Ельцину, где, в частности, говорилось: «Нам кажется, что было бы целесообразно временно приостановить строительство автострады и внести серьезные уточнения к проекту, которые позволили бы сохранить памятники архитектуры и экологически необходимую для района зеленую зону Лефортовского парка».

Позднее Б. Н. Ельцин приехал к палатам Щербакова и дал обещание помочь. Строительство было заморожено. Впоследствии активисты кампании создали группу «Слобода», которая стала союзником «общинников», выступавших за создание новой избирательной системы в стране, основанной на делегировании.

Проект был заморожен. В 1999 г. работы по прокладке Третьего транспортного кольца были возобновлены, но наиболее уязвимый участок трассы в районе Лефортова было решено пройти туннелем. В настоящее время Третье транспортное кольцо уже начало функционировать. Определенно под влиянием событий 1986 г. порядок проектирования был изменен, проект в дальнейшем заранее выносился на обсуждение общественности. Интересно, что были случаи повторного отклонения его частей после критики общественности (например, из-за недостаточного учета местных условий в долине реки Яузы).

Рассмотренный случай занимает совершенно особое место в отечественной истории экологического обоснования проектов. Впервые в стране граждане открыто выступили против проекта, разрушающего среду обитания, и одержали победу. Таким образом, 1986 год можно считать рубежом, отделяющим современный этап от прошлого, в котором общественность фактически не оказывала никакого влияния на процесс принятия экологически значимых решений и только в отдельных случаях играла вспомогательную роль.

M 2. Комплекс отелей «Измайлово»

В июне 1971 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О Генеральном плане развития г. Москвы», в котором намечалась целая программа реконструкции и благоустройства столицы. В ноябре того же года Московский городской совет депутатов трудящихся, опираясь на данное решение, направил письмо в секретариат Международного олимпийского комитета с официальным приглашением провести Игры XXII Олимпиады в Москве. В 1973 г. на своей сессии в Вене Международный олимпийский комитет дал согласие на проведение Олимпийских игр 1980 г. в Москве.

В 1975 г. выходит Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по подготовке и проведению Олимпийских игр 1980 г. в Москве». Фактически же эта подготовка началась еще тремя-пятью годами ранее, когда были определены задания на проектирование нескольких архитектурных ансамблей, предназначенных для организации международных встреч и впоследствии призванных выполнять роль общественно-культурных центров города. Одно из них – возведение в Измайлово гостиничного комплекса на 10 000 человек.

Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов в 1970 г. организовал конкурс на разработку проекта крупной гостиницы в г. Москве, рассчитанной на прием иностранных гостей. Этот конкурс выиграл институт Моспроект-2.

Проектирование началось в 1972 г. Для реализации проекта в Измайлово выделили участок площадью 15 га. Строительство было начато в 1975 г. и завершено в 1980 г.

Местом реализации проекта был выбран один из самых зеленых районов столицы, где до начала XX в. находилась село Измайлово.

Когда-то это была северо-восточная окраина Москвы. В 1654 г. Измайлово вместе с охотничьими угодьями и хозяйством перешло к царю Алексею Михайловичу. Во второй половине XVII в. в Измайлове строится царская резиденция, центром которой стала дворцовая усадьба на острове, окруженном искусственными прудами – Серебряным и Виноградным. Для въезда на территорию усадьбы был сооружен каменный мост (длина около 100 м). Сохранилась проездная трехъярусная Мостовая башня, служившая одновременно воротами и звонницей. Во время пребывания в Измайлове царя Алексея Михайловича на втором этаже башни проходили заседания Боярской думы. Центр усадьбы – Государев двор (1664–1690 гг.). По периметру двора располагались одноэтажные каменные хозяйственные постройки. На восточной и западной сторонах были сооружены парадные въездные ворота; еще одни ворота (не сохранились) находились в центре стены, разделявшей двор на хозяйственную и парадную части. В 1665 г. на нижней, парадной половине Государева двора был построен первый деревянный дворец, имевший около 300 башен. В 1677–1678 гг. появился новый деревянный дворец с резными крыльцами.

Петр I совершал на измайловских прудах плавания на своем ботике. В 1671–1679 гг. на месте деревянной шатровой церкви построен четырехстолпный пятиглавый монументальный собор Покрова Богоматери (образцом для постройки собора послужил московский Успенский собор).

Земли в Измайлове во второй половине XVII в. занимались полями, где выращивали пшеницу, рожь, овес, ячмень, гречиху, просо, горох и другие культуры. Вдоль берега р. Серебрянки был разбит регулярный сад. В Измайлове находился также огород с лечебными травами, которым ведал Аптекарский приказ. По указу царя Алексея Михайловича на северной стороне позади дворца был устроен виноградник. Для снабжения его водой из пруда было сооружено специальное подъемное устройство. Предпринимались попытки разведения в Измайлове тутовых деревьев. Для переработки сельскохозяйственной продукции в Измайлове во второй половине XVII в. существовали мельницы, медоварни, пивоварни, маслобойки. В Измайлове разводили племенной скот. Для содержания диких зверей был создан зверинец (обнесенный оградой большой участок леса). При Алексее Михайловиче построен стеклянный завод, посуда с которого поступала на царский стол.

Позднее близ Измайлова находился кавалергардский лагерь, где стояли Преображенский и Семеновский полки. В 1839 г. в Измайлове началось строительство Николаевской военной богадельни (архитектор К. А. Тон) для ветеранов Отечественной войны 1812 г. В ансамбле Измайлова сохранились также здания XIX в. – пасека и парковый павильон, выставочный павильон.

С середины XIX в. Измайлово становится промышленным районом; на местных мануфактурах работало свыше 2 тыс. рабочих.

В 1930 г. часть лесного массива превращена в загородный парк «Измайлово». После Великой Отечественной войны Парковые улицы начали интенсивно застраивать.

С 1974 г. в порядке подготовки к Олимпийским играм на территории бывшей усадьбы Измайлово начали проводить реставрационные работы, были восстановлены утраченные корпуса Государева двора.

В районе Измайлово, несмотря на застройку послевоенного времени, к моменту начала возведения корпусов нового гостиничного комплекса в значительной мере уцелела природная обстановка и ряд памятников культуры. Поэтому при реализации проекта нужно было обеспечить сохранение исторически сложившейся обстановки.

Техническое задание было составлено во Всесоюзном центральном совете профессиональных союзов. Оно предусматривало строительство трех высотных (около 30 этажей) зданий, однако их форма могла быть выбрана архитекторами. Поскольку все учреждения в то время были государственными, это задание имело форму поручения.

Отдельного документа с обоснованием инвестиций предоставлять не требовалось. Экономические расчеты по обоснованию окупаемости проекта приводились в технико-экономическом обосновании.

Проект прошел обычные для того времени согласования, из которых наиболее важным были одобрения городской санитарно-эпидемиологической службы и Государственного строительного комитета России.

Альтернативные варианты не рассматривались, так как выделенная строительная площадка была ограничена по площади. Участок под строительство был выделен на основании решения московского правительства. Экологической проверки замысла проекта не было, так как в 1970-х гг. она не предусматривалась.

В ходе разработки проекта проводилось неформальное обсуждение аспектов, связанных с охраной памятников культуры. В нем участвовали сотрудники нескольких научных и учебных организаций и Общества охраны памятников истории и культуры. В результате в проект реконструкции царской усадьбы как памятника культуры и истории в Измайлово были внесены некоторые изменения.

Это был проект, который хорошо подходил к конкретным условиям района Измайлово. В частности, приняты во внимание необходимость строительства на достаточном удалении от памятника культуры, выигрышное природное окружение (лесопарк), транспортная доступность и другие факторы.

Комплекс был реализован в 1980 г. к моменту открытия Олимпийских игр. Гостиничный комплекс «Измайловский», состоящий из четырех корпусов («Альфа», «Бетта», «Вега», «Гамма-Дельта»), стал самым крупным в Европе. Всего в комплексе 7 500 номеров. Он зарегистрирован в Книге рекордов Гиннеса. Авторы проекта удостоены Государственной премии СССР.

M 3. Олимпийский проспект

Проект прокладки Олимпийского проспекта явился реализацией идеи так называемого Северного луча, призванного связать центр столицы с районом ВДНХ и соседними интенсивно осваиваемыми окраинами. Замысел проекта вытекает из положений Генерального плана Москвы 1971 г. Непосредственный толчок для его разработки дало проведение Олимпийских игр 1980 г. в Москве.

Проект был разработан институтом Мосинжпроект в 1978 г. В соответствии с ним подлежали сносу целые кварталы старой малоэтажной застройки.

Трасса Олимпийского проспекта пролегла в окрестностях Екатерининского парка. Ныне Екатерининский парк имеет статус природного комплекса.

История парка берет начало в XVIII в., с усадьбы графа Салтыкова. Впоследствии по приказу Екатерины II в ней был построен инвалидный дом для офицеров и солдат. Во второй половине XIX в. это здание было занято Институтом благородных девиц. Вокруг по берегам реки Напрудной (притока реки Неглинной), превращенной в каскад прудов, располагались сады и огороды. В начале XX в. речку Напрудную заключили в трубу. В 30-х гг. прошлого века существовавшие здесь деревянные дома и церковь Иоанна Воина (постройки 1630 г.) снесли и их место заняли корпуса армейской гостиницы и здание Театра Красной Армии.

Сохранившиеся фрагменты дореволюционной Москвы у Мещанских улиц подлежали полному уничтожению как находящиеся на трассе проектируемого Олимпийского проспекта, вдоль которой должны были возвести Олимпийский спорткомплекс, отель «Пента-Ренессанс» и многоэтажные жилые дома.

Реализация проекта привела к резкому обеднению городской среды, сокращению территории, имеющей природный облик, а также увеличению загазованности атмосферного воздуха в данном районе. Вместе с тем был обеспечен эффект уменьшения нагрузки на соседние улицы, в особенности на Проспект Мира.

Техническое задание о проектировании дало Главное управление капитального строительства дорог. Обоснование инвестиций было включено в технико-экономическое обоснование проекта. Проект прошел необходимые согласования (санитарно-эпидемиологическая служба, Государственный горный технический надзор и др.). Экологического обоснования не было. Проект был реализован в 1979–1980 гг.

Местные жители, которые подлежали переселению (как правило, в новые районы) не участвовали в обсуждении проекта. Консультации, проводившиеся по инициативе авторов проекта, обеспечили участие людей, занимающиеся охраной памятников истории и культуры.

На этом примере видно, что несмотря на то, что реализация проекта прокладки Олимпийского проспекта была сопряжена с уничтожением большого числа культурно-исторических и природных объектов и значительным воздействием на среду обитания людей, он не предусматривал анализа экологических и иных последствий. Не ставился и вопрос о выяснении мнения местных жителей о проекте. Контакты с общественностью в общем были случайными и никак не отражались на характере проекта.

M 4. Застройка района Строгино

Замысел проекта связан с планами освоения новых земель для расширяющейся столицы, которые разрабатывались в начале 1970-х гг. прошлого века. Первоначально намечалось создать крупный жилой массив в районе Тушино, на пойме реки Москвы. Но в ходе предварительного изучения обнаружилось, что для реализации этого варианта необходимо возведение дорогостоящей защитной дамбы вдоль берега реки. Тогда было принято решение застроить более отдаленный и менее доступный правый высокий берег Москвы.

Специальным решением Мосгорисполкома от 1 декабря 1975 г. Главному управлению капитального строительства г. Москвы был отведен земельный участок в районе Строгина под жилищное и культурно-бытовое строительство.

В 1975 г. началось проектирование экспериментального жилого района «Строгино». Наделение проекта статусом «экспериментальный» определялось рядом причин, среди которых наиболее значимыми были, вероятно, необходимость размещения большого числа домов для сотни тысяч людей, наличие обширного пространства на практически незастроенной территории и сложность природной обстановки в долине реки Москвы.

Между прочим, район на первом этапе работ представлялся настолько важным для столицы, что одновременно началось проектирование линии метрополитена нового скоростного типа, которая обеспечивала бы транспортировку жителей Строгино в Москву и обратно. Для этой цели намечалось использовать станцию «Полежаевская». Однако вскоре Строгино лишилось титула «экспериментальный район» и от метро отказались (оно не построено до сих пор).

Техническое задание о проектировании экспериментального района Строгино содержалось в постановлении Московского городского исполнительного комитета, принятом в 1975 г. Обоснование инвестиций было включено в технико-экономическое обоснование проекта.

Составлялся проект в Моспромпроекте, в мастерской № 16. Руководителем проектного коллектива был назначен архитектор А. М. Половников, в его состав входили Б. В. Боде, Ю. В. Громченко, Г. П. Карибов и другие.

Проект был согласован в санитарно-эпидемиологической службе, в Государственном горном техническом надзоре, в Министерстве водного хозяйства и других органах, которые в то время выполняли функции государственной экологической экспертизы. Некоторые сведения экологического характера были приведены в технико-экономическом обосновании, подготовленном Моспроектом.

В 1970-е гг. особый экологический раздел в проектах гражданского строительства не требовался. Основная средозащитная задача, решавшаяся архитекторами при проектировании застройки района Строгино, заключалась в сохранении естественного ландшафта и поиске возможностей того, как стандартные многоэтажные дома наилучшим образом вписать в природу правобережья реки Москвы.

Пространство, на котором был возведен район, представляет собой обширный полуостров, образованный излучиной Москвы-реки. От смежных с ним районов – Щукино и Хорошево-Мневники – Строгино отделено рекой. На северо-западе Строгино примыкает к Московской кольцевой автомобильной дороге. На юго-западе оно граничит с Крылатским – районом Западного административного округа. На северо-востоке к Строгино примыкает Тушинский аэродром, отделяемый от жилых кварталов Москвой-рекой.

Описаний природы в окрестностях деревни Строгино до начала строительства не обнаружено. Судя по имеющейся информации и сохранившимся фрагментам, это был типичный культурный ландшафт ближнего Подмосквья, в котором естественная растительность существовала по неудобным землям – на склонах реки Москвы, оврагов и балок.

Муниципальный район Строгино относится к группе жилищных массивов столицы, наиболее чистых в экологическом отношении. На запад и северо-запад от него, откуда по розе ветров поступает основная масса воздуха в этот жилищный массив, нет или почти нет крупных предприятий с выбросами. Из автомобильных магистралей общемосковского значения к Строгино примыкает только Московская кольцевая автомобильная дорога.

Преимуществами района Строгино являются довольно ровный рельеф, компактное размещение жилых массивов, не отделяемых друг от друга реками, каналами, железными дорогами, промышленными зонами и шоссе. Кварталы Строгино открыты к Москва-реке, и панорама их, открывающаяся тем, кто приближается к Строгино водным путем, очень живописна. Благодаря тому, что застройка района производилась очень быстро, жилые массивы Строгино состоят из домов одного поколения, которые сохранили довольно привлекательный вид.

Ведущим фактором географического положения муниципального района Строгино является его окраинность, изолированность от других районов Москвы. Весь городской транспорт, соединяющий жилищные массивы Строгино с ближайшим метро «Щукинская», идет по одному мосту.

К строительным работам перешли в 1977 г. Деревня Строгино с ее домами, садами и огородами была снесена полностью, а на ее месте проложена эспланада – площадка на берегу Москвы-реки, предназначенная для обозрения ближайших городских окрестностей. За год на возвышении позади деревни выросли ряды 12-этажных домов. Первые новоселы приехали сюда в августе 1979 г.

Современное Строгино является одной из «спален» столицы. Единственное крупное предприятие на его территории – это завод «Орбита». Он был построен в восьмидесятые годы в расчете на трудоизбыточное население района.

Реализация проекта обеспечила благоприятные экологические условия проживания для 100 тыс. москвичей. Удалось сохранить околоводные участки ландшафта, обладающие особой привлекательностью и очевидно повышенным биологическим разнообразием.

Вместе с тем недостаточно полно была использована дифференциация местных природных условий, которые оказались в значительной мере нивелированными в результате однотипной высокоэтажной застройки.

Рассматриваемый проект интересен тем, что по нему в 1976 г. было организовано первое в Москве (и, очевидно, в России) общественное обсуждение крупного градостроительного замысла.

Участвовали все желающие, по-видимому, преимущественно люди, близкие к архитектуре и строительству. Желающие собрались в Центральном доме архитектора в 1976 г., где перед ними выступили авторы проекта. Были предусмотрены ответы на вопросы и свободная дискуссия (что явилось большой редкостью для тех времен). Это был первый опыт такого рода в истории гражданского строительства.

Важно, что жители ликвидируемой деревни Строгино не играли никакой роли в обсуждении проекта, их мнением вообще никто не интересовался.

M 5. Санация Павелецкой промышленной зоны

Московский городской исполнительный комитет в течение более двух десятилетий проводил мероприятия по улучшению условий жизни в столице. В рамках программы оздоровления было решено в 1987 г. провести анализ возможностей реконструкции системы теплоснабжения промышленных предприятий с целью сокращения уровня загрязнения атмосферного воздуха на территории третьей по величине промзоны – «Павелецкой» (площадью 620 га).

Работа была поручена крупнейшему проектному институту «Моспромпроект», в котором с начала 1982 г. существовала специализированная экологическая мастерская. Исследования проводились в 1987–1988 гг. и завершились предложением ликвидировать мелкие котельные, заменив их одной или двумя теплогенерирующими станциями. Такой шаг, по расчетам, позволял резко снизить уровень загрязнения.

Территория промышленной зоны «Павелецкая» № 1, расположенной на берегу реки Москвы, со второй половины XIX в. использовалась как место размещения различных предприятий. К началу 80-х гг. XX в. их число превысило 70. Вместе с тем из-за отсутствия регулирования застройки в этом же районе, в непосредственном соседстве с заводами и фабриками, располагались жилые кварталы. Атмосферный воздух в промышленной зоне был очень сильно загрязнен. Положение усугублялось почти полным отсутствием зеленых скверов и парков. В случае реализации проект мог бы обеспечить существенное сокращение уровня загрязнения атмосферного воздуха в большом районе Москвы.

Техническое задание было составлено в Московском городском исполнительном комитете. Поскольку все учреждения в то время были государственными, это задание имело форму поручения, в котором технические детали обычно не фигурировали. В 1980-е гг. отдельного документа с обоснованием инвестиций предоставлять не требовалось. Экономические расчеты по обоснованию окупаемости проекта приводились в технико-экономическом обосновании.

Разработка специального экологического раздела проекта не была обязательной. В 1980-е гг. она выполнялась иногда по требованию органов Минздрава. Вообще производственные зоны Москвы впервые были идентифицированы и получили названия только в 1971 г. – в Генеральном плане Москвы.

В мастерской № 7 Моспромпроекта («Производственные зоны Москвы») по инициативе ее руководителя В. Г. Семенова решили разрабатывать к каждому проекту планировки и застройки промышленных зон специальный раздел «Охрана окружающей среды».

Расчеты по загрязнению атмосферного воздуха выполняли по ночам на компьютере в дружественной организации (денег на приобретение машин или их аренду не выделялось). Специальная программа выдавала данные по загрязнению атмосферного воздуха различными ингредиентами в натуральных единицах – мг/м3, после работы их переводили в относительные показатели ПДК (предельно допустимые концентрации). Ученые из других институтов консультировали бесплатно.

Зона «Павелецкая» обслуживалась почти 50 ведомственными котельными, использовавшими уголь, мазут и газ. Негативное влияние их на окружающую среду затрагивало весь район. Было предположено три варианта реконструкции системы обеспечения теплом всех предприятий:

1) строительство одной станции мощностью 400 Гкал/час при сохранении одной большой (мощностью 290 Гкал/час) и трех небольших котельных;

2) строительство двух станций по 200 Гкал/час и сохранение 11 существующих котельных;

3) строительство двух станций по 500 и 200 Гкал/час и сохранение трех небольших существующих котельных.

Наиболее экологичным по выбросам оказался первый вариант, но экономически (стоимость инженерных сетей и сооружений, расходы на эксплуатацию и др.) он сильно проигрывал второму варианту. Третий вариант также проигрывал второму по экономическим показателям, а по экологическим оказался близок к нему. Поэтому экологи рекомендовали к разработке второй вариант, где в совокупности экологические и экономические показатели были наиболее оптимальны.

Специалистов интересовал вопрос рассеивания атмосферных загрязнений в сложившейся жилой застройке, примыкающей к промзоне «Павелецкая» с северо-запада. Плотность застройки, этажность и конфигурация зданий, их взаимное расположение, ширина и направление улиц по отношению к розе ветров играли большую роль в концентрации вредных примесей в воздухе жилого массива. Программа расчетов не позволяла учесть эти факторы. Поэтому для определения взаимодействия воздушных потоков с застройкой, а также перераспределения концентраций примесей в воздухе жилого квартала были впервые проведены модельные испытания в аэродинамической трубе. На общественных началах сотрудники НИИстройфизики «продули» в трубе специально сделанный макет квартала. Судя по результатам физического моделирования, в тихих уголках, где размещались лавочки для пенсионеров, детские и спортивные площадки, из-за малых скоростей ветра должны были наблюдаться концентрации вредных веществ, в два раза и более высокие, чем на проветриваемых участках.

В экологическом обосновании проекта участвовали сотрудники нескольких научных и учебных организаций. Они безвозмездно оказывали помощь разработчикам в расчетах на электронно-вычислительных машинах, в составлении методик, давали консультации и советы.

Результаты их участия выразились в уточнении картины распределения загрязнения приземного слоя атмосферы около жилых домов и детских учреждений, что позволило более строго рассчитать параметры проектируемых объектов (теплогенерирующих станций) и более обоснованно выбрать лучший вариант.

К сожалению, политический кризис в конце 1980-х гг., распад СССР, ликвидация централизованного управления экономикой и приватизация предприятий не позволили реализовать этот проект.

Однако он интересен как пример очень своеобразной формы вовлечения общественности в процесс улучшения среды обитания, связанный с добровольным безвозмездным участием энтузиастов в экологически значимом деле.

Иркутск

I 1. Ремонтный завод предприятия «Востоксибирьэлектрострой»

Заказчиком являлось Министерство энергетики и электрификации СССР. Проект разработал одесский филиал Всесоюзного института «Оргэнергострой» в 1979 г.

Технический проект включал разделы: пояснительная записка; отопление и вентиляция производственного и административного корпусов; водопровод и канализация; технология производства; электроснабжение.

Проект согласовывали следующие государственные органы:

Апрель 1981 г. Главный государственный санитарный врач г. Иркутска. Отрицательное заключение горСЭС № 21 от 13.04.1981 г. Одним из замечаний было то, что в санитарно-защитной зоне расположены индивидуальные жилые дома.

Июнь 1981 г. Главный государственный санитарный врач г. Иркутска. Повторное рассмотрение после доработки. Положительное заключение горСЭС от 29.06.1981 г. № 36. Заказчиком было представлено гарантийное письмо о переселении жильцов из санитарно-защитной зоны. В сметную стоимость строительства были включены ассигнования для сноса 56 индивидуальных жилых дома. Проект соответствовал требованиям СНиП 11–33–75: СН 245–71, СНиП 11–92–76: СНиП 11–93–74.

Октябрь 1981 г. Байкальское бассейновое управление. Проект на рассмотрение не принят в связи с отсутствием согласования с органами рыбоохраны. Письмо № 1266 от 20.10.1981 г.

Апрель 1982 г. Органы рыбоохраны. Проект согласован. Письмо № 03–6/348 от 01.04.1982 г.

Апрель 1982 г. Байкальское бассейновое управление. Повторное представление материалов с заключением органа рыбоохраны. Проект не согласован в связи с замечаниями. Отрицательное заключение № 04 от 06.04.1982 г. Основное замечание: размещение предприятия в водоохранной зоне, что не соответствовало требованиям законодательства, в частности Постановлению Совета министров РСФСР № 28 от 14.01.1981 г.

Воздействие объекта на окружающую среду незначительное. Источниками воздействия являются металлообрабатывающие станки, стенды регулировки топливной аппаратуры. Для предотвращения отрицательных воздействий проектом предусмотрены:

• оборотное водоснабжение мойки автомашин с очисткой стоков на очистных сооружениях;

• очистные сооружения производственных стоков;

• фильтры очитки в приточных камерах;

• денежные компенсации по сносу индивидуальных жилых домов, попадающих в СЗЗ и на предоставление другого жилья.

Общественность участия не принимала.

I 2. Линия (на химическом заводе) по производству пленок и линолеума

Производство декоративных отделочных пленок и линолеума планировалось разместить в неиспользуемых корпусах действующего предприятия химической промышленности п/я Г-4669 г. Иркутск.

Намерение было одобрено в 1978 г. письмом Иркутского Облисполкома № 741–12 от 28.07.1978 г. и письмом Госплана № 15–48 от 12.01.1979 г. Последующие согласования в 1980–1983 гг. проводили: Центральное управление по рыбохозяйственной экспертизе и нормативам по охране и воспроизводству рыбных запасов (далее ЦУРЭН), Иркутская областная санэпидстанция и Иркутская территориальная гидрохимическая лаборатория (ТГХЛ) Байкальского бассейнового управления. Все выдали положительные заключения.

Воздействие от проектируемого объекта среднее. Существующее предприятие химической промышленности, на котором предполагалось разместить объект, относится к предприятиям 1-го класса опасности. Планировалось расширение существующего предприятия, уже имеющего значительное воздействие на окружающую среду. Источниками воздействия являются узлы приема и хранения сырья, установки нанесения печати на мягкую поливинилхлоридную пленку, установка нанесения клея. Для предотвращения отрицательного воздействия проектом предусмотрены: установка термического обезвреживания вредных веществ и отвод стоков систем канализации на очистные сооружения.

Общественность участия не принимала.

I 3. Реконструкция Иркутского пивоваренного завода

Проектом предусмотрено закрытие производства пива и реконструкция его цехов под пищекомбинат. Реконструкция предусмотрена в три очереди, в том числе 1-я очередь – цех биохимического уксуса.

Заказчик: Минпищепром РСФСР, Управление пищевой промышленности Иркутского облисполкома. Стоимость 1-й очереди реконструкции: 1,17 млн руб.

В 1983 г. проведено обследование площадки Иркутского пивзавода при участии представителей Управления пищевой промышленности Иркутского облисполкома, Иркутского строительно-монтажного управления, главного архитектора г. Иркутска, главного врача СЭС г. Иркутска, Управления противопожарной охраны, Управления водопроводно-канализационного хозяйства, Института «Сибросгипропищепром» (г. Кемерово), Управления «Байкалрыбвода», Байкальского бассейнового управления по использованию и охране водных ресурсов, директора Иркутского пивзавода.

Комиссия одобрила намерение о реконструкции пивзавода. Акт утвержден зам. председателя Иркутского областного исполнительного комитета в июле 1983 г. В результате было утверждено задание на проектирование.

Рабочий проект был готов в 1985 г. Проект был согласован с Иркутской областной инспекцией рыбоохраны, санэпидстанцией г. Иркутска, Байкальским бассейновым управлением по использованию и охране водных ресурсов в апреле 1985 г.

Воздействие от объекта незначительное. Источниками воздействия являются склад хранения сырья и материалов. Организован прием сточных вод в городские канализационные сети.

Общественность участия не принимала.

I 4. Хлебопекарный завод в Шелехово

Проектом предусматривается строительство предприятия по выпуску хлебобулочных и кондитерских изделий. Место строительства: г. Шелехов Иркутской области. Заказчик: Минпищепром РСФСР, Управление хлебопекарной промышленности Иркутского облисполкома. Стоимость: 3,4 млн руб.

Для выбора площадки строительства в 1984 г. была создана комиссия, состоящая из представителей Управления хлебопекарной промышленности Иркутского облисполкома, отдела строительства и архитектуры Шелеховского горисполкома, проектировавшей организации, Минводхоза на территории Иркутской области, Байкалрыбвода, управления Шелеховского городского коммунального хозяйства, Санэпиднадзора г. Шелехова, Инспекции госпожнадзора г. Шелехова.

С учетом генерального плана развития и проекта детальной планировки г. Шелехова комиссией рассмотрено два альтернативных земельных участка. С учетом возможности инженерного обеспечения хлебозавода, предварительно было выполнено сопоставление стоимости строительства хлебозавода на площадках. Определены преимущества и недостатки площадок. Комиссией одобрена площадка № 1.

Рабочий проект был составлен в 1985 г. Проект включал: пояснительную записку, раздел «Водоснабжение и канализация», раздел «Мероприятия по охране окружающей природной среды». Состав последнего раздела следующий:

1) общая часть;

2) охрана воздушного бассейна;

3) охрана водоемов и мероприятия по охране почвы от заражения сточными водами;

4) благоустройство, санитарно-защитная зона, мероприятия по восстановлению (рекультивации) земельного участка.

Органы Госсанэпиднадзора и Байкальское бассейновое управление в 1986 г. дали положительное заключение о проекте.

Воздействие от объекта незначительное. Источниками воздействия являются склады хранения муки и сахара и котельная, работающая на твердом топливе.

Для снижения негативного влияния на окружающую среду проектом предусмотрены:

• установка рукавных фильтров для очистки от мучной и сахарной пыли;

• дымовая труба котельной с камерой осадки;

• оборотное водоснабжение.

Очистные сооружения не предусматриваются, т. к. состав сточных вод соответствует СНиП 11–32–74, для очистки дождевых и талых вод с площадки предусмотрена установка нефтеловушки.

Общественность участия не принимала.

В заключение следует отметить, что во всех этих примерах процесс принятия решения проходил в соответствии с законодательно установленной на тот период процедурой. По примерам 1 и 4 – в соответствии с Положением о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков, утвержденным Постановлением Совета министров РСФСР от 22 марта 1974 г. По примерам 2, 3 – в соответствии с Инструкцией о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (СН-202–81). Случай 2 является примером многоуровневого подхода при принятии решений и многоступенчатой процедуры проведения согласований с органами контроля и надзора и органами местного управления. По остальным случаям ТЭО не разрабатывалось, и согласование проходило только на стадии проекта.

При этом территориальные органы управления не всегда в полной мере решали вопросы комплексного использования природных ресурсов, взаимодействия между различными элементами хозяйства на территории, охраны окружающей среды и др. Приоритетными при решении вопроса о развитии и размещении предприятий были экономические показатели. Отраслевые органы управления рассматривали проблемы развития своей отрасли в целом, с позиций всей страны и были хозяевами положения. Именно министерства имели неписаное право на решение, какие предприятия и где размещать, независимо от того, согласуется ли это с интересами области. Иными словами, действовали сугубо административные методы управления.

Краснодар

K 1. Реконструкция лесных полос в колхозе им. А. А. Жданова

Лесополосы создавались на территории совхоза им. А. А. Жданова в течение длительного времени, начиная со второй половины 1940-х гг. При этом часть насаждений была спроектирована без должного учета аэродинамики и, кроме того, находилась в запущенном состоянии. Все это привело к неудовлетворительной работе лесополос во время пыльных бурь 1969 г. Часть лесополос была посажена в начале 1970-х гг. К началу проекта лесополосы работали, но требовалась их существенная реконструкция для повышения мелиоративной эффективности.

В рамках Постановления Совета министров СССР от 13.10.1975 г. «О мерах по улучшению организации работ по защите от ветровой и водной эрозии» были предусмотрены и профинансированы обширные мероприятия, при этом разрабатывались проекты реконструкции по отдельным хозяйствам (совхозам и колхозам).

Задание на проектирование рассматриваемого объекта выдано 3 января 1978 г. производственным управлением сельского хозяйства Краснодарского крайисполкома.

При Павловском управлении сельского хозяйства 11 сентября 1978 г. прошло совещание, одобрившее основные положения лесомелиоративного устройства защитных лесных насаждений в ряде хозяйств района, в том числе и в колхозе им. А. А. Жданова. Позже было проведено техническое совещание при председателе колхоза им. А. А. Жданова, также одобрившее основные параметры проекта.

Проект был завершен в 1979 г., его реализация была рассчитана на шесть лет, с 1979 по 1984 гг. Проект был успешно реализован.

Экологические последствия проекта не оценивались, но сам по себе проект, по сути, направлен на улучшение условий окружающей среды, подвергающейся мощной антропогенной нагрузке.

Условия окружающей среды описаны в пояснительной записке к проекту для обоснования проектных решений. Были описаны следующие компоненты:

1. Краткая характеристика хозяйства.

1.1. Местоположение объекта работ.

1.2. Характеристика хозяйства.

2. Природные условия.

2.1. Климат.

2.2. Рельеф и почвы.

2.3. Лесомелиоративная оценка природных условий.

3. Современное состояние защитных лесных насаждений и их мелиоративная эффективность.

Проводился расчет экономической эффективности, из него выходило, что осуществление проекта повысит урожайность зерновых на 2,2 центнера с гектара.

Анализ воздействия на природные компоненты не проводился.

При беседе с сотрудниками института Кубаньлесхозпроект (правопреемник разработчика проекта) было отмечено, что общественность позитивно относилась к устройству лесополос, протестов не наблюдалось.

K 2. Оросительная система для рисовых полей (третья очередь Марьяно-Чебургольской системы

В 1974 г. Центральный Комитет КПСС и Совет министров СССР приняли Постановление «Об ускорении работ по освоению Приазовских плавней для дальнейшего увеличения производства риса в Краснодарском крае». В низовьях реки Кубани было намечено освоить 100 тыс. га заболоченных, засоленных, излишне увлажненных земель, построить на них современные инженерные рисовые системы, довести производство риса в крае в 1980 г. до 1 млн т. Рис все дальше продвигался в плавневую зону. Расширялись его посевы в Красноармейском и Славянском районах, было начато возделывание этой культуры в Темрюкском и Тимашевском районах.

I очередь Марьяно-Чебургольской оросительной системы была введена в эксплуатацию в 1972 г., II очередь – в 1979 г. При этом новые очереди оросительной системы все сильнее удалялись от источника воды и наступали на плавни, строились новые населенные пункты и расширялись построенные ранее.

На территории реализации проекта в 1972–1974 гг. была построена временная осушительная сеть, одновременно шло проектирование III очереди институтом «Кубаньгипроводхоз», проект получил высокую оценку и был успешно реализован.

Водохозяйственный и ирригационный комплекс в период с 1976 по 1990 гг., в основном, функционировал в нормальном режиме. На нижней Кубани не было ни одного наводнения, несмотря на высокие паводки, сформировавшиеся в 1980 г. и в 1987 г.

Однако реализация проектов такого масштаба оказывает огромное влияние на окружающую среду, в данном случае это прежде всего уничтожение водно-болотных угодий, отбор стока реки Кубань, загрязнение вод широким спектром химикатов, применяемых в сельском хозяйстве.

Несмотря на большие объемы работ, выполненных с целью компенсировать ущерб рыбному хозяйству (включая построенные рыбоводные заводы), поддерживать воспроизводство рыбных ресурсов Азовского моря на планировавшемся уровне, в целом, не удалось.

Недостаточно эффективными оказались и построенные осушительные системы: в многоводные годы почвы на их территориях переувлажнялись.

Многочисленные изменения в русле р. Кубань (начавшиеся в конце XIX в.), привели к дефициту морских наносов у берегов Азовского и Черного морей, и в результате – к резкой активизации абразионной переработки берегов.

Сформированные ранее ирригационные системы постепенно стали приходить в негодность, начиная с 1990-х гг., это оказалось одной из причин подтопления обширных территорий.

Оценка экологических последствий проекта не проводилась, очевидно, все природоохранные меры вводились в проект в рабочем порядке, в соответствии с действующими на тот момент нормативами проектирования. Третья очередь Марьяно-Чебургольской системы была развитием принятого в 1960-х гг. масштабного проекта по ирригации плавневой зоны, и основные согласования, очевидно, прошли ранее.

В составе технического проекта имеется том «Природные условия», но по своей сути он скорее оценивает влияние природных условий на реализацию проекта, чем влияние проекта на окружающую среду.

В 1970-е гг. население СССР не знало иной системы управления, кроме административно-командной. Внедрение рисосеяния не вызывало у местного населения открытого неприятия. Скорее можно говорить о доброжелательной реакции, так как сельскохозяйственная продуктивность плавневых земель до этого была низкой, а создание ирригационных систем позволило получать высокие урожаи и повысить благосостояние местного населения.

Но если на первых этапах развитие ирригации и рисосеяния считалось благом, то уже к середине 1980-х гг. стали отмечаться различные негативные последствия, прежде всего – резкое ухудшение здоровья местных жителей, рост числа онкологических заболеваний. Это привело к появлению проектов реконструкции рисосеющих систем (ТЭО 1987 г.) на правобережье р. Кубань.

Если до конца 1960-х гг. рис выращивался по безгербицидной технологии (эти технологии требовали более точного и тщательного регулирования уровня воды на рисовых чеках), то в 1970-х гг. началась интенсивная химизация рисосеяния, в том числе с применением авиации.

В заключение можно отметить, что третья очередь системы соответствует заявленным в проекте ее создания целям. Но несмотря на выявленное позже ее негативной воздействие на окружающую среду, сейчас более выгодным представляется модернизация объекта и сохранение части его функций, чем игнорирование его продолжающейся деградации.

K 3. План увеличения объема Краснодарского водохранилища

Краснодарское водохранилище построено в 1972 г. на р. Кубань у восточной окраины г. Краснодара. Оно решало следующие основные задачи: обеспечение орошения 215 тыс. га риса; ликвидация угрозы наводнений нижележащей территории площадью 600 тыс. га с многочисленными населенными пунктами и богатейшими пахотными землями; обеспечение подачи воды на рыбозаводы и попуски на рыбохозяйственные системы; улучшение условий судоходства.

Темпы роста водопотребления в бассейне р. Кубань, и в частности в Краснодарском крае, должны были привести к дефициту воды уже к 1985 г., что потребовало бы более полного регулирования стока р. Кубань. Во второй половине 1980-х гг. ожидалось более высокое потребление стока в верхней части бассейна, на территории Ставропольского края, и данный проект предполагал перевод регулирования с сезонного на многолетнее.

В проекте рассматривались четыре варианта повышения уровня при более глубокой сработке уровня до отметки 25,55 м. Основной вариант предполагал нормальный подпорный уровень на отметке 34,7 м при максимальном уровне 36 м.

В проекте было уделено внимание охране природы и компенсационным мероприятиям. Вместе с институтом «Кубаньгипроводхоз» (Краснодар) в разработке отдельных частей проекта участвовали: «Гипроводстрой» (Волгоград), Волгоградский инженерно-строительный институт, Киевский государственный университет, «Гидрорыбпроект) (Краснодар), ВНИИГ им. Б. Е. Веденеева, «Ленгидросталь», «Гипроречтранс».

ТЭО проекта содержало раздел «Охрана природы», состоявший из следующих глав:

Глава 1. Краткая характеристика Краснодарского водохранилища.

Глава 2. Влияние Краснодарского водохранилища на природу в современных условиях.

Глава 3. Прогнозирование влияния Краснодарского водохранилища с учетом увеличения его емкости на окружающую среду и мероприятия по предотвращению и снижению негативных явлений.

Глава 4. Рыбохозяйственные мероприятия.

Глава 5. Рекреационные мероприятия.

Глава 6. Мероприятия по сохранению памятников истории и культуры.

Выводы.

Так как во второй половине 1970-х гг. активно развивалась программа «За миллион тонн кубанского риса», согласования проекта проходили в «облегченном» режиме. Наибольшие проблемы при согласовании вызвало воздействие на рыбное хозяйство.

Для снижения негативного воздействия предусматривалась модернизация дренажных завес, берегоукрепительные мероприятия на различных участках, модернизация рыбоподъемника. Среди компенсационных мероприятий: обоснование санитарных пропусков воды, санитарно-гигиенические мероприятия в чаше водохранилища, обеспечение воспроизводства рыбных запасов при помощи искусственного разведения молоди в нижнем течении и при помощи обеспечения прохода рыбы через плотину водохранилища.

Участие общественности не отмечено. В СМИ по поводу разработки ТЭО информации не обнаружено. Все имевшиеся на вторую половину 1970-х гг. публикации по оросительным системам Кубани отражали преимущественно трудовой порыв трудящихся. Критические замечания относились, например, к задержкам работы по развитию рисосеяния, но никакого отношения к окружающей среде не имели.

Институт «Кубаньгипроводхоз» имел большой опыт разработки подобных проектов, а привлеченные для рассматриваемого проекта организации помогли составить достаточно профессиональный проект. Очевидно, принятый в качестве основного вариант обеспечивал оптимальное сочетание экономичности и повышения емкости водохранилища. Но по своей сути проект должен был значительно ухудшить состояние окружающей среды региона.

К 1979 г. ТЭО было готово, прошло экспертизу, но дальнейшая разработка проекта не финансировалась, и он не был реализован.

Глава 5. Описание и оценка процедур ОВОС и ГЭЭ

В настоящее время анализ допустимости воздействия проекта или намечаемой деятельности на окружающую среду (включая ОВОС и ГЭЭ) и процесс принятия решения о реализации намечаемой деятельности – это система взаимосвязанных процедур, в общем случае осуществляемых в четыре этапа.

Этап 1. Декларация о намерениях

Замысел инициатора, его одобрение (необязательное) ответственными ведомствами, первые наброски планов.

Составление декларации о намерениях.

Одобрение (необязательное) или отклонение намерений ответственными ведомствами. Информирование всех заинтересованных сторон, в том числе общественности, определение технических требований к проектированию с учетом мнения заинтересованных сторон (в том числе техническое задание на ОВОС).

Этап 2. Обоснование инвестиций (ОИ)

Разработка обоснования инвестиций (в том числе выбор места, технологические альтернативы, разработка ОВОС и др.).

Обсуждение с общественностью, одобрение (или отклонение) намерений различными ведомствами и организациями (в том числе Санэпиднадзором и др.) – письменно.

Проведение (если требуется) государственной экспертизы (Госстрой или ГЭЭ).

Выбор участка (с ведома местных властей) – предварительный землеотвод.

Этап 3. Технико-экономическое обоснование (ТЭО)

Разработка ТЭО (конкретизация ОИ и разработка раздела Охрана окружающей среды – ООС).

Одобрение намерений ответственными ведомствами и организациями (предписанными), обсуждение с общественностью (в случае небольшого проекта, когда предшествующие этапы могли быть пропущены, – одобрение одним специализированным ведомством, ГЭЭ, разрешение на строительство, землеотвод).

Проведение государственных экспертиз (в том числе ГЭЭ).

Разрешение на строительство (на осуществление намерения) ответственным ведомством или исполнительными властями.

Передача участка инициатору – окончательный землеотвод.

Этап 4. Реализация намерения

Разработка инженерного проекта (рабочей документации).

Строительство объекта (реализация намерения).

Контроль построенного объекта (реализованного намерения) различными ведомствами.

Решение о начале эксплуатации – принимается ответственным ведомством на основе решения комиссии.

Следует иметь в виду, что представить весь ход процесса принятия решения, разделив его на обозначенные выше четыре этапа, можно лишь на достаточно абстрактном уровне. В действительности анализ допустимости воздействия на окружающую среду, его содержание, последовательность и характер принимаемых решений различаются в зависимости от типа проекта, местных нормативов и традиций, активности участников процесса и ряда других обстоятельств. При этом целесообразно различать одноступенчатую (государственной экологической экспертизе подвергается только ТЭО) и многоступенчатую (дополнительно экспертируется обоснование инвестиций) процедуры.

В данной главе мы отдельно рассматриваем общий ход процесса, а затем вычленяем из него процедуру ОВОС и процедуру ГЭЭ. Это дает нам возможность, с одной стороны, более рельефно охарактеризовать нормативные рамки участия общественности, а с другой – сравнить изучаемые объекты между собой по этим важным компонентам процесса принятия решений. Для удобства обозрения всех объектов такое сравнение выполнено ниже в табличной форме. Структура этих таблиц в основных чертах соответствует обозначенным выше этапам принятия решений, разработки ОВОС и проведения ГЭЭ.

В соответствии с действующим законодательством наиболее развернутыми процедуры принятия решений, разработки ОВОС и проведения ГЭЭ оказываются в современном периоде наших исследований (1997–2002 гг.). Менее подробными они были в среднем периоде (1989–1993 гг.) и более краткими или вообще иными в раннем периоде (1979–1985 гг.). Поэтому ниже приводятся сравнительные таблицы, содержащие примеры преимущественно для современного и среднего периодов. Ранний же период характеризуется менее подробно.

5.1. Общий ход принятия решений

Ниже в трех таблицах (8, 9 и 10), характеризующих ход принятия решений, использованы следующие буквенные обозначения, соответствующие названным выше этапам процедуры:

Об – объект (пример или случай)

ДН – декларация о намерениях

ОИ – обоснование инвестиций

ТЭО – технико-экономическое обоснование

ТП – технический (рабочий) проект

РП – разрешительная процедура в целом

Р1 – выбор участка

Р2 – землеотвод

РР – разрешение на реализацию намерения

УО – участие общественности, организованное:

ИД – инициатором деятельности

О – самой общественностью

Э – экспертиза

ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза

Стр – строительство объекта/реализация намерения

Н – нет

Д – да

(+) – РП проведена в соответствии с действующим законодательством (-) – РП проведена с нарушением действующего законодательства

В клетках таблиц арабскими цифрами от 1 до 10 обозначена последовательность прохождения этапов процедуры. Использованы те же индексы объектов (примеров, случаев), что и в их списке, приведенном в главе третьей. В примечаниях по каждому примеру (объекту) описаны наиболее существенные особенности процедуры.

Из сопоставления трех таблиц (8, 9 и 10) следует, что в раннем периоде только в одном случае можно формально говорить о нарушениях действовавшего в то время законодательства, но лишь потому, что объект (Третье автомобильное кольцо в Москве) строился очень долго и последняя стадия его осуществления пришлась уже на то время, когда появилась ГЭЭ и общественность приобрела законные права участия в обсуждении таких проектов.

Таблица 8. Общий ход принятия решений. Современный этап (1997–2002 гг.)

1 Д (да) ставилось, если общественное участие хотя бы в одной из форм оказало влияние (значительное или незначительное) на процесс принятия решений (см. табл. 24 в Главе 7). В других случаях ставилось Н (нет).

Таблица 9. Общий ход принятия решений. Средний этап (1989–1993 гг.)

1 См. примечание к табл.8.

Таблица 10. Общий ход принятия решений. Раний этап (1997–2002 гг.)

1 См. примечание к табл.8.

Эта ситуация обусловлена тем, что в раннем периоде действовал четко регламентированный государством порядок прохождения государственных проектов через государственные же инстанции при практически полном отсутствии у общественности законодательно оформленных прав на участие в принятии экологически значимых решений. И хотя в это время уже были приняты экологические нормы, которые проектировщикам необходимо было соблюдать (санитарно-гигиенические, строительные), имеющаяся в нашем распоряжении документация не позволяет установить, выполнялись ли они. Тем не менее на рубеже 1980-х гг. активность общественности в виде писем в различные инстанции, публикаций в газетах, выступлений на радио и т. п. и особенно в форме участия экологов в экспертных комиссиях стала возрастать и иногда оказывалась действенной.

Следует отметить еще одну особенность раннего периода. В это время, несмотря на доминанту экономических соображений, соответствующих характеру плановой социалистической экономики, в рамках единой экспертизы рассматривались совокупно технологические, хозяйственные, социальные и экологические аспекты проектов, особенно – крупных проектов, вызывающих заметный общественный резонанс. И заключение этой единой экспертизы очень часто было решающим.

В дальнейшем же, по мере отделения экологической экспертизы, приобретшей самостоятельность, от инстанций, принимающих окончательное решение, роль экологических аргументов нередко парадоксальным образом снижается, поскольку четкий механизм взвешивания значимости экономических, социальных и экологических аргументов до настоящего времени не сформировался.

В среднем и современном периодах законодательство изменилось в сторону его экологизации. Но инициаторы и разработчики проектов далеко не всегда стремились его исполнять и нередко нарушали установленные процедуры. Рассматриваемые примеры позволяют выявить роль ряда факторов, как стимулировавших такие нарушения, так и противодействовавших им.

Таблица 11 показывает, что в современный период:

1) из семи случаев некорректно процедуру проводили 6 государственных и 1 частный инициатор; при этом число государственных и частных инициаторов было сравнимым (9 и 6 соответственно);

2) из семи некорректных случаев 5 случаев выделяются несвоевременной подачей материалов на экспертизу;

3) из семи некорректных случаев 6 случаев характеризуются двухступенчатой процедурой;

Таблица 11. Соответствие общего хода процедуры законодательству в современный и средний периоды (число случаев)

4) из шести случаев с большим воздействием на окружающую среду 4 проходили процедуру некорректно.

В средний период:

1) из одиннадцати случаев 10 инициировались государством и только 1 частным инвестором, но именно этот случай был корректным;

2) из шести случаев с большим воздействием на окружающую среду 4 были некорректными.

Таким образом, сопоставив 26 случаев, мы можем отметить, что:

• соотношение между числом корректных и некорректных случаев в оба периода сопоставимо – тех и других выявляется примерно поровну;

• в современный период роль фактора «государственный или частный инициатор» заметна, а в средний период она снимается в силу естественных причин;

• случаи со значительным воздействием на окружающую среду в оба периода чаще проводятся с нарушениями законодательства (или нарушения законодательства более очевидны);

• по-видимому, несвоевременность подачи материалов на экспертизу бывает причиной некорректности всей процедуры чаще в современный период и реже в средний;

• сложность процедуры в средний период (в отличие от современного) не сказывается на ее корректности.

Сопоставляя все доступные материалы (документацию, суждения участников процесса, публикации в прессе), можно высказать некоторые наши экспертные суждения еще и о других причинах некорректного проведения процедуры в современный период.

Во-первых, в результате появления множества мелких и непрофессиональных фирм, выполняющих заказы инициаторов деятельности, снизилось качество разработки предпроектной и проектной документации. Сами же инициаторы проектов плохо осведомлены о требованиях к процедуре и этим документам. Во-вторых, нередко инвесторы проектов, опасаясь отрицательного заключения ГЭЭ, различными путями заранее заручаются поддержкой властей, оказывающих затем давление на экспертные комиссии. В-третьих, часто инвестор бывает вынужден истратить полученные деньги максимально быстро и сознательно избегает проведения ряда этапов процедуры. В-четвертых, происходящее в последние годы кадровое и финансовое ослабление государственных природоохранных подразделений приводит к снижению качества самих экспертиз.

5.2. Оценка воздействия на окружающую среду

Краткое описание и оценка качества ОВОС (или разделов «Охрана окружающей среды» – ООС) для каждого из 39 исследованных примеров представлены ниже в трех таблицах (12, 13 и 14), относящихся соответственно к трем периодам исследования. В этих таблицах приняты следующие условные обозначения:

Об – объект (пример)

TЗ – техническое задание

A – Te.: технические альтернативы

A – Р.: альтернативы размещения

Ф – финансовые выравнивания и выплаты

У – меры по уменьшению воздействий

K – компенсационные меры

ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза

OИ – обоснование инвестиций

TЭO – технико-экономическое обоснование

ТП – технический проект

ИД – инициатор деятельности

УО – участие общественности:

нар. – УО в процессе ОВОС было проведено заказчиком с нарушениями, манипуляциями и пр.

полн. – УО в процессе ОВОС было проведено заказчиком в соответствии с законодательными требованиями, сделал все, что от него требовалось

Д – да

Таблица 12. ОВОС. Ранний период (1979–1985 гг.)

Таблица 13. ОВОС. Средний период (1989–1993 гг.)

Таблица 14. ОВОС. Современный период (1997–2002/2003 гг.)

Н – нет

хор – хорошо

ср – средне

нд – неудовлетворительно

Эти три таблицы, а также полные описания исследованных примеров, результаты бесед с экспертами и другие доступные материалы позволяют следующим образом охарактеризовать общие особенности процедур оценки воздействия на окружающую среду в каждом из периодов и иллюстрировать их характерными примерами.

Ранний период

Имеющаяся информация свидетельствует о резком различии подходов в обосновании гражданских и промышленных проектов, которое проявляется с самого начала.

Хорошее представление о ситуации в градостроительстве дают примеры по Москве. В порядке подготовки к Олимпиаде 1980 г. в столице в 1972 г. началось проектирование целого ряда архитектурных ансамблей. Одним из них стала Измайловская гостиница на 7500 номеров, предназначенная для приема иностранных туристов и выполнения в дальнейшем функций общественно-культурного центра города. Обоснование этого крупнейшего комплекса (он занесен в Книгу Гиннеса) включало разделы по инженерно-геологической подготовке и благоустройству территории, нацеленные в конечном счете на обеспечение безопасности и комфортности проживания людей. Вопросы сохранения окружающей среды, возникшие в связи с проектом, ограничивались исключительно расположенной по соседству царской усадьбой как памятником культуры и истории. Одновременно со строительством, после неформальных консультаций со специалистами (один из первых случаев вовлечения общественности в процесс принятия решений), была проведена ее реконструкция, что повышало привлекательность гостиницы.

Аналогичным образом было выполнено обоснование прокладки Олимпийского проспекта. По проекту, ради увеличения пропускной способности автомагистралей в районе Олимпийского спорткомплекса (на проспекте Мира), подлежали сносу целые кварталы малоэтажной застройки старой Москвы в окрестностях Екатерининского парка (возникшего еще в XVIII в. и только недавно получившего статус природного комплекса). Было очевидно, что реализация проекта приведет к обеднению городской среды, сокращению территории, имеющей естественный облик, а также увеличению загазованности атмосферного воздуха. Однако эти эффекты не изучались, мнением переселяемых местных жителей никто не интересовался.

Изучение опыта проектирования экспериментального жилого района Строгино, которое началось в 1975 г., показывает, что несколько большие возможности открывались при создании новых районов. Это относится главным образом к учету местной обстановки в градостроительном замысле. Интересно, что именно по Строгину было организовано первое в России общественное обсуждение крупного проекта (проведенное, правда, без участия жителей ликвидируемой деревни). К сожалению, о его результатах нет никаких сведений. Что касается возможных последствий поселения ста тысяч человек для природы долины Москвы-реки, то они рассматривались преимущественно на качественном уровне в интересах сохранения участков ландшафта, обладающих особой привлекательностью.

Все упомянутые и другие известные нам проекты гражданского строительства прошли в установленном порядке согласования с отраслевыми экспертизами и были реализованы точно в запланированные сроки.

Индустриальные проекты до середины 1980-х гг., судя по данным, относящимся к Иркутской области, редко имели специальный природоохранный раздел. Соответствующие сведения включались в главы, посвященные описанию производства. Например, в проекте строительства ремонтной базы треста Востоксибэлектросетьстрой в г. Иркутске (1979 г.) это были разделы технологии, отопления и вентиляции, водопровода и канализации. Первый вариант проекта не одобрила городская санэпидслужба из-за расположения жилых домов в санитарно-защитной зоне базы. После доработки он получил положительное заключение этой службы и органов рыбоохраны, но, несмотря на предусмотренное оборотное водоснабжение и очистку стоков, не прошел согласование в Байкальском бассейновом управлении (как затрагивающий водоохранную зону) и был отвергнут. Другие иркутские проекты, имевшие сходную структуру и содержавшие характеристику природоохранных мероприятий, были в свое время осуществлены.

Материалы по Краснодарскому краю демонстрируют относительно высокий уровень проработанности отдельных проектов сельскохозяйственного назначения. Так, предложения по организации и ведению коллективного хозяйства в защитных лесных полосах Павловского района (1979 г.) базировались на детальной характеристике угодий и агротехнических расчетах.

В технико-экономическом обосновании увеличения емкости Краснодарского водохранилища (1979 г.) описывалось влияние гидроузла на природу в верхнем и нижнем бьефе в современных условиях, давался прогноз основных последствий повышения уровня: переработки берегов, заиления устьев притоков, подтопления земель, деформации русла, снижения качества воды, уменьшения рыбопродуктивности – и попутно приводились характеристики рекомендуемых мероприятий по охране природы и памятников истории и культуры, кроме того, оценивались величины ожидаемого ущерба и эффективности по четырем альтернативным вариантам. Надо заметить, что в данном случае сказалась роль традиций, идущих от В. В. Докучаева.

Отпечаток своего времени несет проект III очереди Марьяно-Чебургольской оросительной системы (1977 г.), который реализовывался в рамках государственной программы крупномасштабной мелиорации земель. Хотя он предназначался для освоения экологически уязвимой и ценной части долины реки Кубань с плавнями в целях рисосеяния, в его состав вообще не был включен природоохранный раздел. Авторы тома «Природные условия» основное внимание сосредоточили на факторах, важных с точки зрения обеспечения процессов будущего функционирования системы (ее дренажа и др.). Негативные последствия, в том числе влияние гербицидов и пестицидов на человека и биоту ими не рассматривались.

Средний период

В наибольшей степени требования к ОВОС были соблюдены в проектах, разрабатывавшихся для территории Иркутской области (что во многом объясняется активным участием в их обосновании высококвалифицированных сотрудников Института географии Сибирского отделения РАН).

Проект обустройства Ковыктинского газоконденсатного месторождения (1992–1993 гг.) можно считать одним из наиболее удачных для того времени. Предложенные в нем решения базируются на рассмотрении двух-трех альтернатив по следующим направлениям:

• методы бурения кустовых скважин (три варианта);

• системы сбора и предварительной подготовки газа (два варианта);

• трассы магистральных трубопроводов конденсата и газа (два варианта);

• трассы автодороги (два варианта);

• технологии получения гелия (два варианта);

• обеспечение электроэнергией (три варианта);

• методы очистки хозяйственно-бытовых стоков (три варианта).

Преимущества того или иного варианта оценивались по экологическим и экономическим показателям. Интегрирует сведения о последствиях освоения месторождения оценка эколого-экономического ущерба. Проект получил положительное заключение государственной экологической экспертизы с замечаниями, касавшимися полноты учета возможных изменений природы.

В проекте устройства круглогодичного пансионата АО «Иркутскэнерго» вблизи пос. Большое Голоустное на берегу Байкала (1992 г.) единственной альтернативой служил отказ от строительства (имевший ряд негативных последствий). Кроме того, изучались четыре варианта размещения площадки. Государственная экологическая экспертиза отклонила проект ввиду расположения выбранного участка в водоохранной зоне оз. Байкал и опасности негативного воздействия на популяции краснокнижных видов растений и животных.

Отсутствие альтернативного анализа послужило главной причиной отрицательного заключения государственной экологической экспертизы по проекту строительства ТЭЦ-8 (1990 г.) в зеленой зоне, с наветренной стороны по отношению к г. Иркутску.

В Краснодарском крае мы видим иную ситуацию. Крупный проект улучшения технического состояния и благоустройства Краснодарского водохранилища и его прибрежной зоны (1989 г.) был разработан без учета альтернативных вариантов. Однако после одобрения государственной экологической экспертизы его удалось частично реализовать.

Проект создания волногасящего пляжа в г. Геленджике (1994 г.) выпущен без раздела ОВОС, без представления вариантов технических решений. Тем не менее он успешно прошел экспертизу и был осуществлен.

В проекте строительства автомобильной дороги Новороссийск – Тбилиси – Баку на участке около г. Сочи (1987–1990 гг.) альтернативы с экологический точки зрения вообще не рассматривались, полностью отсутствовало флористическое и фаунистическое описание территории, принадлежащей национальному природному парку (где обитали многие виды, занесенные в Красные книги СССР и РСФСР), не был дан прогноз экологических, геологических и других последствий. Реализация проекта началась до прохождения им государственной экологической экспертизы.

Тем временем в Москве велась работа, в процессе которой возникла редкая форма сотрудничества, сочетающая в себе выполнение служебных обязанностей с участием энтузиастов на общественных началах. Это было обоснование проекта реконструкции системы теплоснабжения.

Власти столицы для улучшения условий жизни москвичей решили в 1987 г. провести анализ возможностей сокращения вредных выбросов 50 котельных на территории Павелецкой промышленной зоны. Исследования проводились в институте «Моспромпроект». Использовались специальная программа Главной геофизической обсерватории им. Воейкова и аэродинамическая труба, позволившие впервые в отечественной практике математически и физически смоделировать ситуацию с распространением загрязнения. Было предположено три варианта реконструкции:

1) строительство одной станции мощностью 400 Гкал/час и сохранение одной большой и трех небольших котельных;

2) строительство двух станций по 200 Гкал/час и сохранение 11 существующих котельных;

3) строительство двух станций по 500 и 200 Гкал/час и сохранение трех небольших существующих котельных.

По совокупности экологических и экономических показателей оптимальным был признан второй вариант, но он не был реализован в связи с недостатком средств.

Неразработанность альтернатив привела к замораживанию проекта Третьего транспортного кольца в Москве. Оно намечалось еще Генеральным планом развития столицы 1971 г. Соответствующий проект подготовил институт «Мосинжпроект» в 1985 г. Работы начались зимой 1986 г. до получения установленных согласований и экспертиз. За несколько недель строители уничтожили кварталы между Бакунинской улицей и Яузой с архитектурными памятниками XVII–XIX вв. Однако в районе Немецкой слободы и Лефортово они столкнулись с организованным сопротивлением местных жителей. Многомесячное противостояние стало первым гласным общественным выступлением против решения властей, имевшем основанием защиту исторически сложившейся среды обитания. Закончилось оно отменой стройки.

Только в 1999 г. работы по прокладке Третьего транспортного кольца были возобновлены, но наиболее уязвимый участок трассы в районе Лефортова было решено пройти туннелем. Определенно под влиянием событий 1986 г. проект заранее выносился на обсуждение общественности, внесшей свои коррективы (учет местных условий в долине реки Яузы).

Получивший широкую известность проект строительства на окраине Москвы Северной ТЭЦ показателен как еще одно подтверждение действенности принципов ОВОС. Его реализация началась в 1985 г. без согласований и экспертизы. Назначение станции дважды менялось. Строительство шло на фоне противодействия общественности, по настоянию которой в 1990–1995 гг. было проведено несколько экологических экспертиз. Результатом организованных протестов, в том числе судебного разбирательства, стала существенная корректировка природоохранной части проекта. В настоящее время ТЭЦ работает и считается экологически чистой.

При обосновании проектов планировки новых районов (типа Жулебино) в 1986–1995 гг. применялась методика составления традиционных природоохранных разделов, которая могла дополняться элементами альтернативного анализа для поиска наилучших схем функционального зонирования территории. Жилая застройка, как правило, не порождала серьезных конфликтов. Тем не менее, как показывает опыт Люблино с его навсегда утраченным уникальным орнитокомплексом, в то время еще не была осознана важность сохранения ценных природных угодий или обеспечения в случае необходимости более или менее адекватной компенсации причиненного экологического ущерба.

Таким образом, в период, начавшийся в 1986 г., с фактического введения процедуры ОВОС и обретения общественностью прав на участие в процессе принятия экологически значимых решений, и закончившийся в 1995 г., с принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе», мы сталкиваемся с положением перехода от старых форм обоснования проектов к новым.

Современный период

Опыт северной столицы убеждает нас в том, что для совершенствования экологического обоснования проектов нужно рассматривать ОВОС скорее не как продукт, а как процесс, в котором обязательно участие общественности.

В итоге долгого и небеспристрастного обсуждения проекта кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга (2000 г.) выяснилось, какую пользу могли бы принести публикация технического задания на ОВОС, изложение этого документа и предоставление желающим возможности ознакомления с обосновывающими материалами. Это позволило бы избежать многих ошибок, резко повысить качество работы и предотвратить возникновение конфликтов. К сожалению, почти никакой информации заинтересованные горожане в данном случае не получили.

Судьба проекта «Всеволожский алюминиевый завод» по организации производства по выплавке первичного алюминия из глинозема мощностью 147 тыс. т/год (2001 г.) служит еще одной иллюстрацией неправильной линии поведения инвесторов. Замысел, не оглашавшийся заказчиком, вызвал обеспокоенность общественности, органов законодательной власти и органов местного самоуправления. Инициативные группы собрали необходимое количество подписей для проведения референдума и создали объединение «Экологическая безопасность», которое осуществило общественную экологическую экспертизу ОВОС (документа, закрытого для граждан). Заключение этой экспертизы было отрицательным со ссылкой на отсутствие сведений по альтернативам и социально-экономическим последствиям намечаемой деятельности.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» предусмотрено, что обязательной государственной экологической экспертизе подлежат, в частности, «проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду» (ст. 12). Однако на деле данное правило не нашло применения. Апелляция к нему указывает на конфликт.

Показательна ситуация, возникшая вокруг Постановления Правительства Ленинградской области от 19.12.1995 г. № 526 «О приведении границ заказника местного значения «Линдуловская роща» в соответствие со статусом 1952 года». Линдуловская лиственничная роща, посаженная в 1738 г., имеет статус государственного ботанического заказника с 1976 г. В 1993 г. на ее территории возник коттеджный поселок. Указанное постановление, подготовленное в закрытом порядке, по сути признавало застройку законной и сокращало площадь заказника с 939 га до 355 га. Общественность выступила с заявлениями о его неправомочности. Ленинградский областной суд в июле 1997 г. требования истцов удовлетворил. В январе 1998 г. Верховный суд Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу правительства Ленинградской области, это решение подтвердил. По его определению, имеющему общее принципиальное значение, возможное наступление или отсутствие вредных экологических последствий в связи с изменением правового статуса, режима и размера рассматриваемой особо охраняемой территории может быть установлено только государственной экологической экспертизой, которая вопреки требованиям закона не состоялась и принятию оспариваемого нормативного акта не предшествовала. Однако строительство на территории Линдуловской рощи продолжилось.

В Москве вопреки требованиям закона даже проекты строительства далеко не всегда проходят процедуру экспертизы или получают необходимое одобрение тогда, когда работы ведутся уже полным ходом.

В 2001 г. в центре столицы большой общественный резонанс вызвала история с Хапиловской насосной станцией на Яузе, которая была построена по документации, не содержавшей ОВОС и не получившей одобрения государственной экспертизы.

Еще большее внимание в конце 1990-х гг. привлек проект мусоросжигательного завода в промышленной зоне Руднево, инициированный предприятием «Экотехпром». Его первоначальный вариант рассматривался государственной экологической экспертизой в 1995 г., до принятия соответствующего закона. Строительство давно шло, когда в 2000 г. из-за активных протестов общественности заказчика вынудили пойти на повторную экспертизу. Эксперты констатировали, что в проекте процессы газоочистки освещены «крайне поверхностно» и он не дает четкого представления об их эффективности в отношении диоксинов, фуранов и тяжелых металлов. Тем не менее, заключение было положительным, и стройку продолжили.

Даже по гражданским проектам, не встречающим открытого неприятия, достаточно типичным надо считать положение, когда государственная экологическая экспертиза происходит во время строительства объектов (гостиница «Хилтон» (2004 г.), микрорайоны в Павшинской пойме (2004 г.), в Зеленограде (2004 г.) и др.).

Примеры достаточно полного соблюдения действующих требований при выполнении ОВОС среди изученных нами московских проектов немногочисленны, к их числу относится транспортное пересечение с Московской кольцевой автомобильной дорогой в районе Новокосино, при проектировании которого был выполнен большой комплекс исследований и рассмотрены три альтернативы.

Опыт Иркутской области свидетельствует о том, что высокий методический уровень экологических разделов проекта не всегда гарантирует его одобрение государственной экологической экспертизой. Так, намечая трассу высоковольтной линии до поселков Малое и Большое Голоустное на берегу Байкала, авторы обоснования (1999 г.) произвели расчет и сопоставление последствий по трем вариантам, но их предложение не было признано вполне убедительным для условий особо охраняемой территории.

С другой стороны, как можно видеть на примере проектов строительства поисковых скважин на Хандинской площадке Ковыктинского газоконденсатного месторождения (2002 г.) и строительства временных сооружений на месторождении россыпного золота руч. Золотой (2000 г.), отсутствие анализа альтернатив не является безусловным препятствием для одобрения государственной экспертизой.

В современных условиях даже положительное решение государственной экспертизы не гарантирует успеха, если затронуты интересы граждан. В Краснодарском крае осуществлению проекта реконструкции и строительства Геленджикского морского порта (1997 г.), прошедшего все согласования и одобренного экспертизами на региональном и федеральном уровнях, помешала негативно настроенная общественность. В 2000 г., после трехлетних дискуссий, когда подготовительные работы в бухте уже начались, на созванном референдуме 88,3 % участвовавших в нем граждан высказались «против», и от этого замысла пришлось отказаться.

В аналогичной ситуации проекты федерального масштаба – Балтийская трубопроводная система, Каспийский трубопроводный консорциум (КТК) – до сих пор реализовывались без существенных задержек. Известие о прокладке нефтепровода КТК до Черного моря и о строительстве терминала в Южной Озерейке (1996 г.) вызвало к жизни целое общественное движение в г. Новороссийске. В период 1997–2001 гг. был применен весь арсенал активных действий, включая блокаду дорог и устройство пикетов. Общественные слушания, организованные с большим опозданием, не удовлетворили многих участников. В 1998 г. силами краснодарской краевой организации «Общество по экологической защите черноморского побережья» проводится общественная экологическая экспертиза проекта КТК, вскрывшая ряд недостатков. Наконец, группа инициаторов выступила с предложением о проведении референдума, которое встретило сопротивление местных властей и потребовало судебного разбирательства, затянувшегося до конца строительства.

Заключительные замечания

Критерии, по которым следовало бы оценивать качество ОВОС, не вполне ясны. В международной практике при выполнении экологической оценки или ОВОС рекомендуется, например, оценивать последствия не только загрязнения, но и других воздействий, оценивать отдаленные результаты воздействий, а также показывать общую картину последствий не только для отдельных компонентов, но и для экосистем/ландшафтов в целом. Можно полагать, что оценка, содержащая такие сведения, обладает более высоким качеством, а не содержащая – более низким.

Большое влияние на качество ОВОС оказывают методы самой оценки. Часто используемый принцип «оценка по аналогии» далеко не всегда уместен и эффективен. Другим очень важным критерием служит полнота проработки альтернативных вариантов намечаемой деятельности, включая полный отказ от намерения.

Но названных критериев, по-видимому, недостаточно. Их нужно было бы развить и дополнить.

Система компенсационных мероприятий, предусмотренных при разработке ОВОС, часто допускает лишь формальную компенсацию ущерба, причиняемого при реализации проекта. От этого нередко страдают местные жители, непосредственно затрагиваемые проектом. Так обстоит дело, например, при уплотнении застройки внутри жилых кварталов Санкт-Петербурга и сокращении в этих кварталах площади зеленых насаждений. Другая сторона дела – использование компенсационных мероприятий, предлагаемых самими инициаторами проекта, как инструмента для смягчения или игнорирования нормативных требований к обеспечению санитарно-гигиенической безопасности местных жителей. Для обеих этих ситуаций характерны острые конфликты с общественностью и некоторая неопределенность в путях их разрешения, обусловленная несовершенством существующей нормативно-правовой базы.

Слабым местом в ОВОС большинства проектов оказываются характеристики флоры и особенно фауны. Они обычно составляются на основе обзорных литературных источников и поэтому не «привязаны» к месту реализации проекта. Недостаточно полно охарактеризованными остаются также облик ландшафта и культурное наследие территории.

Одна из особенностей ОВОС, снижающая ее качество, обусловлена тем, что в оценках чаще всего используются преимущественно санитарно-гигиенические нормативы, выраженные через предельно допустимые концентрации, выбросы, сбросы. Собственно экологические же нормативы используются редко. Исключение составляют запреты или ограничения, связанные с особо охраняемыми природными территориями, а также редкими и находящимися под угрозой исчезновения видами, включенными в Красные книги. Но этого недостаточно. Для сравнения отметим, что в Германии законом защищены не только виды и особо охраняемые территории, но также особо ценные биотопы, карты распространения которых доступны всем разработчикам ОВОС (точнее сказать, аналогов ОВОС, поскольку германская процедура оценки воздействия на окружающую среду отличается от российской).

5.3. Государственная экологическая экспертиза

В нашем исследовании собственно экологическая экспертиза проводилась только в случаях, относящихся к среднему и современному периодам. Это 26 примеров. Они охарактеризованы ниже в таблицах 15 и 16. В них используются следующие условные обозначения (см. также таблицы 12, 13, 14):

Таблица 15. ГЭЭ. Средний период (1989–1993/94 гг.)

ИД – инициатор деятельности,

ДН – декларация о намерениях,

ОИ – обоснование инвестиций,

ТЭО – технико-экономическое обоснование,

ТП – технический проект,

ГЭЭ – государственная экологическая экспертиза,

ОЭЭ – общественная экологическая экспертиза,

ф – экспертиза федерального уровня,

р – экспертиза регионального уровня,

Об – объект (пример)

В среднем периоде из 11 рассмотренных примеров ГЭЭ не проводилась в 2 случаях, в 3 случаях отклонила проект, в 4 случаях сделала ряд важных замечаний и в 2 случаях одобрила проект без замечаний. При этом в 3 случаях ведомство, ответственное за проведение ГЭЭ, рассматривало проект и давало свое заключение по упрощенной процедуре, не собирая экспертную комиссию.

В современном периоде из 15 рассмотренных примеров ГЭЭ проводилась во всех случаях, в 3 случаях проект был отклонен, в 5 случаях замечаний не было или они были несущественными, в 7 случаях замечания были важными и отчасти учитывались при реализации проектов.

Если сравнить приведенные выше цифры, можно отметить, что в современном периоде не было примеров проведения ГЭЭ по упрощенной процедуре (без образования комиссии), число отклоненных проектов в обоих периодах было одинаковым, а количество случаев, для которых ГЭЭ не давала замечаний, увеличилось с двух до пяти.

Таблица 16. ГЭЭ. Современный период (1997–2002 гг.)

Можно ли на основании этого сопоставления сделать какие-либо выводы о значимости ГЭЭ? Может быть, в современном периоде улучшилось качество представляемых на ГЭЭ материалов? Отчасти да, но важно также принять во внимание еще ряд факторов, анализ которых указывает на иные особенности этих двух периодов.

Так, для современного периода характерно «легкое» прохождение через ГЭЭ (практически без замечаний) проектов строительства различных объектов в городах (главным образом в Москве). Это обусловлено сложившейся местной практикой проведения только архитектурно-строительной экспертизы таких объектов и достаточно формальным согласованием экологических аспектов с природоохранным ведомством.

Важный фактор – это открытость или закрытость (прозрачность) процедуры ОВОС и ГЭЭ для общественности. По этому признаку примеры из современного периода можно охарактеризовать следующим образом (табл. 17).

Таблица 17. Прозрачность проведения ОВОС и ГЭЭ. Современный период

Эта таблица свидетельствует о том, что во всех случаях открытого проведения процедуры (а таковых из 15 случаев было только 5, т. е. одна треть) эффективность ГЭЭ достаточно высока, во всех же случаях закрытых процедур роль ГЭЭ и общественности весьма мала. В случаях «полуотрытых» процедур роль ГЭЭ по большей части также незначительна.

Другой фактор – доброкачественность и своевременность представляемых на ГЭЭ материалов. В таблице 18 эти особенности обозначены термином «корректность процедуры».

Следует признать, что строгих критериев отнесения процедур к прозрачным или непрозрачным, корректным или некорректным мы не устанавливали, а пользовались экспертными оценками. При этом степень прозрачности определялась преимущественно через доступность материалов ОВОС и характер вовлечения общественности в процесс принятия решений, а степень корректности – через своевременность, полноту и качество представляемых на ГЭЭ материалов. Читатели могут судить о справедливости наших экспертных оценок по описаниям конкретных исследованных примеров (глава 4).

В таблице 18 все исследованные случаи проведения ГЭЭ разделены еще на две категории – действенные и недейственные экспертизы. Эта оценка основывается на том, насколько в рамках ГЭЭ удалось изменить первоначальные намерения инициатора, а также добиться выполнения рекомендаций ГЭЭ. Если инициатор только слегка изменил что-то или ничего не изменил в проекте – экспертиза недейственна, если достигнут компромисс по половине или более чем по половине замечаний ГЭЭ и они выполнены, а также выполнено и ее решение об отклонении проекта или полном его одобрении без замечаний – экспертиза действенна. Вместе с тем действенными следует считать и такие случаи, когда ГЭЭ не делает замечаний к проекту потому, что он представляется экологически вполне допустимым.

Как это следует из таблицы 18, в среднем периоде было больше действенных и меньше недейственных экспертиз (7 и 3 соответственно). При этом действенными были как корректные по процедуре, так и некорректные экспертизы.

В современном периоде преобладают недейственные экспертизы (13 против 5 действенных случаев), причем недейственными оказываются не только не корректные, но и вполне корректные по процедуре. При этом не выявлено ни одной некорректной и в то же время действенной экспертизы. Напротив, все корректные экспертизы были действенны. Примечательно, что 4 из этих действенных экспертиз были не только корректны по процедуре, но и открыты для участия общественности.

Для обоих периодов по рассмотренным признакам можно с некоторой условностью выделить типы действенных и недейственных процедур в зависимости от их корректности и некоторых дополнительных особенностей.

Таблица 18. Типы действенной и недейственной ГЭЭ, средний и современный периоды*

* Жирным шрифтом выделены примеры, наиболее характерные для данного типа ГЭЭ.

Для среднего периода выявляются четыре типа экспертиз.

Тип 1 – действенная корректная ГЭЭ.

Характерный пример: пансионат на берегу Байкала. Такой тип ГЭЭ реализуется при условиях, что природоохранное ведомство, проводящее ГЭЭ, обладает реальной независимостью, сильными кадрами и авторитетом для применения экологических требований.

Тип 2 – действенная, хотя и не всегда формально корректная ГЭЭ. Характерный пример: объездная автомобильная дорога вокруг г. Сочи. Условия реализации – активная работа авторитетных независимых экспертов в ситуации уже начавшегося строительства, его приостановка, привлечение общественного внимания.

Тип 3 – недейственная, хотя и корректная ГЭЭ. Характерный пример: санация пляжа в Геленджике. Типичные условия осуществления – небольшие проекты или отдельные части проектов, применительно к которым допустимы внутренние решения ведомств без создания авторитетной комиссии экспертов, склонность ведомства к компромиссам.

Тип 4 – недейственная и некорректная ГЭЭ. Характерный пример: застройка Люблинских полей орошения. Условия реализации – экспертиза не проводится своевременно, выполнить ее вынуждают независимые общественные организации или ученые, экспертиза анализирует ситуацию поверхностно. Это наиболее неблагоприятный тип ГЭЭ, осуществляемый в основном консервативными структурами управления.

В целом для среднего периода, особенно с начала 1990 гг., характерна заметная роль ГЭЭ, оказывающейся – при поддержке активной общественности – способной отклонять экологически неблагоприятные проекты или улучшать их качество. В этот период ГЭЭ становится достаточно широко используемым инструментом принятия решений. Но это создает и предпосылки для формирования механизмов противодействия такому развитию процесса.

В современном периоде из 15 примеров в 2 случаях ГЭЭ вообще не проводились, в 4 случаях процедура была двухступенчатой. Это означает, что по каждому из соответствующих объектов проводилось несколько экспертиз, поэтому общее число анализировавшихся ГЭЭ в этом периоде не 15, а 21. В 6 случаях экспертиза проводилась после начала реализации проекта, только одна экспертиза привела к тому, что проект не состоялся.

Семь экспертиз были проведены на федеральном уровне. В этой связи следует подчеркнуть, что некоторые эксперты, участвующие в таких экспертизах, недостаточно знакомы с рассматриваемым объектом и особенностями того региона, в котором он расположен. В этих случаях суждения ряда экспертов очень зависят от качества представленных материалов.

Из 21 ГЭЭ 16 почти не повлияли на реализацию проектов. Отчасти это объясняется, во-первых, особенностями самих проектов, значительная часть из которых потенциально не могла существенно повлиять на окружающую среду и не вызвала замечаний, во-вторых, улучшением качества представляемых на ГЭЭ материалов. Но последнему заключению противоречат свидетельства того, что в повторяющихся экспертизах одного и того же проекта нередко замечания экспертов тоже повторяются, и это означает, что инициатор проекта их не выполняет. Так поступают преимущественно государственные инициаторы деятельности, в то время как частные оказываются более дисциплинированными.

Для современного периода в зависимости от корректности процедуры выделяются три, а не четыре типа действенных или недейственных экспертиз. Один из типов, имевший место в среднем периоде – некорректная, но действенная экспертиза – не встречается (в среднем периоде это тип № 3).

Итак, тип № 1 – действенная и корректная экспертиза – в современном периоде представлен шестью из 21 ситуаций. Характерный пример – это строительство завода безалкогольных напитков и пива в Краснодаре. В этом случае общественность была заинтересована в проекте, инициатор деятельности активно сотрудничал с ГЭЭ и выполнил ее указания.

Тип № 2 – корректная, но недейственная экспертиза – представлен тоже шестью случаями. Типичный пример – реконструкция пляжа в Дагомысе. В этом случае экспертиза была корректной формально, но малосодержательной по существу, не обеспечившей учет вероятных вторичных последствий реализации проекта. Отчасти это объясняется отсутствием в составе комиссии ГЭЭ экспертов, знакомых с проблемами перемещения рыхлого пляжного материала на побережье Черного моря, хотя это явление там распространено достаточно широко и хорошо изучено.

Таблица 19. Результаты SWOT-анализа ГЭЭ для современного периода (1997–2002 гг.)

Нужно отметить, что экспертизы такого типа в целом весьма распространены при рассмотрении небольших проектов. Можно сказать, что в таких случаях действует механизм скрининга, то есть предварительный (неформальный) отбор проектов природоохранными ведомствами – в этих случаях с целью экономии средств и усилий не создаются комиссии с привлечением множества внешних экспертов, все решается в сравнительно узком кругу. Однако такой отбор не всегда оказывается удачным, и пляж в Дагомысе – тому подтверждение.

Как сказано выше, тип № 3 в современном периоде не выявлен. Зато тип № 4, характеризующийся недейственными ГЭЭ при некорректности процедуры, оказался наиболее часто встречающимся (семь ситуаций против одной в среднем периоде). По-видимому, инициаторы деятельности (а среди изученных примеров это преимущественно государственные инициаторы), стремясь нейтрализовать влияние ГЭЭ, намеренно нарушали процедуру и представляли материалы на ГЭЭ уже после начала реализации проекта. Можно отметить, что в этих случаях имело место заметное политическое давление – проекты активно поддерживались властями. Нередко при этом власти и природоохранные ведомства действовали в нарушение законодательства – например, первая экспертиза проекта строительства порта в Геленджике была проведена на региональном уровне, хотя Геленджик это курорт федерального значения.

Сопоставляя ГЭЭ среднего и современного периодов, можно сказать, что в практике ее проведения произошли изменения как в лучшую, так и в худшую сторону.

Так, степень многоаспектности анализа уменьшилась, поскольку социально-экономические вопросы отошли на второй план. Более формальным стал анализ качества представляемых на экспертизу материалов, проверяемых преимущественно на соответствие действующим нормативам (ПДК, ПДВ, СНиП и т. п.).

Вместе с тем в процедуру экспертизы была включена обязательность участия общественности, хотя выполнение этого требования ГЭЭ часто проверяет весьма формально.

В таблице 19 представлены результаты нашей сравнительной экспертной оценки сильных и слабых сторон ГЭЭ современного периода. Сопоставлялись четыре группы характеристик.

Эти особенности ГЭЭ иногда варьируются в регионах, хотя и достаточно универсальны. Однако в Москве, например, действует не регламентированная должным образом система скрининга, так что в течение года подробно рассматриваются только 120–200 из 5000 подаваемых на экспертизу проектов.

5.4. Краткое заключение

В 2002 г. по инициативе Всемирного банка было выполнено исследование эффективности российской системы оценки воздействия на окружающую среду (см. отчет К. фон Риттера и В. Циркунова). В этом исследовании группа экспертов оценила систему (в качестве двух ее главных блоков рассматривались ОВОС и ГЭЭ) по следующим основным характеристикам: контекст, нормативно-правовая база, практика применения, влияние, институциональный потенциал.

Ниже, в таблице 20 сопоставляются балльные оценки, полученные в этом исследовании, с нашими оценками, относящимися к среднему и современному периодам. При этом:

Таблица 20. Сопоставление балльных* оценок Всемирного банка и наших оценок эффективности системы в среднем (1989–1993 гг.) и современном (1997–2002 гг.) периодах

* Наилучшие оценки соответствуют баллу 5, наихудшие – баллу 1.

• под «контекстом» подразумевались политические условия, значимость природоохранной проблематики для государства и общества, открытость процедур для общественности;

• в качестве «нормативной базы» рассматривались не только правовые, но и методические материалы;

• под «практикой» подразумевалось ее соответствие нормативной базе;

• «влияние» рассматривалось как учет рекомендаций ГЭЭ, соотношение издержек и достижений;

• «институциональный потенциал» оценивался в аспекте достаточности числа и квалификации сотрудников природоохранных ведомств.

При всей приблизительности полученных нами оценок можно отметить, во-первых, их сходство в современном периоде с оценками Всемирного банка.

Во-вторых, заметна тенденция к ухудшению системы. Многие эксперты, которых мы интервьюировали в ходе нашего исследования (см. главу 8), отмечали эту тенденцию, нередко характеризуя ее как разрушение системы. И хотя ее нормативно-правовая база была усовершенствована, кадровый и политический потенциал оказались ослабленными. Ухудшился и общий контекст работы природоохранных структур. Власти, принимающие окончательные решения, как и инициаторы деятельности, все менее учитывают их рекомендации и не придают должного значения экологическим проблемам.

Результаты рассмотрения всех исследованных нами примеров позволяют также утверждать, что, несмотря на улучшившиеся правовые возможности, общественности стало труднее отстаивать свои интересы и участвовать в принятии экологически значимых решений. Этот процесс стал более закрытым. Государственные учреждения в настоящее время активнее, чем прежде, препятствуют реализации этих демократических прав общественности, нередко нарушая правовые нормы и процедуры. Сама же общественность приобрела больше опыта и навыков в защите своих интересов и прав.

Глава 6. Региональные различия

Выбирая для анализа различные и при этом достаточно контрастные регионы, мы рассчитывали, во-первых, охватить исследованием различные типы объектов/проектов, подвергающихся ГЭЭ и ОВОС, и, во-вторых, обнаружить региональные различия или хотя бы особенности в практике процесса принятия решений и, быть может, в последствиях этих решений.

С одной стороны, существование таких различий можно было предполагать априори, поскольку многие федеральные нормы, как показывает российский опыт последних десятилетий, в регионах нередко трансформируются исполнительной властью, причем не всегда законным образом. С другой стороны, мы предполагали, что в результате анализа контрастных регионов могут выявиться объективные различия, связанные с особенностями природы и социально-экономического развития территорий, что могло бы послужить совершенствованию нормативных документов.

Сопоставление материалов, полученных в четырех названных исследованных регионах, показало, что они могут быть использованы не только для решения основных задач проекта, но демонстрируют также некоторые различия в практике оценки и регулирования воздействий на окружающую среду. Этому аспекту исследований и посвящена данная глава.

Кратко охарактеризованные ниже региональные различия выявлены как в результате сопоставления всех изучавшихся местных проектов, так и с привлечением дополнительных материалов, рассматривавшихся исполнителями работ в регионах. При этом необходимо отметить, что вполне строгое сравнение регионов по всем особенностям процесса принятия экологически значимых решений оказалось весьма сложным делом, поскольку для этого потребовалось бы рассматривать на порядок больше проектов. К тому же в разные периоды документация по проектам представлялась неодинаковым образом. Кроме того, получить ее удавалось не во всех регионах. Поэтому выполненное сопоставление имеет преимущественно характер экспертной оценки, хотя и подкрепляется ссылками на типичные примеры и некоторые количественные данные.

Отметим, что в данную главу включен анализ не только различий в процедурах реализации ОВОС и ГЭЭ, но и региональных особенностей участия общественности в принятии экологически значимых решений. При этом содержание данной главы отчасти дублирует материалы главы 7, специально посвященной общественному участию. Однако в седьмой главе региональным различиям уделяется существенно меньше внимания.

Сделаны в данной главе и некоторые выводы, объясняющие причины различий между регионами в разные временные периоды. Они тоже отчасти дублируются в тексте других глав.

Однако мы полагаем, что небольшие повторы в разных главах при изложении результатов нашего разностороннего исследования неизбежны и простительны.

6.1. Природные, социально-экономические и организационные предпосылки различий

В Байкальском регионе основную долю проектов, подвергающихся экологической оценке и экспертизе, составляют ресурсные проекты. Это соответствует общей ориентации экономики региона, поскольку его уникальность и значимость обусловлены наличием крупнейших месторождений природных ископаемых, мощными производствами энергетики, химической и нефтехимической, лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, цветной металлургии, а также наличием участка всемирного природного наследия (озеро Байкал).

В последнее время происходит увеличение числа ресурсных проектов, и такая динамика, по-видимому, сохранится в дальнейшем.

В Иркутской области действуют некоторые региональные нормативные документы об участии общественности в экологической экспертизе, в частности, соответствующее Положение законодательного собрания города Иркутска и областной закон. Более 200 общественных организаций региона активно участвуют в экологических экспертизах, но их работа затруднена недостаточно четкой регламентацией соответствующей процедуры и не всегда достаточным профессионализмом представителей этих организаций.

Специфика Западного Кавказа (Краснодарский край) обусловлена высокой для России плотностью населения и интенсивным природопользованием (сельское и лесное хозяйство, промышленность, рыболовство, туризм), а также изменившимся геополитическим положением региона (выход России к морю и увеличение роли транзита, вероятный перевод черноморского военного флота в Новороссийск, приток беженцев). Другая особенность региона – мониторинг последствий реализации проектов силами восьми специализированных лабораторий, расположенных на территории края.

Отличие этого региона от Байкальского заключается в том, что здесь характерны конфликты не только между освоением природных ресурсов и охраной природы, но и между разными пользователями за один и тот же ресурс, особенно в прибрежной зоне.

Многочисленные промышленные и рекреационные объекты, а также увеличивающееся с каждым годом население Краснодарского края оказывают сильное и возрастающее со временем воздействие на окружающую среду, особенно в крупных городах и некоторых участках курортной зоны Черноморского побережья Кавказа. Из проблем по охране окружающей среды и рациональному природопользованию наиболее важны: деградация почв, загрязнение их пестицидами, очистка сточных вод, возрастающее с каждым годом загрязнение атмосферного воздуха от выхлопов автотранспорта, загрязнение морских вод и деградация экосистем (уловы рыбы в Азовском море уменьшились почти в 100 раз).

В Московском регионе многие проекты имеют типовое значение, в их числе – проекты, касающиеся проблем водоснабжения мегаполиса, его отходов, проблем транспорта, жилищного строительства и др.

На примере Москвы прослеживается также этапность участия российской общественности в экологических экспертизах. Вначале это были протесты и сопротивление осуществлению проектов в условиях дефицита информации, затем конфликты с проектировщиками в условиях лучшей информированности граждан, а теперь это наметившийся диалог при существенно более легком доступе к информации, имеющейся, например, в Интернете.

Вместе с тем наибольшая активность общественности в Москве (очевидно, и в других регионах) характерна при обсуждении не федеральных, а муниципальных проектов, особенно строительных. Однако концентрация власти в столице в руках администрации и крупных инвестиционных компаний служит серьезным фактором, мешающим демократизации процесса.

Специфика Санкт-Петербургского региона заключается в том, что, хотя административно регион разделен на город Санкт-Петербург и Ленинградскую область, имеющие статус субъектов Федерации, теснейшие территориальные, экономические и экологические связи города и области приводят к тому, что большая часть проектов, реализуемых в одном субъекте Федерации, оказывает прямое или косвенное влияние на другой субъект. При этом органы исполнительной власти, связанные с регулированием природопользования и охраной окружающей среды, на протяжении всего рассматриваемого времени в Санкт-Петербурге и Ленинградской области были единые.

Приграничное геополитические положение региона обусловливает значительное участие в проектах западного капитала, а также некоторую «балтийскую» ориентацию проектов.

Экологическое движение в регионе в начале рассматриваемого периода и в период перестройки было очень активным, массовым и влиятельным. Значительную роль в этом сыграли такие факторы как наличие большого числа специалистов, в том числе в области охраны окружающей среды, и успешный опыт борьбы с известным проектом дамбы через Финский залив в годы перестройки.

6.2. Особенности государственной экологической экспертизы

Байкальский регион

На всех этапах экспертная комиссия ГЭЭ рассматривала в основном документацию, представляемую инициатором проекта. Состав этой документации менялся и расширялся. Однако установленных критериев, по которым эксперты должны оценивать качество этой документации, не существует. Проверяется преимущественно, во-первых, полнота представленных материалов и, во-вторых, соответствие содержащихся в них оценок санитарно-гигиеническим и строительным нормативам.

На практике к сегодняшнему дню в регионе сложился следующий список характеристик проекта, которые анализируются экспертами.

1. Цель и потребность реализации намечаемой хозяйственной деятельности.

2. Описание альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной деятельности (различные варианты расположения объекта, технологий и иных альтернатив в пределах полномочий заказчика, включая предлагаемый и «нулевой», то есть отказ от деятельности, варианты).

3. Описание окружающей среды, которая может быть затронута намечаемой деятельностью по ее альтернативным вариантам, в том числе:

• зонально-региональные особенности территории, ее ландшафтная характеристика;

• данные о состоянии природной среды, антропогенной нарушенности ее компонентов, особых условиях строительства (наличии мерзлоты, сейсмичности и других природных явлений и процессов);

• характеристика природной ценности территории, ее историко-культурной значимости, наличие особо охраняемых объектов;

• материалы о социально-экономических и демографических особенностях территории;

• хозяйственное использование территории.

4. Описание и сравнительный анализ возможных видов воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности по альтернативным вариантам и их оценка, в том числе:

• Потребность в ресурсах (водных, земельных, биологических, материальных, трудовых) в процессе строительства, эксплуатации объекта, транспортное обеспечение, данные о возможности присоединения объекта к существующим инженерным сетям и коммуникациям;

• Характеристика воздействия объекта при нормальном режиме эксплуатации и аварийных ситуациях (источники, виды, степень и зона воздействия, вид, состав и объем загрязняющих веществ, выбрасываемых в воздух, воду, почву, отходы – вид, объем, класс токсичности);

• Возможные изменения в окружающей среде при реализации намечаемой деятельности и их последствия для населения.

5. Меры по предотвращению или снижению возможного негативного воздействия.

• Описание методов прогнозирования и лежащих в их основе исходных положений, а также соответствующих используемых данных об окружающей среде. Оценка достоверности прогнозируемых последствий намечаемой деятельности.

• Выявленные пробелы в знаниях и неопределенности в оценке последствий намечаемой деятельности.

• Краткое содержание программ мониторинга и послепроектного анализа.

• Объяснение критериев и обоснование выбора предлагаемого варианта намечаемой деятельности из всех рассмотренных альтернативных вариантов.

• Резюме нетехнического характера, написанное ясным языком.

• Протоколы общественных обсуждений материалов по оценке воздействия деятельности на окружающую среду.

Этот список содержит максимум тех характеристик, которые могут рассматриваться экспертами. В то же время далеко не по всем проектам на экспертизу представляется столь полный набор документов, позволяющих оценить проект по всем параметрам. И это вполне объяснимо, поскольку проекты по своему масштабу и характеру влияния на окружающую среду бывают очень различными.

Таблица 21. Структура объектов экспертизы, %

Ниже представлены некоторые статистические данные об экспертизах, выполнявшихся в Иркутской области.

Общее количество проектов, поступающих на экспертизу, составляет в настоящее время 120–150 в год. Следует подчеркнуть, что это количество существенно снизилось с момента начала проведения ГЭЭ. Это объясняется тем, что список проектов, подлежащих экспертизе, постоянно нормативно корректировался и из него, в основном, исключались мелкие объекты. На наш взгляд, поступающее сегодня на экспертизу количество проектов более снижаться не будет и, по мере улучшения экономической ситуации в стране, даже будет расти, если, разумеется, этот список не подвергнется очередному сокращению.

Важным обстоятельством является очевидная тенденция к снижению числа не прошедших экспертизу проектов. Если в начале проведения ГЭЭ практически каждый второй проект не получал одобрения, то в последний год число отклоненных проектов составляет около 10 %. Главной причиной, на наш взгляд, является улучшение качества представляемых на экспертизу проектов. За прошедшие годы уровень разработчиков проектов и разделов экологического содержания (ООС и ОВОС), несомненно, вырос. Повысился уровень зрелости экспертов. На смену зеленому экстремизму пришло понимание необходимости поиска компромиссных решений, удовлетворяющих не только букву, но и основной смысл экологического законодательства.

Таблица 22. Количество рассмотренных материалов (без учета материалов экологического обоснования лицензий)

Выявляются следующие отличия в характере и нацеленности экспертизы от раннего к современному этапам.

На первом этапе эксперты ограничивались рассмотрением только представленных документов. Обычно это был раздел «Охрана окружающей среды» в комплекте документов, характеризующих уже разработанный проект. В настоящее время значительное внимание уделяется анализу предпроектной документации по выбору технологии и места размещения объекта, а также и по содержанию специальных природоохранных мероприятий, обеспечивающих устранение или минимизацию негативных воздействий проекта/объекта на окружающую среду.

Назовем основные проблемы, препятствующие эффективной организации ГЭЭ.

1. Дифференциация объектов экспертизы по уровню сложности нормативно не определена. Неопределенными являются уровень и особенности проработки экологической оценки для объектов различного уровня сложности и отдельных видов (категорий) деятельности. Отсутствуют критерии дифференциации объектов для определения состава проектной документации (например, необходимости составления раздела ОВОС) и особенностей ее экспертизы. Эти вопросы сейчас решаются достаточно субъективно – либо разработчиком проекта, либо должностным лицом, отвечающим за проведение экспертизы.

2. Довольно распространенной является практика реализации хозяйственного решения до представления обосновывающих документов на экспертизу. В этом случае роль экспертизы сводится к формальному утверждению принятого решения, так как отказ от него из-за вложенных ресурсов уже практически невозможен. Порядок решения таких коллизий не определен. В этих случаях, очевидно, требуется организация экологического аудита и после этого – проведение экспертизы проекта, соответствующей оценке аудита.

3. Порядок проведения государственной экологической экспертизы на территории Иркутской области определен Постановлением губернатора от 12.08.1995 г. № 274-п. В настоящее время целый ряд пунктов этого постановления уже не отвечает современным требованиям, в первую очередь, невозможно разграничение объектов экспертизы между территориальными органами, так как в области остался только один отдел экспертизы.

4. Система подбора экспертов требует определенной доработки. Для небольших регионов неизбежно возникновение ситуации, когда происходит перекрестная оценка проектов экспертами, что, разумеется, в ряде случаев снижает объективность результатов экспертизы. Следует вводить в практику формирование межрегиональных экспертных комиссий, в частности, для проектов в бассейне Байкала, хотя и реализуемых в пределах одного региона, но способных оказать воздействие на всю экосистему озера.

5. Важным моментом в повышении роли экспертизы и обязательности принимаемых ею решений является определение порядка взаимодействия ГЭЭ и государственного экологического контроля на всех стадиях приема документов, проведения экспертизы и реализации проекта. Сегодня такое взаимодействие не реализовано и осуществляется крайне редко.

Западный Кавказ (Краснодарский край)

В целом процедуры ГЭЭ на всех этапах выполнялись в соответствии с существующим законодательством. Основные нарушения касались участия общественности. Вполне законным поэтому из всех анализировавшихся примеров можно признать только один – это экспертиза прокладки трубопровода Каспийского консорциума.

Во всех остальных случаях имели место те или иные формальные нарушения процедуры, в том числе грубые. Они заключались преимущественно в том, что осуществление проектов начиналось до окончания их рассмотрения ГЭЭ. Так, к строительству объездной автомобильной дороги города Сочи приступили раньше заключительного этапа проводимой ГЭЭ. Поэтому многие рекомендации экспертов, направленные на сохранение целостности окружающих дорогу ландшафтов (например, сохранение лесных массивов на крутых склонах вдоль дороги) оказались невыполнимыми, поскольку строители срезали лес для удобства проводимых работ. Этого делать было нельзя, так как склоны были потенциально оползнеопасными. Здесь действительно позже произошли оползневые подвижки.

Важной особенностью всех сопоставляемых случаев, оказывающей влияние на другие аспекты оценки, является источник инвестиций. Все рассматриваемые проекты имели частных инвесторов.

Эффективность работы ГЭЭ во многом зависит от совершенства нормативно-правовой базы, которая до сих пор остается несовершенной. К ее реальным недостаткам следует отнести отсутствие целостной системы инструктивно-методической документации. Недостаточно четко разработаны инструкции по отбору проектов ГЭЭ для определения адекватных объемов работ, предоставления информации и обеспечения к ней доступа общественности, а также по стратегической оценке. Вместе с тем в Краснодарском крае создана система отбора объектов, подлежащих ГЭЭ. Краевое подразделение ГЭЭ определяет, какие объекты подлежат экспертизе и какова их сложность. Так, из 160 тысяч хозяйственных объектов только 16 тысяч оказывают существенное воздействие на окружающую среду. Они в основном и будут подвергаться ЭЭ.

Если рассматривать процесс изменения качества и эффективности проводимых ГЭЭ по трем этапам то можно заметить существенный прогресс в этой процедуре. В целом, рассматриваемые проекты и ГЭЭ стали более высококачественными, а ее решения – оперативно контролируемыми соответствующими подразделениями, что обусловлено следующими обстоятельствами.

1. На раннем этапе процедура ГЭЭ до конца не была сформирована и проводилась в рамках отдельных ведомств. В бывшем СССР не существовало самостоятельного института ГЭЭ. Экспертиза была основана главным образом на инженерном подходе с упором на технические нормативы и строительные нормы и правила с последующей оценкой качества технических решений и проектной документации независимой экспертизой.

2. Первоначально отсутствовала развитая нормативно-правовая база. В то время действовали «Закон РСФСР об охране окружающей среды» от 19.12.1991 г. и «Положение о ГЭЭ» от 22.09.1993 г. и др. временные положения и инструкции, которые не отвечали в полной мере экологическим требованиям, предъявляемым к экспертируемым объектам. В дальнейшем природоохранные законы совершенствовались и дополнялись, что способствовало улучшению качества проводимых ГЭЭ.

3. Не был до конца укомплектован аппарат экспертов, отсутствовал опыт проведения ГЭЭ. Сейчас такой проблемы не существует.

К отрицательным сторонам проведения ГЭЭ в регионе на современном этапе относятся следующие факторы.

1. Бесконечная перестройка системы управления природоохраных федеральных и региональных структур и необоснованное переподчинение региональных комитетов по охране природы различным ведомствам.

2. Падение заинтересованности специалистов в том, чтобы участвовать в проводимых экспертизах.

3. Менее активное участие (чем на предыдущих этапах) общественности.

4. Возросшая коррупция среди чиновников, принимающих решения о строительстве объектов без ГЭЭ или пренебрежение запретами и замечаниями ГЭЭ по выявленным недостаткам, так как во многих случаях штрафные санкции за нарушение природоохранных законов и норм пренебрежимо малы по сравнению с прибылью от намечаемой деятельности.

5. В описании частных случаев не всегда содержатся сведения о дополнительных аспектах принятия решений, играющих подчас важную роль, например, согласование проекта с органами санитарно-эпидемиологического контроля, водо– и лесохозяйственными органами и т. п.

Московский регион

На первом этапе функции государственной экологической экспертизы выполняло согласование проекта с санитарно-эпидемиологической службой и Государственным строительным комитетом (в меньшей мере). При этом основным критерием одобрения было соблюдение норм выбросов вредных веществ от стационарных источников. Влияние автомашин не учитывалось.

Гражданские проекты рассматривались с точки зрения условий проживания людей (загазованность, освещенность, озеленение). Случаи отклонения этих проектов по экологическим основаниям не известны.

Важно, что в то время при экспертизе документов, в том числе в Государственной экспертной комиссии (которая рассматривала крупные проекты государственного масштаба), практиковалась формулировка «одобрить с замечаниями». Выполнение замечаний – часто весьма многочисленных – слабо контролировалось.

Второй этап развития государственной экологической экспертизы приходится на становление ее как самостоятельного института. Вместе с тем тогда не были выработаны критерии оценки качества экологического обоснования проектов, отличные от принятых в санитарно-эпидемиологической службе (это хорошо видно по экспертизе Северной ТЭЦ). Последствия, помимо загрязнения окружающей среды, редко были предметом обсуждения. Другие проблемы начали возникать прежде всего в связи с необходимостью переселения людей. Кроме того, возникает задача охраны редких животных – примером тому может служить дискуссия по поводу судьбы популяций птиц на Люблинских полях орошения.

Третий этап государственной экологической экспертизы отличается тем, что процедура ее стабилизируется по форме. Как и прежде, она проводится после прохождения проектом всех согласований. Но фактически остаются – во всяком случае для инициированных городской администрацией проектов – возможности замены ее только согласованием в органе, отвечающем за охрану окружающей среды, и одобрением со стороны Московской архитектурно-строительной экспертизы (пример – Хапиловская станция).

В настоящее время основное внимание на государственной экологической экспертизе привлекают вопросы загрязнения атмосферы и шумового воздействия, причем для гражданских проектов обязательно учитывается фактор появления новых автомобилей. В данном случае экспертиза есть инструмент двойного контроля: в санитарно-эпидемиологической службе проект изучает штатный сотрудник, а после него в экспертной комиссии – привлеченный специалист или группа специалистов. В сложных ситуациях к экспертизе привлекаются специалисты в области охраны растений и животных. Надо заметить, что государственная экологическая экспертиза не только шире, но и уже санитарно-эпидемиологического контроля, так как она, в отличие от последнего, не касается такого важного для города аспекта, как естественное освещение и инсоляция помещений.

Санкт-Петербургский регион

Орган, ответственный за проведение ГЭЭ. Департамент/отдел ГЭЭ, несмотря на несколько реорганизаций, практически не изменялся по составу за рассматриваемый период. Однако каждая реорганизация приносила сокращения штатов, и к 2004 г. в отделе ГЭЭ работало 4–5 сотрудников. Совет по делам экспертизы в регионе не существовал.

Комиссия ГЭЭ и эксперты. К работе в комиссиях ГЭЭ привлекались и привлекаются независимые эксперты, как правило, нынешние и бывшие сотрудники научных и проектных институтов, а также общественных организаций. В банке данных Ленкомэкологии на 2000 г. значилось более 700 специалистов. Оплата работы эксперта была невелика (менее $100), поэтому для приглашенного эксперта участие в ГЭЭ могло быть источником заработка только при условии постоянного участия в комиссиях ГЭЭ.

Уровень проведения ГЭЭ. По ст. 11 Закона об ЭЭ № 174-ФЗ от 1995 г., в случае, если осуществление проекта может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, ГЭЭ проводится на федеральном уровне (т. е. в Москве). Однако, судя по всему, механизмы разделения объектов экологической экспертизы отсутствовали или были неэффективны. Так, проект Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга, который окажет воздействие на территорию обоих субъектов Федерации, проходил ГЭЭ на региональном уровне – в Санкт-Петербурге.

Роль ГЭЭ в процессе принятия решений. В зависимости от масштаба и сложности проекта, ГЭЭ могла проводиться на 1–3-х этапах проектирования. Для сложных крупных проектов ГЭЭ могла проводиться для обоснования инвестиций, технико-экономического обоснования и рабочей документации. Для проектов средней сложности и простых проектов стадии ОИ и ТЭО могли, фактически, объединяться, и для них проводилась одна ГЭЭ или, при наличии рекомендаций на следующий этап проектирования, могла проводиться вторая ГЭЭ – на стадии рабочей документации. Процедура определения, на каких этапах проводить ГЭЭ данного проекта, непрозрачна, и не ясно, на основании каких критериев проводилась экспертиза.

Документация на ГЭЭ может быть подана только при наличии всех положительных заключений органов контроля и надзора и органов местного самоуправления, в том числе органа санитарно-эпидемиологического надзора.

Заключение ГЭЭ. Положительное заключение ГЭЭ является последним согласованием, необходимым для выдачи разрешения органов исполнительной власти. В Ленинградской области таким решением является положительное решение Межведомственной комиссии по размещению производительных сил.

На ранних этапах развития системы ГЭЭ заключение ГЭЭ можно было получить по запросу. Со временем доступ к заключению ГЭЭ все более ограничивался. С 2000 г. наблюдается тенденция изменения статуса заключения ГЭЭ и текста ОВОС органами ГЭЭ. Руководители Отдела ГЭЭ рассматривают в качестве «заключения» ГЭЭ не текст (в соответствии со ст. 18 ФЗ-174), а приказ руководителя подразделения об утверждении заключения ГЭЭ. Сам текст рассматривается в рамках гражданского права как собственность заказчика, поскольку заказчик оплачивает проведение ГЭЭ. Таким образом, это попытка перевода процедуры государственной экологической экспертизы из обязательного государственного согласования в договорную работу по заказу инициатора деятельности.

Характер заключения ГЭЭ. Насколько можно было судить по имеющимся текстам заключений ГЭЭ, основным содержанием процедуры ГЭЭ является «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям» – по ст. 1 Закона об ЭЭ. Однако практически игнорируется вторая цель государственной экологической экспертизы – «определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» (ст. 1).

Это объясняется произвольным характером толкования членами и ответственным секретарем ГЭЭ положений экологического законодательства, в том числе Закона об ЭЭ, Положения об ОВОС, и отсутствием четких процедурных требований к проведению ГЭЭ. В результате «эксперты ГЭЭ в своей работе ориентируются не на качество ОВОС, а стараются составить свое собственное мнение о проекте, особенно если они достаточно долго работают в ГЭЭ». В связи с этим экспертные комиссии ГЭЭ часто игнорируют аспекты, в которых у экспертов нет квалификации или которые члены комиссии считают несущественными, даже если это требования, зафиксированные в законодательстве. Так, систематически игнорируется отсутствие альтернатив намечаемой деятельности и нарушение порядка организации общественного участия (изложенного в Положении об ОВОС от 2000 г.).

Замечания в заключении ГЭЭ. По ст. 18 ФЗ-174 в случае доработки документации по замечаниям необходимо проведение повторной ГЭЭ. В связи с этим препятствием для быстрой реализации проекта сложилась практика т. н. условно положительных заключений. При хороших сложившихся отношениях с ответственным секретарем ГЭЭ замечание передается заказчику и/или проектировщику, которые предпринимают усилия по устранению причины замечания. На те недостатки, которые не были учтены, в заключении ГЭЭ указывается в разделе «Предложения и рекомендации». Указания, содержащиеся в этом разделе, должны быть выполнены на следующем этапе проектирования. Таким образом, требование отсутствия замечаний в заключении ГЭЭ формально выполняется.

Государственные и частные проекты. Как правило, проекты, в которых инициатором является государство, получают положительное заключение ГЭЭ. В последнее время это главным образом проекты дорожного строительства, которые финансируются как из местного бюджета, так и из федерального дорожного фонда. Эти проекты имеют политическую окраску, и с ними связано наибольшее число нарушений прав граждан (по Санкт-Петербургу – десятки случаев). У частных инвесторов, как правило, нет таких рычагов давления на ГЭЭ и, как следствие, они более зависимы от этой процедуры.

Государственная экологическая экспертиза post factum. Для проектов, поддержанных властными структурами, характерно и позднее проведение ГЭЭ – после начала реализации проекта, что указывает на ее невысокое влияние на процесс принятия решений, с одной стороны, и приводит к дальнейшему снижению статуса ГЭЭ в глазах самих сотрудников природоохранных органов, предпринимателей и общественности – с другой.

Реализация замечаний ГЭЭ. В регионе не велось и не ведется систематического мониторинга выполнения рекомендаций ГЭЭ. Есть ряд указаний на случаи невыполнения рекомендаций ГЭЭ. Например, при реализации проекта Балтийской трубопроводной системы (участок трубопровода Кириши – Приморск) ГЭЭ федерального уровня (1998 г.) рекомендовала пройти реки Ленинградской области методом наклонно-направленного бурения, а также предусмотреть альтернативные источники водоснабжения Санкт-Петербурга (кроме Невы). Эти рекомендации не были выполнены.

Разбиение проектов. К общераспространенным явлениям можно отнести разбиение проектов на составные части, что является нарушением принципа комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий, заложенного в ст. 3 ФЗ-174. Так, в проекте Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга были выделены 2 очереди – восточное полукольцо и западное полукольцо, кроме того, в восточном полукольце в отельный проект был вынесен мост через р. Неву. Соответственно, эти «куски» проектов проходили отдельную процедуру ГЭЭ.

Срок действия заключения ГЭЭ. По ст. 18 ФЗ-174, «положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу». Однако те положительные заключения ГЭЭ, которые были получены при описании частных случаев, не имели указания на срок действия ГЭЭ. В Ленинградской области сейчас находится в стадии реализации проект Тихвинского феррохромного завода, который получил положительное заключение ГЭЭ в 1995 г. По-видимому, отсутствие указания срока действия заключения ГЭЭ, нарушающее Закон об ЭЭ, в петербургском регионе является правилом.

ГЭЭ проектов законов. Законодательные акты не проходят государственную экологическую экспертизу, в связи с чем подрывается возможность проводить общественную экологическую экспертизу.

6.3. Особенности проведения ОВОС

Байкальский регион

С 1 января 1990 г. в соответствии с указанием Госкомприроды на ГЭЭ не принималась документация без информации по оценке воздействия на окружающую среду. Было указано, что материалы по ОВОС должны содержаться в разделе «Охрана окружающей среды» или быть изложены в специальном разделе «Оценка воздействия на окружающую среду». В последующих письмах Госкомприроды было указано, что при проведении ОВОС можно использовать Пособие по составлению раздела проекта «Охрана окружающей природной среды» к СНиП 1.02.01–85.

Однако до 2000 г. ОВОС не была закреплена законодательно по следующим причинам.

• В принятом в декабре 1991 г. Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» отсутствовал термин ОВОС и не содержались требования к процедуре проведения ОВОС.

• Во временной инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах 1992 г. упоминалось про ОВОС, однако не содержалось процедурных требований.

• В Положении Совета министров 1993 г. об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе не упоминалось об ОВОС.

В связи с отсутствием нормативного документа по ОВОС, четкой терминологии, требований к ОВОС в регионе не было единообразного подхода к требованиям по содержанию и формату материалов ОВОС. Особенностью этого этапа было отсутствие механизма реализации права общественности участвовать в принятии решения о реализации намечаемой деятельности. Поэтому роль ОВОС на данном этапе имела небольшое значение. В исследованных частных случаях роль ОВОС оказывалась сколько-нибудь значимой при условии участия общественности (пансионат «Семениха»). В большинстве же случаев проводилась оценка уже готовых проектных решений.

Такая же ситуация характерна для первого (самого раннего) этапа. В это время сначала готовился проект реализации объекта или намерения. Затем просчитывались последствия его осуществления. На основе результатов подсчетов принималось решение о возможности осуществления намечаемой деятельности. Результаты экологической оценки проекта использовались для обоснования уже принятых проектных решений.

В 2000 г. Госкомэкологией РФ утверждается новое Положение об ОВОС, которое регистрируется Минюстом РФ.

Положение устанавливает области применения экологической оценки; определяет права, обязанности, процедуры взаимодействия участников процесса, в том числе общественности; устанавливает требования к материалам по оценке воздействия.

Положение содержит требование о проведении ОВОС для всех видов документации, проходящей экологическую экспертизу. При этом предусматривает введение региональных систем отбора видов деятельности, требующих полной оценки воздействия и сокращенной для экологически незначимых видов деятельности.

К сожалению, Положение не решило проблему выработки оптимальных подходов к системе отбора проектов. Следует отметить, что и на сегодняшний день для Иркутской области не разработаны и не согласованы со уполномоченным органом региональные системы отбора видов деятельности, требующих полной оценки воздействия или сокращенной – для экологически незначимых видов деятельности. Заказчик вынужден проводить оценку воздействия всех объектов ГЭЭ по полной программе, что не способствует повышению эффективности работы.

Отличием нового Положения являются требования к организации участия общественности. Предусматривается открытость материалов ОВОС. Общественности предоставляется возможность влиять на цели и задачи экологической оценки, начиная с ранних стадий. Однако в Положении не определены значимые воздействия, в связи с чем инициаторы проектов представляют зачастую много формальной и излишней информации, не влияющей на принятие решения. Роль ОВОС поэтому во многих исследованных частных случаях и на данном этапе не имела должного значения.

Западный Кавказ (Краснодарский край)

При анализе ОВОС во всех рассмотренных случаях основное внимание обращалось, прежде всего на то, в какой мере выполнялись требования законодательства об учете экологических последствий проекта и как учитывались результаты ОВОС во всей процедуре принятия решений. Это было важно потому, что инвесторы нередко рассматривают ОВОС исключительно как формальное условие прохождения ГЭЭ, а не как инструмент для проверки или улучшения своих намерений.

На каждом из трех этапов проведенного анализа действовали разные процедуры оценки воздействия на окружающие ландшафты.

Ранний этап. В то время, в период социалистического планового хозяйства, действовали принципы получения конечного продукта хозяйствования нередко без учета последствий воздействия на окружающую среду. Масштабные проекты до середины 1970-х гг., такие, как «Марьяно-Чебургольская оросительная система», бесспорно, оказывали огромное влияние на окружающую среду (уничтожение водно-болотных угодий, отбор стока р. Кубань, загрязнение вод широким спектром химикатов, применяемых в сельском хозяйстве и т. п). Разработанные природоохранные мероприятия (восполнение утраченных рыбных запасов выращиванием малька на рыбозаводах т. п.) впоследствии не могли компенсировать ущерб природе и вред здоровью людей, нанесенный использованием гербицидной технологии выращивания риса. Оценка экологических последствий проекта не проводилась. Очевидно, что все природоохранные меры вводились в проект в рабочем порядке в соответствии с действующими в то время нормативами проектирования. В составе технического проекта имеется том «Природные условия», но по сути в нем оценивается влияние природных условий на реализацию проекта.

В конце 1970-х гг., судя по примеру проекта «Увеличение емкости Краснодарского водохранилища», возможные последствия реализации различных вариантов проекта достаточно широко обсуждаются в томе «Охрана природы», предлагаются и меры по уменьшению негативных последствий проекта. Но это касается только сильно влияющего на окружающую среду гидротехнического строительства.

В проекте «Организация и ведение хозяйства в защитных лесных насаждениях колхоза им. А. А. Жданова Павловского района Краснодарского края» также оценивается влияние природных условий на реализацию проекта, но о защите окружающей среды – всего несколько строк.

Средний этап. Процедура ОВОС и природоохранные мероприятия, несмотря на нормативно предусмотренную их необходимость, и на этом этапе были далеки от совершенства. Так, в «Схеме улучшения технического состояния и благоустройства Краснодарского водохранилища» и «Правилах эксплуатации водохранилища», а также в проекте «Волногасящий пляж в районе базы отдыха Ростсельмаш» ОВОС не проводилась. Однако соответствующие пункты этой процедуры, связанные с описанием ОС и оценкой воздействия были обозначены в разделе по Охране природы. В «Схеме…» и «Правилах…» состояние ОС оценивалось по многим параметрам. Эти проекты по своей сути предназначались для смягчения воздействия существующих объектов на ОС.

Более четко процедура ОВОС обозначена в проектной документации «Объездная дорога Сочи», разработанной ЦНИИП градостроительства в 1998 г. Там она называется «Экологическое обоснование проекта строительства автомобильной дороги Обход Сочи». Точная структура документа не известна, но есть ссылка на следующие пункты: шумовой режим, загрязнение атмосферного воздуха, геологические условия, решения по охране растительного и животного мира и др. Однако почти все эксперты, участвовавшие в ГЭЭ, отмечали низкое качество представленного «Экологического обоснования…»

Современный этап. Достаточно полно оценить материалы ОВОС из-за их недоступности нам почти не удалось. О названии и структуре документов можно было судить по представленным на экспертизу ТЭО или техническим проектам. Исходя из имеющихся у нас источников, экологическая оценка объектов осуществлялась согласно действующим в это время нормативным документам, среди которых наиболее важные: «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» 1995 г. и Федеральный закон об охране ОС 2002 г. В этих документах установлены конкретные требования к материалам ОВОС. Коротко прокомментируем особенности ОВОС каждого из трех рассмотренных нами проектов.

Реконструкция и строительство Геленджикского морского порта. Кто и когда составлял ОВОС, нам не известно. Документ называется «Заявление о воздействии на окружающую среду», в нем приводится оглавление с перечнем основных позиций раздела «Природа, население, хозяйство». Здесь же излагаются альтернативные варианты места строительства Геленджикского морского порта. Так как материалы ОВОС недоступны, о методах анализа и прогноза можно сказать достаточно мало, но в заключении ГЭЭ часто фигурируют фразы: «Исходные данные и расчеты не предоставлены». Полнота и качество (достоверность) ОВОС характеризуются нами на основании заключения ГЭЭ № 31. Неудовлетворительна оценка в целом по ландшафтам и отдельным его элементам, почвам, а также по археологии, архитектуре, населению и хозяйству. ОВОС-2, используемая на втором этапе проведения ГЭЭ, уже на федеральном уровне, по структуре документов, компенсационным мероприятиям, по полноте и достоверности, по-видимому, похожа на ОВОС-1, но отличается добавлением общественных слушаний.

Нефтепроводная система КТК. Название документов ОВОС-1 и ОВОС-2, кто и когда их составлял, методы анализа и прогноза воздействий объекта на отдельные компоненты природы, население и хозяйство не известны.

Реконструкция и благоустройство территории пляжа пансионата «Олимпийский-Дагомыс» в г. Сочи. ОВОС была предоставлена в составе рабочего проекта в виде «Экологического обоснования природопользования». Структура документа с перечнем основных позиций раздела «Природа, население, хозяйство», а также методы анализа и прогноза воздействия не известны. Однако в экспертном заключении упоминаются расчеты рассеивания загрязняющих веществ в атмосфере и совокупность факторов, влияющих на качество используемых рекреационных ресурсов, а также в целом на состояние окружающей природной среды и среды обитания человека. В целях исключения указанных негативных экологических воздействий на ОС проектом предусмотрен комплекс соответствующих природоохранных мероприятий – как в период строительства, так и в ходе эксплуатации пляжного комплекса. Эти мероприятия, предложенные в «Экологическом обосновании природопользования», выполнены в объеме, позволяющем оценить степень воздействия объекта на окружающую среду, и направлены на охрану поверхностных вод, почв, растительного мира и подземных вод, утилизацию твердых бытовых отходов, защиту от шумового воздействия с выполнением акустического расчета. Компенсационные мероприятия не отмечены, так как воздействие на ОС малозначительно, а земля отчуждена достаточно давно. В принципе, эти материалы ОВОС соответствуют требованиям, предъявляемым к ним «Положением об ОВОС» от 16 мая 2000 г.

Как свидетельствуют изученные примеры, название документа, содержащего оценку воздействия проекта или намечаемой деятельности на ОС, бывает различным. В то время как для федеральных проектов речь идет об ОВОС обоснования инвестиций и технических проектов, для малых проектов в ТЭО составляется глава «ООС (охрана окружающей среды)». Комиссия ГЭЭ обычно признает этот документ в качестве ОВОС.

Качество материалов ОВОС, также бывает различным. Характеристики таких компонентов природной среды, как воздух и воды, почвы, геологическое строение, бывают достаточно конкретными и подробными. Эти характеристики основываются на стандартах состояния и качества ОС и нормах допустимого загрязнения. Главы о растительности и животном мире бывают обычно менее подробными. При этом инвестор должен использовать нормы компенсации ущерба лесам, установленные в лесном хозяйстве для различных пород и возраста, а также животному миру и ихтиофауне.

Согласно существующим нормативам ОВОС должна сопровождать все объекты ГЭЭ. Механизма классификации объектов ОВОС не разработано, хотя регионы имеют право разработки упрощенных процедур для проектов с незначительным воздействием на ОС.

Материалы ОВОС дают довольно подробное описание исходных условий и прямого воздействия, но кумулятивные и косвенные воздействия описываются менее подробно.

Нередко качество мероприятий по снижению воздействия не отвечает установленным требованиям, обязанности сторон и затраты не определены, хотя это и требуется по действующему положению.

Московский регион

Статус процедуры ОВОС в Москве обладает высокой степенью неопределенности. С одной стороны, она законодательно закреплена и призвана быть стержнем экологических обоснований. С другой, в силу инерции, недостаточной требовательности со стороны органов, отвечающих за охрану окружающей среды, и правового нигилизма, ОВОС не получила распространения. Показательно, что даже в руководствах по экологическому обоснованию городского строительства это понятие отсутствует.

Число проектов, включающих раздел ОВОС, в московском регионе очень мало, буквально единицы.

Возникает вопрос, в чем заключаются отличия ОВОС от традиционного раздела «Охрана окружающей среды»? Главные особенности ОВОС – рассмотрение альтернатив, взаимозависимость проектных решений и экологического обоснования, связанная с ней итеративность процесса оценки, внимание к отдаленным последствиям. Ясно, что в условиях мегаполиса, при дефиците свободных площадей и преобладании гражданских проектов, эти условия не соблюдаются. Здесь лежит объективная причина неразвитости процедуры ОВОС в Москве.

Если же допустить, что общепринятый формат раздела «Охрана окружающей среды» представляет собой один из видов ОВОС, то обнаруживаются следующие признаки его эволюции:

1) повышение уровня прогнозирования качества атмосферного воздуха от этапа к этапу;

2) на третьем этапе включение в состав обязательного раздела детальной оценки шума;

3) повышение уровня детальности инженерно-геологических работ, в частности, прогноза опасных явлений (подтопления, просадок и т. п.);

4) расширение программы экологических исследований с включением вопросов статуса охраняемых видов растений и животных, лихеноиндикации качества воздуха, визуальных оценок и др.;

5) унификация содержания раздела и стандартизация процесса его разработки с переходом на готовые трафареты, в которых от проекта к проекту меняется только фактический материал.

Санкт-Петербургский регион

Единой системы для разных этапов процесса принятия решений – выполнять ОВОС или готовить раздел «Охрана окружающей среды» – в регионе не сложилось. В период до 1994 г. раздел ОВОС готовился, по-видимому, не для всех проектов. С 1994 по 2000 гг. ОВОС готовилась для стадии ОИ или, в случае объединения стадий, для стадии ОИ + ТЭО. С 2000 г., с принятием нового «Положения об ОВОС» и исчезновением процедуры скрининга, ОВОС стал проводиться для всех этапов процесса проектирования. В частности, для таких проектов, как кольцевая автодорога, готовились и ОВОС (в одном томе, с основными принципами, расчетами), и ООС (в нескольких томах, с подробным перечислением природоохранных мер вдоль трассы).

На практике ОВОС очень часто выполняется поздно, уже в проектном цикле, после разработки проекта и принятия основных технических решений, когда уже идет проектирование следующего этапа (например, во время разработки ОВОС на стадии ОИ идет разработка ТЭО). Из интервью с анонимным респондентом, биологом БИН РАН (Санкт-Петербург): «ОВОС делают, когда проект уже разработан, нам просто дают заказ».

Фирмы, разрабатывающие ОВОС. На рынке экологических консалтинговых услуг Санкт-Петербурга выделяется несколько крупных фирм (например, Городской центр экспертиз), которые подготавливают документы ОВОС, и много мелких фирм и отдельных экспертов, которые привлекаются фирмами как субподрядчики. Часто складывается следующая ситуация: одна фирма или исследовательская группа приглашает другую и пр. В некоторых сферах разработка разделов ОВОС не вызывает проблем и многие эксперты могут заниматься этим (в таких сферах, как проект нормативов ПДВ, нормативы образования отходов и пр.). В других сферах специалистов немного – защита от шума и вибрации (кафедра экологии Балтийского государственного технического университета), охраны окружающей среды при строительстве дорог (ЗАО «Экотранс-Дорсервис»). Есть сферы, которые, как правило, слабо отражены в документах ОВОС или вообще отсутствуют: охрана животного мира, инсоляция, общественное участие.

Взаимодействие исполнителя ОВОС с заказчиком. Как показывает личный опыт, связи исполнителя ОВОС с инициатором затруднены и часто перекрываются посредниками (консалтинговыми фирмами), которые не заинтересованы в том, чтобы «беспокоить заказчика по пустякам», и не запрашивают у него необходимые документы. В результате исполнители ОВОС работают без контакта друг с другом и с инициатором и практически не могут оказать влияния на процесс принятия решений.

Качество ОВОС. Несмотря на принятие в 2000 г. нового Положения об ОВОС, исполнители, как правило, ориентируются на предыдущее Положение об ОВОС от 1994 г. и, в особенности, на «Практическое пособие к СП 11–101–95 по разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», разработанное ТП «ЦЕНТРИНВЕСТпроект» (Госстрой России). Это связано в первую очередь с тем, что органы ГЭЭ не восприняли новую идеологию ОВОС (процедуры, а не документа), заложенную в новом «Положении об ОВОС», и, будучи не в состоянии проверить качество ОВОС как процедуры, продолжают предъявлять требования только к содержанию ОВОС.

В результате по содержанию раздел ОВОС, как правило, не отличается от раздела «Охрана окружающей среды» (исключение из рассмотренных случаев – ОВОС кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга). Как правило, в ОВОС отсутствует нетехническое резюме, отсутствует или выполнен с низким качеством раздел по участию общественности, либо разработаны разделы по охране ландшафтов, животного мира (проводится расчет ущерба рыбным запасам), почв.

Можно сделать общий вывод, что ОВОС представляет собой природоохранное сопровождение проекта и его цель – доказать, что проект не окажет значительного влияния на окружающую среду.

Общественное участие в ОВОС. В период до 2000 г. общественное участие не учитывалось ГЭЭ и не являлось составной частью процедуры ОВОС. ГЭЭ проверяла наличие согласования с органами местного самоуправления. В Положении об ОВОС от 2000 г. появились многочисленные процедурные требования к организации общественного участия в ОВОС. Из этих требований, как правило, выполняется только одно – о проведении общественных слушаний, наличие протокола которых проверяется при проведении ГЭЭ. Однако на заключение ГЭЭ не влияет характер претензий общественности, результат слушаний и нарушения при их проведении.

Систематически допускаются следующие нарушения:

• не предоставляется доступ к техническому заданию на проведение ОВОС и не проводятся его общественные обсуждения;

• доступ к ОВОС не предоставляется или предоставляется с большими ограничениями – ОВОС часто не является открытым документом, даже с точки зрения органов ГЭЭ;

• публикации о проведении слушаний появляются в печати поздно по сравнению с требованиями Положения об ОВОС:

• ОВОС и проект не корректируются по результатам общественных слушаний.

Максимальное количество конфликтов с общественностью в последнее время связано с т. н. уплотнительной застройкой, когда в сложившиеся городские кварталы встраиваются новые жилые дома. Эти дома, как правило, удовлетворяют требованиям санитарно-гигиенических нормативов, однако вызывают протесты населения, так как пустовавшие участки, как правило, уже использовались.

Местное законодательство. С 2000 по 2004 г. в сфере организации общественного участия в Санкт-Петербурге действовало Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга «Об участии граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, осуществляемой при реализации инвестиционных предложений». Это распоряжение не содержало гарантий прав граждан и привело к фактическому отсутствию учета общественного мнения при принятии градостроительных решений.

25 февраля 2004 г. был принят закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга». В законе подробно регламентирован порядок информирования граждан о принятии градостроительных решений и порядок проведения общественных слушаний. Кроме того, сформулированы условия признания информирования и слушаний несостоявшимися. Это дало возможность успешно оспаривать нарушения прав граждан в судебном порядке.

Некоторые нормативно-методические разработки регионального уровня оказывали влияние на подготовку ОВОС. Например, «Рекомендации по основным вопросам воздухоохранной деятельности» (Минприроды РФ, НИИ «Атмосфера», 1995) и «Временные рекомендации по вопросам воздухоохранной деятельности в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» (Санкт-Петербург, Ленкомэкология, НИИ Атмосферы, 1998).

6.4. Особенности участия общественности

Байкальский регион

Можно констатировать, что на всех этапах в рассмотренных случаях участие общественности в целом было незначительным, формальным, за исключением строительства ТЭЦ-8. Описанные частные случаи дают представление о:

1. возможной форме (одной из форм) привлечения общества при принятии решения:

• включение представителей общества в состав комиссии ГЭЭ;

• проведение схода местных жителей;

2. роли представителей общества в обсуждаемом вопросе:

• если подход неформальный, имеют место проявление самостоятельной инициативы, сбор дополнительной информации по объекту экспертизы, аргументация проблемных и непроработанных моментов в экспертируемых материалах;

• если подход формальный, а общественность неопытная, не имеющая лидера, то общественность ведома инициатором, который манипулирует ею для достижения своей цели;

3. несовершенстве механизма реализации права общественности в принятии решения о реализации намечаемой деятельности, а именно:

а) отсутствие принципов достижения консенсуса;

б) отсутствие на законодательном уровне ответственности за неучет интересов общественности;

в) отсутствие на законодательном уровне определения: за что отвечают представители общественности в процессе принятия решений.

На всех этапах право участия общественности было закреплено законодательно: Земельным кодексом, Градостроительным кодексом, ФЗ «Об экологической экспертизе». Однако практическое применение этого права встречается редко. Это связано со следующим:

• недостаточной проработанностью методов общественного участия;

• отсутствием традиций и механизмов демократической выработки и принятия решений;

• низкой заинтересованностью общества экологическими проблемами.

Некоторые выводы, касающиеся анализа общественного участия в решении экологических проблем всего байкальского региона, можно сделать на основе исследований периодического издания «Восточно-Сибирская правда»[8]. В этом источнике хорошо отражены все тенденции участия общественности, включая и ее информированность в зависимости от политической ситуации в стране.

Наиболее известный проект, обсуждавшийся очень широко и получивший не только региональный, но общероссийский резонанс, это строительство Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК). С историей БЦБК тесно связано развитие экологического движения в байкальском регионе и в стране. Этому две причины: острота проблемы и длительный период ее обсуждения. Общественное движение в защиту Байкала инициировало и развитие современного экологического законодательства. Именно проблема загрязнения Байкала, прежде всего стоками от БЦБК, послужила поводом для принятия целого ряда правовых актов. Значительная часть из них не имела большого влияния на ситуацию и не была выполнена. Но вершиной этой деятельности стало принятие Федерального закона о Байкале с дальнейшим экологическим зонированием Байкальской природной территории. Кроме этого, стало понятным, что решение экологических проблем невозможно без учета социальных факторов. Именно вокруг проблемы БЦБК и Байкала в байкальском регионе (а отчасти и в России) после 1986 г. стало формироваться общественное экологическое движение.

Западный Кавказ (Краснодарский край)

Эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на ОС, а также в влияния на работу ГЭЭ определяется рядом факторов: характером и масштабами воздействия объекта, качеством и доступностью информации об объекте экспертизы, а также правовыми возможностями общественности и властей. Особенно четко выявляется роль последнего фактора при сравнении частных случаев, относящихся к разным периодам (этапам), рассматриваемым нами. Отметим некоторые особенности участия общественности по каждому из трех этапов.

Ранний этап. Участие общественности в реализации проектов не отмечено. В 1970–1980 гг. население СССР не знало иной системы управления, кроме административно-командной, и внедрение рисосеяния не вызывало у местного населения открытого неприятия. Скорее можно говорить о доброжелательной реакции, так как сельскохозяйственная продуктивность плавневых земель до этого была низкой, а создание ирригационных систем позволило получать высокие урожаи и повысить благосостояние местного населения. То же самое можно отметить и в отношении к проектированию лесополос. Проектирование и сооружение других объектов происходило в соответствии с планом развития народного хозяйства и постановлениями ЦК КПСС. В прессе, как правило, комментировались положительные стороны проектов и всегда подчеркивались моменты, связанные с «дальнейшим экономическим ростом, выполнением и перевыполнением плана реализации стратегических задач, поставленных Коммунистической партией и правительством» (например, получение одного миллиона тонн риса в год).

Вопросы, связанные с вредным воздействием сооружаемых объектов на ОС, почти никогда на страницах печати не обсуждались.

Средний этап (1989–1995 гг.). Участие общественности было заметно и проявлялось по-разному в зависимости от степени воздействия объекта на ОС и интересов местного населения. В самом начале этого этапа, когда деятельность общественности еще не регламентировалась законодательно-правовыми нормами, проекты, представляемые на ГЭЭ, не учитывали роли общественности в принятии решений.

Однако проекты «Схема улучшения технического состояния и благоустройства Краснодарского водохранилища» и «Правила эксплуатации водохранилища» вызвали достаточно заметный резонанс среди населения, поскольку Краснодарское водохранилище по многим параметрам оказывало отрицательное воздействие на ОС. В прессе появился ряд публикаций, отражающих не столько достоинства построенного в 1974 г. водохранилища, сколько конфликтные ситуации, связанные с его эксплуатацией. Предлагались даже варианты спуска водохранилища. Но выявленные нами публикации ни в коей мере не повлияли на ход ГЭЭ и дальнейшую реализацию указанных проектов.

В другом рассматриваемом проекте этого этапа – «Строительство автомобильной дороги Новороссийск – Тбилиси – Баку на участке в обход города Сочи» – роль общественности в принятии решений была значительно выше, чем в вышеуказанных проектах. В качестве интересов общественности выступали общественные организации: сочинский отдел Русского географического общества (СО РГО), сочинский горсовет Всесоюзного общества охраны природы. Они были представлены научными специалистами и местными жителями в количестве 10 человек. Отдельные жители города писали статьи и письма в местную газету «Черноморская здравница». Представители общественных организаций, которые по сути были лидерами общественного экологического движения (Н. В. Диденко – геолог и ученый секретарь СО РГО, Б. С. Туниев – ст. научный сотрудник Кавказского биосферного заповедника) узнали о проекте и предстоящей ГЭЭ по своим каналам и были введены в состав ГЭЭ в качестве экспертов. Информация о проведении ГЭЭ была опубликована в местной печати, но приглашение к участию в работе ГЭЭ она не содержала. О связи с общественностью проектировщики не заботились. В результате усилий экспертов от представителей общественности в сводном заключении ГЭЭ были приняты соответствующие пункты и доработан проект: был изменен способ пересечения строящегося участка дороги от долины р. Мацеста до р. Агура и построен тоннель, который обошел стороной гору Благодать с лесопарком. После ГЭЭ активизировалась деятельность по проектированию других участков дороги. Например, было выдано задание на проектирование части дороги от ул. Пластунской до р. Зап. Дагомыс. Без этого участка, как отмечали эксперты, рассмотренный проект не решает проблему обхода города Сочи. Применение других технических решений по борьбе с оползнями решило проблему устойчивости дороги и уменьшило аварийность. Таким образом, благодаря усилиям научных представителей общественности удалось в значительной степени улучшить проект и уменьшить отрицательное воздействие на ОС.

«Волногасящий пляж базы отдыха Ростсельмаш». Никакого участия общественности в разработке и реализации проекта не было. Проект маломасштабный и не ущемляет интересов людей, а скорее наоборот, соответствует заинтересованности местных жителей в рекреационном развитии г. Геленджика.

Современный этап, относящийся к 1997–2003 гг., отличается от предыдущих участием общественности, закрепленным законодательно-правовой базой, т. е. ФЗ ЭЭ от 23.11.1995 г. и ФЗ ООС от 10.01.2002 г. Законодательством в области ЭО предусмотрены широкие возможности участия общественности в трех процессах: в ходе подготовки ОВОС в соответствии с требованиями Положения об ОВОС от 2000 г.; в ходе подготовки ГЭЭ; и параллельно в форме проведения Общественной ЭЭ (ОЭЭ). Но, несмотря на законодательное закрепление требования участия общественности, практика применения этого важнейшего аспекта системы принятия экологически значимых решений характеризуются разбросом и часто не соответствуют предъявляемым требованиям. Это хорошо заметно в 2 крупных проектах, представленных на ГЭЭ: «Реконструкция и строительство Геленджикского морского порта» и «Нефтепроводная система КТК», в которых роль общественности в принятии решений была разной.

Каспийский трубопроводный консорциум, проектируя трассу нефтепровода, всеми силами старался уйти от влияния порта Новороссийск и связанных с ним структур. В отношениях с общественностью демонстрировалась доброжелательность, но в то же время в прессе отмечено ограничение доступа к документам, которые КТК обязан был предоставить общественности, ограничение передвижения граждан на участках в зоне строительства, находящихся достаточно далеко от этой зоны или вообще никак не относящихся к КТК. Хорошие отношения менеджеров КТК с мэрией Новороссийска и руководством Краснодарского края также пошли «на пользу» проекту, например, не состоялся референдум, за который боролись представители общественных организаций. Краевым судом было отменено решение Новороссийского суда, который в сентябре 2000 г. признал незаконным строительство нефтерезервуара (в рамках проекта КТК) в поселке Южная Озерейка, удовлетворив иск 14 жителей приморского поселка к КТК «Об устранении препятствий в пользовании благоприятной окружающей средой». Общественность проводила различные акции против строительства нефтепровода. Состоялись акции движения молодежных альтернатив «Радужная герилья» в июле 1999 г.: информационное пикетирование, концерт, выставка «нефтепроводного искусства»; акция Гринпис на терминале КТК 17 августа 2001 г. Шествие 1 мая 2000 г. не состоялось в связи с активным противодействием администрации и милиции г. Новороссийска, большую часть участников задержали и выдворили из города.

Проект активно освещался в прессе. Информацию можно разделить на две группы: политико-экономического характера – в центральной прессе и крупных экономических изданиях, и преимущественно экологического характера – в местной прессе. В репортажах первого типа обсуждались достоинства и недостатки проекта для КТК и конкурентов консорциума, а в репортажах второго типа – возможные негативные последствия для окружающей среды и жителей региона, а также проблемы противостояния общественности проекту КТК. В то же время в местной прессе звучали и доброжелательные отзывы о проекте как инициаторов деятельности, так и краевой администрации.

В обсуждении проекта «Реконструкция и строительство Геленджикского морского порта» принимали участие различные группы общественности: мэр С. Озеров, депутаты городского совета, общественные организации, местные жители, трудовые коллективы санаторно-курортных предприятий. Среди них были как сторонники проекта, так и противники. Например, в заключении общественной экспертизы от 12.02.97 г. дана положительная оценка (проф. КГАУ В. П. Амелин, зам. председателя к.т.н. В. П. Величко, 6 членов комиссии). Иное суждение содержалось в документе «Сводное заключение группы специалистов и представителей общественности курорта Геленджик» от 18.02.97 г. – это была отрицательная оценка. В результате сессия горсовета приняла решение о проведении референдума.

Общую численность участвовавших на тот момент групп и численность их наиболее активной части выяснить было трудно, в целом прослеживается влияние мэрии, в результате устных указаний которой была развернута агитация против строительства порта на предприятиях, в учебных заведениях и т. п. Первое время, на стадии инвестиционного замысла, информация о возможности участия общественности была малодоступна, проведенные в 1997 г. общественные слушания посетило немного граждан. Тем не менее в местных СМИ эта информация публиковалась. В заключении ГЭЭ федерального уровня есть ссылки на изучение общественного мнения и его учет в доработке проекта. При этом публиковалась информация не столько о возможности участия, сколько о достоинствах и недостатках проекта. Как отмечает информатор И. А. Голобородько, очень много публикаций было в местной газете «Прибой» – как за проект, так и против него. Из каких источников группы общественности узнали о возможности участия и ознакомились ли представители общественности с проектной документацией по данному объекту, для нас осталось неизвестным. В краевой прессе развернутая информация о проекте была опубликована 7 апреля 1999 г., после начала активных общественных выступлений. В экспертном заключении № 559 упоминался журнал отзывов, но не указано отношение голосов за/против, отмечено лишь, что «за» высказалось 130 человек и что были высказывания «против».

Использовалась следующие формы проведения процедуры участия общественности: общественные слушания 1997, 1999 гг.; общественная экологическая экспертиза 29.01.1997 г.; референдум, март 1998 г. – 69,4 % против (признан несостоявшимся); референдум 2000 г. – 88,3 % против; анкетирование; сбор подписей в 1999 г. (3063 подписи – за строительство порта среди жителей края, против – неизвестно); участие представителей общественности в заседаниях ГЭЭ и иных органов власти.

В составе экспертной комиссии по проведению государственной экологической экспертизы по морскому порту Геленджик (приказ по комитету № 59-пр от 11.05.1997 г.) не предусмотрено участия Н. В. Мамаевой в качестве нештатного эксперта. В ходе работы экспертной комиссии группа представителей научной общественности г. Геленджика, в том числе Н. В. Мамаева, по своей инициативе изучала экспертируемые материалы и в последующем участвовала в заключительном заседании экспертной комиссии, что не противоречит регламенту экологической экспертизы. Заключение Н. В. Мамаевой, переданное в экспертную комиссию, было рассмотрено, все затронутые ею проблемы были ранее учтены в направлениях экспертизы, подборе нештатных экспертов и нашли свое отражение в заключении государственной экологической экспертизы («Вольная Кубань», 26 ноября 1997 г.).

Информация от общественности прежде всего направлялась в различные органы (в том числе природоохранные) и в СМИ. Инвестор не желал показывать свое лицо, в ряде случаев присылая представителей, не имеющих серьезных полномочий. Заказчик стремился как можно быстрее развернуть работы, что и было сделано в начале апреля 1999 г. (немедленно после получения разрешения на строительство от Государственного архитектурного строительного надзора РФ по Краснодарскому краю). Участие общественности было отражено чисто номинально, как требуемый элемент ОВОС, а когда начались массовые протесты, было инициировано письмо губернатору Краснодарского края (около 3000 подписей) в пользу строительства порта.

Итак, в зависимости от формы участия общественности в рассмотрении экспертируемых проектов и от характера взаимодействия с инвесторами и местными властями эффект от принятых решений будет различным. В случае, когда инициатор проекта (КТК), следуя четко определенной стратегии, соблюдает формальности по участию общественности, но старается нейтрализовать или минимизировать ее роль в принятии решений, эффект от ее деятельности будет минимальным или сведен к нулю. Если общественность активно включается в процесс рассмотрения экспертируемых проектов и ее инициативы поддерживаются местными властями (как это было в Геленджике), то конечный результат такой деятельности будет заметным и даже плодотворным.

Московский регион

Возможность участия общественности в принятии экологически значимых решений была закреплена в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. Что касается законодательства, то оно содержит целый ряд ограничений, снижающих степень влияния граждан. Право на общественную экологическую экспертизу, по закону, предоставляется только юридическим лицам. На практике им очень сложно воспользоваться. В Москве общественная экологическая экспертиза до сих пор практически не проводилась. Известен лишь один пример – год или два тому назад московский СоЭС провел общественную экспертизу проекта «лыжной трубы», планируемой на Воробьевых горах.

Первый этап – это этап «стихийного» сотрудничества, хотя и ограниченного. Оно имело два основных варианта. Во-первых, тогда зародилась форма общественного обсуждения проекта на специально организованном собрании (пример – проект застройки района Строгино). Во-вторых, практиковалось согласование с полуобщественными организациями (профсоюзы) и научными учреждениями, что видно на примере гостиничного комплекса в Измайлово. Кроме того в самом начале внедрения идей охраны окружающей среды в проектирование заметный эффект имело бескорыстное сотрудничество энтузиастов (яркий пример – проект Павелецкой промзоны).

Участие общественности на втором этапе характеризуется преобладанием протестных акций, организуемых местным населением и активистами.

На последнем (третьем) из рассматриваемых этапов в качестве одного из обязательных документов, представляемых на государственную экологическую экспертизу, стал необходимым протокол общественного обсуждения проекта. Как правило, такие обсуждения организуются местными властями. Обсуждение редко имеет конструктивный характер, поскольку большинство проектов затрагивает интересы горожан. До сих пор в столице, к сожалению, не найдена форма заблаговременного информирования общественности на стадии инвестиционного замысла. Поэтому часто возникают конфликтные ситуации. Новым моментом для третьего этапа стал путь судебного их разрешения. В общем можно констатировать, что в конце этапа налаживается конструктивное сотрудничество.

Санкт-Петербургский регион

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ)

История ОЭЭ в регионе. Нет сведений, когда состоялась первая общественная экспертиза и какие проекты она рассматривала. По общей информации, полученной из интервью, очень разные по качеству и содержанию исследования могли носить название «общественной экологической экспертизы».

Препятствия проведения ОЭЭ. Проведение общественных экологических экспертиз в регионе остается скорее исключением, чем правилом. Для проведения ОЭЭ необходимы следующие основные условия:

• своевременное (до проведения ГЭЭ) получение информации об объекте ОЭЭ;

• наличие общественной организации, в уставе которой проведение ОЭЭ упомянуто как один из основных видов деятельности;

• государственная регистрация ОЭЭ;

• наличие ресурсов – человеческих и финансовых – для проведения ОЭЭ.

Основными препятствиями для проведения ОЭЭ в регионе являлись и являются отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление документации для ОЭЭ. Это обусловлено тем, что общественность часто долго ищет общественную организацию, под эгидой которой можно провести ОЭЭ, затем изыскиваются средства и запрашивается сама документация. Как правило, документацию предоставляет не инициатор деятельности и не органы ГЭЭ – она добывается через органы власти: администрацию, депутатов (кроме случаев «заказных» ОЭЭ – см. ниже).

До последнего времени государственная регистрация ОЭЭ в органах местного самоуправления не представляла проблемы, однако в последнее время участились случаи отказа в регистрации на основании противоречия, содержащегося в ст. 23 Закона о ГЭЭ, поскольку органы местного самоуправления не являются органами государственной власти и им не делегированы полномочия по регистрации ОЭЭ.

На первых этапах рассматриваемого периода – до 1995 г. – понятие ОЭЭ использовалось гораздо чаще и многие разноплановые организации и инициативные группы проводили «общественные экологические экспертизы».

Общественные организации. В настоящее время несколько общественных организаций в Санкт-Петербурге обладают достаточным организационным и экспертным потенциалом для проведения ОЭЭ. Это Центр независимой экологической экспертизы РАН (под руководством В. В. Худолея), «Зеленый Мир» (Сосновый Бор), санкт-Петербургское отделение Гринпис, санкт-Петербургское отделение Международного Зеленого Креста, Международная академия наук экологии, безопасности человека и природы (МАНЭБ), ЭКОМ – Центр Экспертиз и некоторые другие.

«Заказные» ОЭЭ и прочие нарушения. В регионе достаточно давно получила распространение практика проведения ОЭЭ с положительным заключением за деньги заказчика. Это противоречит ст. 22 ФЗ «Об экологической экспертизе», согласно которой на эксперта ОЭЭ распространяется требование о том, что экспертом экологической экспертизы «не может быть представитель заказчика документации или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях». Однако доказать наличие оплаты сложно, и не было судебных прецедентов об объявлении ОЭЭ незаконной.

К основным недостаткам «заказных» ОЭЭ относится непонимание различий между процедурами экспертизы и консалтинга. Организация, проводящая ОЭЭ по заказу инициатора, обращается к инициатору или проектировщику с замечаниями, но результатом этого являются не изменения проекта, а, как это было в случае ОЭЭ Всеволожского завода прокатных изделий, проведенной МАНЭБ, письма проектировщика о том, что все будет исправлено по замечаниям ОЭЭ.

Основные негативные стороны практики проведения «заказных» экспертиз – понижение статуса ОЭЭ в глазах общества, а также подрыв возможностей проведения ОЭЭ общественностью. В случае заблаговременного проведения одной или нескольких «заказных» ОЭЭ, в регистрации последующих ОЭЭ может быть отказано.

Учет заключения ОЭЭ при проведении ГЭЭ. Как правило, в регионе при проведении ГЭЭ в Ленкомэкологии, результаты ОЭЭ не принимаются во внимание. Это связано с отсутствием в составе ГЭЭ эксперта, который бы отвечал за рассмотрение ОЭЭ, с отсутствием процедурного требования к порядку рассмотрения заключения ОЭЭ (например, нет практики размножения заключения ОЭЭ и предоставления доступа к нему всем экспертам комиссии). Фактически, отсутствуют гарантии того, что заключение ОЭЭ вообще будет рассмотрено на ГЭЭ. На региональном уровне нет информации о том, были ли случаи выполнения права общественности направления наблюдателя от ОЭЭ при проведении ГЭЭ (ст. 22 ФЗ об ЭЭ).

Большие успехи были достигнуты в сотрудничестве с федеральным органом ГЭЭ – был по крайней мере один случай рассмотрения заключения ОЭЭ комиссией ГЭЭ и направления наблюдателя от ОЭЭ на ГЭЭ (см. описание проекта Всеволожского завода прокатных изделий).

Использование результатов ОЭЭ. Часто общественные организации проводят ОЭЭ не с целью повлиять на ГЭЭ, а с целью собрать аргументы для переговоров с иными инстанциями процесса принятия решений, например, с исполнительной властью, или с целью собрать аргументы для суда. По результатам ОЭЭ часто проводятся пресс-конференции, рассылаются пресс-релизы.

6.5. Заключение

Процедура принятия экологически значимых решений в четырех рассматривавшихся регионах обладает общими чертами и некоторыми различиями в ее основных компонентах. Прежде всего, заметны единые тенденции в развитии этой процедуры по трем исследовавшимся этапам. Они обусловлены изменениями в нормативно-правовой базе ГЭЭ и ОВОС. Но использование этих правовых норм в регионах различается, при том что и сама эта правовая база не вполне одинакова.

Так, в Москве и Санкт-Петербурге – в отличие от двух других регионов – существуют местные законы об участии граждан в обсуждении и принятии градостроительных решений. Однако в Москве этот закон на практике почти всегда игнорируется – как проектировщиками, так и властями города. В Петербурге же он применяется в тех случаях, когда этого добиваются сами граждане.

В Москве и Санкт-Петербурге чаще, чем в двух других регионах, нарушаются нормы, определяющие состав и содержание экологической документации, которая должна сопровождать разработку проектов и подаваться на экспертизу.

Для понимания эволюции процесса принятия решений, связанных с охраной окружающей среды, очень важно различать формальную и содержательную стороны процедуры.

Формально институт государственной экологической экспертизы и ОВОС закреплен законодательно. Но по давно сложившейся традиции в СССР и затем в Российской Федерации в проектном деле определяющее значение имеют не законы (не обладающие прямым действием), а нормативные документы.

Важнейшие из них – это санитарные правила и нормы (СанПиН), так как только ими устанавливаются предельно допустимые концентрации (ПДК), а также ориентировочно безопасные уровни воздействия (ОБУВ) веществ в воздухе и в воде. В сущности, ПДК есть единственная мера максимально возможного воздействия на окружающую среду, которая на стадии проектирования подлежит жесткому контролю со стороны государства. Это гигиенические по своей природе нормативы, и за соблюдение их в стране всегда отвечала санитарно-эпидемиологическая служба.

Проектирование производственных объектов, являющихся источником вредных воздействий, с 1970-х гг. регулировалось специальными строительными нормами (СН) и строительными нормами и правилами (СНиП).

Законами «Об охране окружающей природной среды» от 1991 г. и «Об охране окружающей среды» от 2002 г. предусматривалась разработка различных нормативов вредного воздействия на окружающую среду. Однако до сих пор это положение не выполняется. В результате ведомство, отвечающее за охрану окружающей среды (за 15 лет оно сменило множество названий), не имеет собственного предмета анализа в проектах.

Наиболее существенные недостатки и нарушения в процедурах принятия решений, выявленные для московского и иркутского регионов, оказываются во многом «модельными»

Для проведения ГЭЭ в Иркутской области характерны недостатки, отмеченные и в других регионах: нормативно не определена дифференциация объектов экспертизы по уровню сложности, распространенной является практика реализации хозяйственного решения до представления обосновывающих документов на экспертизу, несовершенна система подбора экспертов (нередки случаи привлечения ангажированных специалистов), не разработан порядок взаимодействия ГЭЭ и государственного экологического контроля на всех стадиях приема документов, проведения экспертизы и реализации проекта.

Для первого этапа в Москве и других городах самым распространенным и существенным недостатком экологических обоснований или ОВОС (с позиций действующих в то время норм) можно считать слабое внимание к загрязнению воздуха, что объясняется и недостаточным контролем, и отсутствием доступных методов расчета. Особенно важным было игнорирование дополнительных источников выбросов, связанных с автомобилями.

На втором этапе в целом повысился уровень оценки неблагоприятных последствий проектов, однако, по сути дела, она чаще всего проводилась тогда, когда уже было принято решение о начале строительства в избранном заранее месте. Поэтому результат оценки не мог повлиять на процесс реализации проекта.

Общая слабость проектов третьего этапа заключается в формальном соблюдении требования об участии общественности в принятии решений. Как и раньше, наблюдается тенденция опережения строительных работ.

Вместе с тем в регионах заметны определенные различия в активности общественного участия, причем они оказываются неодинаковыми на разных этапах развития процедуры.

На раннем этапе максимальной общественная активность была в Москве и отчасти в Санкт-Петербурге/Ленинграде. Это соответствует общему подъему социальной активности, характерному для страны в то время. На современном этапе общественная активность сохраняется более или менее высокой в Петербурге и снижается в Москве.

В байкальском регионе общественность энергично участвует в принятии решений по проектам, явно затрагивающим озеро Байкал, являющееся символом региона и величия природы. При этом пик активности, как и в Москве и в Петербурге/Ленинграде, приходится на период перестройки. Другие проекты ее почти не интересуют.

В Краснодарском крае общественность активно включается в процесс принятия решений при условии, что затронуты ее жизненно важные интересы, например, связанные с курортным бизнесом.

Глава 7. Участие общественности (анализ исследованных проектов/объектов)

Общие сведения о российском законодательстве, регулирующем участие общественности в принятии экологически значимых решений, о формах общественного участия, а также определения основных понятий, связанных с этой сферой, даны в главе 1.

Отметим здесь только, что российские граждане и общественность де-юре имеют все основные права участия, а именно:

– право доступа к экологически значимой информации, связанной с принятием решений (к материалам ОВОС, документам об участии, к материалам проекта и др.),

– право выражать свое мнение о намечаемой деятельности/проекте,

– право влиять на принятие решения,

– право на юридическую (судебную) защиту своих интересов.

Однако соответствующее законодательство носит в основном рамочный характер и не в полной мере обеспечивает названные права, поскольку далеко не всегда подкрепляется нужными подзаконными актами. Кроме того, это рамочное законодательство недостаточно детализировано на уровне субъектов Федерации, хотя в последнее время некоторые из них стали заполнять этот пробел (например, Санкт-Петербург, Мурманская область).

I. Формы общественного участия и их роль

7.1. Выявленные формы общественного участия

В результате анализа российского законодательства и описаний 39 исследованных примеров (см. главу 4) было выявлено более 12 институциональных и более 6 неинституциональных механизмов (форм, процедур) участия, использованных общественностью. Некоторые из них чаще применяются на практике, другие представляют по большей части формальные возможности. Законодательно закрепленные и регламентированные механизмы были отнесены к «институциональным», механизмы, не имеющие правовой регламентации, рассматривались как «неинституциональные». Следует отметить, что это разделение является в известной степени условным, так как неинституциональные механизмы не являются незаконными. Так, обращения в органы власти и пикеты (митинги, демонстрации) не противоречат законодательству и, более того, предусмотрены им. Отличие институциональных методов в нашем понимании состоит скорее в том, что для них законодательно предусмотрена реакция органов власти и обязателен учет общественного мнения.

1. Институциональные формы общественного участия:

1.1. Государственные экспертизы (ГЭЭ и пр.)

1.2. Общественная экологическая экспертиза

1.3. Слушания (общественные, сходы, депутатские слушания и пр.)

1.4. Судебные процедуры

1.5. Референдум

1.6. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

1.7. Процедуры землеотвода

1.8. Согласования и разрешения территориальных органов исполнительной власти

1.9. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти

1.10. Согласования органов местного самоуправления

1.11. Решения органов законодательной власти.

1.12. Стратегические действия

1.13. Прочие формы

2. Неинституциональные формы общественного участия:

2.1. Опросы общественного мнения

2.2. Обращения в органы государственной власти

2.3. Протестные действия

2.4. Информационные кампании

2.5. Лоббирование в органах государственной власти

2.6. Общественные палаты

2.7. Прочие формы

Была проведена оценка эффективности использования выявленных форм общественного участия по 39 рассмотренным примерам принятия экологически значимых решений. Критерием эффективности той или иной формы участия общественности послужило его влияние на процесс принятия решений. Была использована следующая качественная шкала оценки, которую можно в известном приближении поставить в соответствие со шкалой уровней общественного участия, известной как «лестница общественного участия Шерри Арнштейн» (см. главу 1). Соотношения наших определений эффективности и уровней участия по Арнштейн приведены в таблице 23.

Таблица 23. Качественная шкала оценки эффективности форм общественного участия

Оценка проводилась экспертами, участвующими в проекте. Первоначально эксперты оценивали эффективность форм общественного участия независимо, затем отличающиеся оценки обсуждались и проводилось сближение позиций. Результаты оценки представлены в сводной таблице 24. Далее все эти формы рассматриваются и подробно характеризуются каждая отдельно.

II. Институциональные формы

7.2. Государственная экологическая экспертиза

Законодательство

История развития законодательства об экспертизе и его современное состояние подробно изложены в главе 2.

Участники

Государственный орган, специально уполномоченный в сфере государственной экологической экспертизы; инициатор деятельности; общественность; разработчики проекта и раздела ОВОС; органы местного самоуправления.

Таблица 24. Формы общественного участия, использованные в рассмотренных случаях, и их эффективность

Практика

Первый период (1979–1985 гг.). Как видно из сводной таблицы 24, в этот период государственные экологические экспертизы не проводились. В двух случаях – строительства Комплекса сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений (I, P1) и Марьяно-Чебургольской оросительной системы (I, K2) – проводились иные формы государственных экспертиз, которые могут рассматриваться как предшественницы ГЭЭ, поскольку ГЭЭ сформировалась на основе процедур, уже существовавших в традиционной социалистической системе планирования (Cherp and Lee, 1997 г.). «Ленинградская дамба» интересна тем, что привлекла общее внимание общественности и вызвала массовое протестное движение (но позднее, во время, отнесенное ко второму периоду, когда строительство уже шло). Этот случай демонстрирует, что государственные превентивные процедуры (экспертизы) были почти недоступны не только для широкой общественности, но и для аргументов людей, связанных с процеессом проектирования. Решения принимались Советом министров, в законодательных органах (Советах народных депутатов) и коммунистической партией на политическом уровне и могли быть изменены также только на этом политическом уровне.

Второй период (1989–1993 гг.). В это время ГЭЭ начала проводится регулярно в соответствии с промежуточными положениями до принятия Закона об экологической экспертизе. Из рассмотренных случаев единственным исключением, когда ГЭЭ не проводилась, стала непроектная деятельность – Конкурс проектных предложений и программ улучшения санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Ленинграда от наводнений (II, P1).

Некоторые примеры показывают, что ГЭЭ проводилась в форме обычного согласования госорганов без формирования комиссии (II, K2). В большинстве случаев этого периода ГЭЭ не выполнила функции механизма общественного участия (II, K2; II, I2; II, I3; II, M1; II, M2; II, M3). В случае проектов, вызвавших дискуссии (II, K1; II, K3), ГЭЭ учитывала общественное мнение, т. е. являлась инструментом «права на комментирование», а иногда – механизмом информирования общественности (II, K3).

Лучший пример соблюдения при ГЭЭ прав граждан представлен в случае строительства ТЭЦ-8 для тепло– и электроснабжения районов г. Иркутска (II, I2). При проведении государственной экологической экспертизы ТЭЦ граждане вошли в экспертную комиссию ГЭЭ, также в составе экспертной комиссии была сформирована группа оценки социальных последствий и учета общественного мнения. Но результаты работы этой группы экспертов вошли в итоговое заключение только частично (не были отражены вопросы возможного снижения рейтинга территории для проживания, стоимости жилья при ухудшении экологической ситуации). Заключение ГЭЭ было отрицательным.

В случае ГЭЭ строительства автомобильной дороги Новороссийск-Тбилиси – Баку на участке обхода г. Сочи (II, K1) представители НГО (Краснодарского краевого общественного экологического совета и краевого совета ВООП) приглашались на заседания ГЭЭ. А при проведении ГЭЭ пакета документов по реконструкции Краснодарского водохранилища (II, K3) на открытые заседания ГЭЭ были приглашены и представители прессы. Это можно рассматривать как попытки сделать работу ГЭЭ открытой.

Третий период (1997–2002 гг.). В этот период ГЭЭ регулярно проводилась для всех типов проектов (см. сводную таблицу 24). В соответствии с Законом об экологической экспертизе одним из принципов ГЭЭ является гласность, участие общественных организаций (объединений) и учет общественного мнения (ст. 3). В соответствии со ст. 14 государственная экологическая экспертиза проводится «при наличии в составе представляемых материалов /…/ материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления». Таким образом, государственная экологическая экспертиза является одним из двух государственных институтов, в чьи обязанности входит учет результатов общественного участия (другой институт – госорган, ответственный за осуществление землеотвода).

В соответствии с законодательством ГЭЭ может выполнять ряд функций в сфере участия общественности:

– проверка качества обеспечения инициатором и органами местного самоуправления (ОМСУ) прав граждан на участие в процедуре ОВОС;

– учет общественного мнения и требований общественности («аргументированные предложения по экологическим аспектам /…/ деятельности», ст. 16), т. е. мнения ОМСУ, граждан и общественных организаций. Специально уполномоченный орган в сфере ГЭЭ должен ответить на обращения общественности в адрес ГЭЭ;

– в случае проведения общественной экологической экспертизы ГЭЭ должна учесть ее результаты (ст. 16). Кроме того, федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы может утвердить заключение общественной экологической экспертизы, в этом случае оно приобретает юридическую силу (ст. 25);

– до 1995 г. заключение ГЭЭ утверждалось Общественной палатой при ГЭЭ, что представляло собой форму общественного контроля за процедурой. Однако неясно, в какой мере решение Общественной палаты играло роль в процессе принятия решений.

Несмотря на принятие в 1995 г. Закона об экологической экспертизе, сводная таблица 17 не показывает значимых различий между тем, как ГЭЭ выполняла функцию механизма общественного участия во втором и третьем рассмотренных периодах. В третий период только в одном рассмотренном случае ГЭЭ в определенной степени достоверно учла мнение общественности (III, P2). В трех случаях (III, K2; III, I1; III, I4) в состав экспертной комиссии ГЭЭ входили представители общественных организации, однако их мнение не повлияло на заключение ГЭЭ. В этом случае ГЭЭ выполняла функцию информирования, так как сотрудники НГО получали доступ к документации по намечаемой деятельности. В некоторых случаях ГЭЭ рассматривала заключения ОЭЭ, обращения общественности, протоколы общественных слушаний и пр., но обратная связь отсутствовала и было неясно, каким образом общественность повлияла на принятое решение (III, K2; III, K4; III, M3).

Анализ случаев и интервью показывает, что ГЭЭ обычно не учитывает результаты общественного участия. Во-первых, отделы ГЭЭ не отклоняют поступившую документацию на основании того, что общественное участие не было проведено: «…На результат ГЭЭ не влияет, положительное или отрицательное заключение она получает. Если протокол общественных слушаний или решение муниципального собрания отрицательное, ГЭЭ более тщательно смотрит проект, чтобы потом невозможно было оспорить ее заключение в суде» (интервью № 5, группа «Разработчик ОВОС»). Кроме того, не было ни одного случая отрицательного заключения ГЭЭ на основе нарушений при организации общественного участия. Во-вторых, в третий период ГЭЭ только проверяет наличие отчетности по общественному участию (главным образом протокола общественных слушаний) и не обращает внимания на нарушения или фальсификации. В-третьих, ГЭЭ по большей части не рассматривает поступившие заключения ОЭЭ и не допускает наблюдателей от общественности: «Можно провести экспертизу, но ее не учтут. Какие-то моменты, которые для них были приемлемыми, они поправили [речь идет о проекте КТК]. /…/ Понятно, что все что угодно можно написать в экспертизе, но если государственные органы и компанию чем-то не устраивает, могут это проигнорировать и все» (интервью № 8, группа «Сотрудник НГО»).

Только в случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) ГЭЭ рассмотрела заключения двух противоположных общественных экологических экспертиз и учла в своем заключении аргументы одной из ОЭЭ. В этом успешном примере важную роль сыграл ряд факторов:

– заинтересованная общественность обладала значительными организационными, финансовыми и экспертными ресурсами;

– ОЭЭ была проведена и ее заключение было подготовлено на высоком уровне;

– председатель экспертной комиссии ОЭЭ вошла как эксперт в состав комиссии ГЭЭ.

С 1995 г. в России было всего несколько случаев, когда государственная экологическая экспертиза утверждала заключение общественной экспертизы, но в регионах, которые рассматривались в данном исследовании, таких случаев не было.

В Иркутске были случаи участия представителей общественных организаций в экспертной комиссии ГЭЭ. В других исследованных регионах этого не происходило, в основном из-за более закрытой позиции государственных природоохранных органов. Однако в Иркутске эта практика фактически не удовлетворила стороны, так как позиции ГЭЭ и приглашенных экспертов-общественников были противоположны и им не удавалось достигнуть компромисса. Участие представителей НГО фактически сводилось к выражению особого мнения.

Одной из основных причин того, что ГЭЭ не учитывает общественное мнение, является то, что в состав ГЭЭ не входят специалисты по общественному участию, а сотрудники отделов ГЭЭ не получают никакой подготовки в сфере общественного участия. В заключениях ГЭЭ в исследованных случаях указывалось на нарушения процедур ОУ, только когда в состав комиссии входили представители НГО (III, P2; III, I4), хотя были и исключения (III, M3). Профессиональные эксперты, которые постоянно участвуют в ГЭЭ, относятся к общественному участию пренебрежительно на основании того, что общественность непрофессиональна, оплачена конкурентами инициатора и проч.: «Как правило, за общественность выступают пенсионеры, бывшие учителя начальных классов, бухгалтеры, санитары, без образования, без масштаба, без ничего. У них довод какой?» (интервью № 4, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

С другой стороны, общественность не доверяет ГЭЭ: «…Государственная экологическая экспертиза, которую получил КТК и на основании которой начал строить, не является таковой» (интервью № 9, группа «Сотрудник НГО»). «…Экспертиза идет тогда, когда уже осуществлено огромное капиталовложение… И поэтому экспертиза вся сейчас притянута за уши» (интервью с группой активистов с Троицкого поля, Санкт-Петербург). Активисты считают, что на экспертизу оказывается давление и из состава ГЭЭ исключаются эксперты, высказавшие «неправильную» точку зрения, не совпадающую с официальной. «Он сделал 20 замечаний по проекту, и его вычеркнули из этой комиссии. И на второй состав, вернее, на второе заседание этой самой комиссии его не пригласили. То есть человека, который высказал свои замечания, они его просто игнорировали, они его вычеркнули из списка» (интервью № 9 группа «Сотрудник НГО»). Хотя представители ГЭЭ считают иначе: «В этом смысле я похвалю экологическую экспертизу, это еще институт, которому, единственно кому, доверяли граждане» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

Более того, роль государственной экологической экспертизы в обеспечении общественного участия падает из-за последних изменений в системе ГЭЭ, в том числе сокращений штатов (Cherp and Golubeva, 2004).

Общественность имеет право подать в суд на заключение ГЭЭ, но такие попытки чаще всего безрезультатны. Основные причины этого – отсутствие четких критериев допустимости реализации проекта и общие трудности доступа к правосудию в России (см. ниже «Обращения в суд»).

Чтобы убедиться в соблюдении своих прав и проводить эффективный общественный контроль реализации намечаемой деятельности, общественность должна иметь доступ к заключению ГЭЭ. Доступ к заключению ГЭЭ – один из ключевых аспектов права общественности на экологическую информацию. По Закону об экологической экспертизе «Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право /…/ получать от федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы, /…/ информацию о результатах ее проведения» (ст. 19). Первоначально эта фраза толковалась как установление права доступа к заключению ГЭЭ. Но в конце 1990-х – в 2000-е гг. информация о результатах проведения ГЭЭ стала пониматься как приказ уполномоченного органа об утверждении заключения ГЭЭ, который обычно не несет никакой информации. Обоснованием для этого явилась новая «неофициальная» интерпретация заключения ГЭЭ в госорганах. ГЭЭ понимается не как государственная разрешительная процедура, а как платная услуга, оказываемая инициатору госорганом, и, следовательно, ее результат находится в частной собственности (интервью №№ 1 и 3, группа «Сотрудник ГЭЭ»).

Такое ограничение права общественности особенно важно в свете распространения так называемых «условно положительных» государственных экологических экспертиз. Особую трудность представляет доступ к отрицательным заключениям ГЭЭ. В случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) общественная организация не смогла получить полный текст отрицательного заключения ГЭЭ, даже несмотря на то, что представитель ОЭЭ участвовала в ГЭЭ. Некоторые НГО получают заключения ГЭЭ через депутатов органов законодательной власти, чьи запросы обычно удовлетворяются.

Еще одной причиной того, что ГЭЭ не работает как механизм участия общественности, являются недостатки законодательства. Ни Закон об экологической экспертизе, ни его подзаконные акты не регулируют порядка и принципов общественного участия в государственной экологической экспертизе. Отношение общественных организаций к процедуре ГЭЭ неоднозначно. С одной стороны, процедура несовершенна. С другой стороны, все изменения, введенные после 1995 г., воспринимались как ухудшения. Интернет-дискуссия, проведенная НГО «Эколайн» в 2001 г. (), показала, что многие эксперты по экологической оценке осторожно относятся к тому, чтобы вносить в Закон какие-либо изменения, так как это может привести к упразднению ГЭЭ. Хотя показательно, что все изменения в системе ГЭЭ в 2000 и 2004 гг. были проведены без внесения изменений непосредственно в Закон об экологической экспертизе.

В некоторых российских регионах (Москва, Краснодарский край, Адыгея и пр.) ГЭЭ не проводились для небольших проектов с незначительным воздействием на окружающую среду. Эта практика противоречит Закону об экологической экспертизе, но соответствуют международному принципу отбора проектов для экологической оценки. Некоторые сотрудники отделов ГЭЭ возражают против такого отбора (интервью № 2, группа «Сотрудник ГЭЭ»), другие являются его сторонниками (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»). Поскольку формальные критерии отбора не включают заинтересованность общественности, такая практика нарушает права общественности. Показателен случай конфликта между администрацией Москвы и органами ГЭЭ, когда один проект не должен был проходить ГЭЭ в соответствии с принятыми критериями, однако вызвал озабоченность общественности. Сотрудник отдела ГЭЭ принял решение проводить государственную экспертизу по этому проекту, что стало одной из причин его увольнения: «А жители на этом на собрании в школе сказали: «…Нет, мы не хотим, мы не допустим… И мы согласны только на государственную экологическую экспертизу». …Жители напирают, в суд подали, в управление и прокурору подали жалобы на меня и так далее… Я тогда /…/ остановил это строительство и поставил в известность заказчика, чтобы он сдал материалы на государственную экспертизу. Они [чиновники] сказали про меня все теплые слова: что я заигрываю с гражданами, что я непоследователен в своих решениях» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

Московской общественной организаций «Эколайн» были разработаны системы отбора проектов (скрининга) для проведения ГЭЭ для отдельных регионов РФ (Томская обл., Алтайский край, Архангельская обл., Вологодская обл. и др.). Предложенные критерии отбора включали и степень обеспокоенности общественности, что представляется наиболее удачным примером учета общественного мнения при скрининге. К сожалению, ни одно из предложений не было внедрено в практику.

Уровень общественного участия

В большинстве случаев ГЭЭ демонстрирует уровень общественного участия «Манипулирование», иногда – «Консультации», редко – «Учет мнения».

Частота использования

Регулярно.

Ресурсы

Требует в основном экспертных ресурсов и контактов, в меньшей степени – финансовых ресурсов.

7.3. Общественная экологическая экспертиза

Законодательство

См. главу 2.

Участники

Общественные организации, местное население, инициатор, государственный орган, специально уполномоченный в сфере государственной экологической экспертизы, органы местного самоуправления, СМИ.

Практика

Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) появилась в период перестройки (1986–1991 гг.). Этот институт берет начало из открытых общественных обсуждений самых противоречивых проектов советского времени, таких, как поворот северных рек на юг, Катунская ГЭС, Северная ТЭЦ в Москве (II, M1), Байкальский ЦБК (интервью № 11 с сотрудником НГО) и пр. ОЭЭ оформилась в начале 1980-х гг., ее развитие носило стихийный характер (Хотулева и др., 1998).

Во время перестройки не существовало законодательной регламентации ОЭЭ, но она могла быть очень действенным механизмом воздействия на процесс принятия решений (интервью № 11 с сотрудником НГО). Впервые ОЭЭ была упомянута в Законе РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), по которому государственная экологическая экспертиза должна была проводиться открыто, с участием общественности. Закон об экологической экспертизе (1995 г.) более детально регламентировал ОЭЭ. Право проводить ОЭЭ получили только зарегистрированные общественные организации, одной из уставных целей которых является проведение общественных экологических экспертиз. Для государственной регистрации ОЭЭ необходимо подать заявку в органы местного самоуправления в соответствии с установленной процедурой. Если в регистрации экспертизы не было отказано в течение семи дней, она считается зарегистрированной. Список причин для отказа в регистрации, приведенный в Законе об экологической экспертизе, является исчерпывающим. ОЭЭ проводится до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его государственным органом, уполномоченным в области экологической экспертизы.

Объектом ОЭЭ является проектная документация (обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование или проект). Закон устанавливает, что документация предоставляется на ОЭЭ инициатором деятельности.

В исследованных случаях за первый период не было проведено ни одной ОЭЭ, попытка проведения ОЭЭ выявлена во второй период (II, 12), в третий период ОЭЭ проводились в шести случаях (одна или несколько, до трех по одному проекту) и были выявлены попытки провести ОЭЭ. Только в одном случае роль ОЭЭ в обеспечении общественного участия была оценена как значительная (III, P2), в четырех – как информационная (II,12; III, P1; III, K2; III, K4), в одном – как незначительная (III, P3) и в одном случае общественное участие не было осуществлено, так как документация не была представлена (III, M3).

В целом, можно сделать вывод, что оригинальный и потенциально мощный инструмент общественного участия в силу целого ряда причин используется слабо: «…Вообще-то говоря, у нас было с десяток, или пятнадцать, таких значимых экспертиз аж во всей России. За всю историю! При десятках тысяч или сотнях тысяч экспертиз за этот период государственных! То есть объектов экспертиз сотни тысяч, из них почти все конфликтны, а общественных экспертиз пятнадцать! Это о чем-то говорит. И говорит, прежде всего, о том, что что-то здесь, значит, недоработано, по организации проведения» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

Исследование выявило следующие значительные пробелы и недостатки в процедуре ОЭЭ.

1. Получение информации об объекте экспертизы от инициатора деятельности.

– Обычно инициатор отказывается предоставлять документацию на ОЭЭ, особенно в последний период. Закон не устанавливает сроков предоставления документации на ОЭЭ, и инициаторы в полной мере пользуются этим: «Поэтому, значит, вот эта дыра, дальше, естественно, дыра с тем, что закон не устанавливает сроки представления общественной экологической экспертизы заказчику. И заказчик волынить может до бесконечности» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

– Механизмом контроля может быть позиция государственной экологической экспертизы или судебное решение спора. Органы, проводящие ГЭЭ, не обеспечивают выполнения прав граждан (см. раздел «Государственная экологическая экспертиза»). Обращение в суд требует не только финансовых средств, но и значительных затрат времени, что неприемлемо при проведении ОЭЭ, т. к. необходимо успеть подать заключение до окончания ГЭЭ, а желательно – до ее начала.

– В случаях Всеволожского алюминиевого завода (III, P1) и Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) документы предоставлялись на ОЭЭ органами местного самоуправления, которые также имеют право инициировать проведение ОЭЭ. В случае Каспийского трубопроводного консорциума (III, K4) общественность получила документацию на ОЭЭ через Новороссийскую торгово-промышленную палату. Как уже было сказано, Гринпис не смог получить доступ к объекту экспертизы даже через суд (III, M3). Государственные органы в сфере ГЭЭ не предоставляют общественности доступа к проектной документации, так как это не входит в их обязанности.

2. Внутренние проблемы ОЭЭ, такие, как качество ОЭЭ, ресурсы и сроки проведения.

– Содержание ОЭЭ не регламентировано и зависит от понимания общественной организацией целей ОЭЭ. Качество и содержание ОЭЭ могут сильно варьироваться. Например, в рассмотренных случаях даже объем заключения ОЭЭ колебался от нескольких страниц (II, I2) до более чем 50 страниц (III, P2). В настоящее время во многих российских регионах действуют НГО, которые организуют и проводят ОЭЭ на очень высоком профессиональном уровне (Нижний Новгород, Новокузнецк, Иркутск, Санкт-Петербург и др.). В рассмотренных случаях лучший опыт представляет собой ОЭЭ Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2), организованная в соответствии с открытым регламентом, рассмотревшая экологические, экономические и социальные последствия и сделавшая вывод о недопустимости реализации намечаемой деятельности.

– Качество проведения ОЭЭ зависит также от ресурсов, которыми располагает общественная организация. Проведение ОЭЭ требует значительных экспертных и финансовых ресурсов.

– ОЭЭ требует времени для регистрации, получения информации об объекте экспертизы, формирования экспертной комиссии и собственно проведения экспертизы, т. е. это достаточно длительная процедура. Поэтому часто НГО опаздывает представить заключение ОЭЭ на государственную экспертизу.

– Как ни странно, общественная экологическая экспертиза в основном представляет собой инструмент участия только профессиональных НГО, а не широкой общественности. Местное население либо вообще не участвует в ОЭЭ (III, M3), либо может получить информацию об ОЭЭ и ее результатах (III, K4; III, P1; III, P2), либо, как максимум является инициатором ОЭЭ и может в дальнейшем получить результаты ОЭЭ и использовать их (III, P3). Общественные организации, как правило, прикладывают значительные усилия для проведения ОЭЭ и не делают процесс открытым для других заинтересованных сторон.

– ГЭЭ не учитывает заключение ОЭЭ. После завершения ОЭЭ ее заключение направляется в орган, ответственный за проведение ГЭЭ. Эксперты ГЭЭ должны рассмотреть заключение ОЭЭ (ст. 16 Закона об экологической экспертизе). Однако, как правило, заключение ОЭЭ не получает должного рассмотрения в экспертной комиссии ГЭЭ. Основные причины этого следующие:

• Существуют объективные проблемы, связанные с общественной экологической экспертизой, такие, как качество ОЭЭ и диапазон рассматриваемых вопросов (см. выше). В то время как содержание и процедура ГЭЭ достаточно жестко регламентированы официальными нормативными актами или сложившейся практикой, в вопросе о содержании и процедуре ОЭЭ нет ясности. С одной стороны, ОЭЭ стремится охватывать более широкий круг вопросов и часто содержит более глубокий анализ социальных, кумулятивных и стратегических последствий реализации намечаемой деятельности. Эти аспекты обычно оказываются «за бортом» государственной экологической экспертизы, которая часто рассматривает их как «эмоциональные» и «политические». С другой стороны, ОЭЭ редко имеет возможность участия большого числа разных специалистов и не может охватить все аспекты, которые рассматриваются ГЭЭ.

• Органы, ответственные за проведение ГЭЭ и эксперты часто предубеждены против общественности: «Предпроектная либо проектная документация обязательно должна пройти через, скажем, общественность. Общественность нормальную. У нас опять извращения…» (интервью № 4, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

• Органы, ответственные за проведение ГЭЭ и эксперты негативно относятся к общественным экологическим экспертизам. Основными поводами для их беспокойства являются неясность процедуры и непрофессионализм ОЭЭ, а также возможность подкупа общественности со стороны конкурентов намечаемой деятельности (см. ниже): «Я скажу, что я, как чиновник бывший, если бы мне прислали общественную экспертизу, я бы ее выбросил в корзину. Почему? А потому, что я не могу под ней подписаться, потому. Я ее должен вроде утвердить, но я не знаю, они вообще читали материалы-то? А они те материалы читали или нет? А они заседали? А они с заказчиком или с заинтересованными лицами встречались? А они в соответствии с требованиями экологической экспертизы дали, провели общественное, вот такое, ну, обсуждение своего мнения? Или они закрылись в комитете, в кабинете, как сами, как чиновники, которых они ругают? И там, в тиши кабинета, написали свое мнение. Я этого ничего не знаю» (интервью № 1, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

3. Практика «заказных» общественных экологических экспертиз.

– С 1995 г. стали проводиться положительные ОЭЭ, заказанные и оплаченные инициатором деятельности. В рассмотренных случаях причинами проведения «заказных» ОЭЭ было либо желание инициатора противопоставить в ГЭЭ отрицательному заключению «настоящей» ОЭЭ свое положительное заключение (III, P2), либо попытка преодолеть оппозицию общественности (III, K2).

– Закон об экологической экспертизе указывает, что эксперты ОЭЭ, как и ГЭЭ, не должны состоять в трудовых или иных договорных отношениях с инициатором (статьи 16 и 22 Закона об экологической экспертизе). «Заказные» ОЭЭ нарушают этот закон, но возможность доказать незаконность ОЭЭ в российской судебной практике ни разу не была реализована, т. к. для этого необходимо доказать факт наличия договора или передачи денег от инициатора общественной организации.

4. Отрицательные последствия «заказных» ОЭЭ:

– «Заказные» ОЭЭ используются в качестве выражения мнения общественности при проведении ГЭЭ, в других государственных органах власти и собственно перед общественностью, что является очевидной манипуляцией. В результате репутация общественных организаций падает, а жители теряют доверие к НГО.

– Более поздние по времени попытки зарегистрировать ОЭЭ другими НГО могут быть отклонены органами местного самоуправления на основании того, что ОЭЭ уже проводились (в соответствии со ст. 24 Закона об экологической экспертизе).

– К сожалению, практика «заказных» ОЭЭ крупномасштабных проектов со значительным воздействием на окружающую среду расширяется. В некоторых регионах возникают НГО, действующие как профессиональная «карманная» общественность, предлагающие услуги проведения «заказных» ОЭЭ (интервью № 2 с группой разработчиков ОВОС, интервью с сотрудником НГО по случаю «Кольцевая автодорога вокруг Санкт-Петербурга»). С другой стороны, такое распространение «заказных» ОЭЭ показывает, что общественные экспертизы могут быть эффективным инструментом общественного участия, признаваемым обществом и влияющим на проведение государственной экспертизы.

Один из основных недостатков ОЭЭ состоит в том, что она является своего рода «аварийным стоп-краном» и ее основной целью является не совершенствование проекта, а остановка опасной деятельности (Хотулева и др., 1998). Это происходит, поскольку:

– в проектном цикле ОЭЭ проводится слишком поздно;

– ГЭЭ, как было сказано выше, редко учитывает результаты ОЭЭ.

Тем не менее в России существует опыт использования ОЭЭ в качестве инструмента сближения позиций и достижения консенсуса (Нижний Новгород, Новокузнецк).

По стратегическим видам деятельности ОЭЭ проходят крайне редко и не играют никакой существенной роли в принятии решений. ОЭЭ стратегических видов деятельности, таких, как законы, планы и программы, проходят еще реже, чем ОЭЭ проектных видов деятельности. Все же такие экспертизы имели место, в частности, общественную экологическую экспертизу проходил Закон о Байкале (интервью № 11 с сотрудником НГО). В таких случаях ОЭЭ играет еще меньшую роль, так как законы, планы и программы редко проходят государственную экологическую экспертизу.

Частота использования

Информации для количественной оценки недостаточно. ОЭЭ наиболее часто проводится, когда НГО обладает соответствующими ресурсами и целью является остановка намечаемой деятельности.

Уровень общественного участия

От «Манипулирования» и «Терапии» («заказные» ОЭЭ), «Информирования» (в случаях, когда предоставляется документация на ОЭЭ), до «Учета мнения». В основном, форма участия НГО, а не местного населения.

Региональный контекст

В регионах с развитым НГО-сообществом ОЭЭ проводится относительно часто, но в большинстве регионов у НГО отсутствует необходимый опыт и ресурсы. В некоторых регионах получила значительное распространение практика «заказных» ОЭЭ.

Ресурсы

Проведение ОЭЭ требует значительных экспертных и материальных ресурсов, а также затрат времени.

7.4. Слушания (общественные, депутатские, сходы, собрания и пр.)

Законодательство

В соответствии с Положением об ОВОС (2000 г.), общественные слушания являются частью процедуры ОВОС. Земельный кодекс (2001 г.) устанавливает, что слушания проводятся при обсуждении общественных сервитутов. Статья 18 Градостроительного кодекса устанавливает, что до утверждения градостроительной документации граждане и их объединения имеют право обсуждать это решение, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в форме участия в собраниях (сходах) и в общественных слушаниях и обсуждениях.

Участники

Инициатор проекта/деятельности, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественность, разработчики документации, в т. ч. раздела ОВОС.

Практика

Общественные слушания – одна из ранних форм общественного участия, она возникла еще в советское время в форме обсуждений, дискуссий и общественных сходов.

С точки зрения широкой общественности и в глазах инициаторов и властей общественное участие в первую очередь ассоциируется с общественными слушаниями. Этот механизм может быть элементом, по меньшей мере, трех процессов: оценки воздействия на окружающую среду, землеотвода и городского планирования. В процессе ОВОС органы местного самоуправления или администрация совместно с инициатором принимают решение о форме общественного обсуждения, одной из которых (и наиболее популярной) являются общественные слушания. Процедура общественных слушаний при проведении оценки воздействия на окружающую среду наиболее полно проработана в российском законодательстве (Положение об ОВОС 2000 г.), общественные слушания при землеотводе и принятии градостроительных решений требуются по закону, но не регулируются никакими федеральными нормативными актами.

В рассмотренных случаях общественные слушания проводились довольно часто (I, M4; II, P1; II, I2; III, P1; III, P2; III, P3; III, K2; III, K4; III, I1; III, M1; III, M3). Основные участники слушаний – администрация, общественность, разработчик и инициатор проекта. По Положению об ОВОС организация слушаний является обязанностью администрации при участии инициатора.

В каждом регионе сложилась своя практика общественных слушаний, что является не столько проблемой, сколько преимуществом. Невозможно предложить единую унифицированную процедуру общественных слушаний, которая работала бы во всех ситуациях (в городах и в сельской местности, в случае строительства отдельного дома и завода и пр.). Так, например, существуют проблемы с организацией общественных слушаний в регионах с малой плотностью населения, где возникают сложности с информированием и сбором населения (III, I2; III, I4; II, I3).

Лучшим региональным опытом регламентирования слушаний является Закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» (2004 г.), который учитывает местную специфику принятия решений.

Наилучший опыт проведения общественных слушаний из рассмотренных проектов представляет случай Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2). В 2002 г. регламент слушаний был разработан и принят ОМСУ при сильной организационной и финансовой поддержке НГО и местных жителей. Общественные слушания прошли в полном соответствии с Положением об ОВОС. До слушаний копии ОВОС были размещены в местных библиотеках с инструкцией «Как читать ОВОС». Сами слушания были организованы по образцу квазисудебной процедуры, широко применяемой в Финляндии и Швеции. Было сформировано жюри из трех независимых экспертов, которые стажировались в Швеции как экосудьи. Заинтересованные стороны (инициатор и общественность) должны были представить свои аргументы перед жюри и ответить на вопросы. После слушаний жюри готовило заключение, которое представляло собой ответы на заранее известные вынесенные на слушания вопросы о последствиях намечаемой деятельности и допустимости ее реализации. Это заключение было утверждено муниципалитетом.

Таким образом, были решены две основные проблемы проведения общественных слушаний – легализация и интеграция в процесс принятия решений. Решение, принятое жюри после открытых слушаний и утвержденное ОМСУ, имеет вес в глазах общественности и может быть использовано органами местного самоуправления при принятии окончательного решения.

Кроме того, в некоторых рассмотренных случаях общественные протесты, в том числе и на слушаниях, повлияли на позицию властей (I, M4; III, P1; III, K2).

С другой стороны, сводная таблица 24 показывает, что общественные слушания представляют собой главным образом инструмент информирования (III, M1; III, M3; III, K4 III, I1; III, P3).

Были выявлены следующие нарушения прав общественности при проведении слушаний.

1. Общественные слушания не интегрированы в систему принятия решений; т. е. любой результат общественных слушаний не оказывает никакого влияния на процесс принятия решений. Это в особенности относится к последнему периоду (1997–2002 гг.). Даже если общественность сильно возражает против намечаемой деятельности, это практически никак не влияет на решения органа государственной власти.

2. Самое частое нарушение – позднее или неадекватное информирование о проведении общественных слушаний. Объявление может публиковаться в газете, которую не читает население, помещаться на доску объявлений всего за несколько дней (или даже несколько часов!) до слушаний и пр. В регионах, где общественные слушания более жестко регламентированы, формы манипуляции с информированием могут быть более изощренными. В 2004 г. жители одного из районов Санкт-Петербурга наблюдали, как по их кварталу ездила машина. Из нее выходили люди, вешали объявление на доску объявлений у парадного подъезда, фотографировали его, снимали и ехали к следующему подъезду.

3. Как правило, информация о намечаемой деятельности, в т. ч. ОВОС, не предоставляется ни до, ни после слушаний. Иногда на слушаниях инициаторы демонстрируют тома документации, но доступа к ним нет.

4. На слушания под видом заинтересованной общественности приглашаются представители власти и разработчиков проекта (интервью № 2, группа «Разработчики ОВОС»). Например, на общественных слушаниях по проекту строительства ЛЭП в Б.Голоустное (III, I1) 13 человек из 27, зарегистрировавшихся в списке участников слушаний, представляли инициатора, региональную и местную администрацию, законодательное собрание, специально уполномоченный орган в сфере охраны окружающей среды и другие организации, которые не могут рассматриваться в качестве «общественности». Тем не менее протокол слушаний был рассмотрен ГЭЭ как полноценное доказательство проведения слушаний.

5. Происходят различные манипуляции собственно на слушаниях. Представитель одной из строительных компаний Санкт-Петербурга сказал в интервью газете, что их компания использует «технологию актеров», т. е. нанимаются люди, которые на слушаниях играют роль местных жителей, одобряющих проект. В некоторых случаях протоколы слушаний просто фальсифицируются: «Все жители говорили: «Нет, мы – против». Все расходились, далее выходил положительный протокол общественных слушаний, все – «за» единогласно, это какие-то подписи, и все это поступало на экспертизу. Все очень хорошо, все были довольны» (интервью № 5 с разработчиком ОВОС). Также недавно появилась такая форма манипуляции, как подмена темы слушаний. Например, участникам сообщается, что они обсуждают проект строительства, а в протоколе указывается, что обсуждалась градостроительная документация, например регламент застройки.

Основные причины слабости общественных слушаний как механизма участия общественности состоят в следующем.

1. Общественные слушания упоминаются в федеральных законах, но их процедура не регламентирована. Единственным исключением является Положение об ОВОС, которое содержит ряд процедурных требований к общественным слушаниям: порядок и сроки объявления, результаты общественных слушаний (протокол, список участников). Однако статус этого подзаконного акта недостаточно высок, и он регулярно нарушается.

2. Потенциальная роль слушаний подрывается позицией органов государственной власти. Они обязаны учитывать общественное мнение, но не выполняют эту функцию (см. соответствующий раздел). Например, для подачи документов на ГЭЭ обычно требуется предоставить протокол слушаний, но фальсификации и нарушения проходят незамеченными. Прочие органы власти рассматривают общественное участие еще более формально. Ситуация хорошо охарактеризована в интервью с разработчиком ОВОС: «…В условиях, в реалиях Москвы, здесь же принимаются правительством Москвы какие-то решения, постановления о строительстве третьего кольца, о строительстве той же монорельсовой системы, застройке вот жилой, /…/ там уже все решено… Все взяли под козырек, потому что обязаны брать под козырек, и пошли проектировать и строить, а сейчас уже начали доносить до жителей, потому что необходимо для экологической экспертизы вот этот протокол, а жители – против и мы не хотим, чтобы была застройка. И факт в том, что застройка эта будет…» (интервью № 5 с разработчиком ОВОС).

3. Не ясно, что, собственно является результатом (решением) общественных слушаний и как его интегрировать в процесс принятия решений. Как правило, органы власти не в состоянии этого сделать.

4. Органы местного самоуправления совместно с инициатором деятельности несут ответственность за обеспечение участия общественности. Ни у ОМСУ, ни у инициатора нет необходимых специалистов, а у ОМСУ нет возможностей выполнить это на должном уровне еще и с финансовой точки зрения.

Уровень общественного участия

Общественные слушания в основном являются механизмом «Информирования» (как правило, на достаточно поздних стадиях процесса принятия решений) и, в лучшем случае, инструментом «Консультаций». Это не соответствует законодательству, которое указывает, что общественные слушания являются инструментом участия.

Частота использования

Очень часто.

7.5. Обращения в суд

Законодательство

Конституция СССР (1977), Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1984), (1991), Конституция Российской Федерации (1993), Гражданский кодекс РФ (1994), Закон об экологической экспертизе (1995 г.), Кодекс об административных правонарушениях РФ (2001), Гражданский процессуальный кодекс (2002), Закон об охране окружающей среды (2002).

Участники

Суды районные, городские, субъектов Федерации и федеральные, международные суды, прокуратура, общественность, экологические НГО и НГО по защите гражданских прав, инициаторы деятельности, органы государственной власти, адвокаты.

Практика

Первый период (1979–1985 гг.). Как видно из сводной таблицы 24, в рассмотренных случаях судебная защита прав не применялась, несмотря на то, что существовала законодательная база для судебного обжалования действий/бездействия государственных властей.

Второй период (1989–1993 гг.). В этот период было принято два основных законодательных акта, которые предоставили возможность для судебной защиты экологических прав граждан – Закон РСФСР об охране окружающей природной среды и Конституция Российской Федерации. Но до 2001 г. старый Кодекс об административных правонарушениях блокировал многие возможности защищать в суде право общественности на участие. По Северной ТЭЦ (II, M1) было два суда – в 1993 и 1995 гг. (за рамками данного проекта). В 1993 г. суд приостановил реализацию проекта, после чего проект был модернизирован, что может рассматриваться как удачный опыт.

Третий период (1995–2002 гг.). В 8 случаях из 16, рассмотренных за этот период, были судебные разбирательства или попытки их инициировать (III, P2; III, P3; III, P4; III, K4; III, I1; III, I4; III, M3; III, M4). Это указывает на растущую популярность судебной защиты прав, но только в одном случае – Линдуловской рощи под Санкт-Петербургом (III, P4) – судебное разбирательство оказало более или менее заметное влияние на процесс принятия решений: общественная организация выиграла иск к правительству Ленинградской области по поводу сокращения площади заказника. Еще в двух случаях – Каспийского трубопроводного консорциума (III, K4) и строительства Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга (III, P3) – граждане одержали победы в суде, однако эти решения не были реализованы (см. ниже). В случае КТК суд приостановил строительство трубопровода (это решение было приостановлено прокурором и отменено вышестоящим судом). При строительстве КАД граждане оспорили законность постановления правительства РФ, но не смогли воспользоваться результатами судебного решения в их пользу.

Были выявлены следующие виды судебных дел по защите экологических прав общественности и ее права на участие.

1. Судебные дела против государственного разрешения намечаемой деятельности, не получившей положительного заключения государственной экологической экспертизы. Во-первых, местные жители обжаловали в Верховном суде Постановление Правительства РФ, разрешающее строительство кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга без необходимых согласований, в том числе положительного заключения ГЭЭ (III, P3). Ответчик представил положительное заключение ГЭЭ, выданное Департаментом ГЭЭ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, в то время как проект, затрагивающий два субъекта Российской Федерации, должен был проходить ГЭЭ на федеральном уровне. Истцы выиграли дело, но стройка не прекратилась. Ошибкой было то, что в дальнейшем граждане не обжаловали решения других властей, выданные на основе отмененного постановления. Этот случай наглядно демонстрирует, как могут исполняться судебные решения. Во-вторых, в случае Хапиловской насосно-перекачивающей станции (III, M4) граждане подали в суд несколько исков о прекращении реализации деятельности, ведущейся без положительного заключения ГЭЭ и даже без проекта, но суды были проиграны.

2. Жалобы в суд по оспариванию положительного заключения государственной экологической экспертизы или иных согласований госорганов. Общественность имеет право подать в суд на заключение ГЭЭ и прочие согласования, но неизвестно ни одного случая победы общественности в суде. Основные причины этого – отсутствие четких критериев допустимости реализации деятельности. Эта ситуация многократно подчеркивается сотрудниками органов власти в интервью: «Ни разу жители не выигрывали, то есть заводили дела, да, /…/ но в итоге жители проигрывали… По закону о государственной экологической экспертизе ее заключение может быть оспорено только по процедуре проведения, по сути заключения оно оспорено быть не может, потому что /…/ комиссия может /…/ счесть, что в данном случае нормативы неприменимы… И даже сама экспертиза это знает. Это все /…/ безнадежно. Невозможно доказать, потому что судьи непрофессиональные. Судьи непрофессиональные и нет профессиональных юристов в этой области» (интервью № 5 с разработчиком ОВОС). «Они не хотят в суд подавать, понимает? Потому что они понимают, что если они в суд подадут, то они проиграют» (интервью № 1 с сотрудником Санэпидемнадзора – о заключении санитарно-эпидемиологического надзора). «Ни одного судебного разбирательства государственная экологическая экспертиза не проиграла… То есть при грамотном проведении государственной экологической экспертизы никогда вы не проиграете» (интервью № 4, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»).

3. Жалобы и иски против намечаемой деятельности, нарушающей права граждан на благоприятную окружающую среду. Несмотря на наличие принципа «презумпции экологической опасности», декларированного в Законе об экологической экспертизе, бремя доказывания наличия нарушения возлагается на истца (III, P3). Это делает позицию общественности уязвимой, особенно когда информация не была представлена. Кроме того, часто при подаче иска истец должен доказывать, что его права нарушены. При отсутствии определения термина «заинтересованная общественность» это делает затруднительной позицию общественных организаций, чьи природоохранные интересы распространяются на территории вдали от места проживания активистов. В 2003–2004 гг. в Республике Адыгея экологические активисты инициировали ряд судебных исков (и выиграли некоторые из них) по защите плато Лагонаки, части Кавказского заповедника, которую региональные власти исключили из состава заповедника (интервью № 1 с сотрудником НГО, статьи [9]).

Нужно отметить, что, несмотря на то, что ограничение доступа к экологической информации является обычным нарушением, в рассмотренных случаях не было примеров судебных дел по доступу к экологической информации (к ОВОС, заключению ГЭЭ, проектной документации и пр.). Причина состоит в том, что судебное разбирательство идет гораздо медленнее, чем процесс принятия решений, поэтому граждане предпочитают подавать в суд против деятельности как таковой, а необходимые документы истребовать через суд по ходу дела.

Существуют общий ряд трудностей при осуществлении судебной защиты права на участие.

1. Нечеткая правовая природа или отсутствие определения ключевых юридических понятий, таких, как «определение допустимости реализации» деятельности, «предупреждение возможных неблагоприятных воздействий» деятельности [10], «заключение ГЭЭ», «решение органа государственной власти», «заинтересованная общественность» и пр. Кроме того, правовое обеспечение превентивной судебной защиты экологических прав граждан в российском законодательстве довольно слабое. В частности, у НГО нет декларированного права обращаться в суд по поводу намечаемой деятельности, которая окажет воздействие на окружающую среду и/или здоровье населения.

В результате у граждан возникают трудности при доказывании, что их права, свободы и законные интересы были нарушены решениями госорганов, например заключением ГЭЭ. В особенности это касается превентивной защиты прав, когда речь идет о принятии решений, а не о действующем производстве. Так, в случае строительства двух скважин на Хандинской площадке Ковыктинского газоконденсатного месторождения (III, I4) экоактивисту было отказано в возбуждении судебного дела на основании того, что его права не затронуты. Активистам в Адыгее суд отказал в возможности возбуждения дела против решения государственной власти о сокращении площади заповедника как неподобающим истцам, чьи права не были нарушены.

Также в случае скважин на Ковыктинском месторождении (III, I4) активисту отказали и в попытке оспорить в судебном порядке заключение ГЭЭ на основании того, что заключение ГЭЭ не является решением госоргана. Аналогичная ситуация сложилась в случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P1). Общественная организация подала иск в суд к правительству Ленинградской области и Межведомственной комиссии [11] по размещению производительных сил Ленинградской области о признании недействительным их решения по одобрению декларации о намерениях алюминиевого завода. Арбитражный суд отказал в иске на основании того, что решение Межведомственной комиссии не является правовым актом, так как МВК не является государственным органом. Похожим образом в Адыгее суд общей юрисдикции отказался рассматривать иск против постановления правительства, так как постановление является правовым актом.

2. У судов отсутствуют необходимые институциональные возможности рассматривать дела в сфере охраны окружающей среды, суды перегружены делами, и судьи не могут быть компетентны в такой специальной области, как экологическое право.

3. У общественности часто недостаточно ресурсов для того, чтобы получить квалифицированную юридическую поддержку.

4. В российском обществе еще не сформировались традиции разрешения социальных конфликтов через суд.

5. Как показывают некоторые случаи, несмотря на конституционный принцип разделения властей, на практике исполнительная власти может оказывать давление на власть судебную, которая принимает решения в соответствии с поступившими запросами. Многие случаи отказа судов рассматривать жалобы и иски могут быть связаны именно с давлением со стороны администрации (III, M4; III, I4). Случай исков общественности в защиту плато Лагонаки демонстрирует сильное давление не только на суд, но и на истцов: к НГО предъявляло претензии Министерство юстиции, а один из истцов был уволен (интервью № 1 с сотрудником НГО).

6. Судебные решения часто не исполняются (III, P3; интервью № 1 с сотрудником НГО), что не просто представляет проблему для участия общественности, но и является индикатором неправового общества.

7. Общественность не доверяет судебной власти, считая, что суды зависимы и коррумпированы, принимают решения в пользу органов государственной власти и специально затягивают процессы. Сотрудник НГО (интервью № 1): «Там явно незаконное решение, и все это прекрасно видели, им главное было не допустить рассмотрения по существу». «А судья, так как против этого аргумента спорить тоже было трудно, он просто-напросто в своем решении проигнорировал наши требования по первому пункту…». «И судья согласно кивает головой [на аргументы представителей власти], и все нормально». Сотрудник НГО (интервью № 9): «…Мы понимали, что у нас и суды продажные, понимаете, у нас еще и суды продажные…».

Региональный контекст

1. Количество обращений в суд резко возросло в регионах, где было принято местное/региональное законодательство, регламентирующее общественное участие (Москва, Санкт-Петербург). Такие законы дали возможность общественности доказывать нарушения прав на слушаниях и пр. Так, принятие Закона «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» привело к взрывному росту количества судебных разбирательств по поводу нарушения прав граждан.

2. Общественность в регионах с развитыми экологическими и правозащитными общественными организациями (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Иркутск и пр.) имеет преимущества в судебной защите своих прав.

Уровень общественного участия

От «Манипулирования» до «Консультирования», редко – «Учет мнения».

Частота использования

В случае конфликтных проектов весьма часто.

Ресурсы

Требует экспертных, организационных и, в меньшей степени, финансовых ресурсов.

7.6. Референдум

Законодательство

По Конституции, наравне со свободными выборами, референдум является «высшим непосредственным выражением власти народа» (ст. 3). Референдумы могут проводиться на федеральном, региональном и местном уровнях. Референдум может быть инициирован гражданами и утвержден органом государственной власти или органом местного самоуправления. Если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях (Закон об охране окружающей среды). По Закону об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, референдумы могут проводиться только по вопросам, относящимся к ведению данного уровня власти. Это не дает возможности проводить референдумы субъекта Федерации по вопросам размещения объектов ядерной энергетики, которая находится в ведении федерального уровня власти[12].

Участники

Граждане, инициативные группы граждан, органы государственной власти (в т. ч. Центральная избирательная комиссия и избирательная комиссия субъекта Российской Федерации), органы местного самоуправления, инициатор деятельности.

Практика

Референдум – очень мощный, но и очень хрупкий механизм общественного участия. Инициация референдума «снизу» требует мобилизации всех ресурсов третьего сектора – человеческих, организационных и финансовых. Как правило, общественность «идет» на референдум только в случае массовой заинтересованности населения, в противном случае необходимая явка не будет достигнута и референдум будет признан несостоявшимся.

В рассмотренных случаях были и неудачные, и одна удачная попытка инициировать и провести референдум, все – в третий период: Геленджикский морской порт (2 референдума), Каспийский трубопроводный консорциум и Всеволожский алюминиевый завод (III, K2; III, K4; III, P1). Все они имели место в случае крупных проектов, вызвавших негативную реакцию как местного населения, так и общественных организаций.

Случаи Геленджикского морского порта (второй референдум 2000 г.) и Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) наглядно показывают, что референдум может с легкостью быть организован или заблокирован органами государственной власти, в то время как попытки граждан организовать референдум наталкиваются на непреодолимые препятствия. Первый референдум в Геленджике не был в достаточной степени поддержан властями, и поэтому необходимая явка граждан не была обеспечена. Второй референдум активно поддерживался мэром города и оказался успешным. В случае КТК и исполнительные, и законодательные власти Новороссийска утопили попытки граждан организовать референдум в бюрократической волоките. Жителям было незаконно отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума, они подавали в суд, выиграли его, затем были проволочки с утверждением формулировки вопроса, выносимого на референдум, последовал новый суд, волокита продолжалась, и время было упущено.

В случае Всеволожского алюминиевого завода (III, P1) референдум был сорван в результате манипуляций инициатора деятельности. Инициативная группа жителей зарегистрировала референдум, и он был назначен одновременно с выборами. Во Всеволожске значительное большинство населения было против намечаемой деятельности, и, предположительно, было готово прийти на референдум. Незадолго до референдума в городе были распространены фальшивые приглашения на референдум, в которых дезавуировался вопрос, выносимый на голосование, и называлась неверная дата референдума (на неделю раньше реального срока). Многие граждане пришли зимой к закрытым дверям избирательных участков. Параллельно на улицах проводился опрос общественного мнения, названный организаторами (инициатором деятельности) «референдумом». В результате через неделю необходимый порог явки (50 %) не был достигнут и референдум был признан несостоявшимся [13]. В дальнейшем инициатор представлял результаты опроса общественного мнения на улицах как результаты «референдума».

В 2001 г. в Российской Федерации состоялась самая знаменитая попытка российского экологического сообщества организовать всероссийский референдум. На референдум предполагалось вынести вопросы о необходимости создания независимого природоохранного органа, независимого органа лесного хозяйства [14] и о допустимости ввоза отработанного ядерного топлива на территорию Российской Федерации. Для проведения референдума необходимо было собрать 2 млн подписей в 52 субъектах Федерации. Было собрано 2,5 млн подписей, из них около 600 тыс. было отклонено избирательными комиссиями как недействительные.

Показательно, что в Российской Федерации не было случаев проведения референдума на федеральном уровне по инициативе граждан. По стране были случаи успешного проведения референдумов о размещении опасных производств (в основном – до 1997 г.): в Костромской обл. в 1996 г., в Челябинской обл. в 1990 г., в г. Тихвине Ленинградской области в 1997 г. и пр.

Последние законодательные акты, начиная с 1997 г., но главным образом – в 2002 и 2004 гг., существенно ограничили возможности проведения референдумов, в частности, референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ. Процедура инициирования референдума также значительно усложнилась. В этих условиях нельзя рассматривать референдум как перспективный механизм общественного участия.

Уровень общественного участия

От «Манипуляций» до «Гражданского управления» (если общественности удается организовать референдум).

Частота использования

Очень редко.

Региональный контекст

Информации недостаточно для выводов о значимых отличиях между регионами, однако в историческом контексте наибольшее количество референдумов на региональном уровне проходило по проектам, связанным с атомной отраслью.

Ресурсы

Требует значительных человеческих и финансовых ресурсов.

7.7. Оценка воздействия на окружающую среду

Законодательство

Наряду с указанными в главе 2 большое значение имеют следующие нормативные документы: Конвенция ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.). Кроме этих нормативных актов, министерствами и ведомствами разрабатывались инструкции по ОВОС, но они не были утверждены Министерством юстиции, следовательно, имеют рекомендательный характер.

Участники

Инициатор деятельности, разработчик ОВОС, государственный орган, специально уполномоченный в сфере государственной экологической экспертизы, общественность.

Практика

Первый период (1979–1985 гг.). В большинстве рассматривавшихся случаев раздел «Охрана окружающей среды» был подготовлен, но только в двух случаях были отмечены неинституциональные формы участия общественности (I, P1; I, M2). В случае строительства Комплекса сооружений защиты г. Ленинграда от наводнений (I, P1) среди научной общественности имело место неформальное обсуждение экологических аспектов строительства «дамбы», которое, однако, никак не повлияло на проект. В научных журналах публиковались статьи, что может рассматриваться как распространение информации. С другой стороны, эта информация представляла только точку зрения разработчиков.

При разработке проекта реконструкции системы теплоснабжения Павелецкой промзоны (I, M2) сотрудники научных учреждений и вузов Москвы участвовали на добровольных началах в подготовке раздела «Охрана окружающей среды». Но этот случай не является примером ОВОС как инструмента участия общественности, а скорее случаем неинституционального участия научной общественности в подготовке раздела «Охрана окружающей среды» на уровне от «Права на комментирование» до «Реального участия». Возможной причиной добровольного участия научной общественности была неудовлетворенность тем, что вопросы охраны окружающей среды постоянно игнорировались при проектировании. В современных экономических условиях этот опыт невозможно тиражировать, так как разработчики ОВОС связаны обязательствами по поводу коммерческой тайны.

Второй период (1989–1993 гг.). В этот период в нормативных документах появились некоторые общие требования к общественному участию в ОВОС, но, как показывают изученные случаи (см. сводную таблицу 24), они выполнялись редко. В случае жилищного строительства на Люблинских полях фильтрации (II, M3) в разделе «Охрана окружающей среды» упоминалось, что в среде ученых, натуралистов и экологической общественности возникли предложения об устройстве на Люблинских полях фильтрации особо охраняемой территории в виде природного резервата или орнитологического заказника с рекреационным и образовательным экологическим центром. Это одна из первых ссылок на общественное мнение в документах «Охрана окружающей среды». Однако общественное мнение не повлияло на процесс принятия решений. В прочих случаях общественное участие при подготовке разделов ОВОС и ООС отсутствовало.

Третий период (1995–2002 гг.). В этот период процедуру ОВОС регулировали два Положения (см. выше). Несмотря на то, что в обоих документах содержались требования общественного участия, ОВОС в качестве института общественного участия оказалась неэффективной (см. сводную таблицу 24).

Первое Положение об ОВОС просто требовало проведения в ходе ОВОС общественных слушаний, но не регламентировало процедуру информирования, сроки проведения, доступ к ОВОС и прочие детали, что может быть причиной неудачи. Положение об ОВОС от 2000 г. является наиболее проработанным и детальным российским документом в сфере общественного участия на федеральном уровне, оно содержит ряд важных положений.

– На всех этапах ОВОС проводится информирование общественности как о проекте, так и о возможностях участия.

– Общественности предоставляется доступ к техническому заданию (ТЗ) на проведение ОВОС, к предварительному и окончательному вариантам материалов по ОВОС.

– Положение предусматривает общественное обсуждение технического задания на ОВОС на этапе его подготовки и утверждения.

– Общественности предоставляется возможность комментировать предварительный вариант материалов по ОВОС.

– Должны проводиться общественные обсуждения предварительного варианта ОВОС (в форме общественных слушаний или в иной форме). Решение о форме проведения общественных обсуждений принимается органами местного самоуправления совместно с заказчиком.

– В ОВОС включаются результаты общественных обсуждений/слушаний (протокол, список участников), а также сводка замечаний и предложений общественности, с указанием, как они были учтены заказчиком, если нет – основания для отказа.

Максимальным уровнем общественного участия в ОВОС является информирование и право комментировать без выяснения того, каким образом эти замечания и предложения были учтены.

На практике в процессе оценки воздействия на окружающую среду наблюдаются следующие нарушения прав граждан.

– Техническое задание на проведение ОВОС не предоставляется и его открытого обсуждения не происходит, что блокирует возможности общественного участия на ранних стадиях разработки ОВОС.

– Общественность либо не информируется о возможностях участия: доступе к техническому заданию, доступе к ОВОС, слушаниях, или же информирование проходит неадекватно (с опозданиями, предоставляется неполная информация и пр.).

– Нетехническое резюме не готовится и не включается в ОВОС.

– Общественные слушания или не проводятся, или проводятся с нарушениями (см. раздел «Слушания»).

– Не предоставляется доступ к предварительным и окончательным материалам ОВОС, иногда документ просто демонстрируется на слушаниях.

– В окончательный вариант ОВОС не включаются материалы по общественному участию.

– По результатам общественного участия не вносится никаких изменений ни в саму деятельность, ни в меры по охраны окружающей среды и здоровья населения.

Эти нарушения происходят на фоне детально проработанного Положения об ОВОС от 2000 г. Причины могут быть следующими.

– При проведении государственной экологической экспертизы соблюдение требований Положения об ОВОС не проверятся, что блокирует выполнение прав граждан. Причиной может быть институциональная невозможность проверить на ГЭЭ соблюдение процедурных требований Положения об ОВОС: «Вы понимаете, я ОВОС как отдельный, самостоятельный документ не воспринимаю» (интервью № 2, группа «Сотрудник ГЭЭ»). Сказывается также упоминавшееся выше отношение сотрудников ГЭЭ к общественности (см. раздел «Государственная экологическая экспертиза»). Те сотрудники, чья позиция может быть описана как «Консервативные чиновники», не требуют соблюдения требований по общественному участию. В частности, в интервью некоторые чиновники ГЭЭ заявили, что с точки зрения закона ОВОС является закрытым документом, который не должен предоставляться общественности (интервью №№ 1 и 3, группа «Сотрудник ГЭЭ»). Некоторые сотрудники ГЭЭ не учитывают аспекты общественного участия, так как для этого отсутствует утвержденная методическая основа[15].

– Инициаторы деятельности стремятся любой ценой избежать общественных обсуждений.

– Одной из причин отсутствия общественного обсуждения технического задания (ТЗ) на ОВОС является то, что ТЗ обычно – закрытый документ, циркулирующий только между заказчиком и разработчиком ОВОС. Поскольку инициатор часто не может сформулировать требования к ОВОС, ТЗ составляется разработчиком ОВОС. В рассмотренных случаях последнего периода только в одном случае под сильным давлением общественности был предоставлен доступ к ТЗ на ОВОС (Всеволожский завод прокатных изделий III, P2), однако замечания общественности к техническому заданию не были учтены[16].

– Если в соответствии с Положением об ОВОС оценка воздействия на окружающую среду должна быть интегрирована в процесс проектирования, то на практике обычно она проходит после завершения проекта и часто, когда уже идет следующая стадия проектирования. Поэтому проекты не изменяются по результатам замечаний общественности.

По исследованным случаям сложно определить наилучшие практики общественного участия в ОВОС. В ряде случаев, когда представлялся доступ к ОВОС, она может расцениваться как инструмент информирования (Геленджикский морской порт III, K2, Каспийский трубопроводный консорциум III, K4, Всеволожский алюминиевый завод III, P1). Однако во всех трех случаях ОВОС предоставлялся под давлением общественности. То же касается Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2), когда усилиями общественной организации и на средства местных жителей копии ОВОС были размещены по местным библиотекам и многие жители получили возможность ознакомится с этим документом.

Как было сказано в разделе «Государственная экологическая экспертиза», ГЭЭ не проводятся для стратегических видов деятельности – планов, программ, законов и пр. В результате ОВОС для этих видов деятельности также не проводится. Таким образом, общественность теряет еще одну предусмотренную законом возможность участия.

Уровень общественного участия

От «Манипуляций» до «Информирования», в первый период – один случай «Учета мнения».

Частота использования

Постоянно проводится для всех проектных видов деятельности в производственной сфере, не проводится для стратегических видов деятельности и весьма редко – для гражданских проектов.

Региональный контекст

Органы ГЭЭ демонстрируют различные позиции по отношению к ОВОС, что до некоторой степени влияет на выполнение оценкой воздействия функции обеспечения общественного участия. Однако значимых различий между регионами не обнаружено.

7.8. Процедура землеотвода

Законодательство

Конституция РФ (1993 г.), Земельный кодекс РСФСР (1991 г.), Земельный кодекс РФ (2001 г.), Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации (1999 г.).

Участники

Советы народных депутатов, органы местного самоуправления, местная и региональная администрация, местное население, инициатор деятельности.

Практика

Первый период (1979–1985 гг.). Поскольку земля находилась в собственности государства, землеотвод совпадал с принятием решения о реализации деятельности органами государственной власти. В то время не существовало никаких требований в сфере общественного участия при землеотводе. В некоторых случаях процедура землеотвода может быть выделена, но все принимаемые решения носили исключительно экономический характер, социальные и экологические аспекты при землеотводе в явной форме не учитывались (I, P1; I, K2; I, M1; I, M5).

Второй период (1989–1993 гг.). Одно из первых упоминаний участия общественности в законодательном акте федерального уровня – Земельный кодекс РСФСР 1991 г., согласно которому граждане, общественные организации, объединения и ОМСУ получили право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих их интересы. Процедура землеотвода проходила в два этапа – предварительное согласование места размещения объекта и изъятие предварительно согласованного земельного участка и предоставление его для строительства объекта. При предварительном согласовании места размещения, решение должно было приниматься Советами народных депутатов, которые должны были обеспечивать общественное участие:

– местные Советы народных депутатов должны были информировать население о предстоящем предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы;

– местные Советы должны были выяснить мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии;

– при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, местный Совет народных депутатов решал вопрос о проведении референдума, по итогам которого принимал соответствующее решение.

В 1993 г. ответственность за общественное участие в процедуре землеотвода перешла к местным администрациям.

Как видно из сводной таблицы 24, перечисленные требования Земельных кодексов 1991 и 2001 гг. не выполнялись и не выполняются, а процедура землеотвода остается закрытой для общественного участия. Наиболее часто при землеотводе согласование ОМСУ или органа, представляющего интересы общины коренных малочисленных народов, заменяет обсуждение с общественностью. К причинам этого можно отнести.

– предварительный землеотвод происходит достаточно рано в проектном цикле, когда инициатор не готов представить проект;

– процедуры общественного участия в землеотводе законодательно не регламентированы, что приводит к сложности судебного оспаривания бездействия властей;

– у органов власти, в особенности у органов местного самоуправления, которые ответственны за участие общественности при землеотводе, отсутствуют необходимые знания, опыт и возможности организовать его должным образом.

Субъективная причина та же, что и для других форм участия общественности, которые организуются органами государственной власти, – сильное предубеждение чиновников против общественности.

Третий период (1995–2002 гг.). В 2001 г. был принят новый Земельный кодекс, который предусмотрел 2 типа землеотвода – с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования. В первом случае существует ряд требований по общественному участию:

– ОМСУ информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия земельных участков в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства;

– ОМСУ информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;

– при предоставлении участков в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов для целей, не связанных с их традиционной деятельностью и промыслами, могут проводиться сходы и референдумы. Исполнительные органы государственной власти или ОМСУ принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов сходов или референдумов.

Предоставление участков без предварительного согласования мест размещения объектов происходит только на предварительно сформированных земельных участках. Процесс формирования участков в значительной степени закрыт для участия общественности, в особенности на ранних стадиях, когда власти подбирают участки, чтобы предложить их инвесторам.

Несмотря на нововведения, ситуация с общественным участием в землеотводе в третий период не изменилась к лучшему. Как показывают изученные случаи (сводная таблица), землеотвод не функционирует в качестве механизма общественного участия и продолжает быть достаточно закрытой процедурой. По-прежнему не было судебных дел по бездействию властей и несоблюдению ими прав граждан на участие в землеотводе. Причины этого те же, что и для второго периода (см. выше). Только в случае бурения скважин на территории Верхнехандинской общины (III, I4) в ходе землеотвода общественность была проинформирована, в основном благодаря Закону о гарантиях прав коренных малочисленных народов.

Один из негативных моментов процедуры землеотвода – она не связана с ОВОС, у которой требования к общественному участию аналогичны требованиям землеотвода, только гораздо более полно регламентированы (проведение общественных слушаний и пр.).

Региональный контекст

Региональная специфика не выявлена.

Уровень общественного участия

«Манипулирование» (т. е. отсутствие участия), редко – «Информирование».

Частота использования

Регулярно.

Ресурсы

На основании имеющихся данных невозможно сделать достоверные выводы о ресурсах, необходимых для участия общественности в землеотводе.

7.9. Согласования и разрешения территориальных органов исполнительной власти

Законодательство

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.), Конституция Российской Федерации (1993 г.), Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Земельный кодекс (1991 г.), Лесной кодекс (1997 г.), Градостроительный кодекс (1998 г.), Земельный кодекс (2001 г.), Кодекс об административных правонарушениях РФ (2001), различные Положения о государственных органах.

Участники

Правительство РФ, администрации/правительства субъектов федерации и их отделы (см. ниже), районные администрации, инициатор, НГО, граждане.

Практика

Правительство РФ и администрации/правительства субъектов Федерации в процессе принятия решений принимают окончательное решение, одобряя все согласования и решения, выданные ранее, в том числе землеотвод[17] и согласования отраслевых государственных органов (см. ниже). Кроме того, администрации различного уровня несут ответственность за учет общественных интересов. В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют деятельность всех ветвей власти.

Администрации/правительства субъектов Федерации постоянно принимают экологически значимые решения по проектам, инициированным и полностью или частично финансируемым государством. Так, 6 марта 2001 г. правительство РФ издало распоряжение об ускоренном строительстве первой очереди кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга, в котором разрешалось до утверждения технико-экономического обоснования и проектно-сметной документации осуществлять строительство и финансировать его (III, P3). Это представляло явное нарушение Закона об экологической экспертизе и ущемляло права граждан на участие. Часто решения исполнительной власти ухудшают также установленные условия природопользования или ослабляют режим охраны природы. Когда новый проект противоречит законодательству об особо охраняемых природных территориях (ООПТ), органы исполнительной власти часто своими решениями сокращают площадь ООПТ. Так, глава администрации города Новороссийска издал Постановление «Об изменении границ природно-исторического заказника внутрихозяйственного значения «Абраусский»» для того, чтобы через заказник прошел трубопровод Каспийского трубопроводного консорциума (III, K4). Аналогичные ситуации складывались и в других регионах (III, P4; интервью № 1 с сотрудником НГО).

С точки зрения принятия экологически значимых решений некоторые отделы администраций/правительств субъектов Федерации и районных администраций, согласовывающие намечаемую деятельность, играют особую роль:

• Отдел охраны окружающей среды,

• Отдел по зеленым насаждениям,

• Отдел градостроительства и архитектуры.

В исследованных случаях ни один из них не играл существенную роль в обеспечении общественного участия. В некоторых конфликтных случаях, когда имели место обращения граждан в эти отделы органы, они не согласовывали намечаемую деятельность (III, P1; III, P2), однако осталась неясным, какую роль в этом сыграло общественное мнение.

Одна из возможностей общественности повлиять на решение, принятое территориальным государственным органом, – подать в суд (III, P2; III, P3). С этой точки зрения особый интерес представляет случай Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2). В Ленинградской области окончательное одобрение намечаемой деятельности выдается Межведомственной комиссией по размещению производительных сил при правительстве Ленинградской области (МВК), в которую входят полномочные представители подразделений правительства, территориальных органов федеральных министерств и ведомств, которые выдают согласования на намечаемую деятельность. В соответствии с Положением о Межведомственной комиссии, она выдает разрешение на реализацию деятельности в случае, если не менее 75 % членов проголосовало за это; кроме того, некоторые согласования являются обязательными, в частности, согласование природоохранного ведомства, санитарно-эпидемиологической инспекции и пр. В случае Всеволожского завода прокатных изделий эти два ведомства не согласовали проект, тем не менее, разрешение Межведомственной комиссии было выдано под давлением регионального правительства. НГО сделало попытку оспорить в суде это решение, но арбитражный суд отказал в иске на основании того, что решение МВК не является правовым актом, так как МВК не является государственным органом. Таким образом, пробел в законодательстве относительно правовой природы МВК и ее решений привел к невозможности оспорить неправовое решение. Другим примером судебного оспаривания решения госоргана является случай Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга (III, P3), описанный в разделе «Обращения в суд».

Региональный контекст

Сложившиеся в некоторых регионах процедуры принятия решений препятствуют общественному участию. Другая проблема – отсутствие механизмов обмена опытом, в результате чего успешные практики не распространяются.

Уровень общественного участия

«Манипулирование», «Информирование», «Консультации».

Частота использования

Обязательны для всей деятельности проектного уровня.

По имеющейся информации, сделать обоснованные выводы о том, какие ресурсы требуются общественности для того, чтобы оказать влияние на принятие решений территориальными органами исполнительной власти, нельзя.

7.10. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти

Законодательство

Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Земельный кодекс (1991 г.), Закон о недрах (1992 г.), Лесной кодекс (1997 г.), Градостроительный кодекс (1998 г.), Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999), Земельный кодекс (2001 г.), различные Положения о государственных органах.

Участники

Министерства Российской Федерации (комитеты, службы, инспекции и пр.) и их отделения в субъектах Федерации; инициатор деятельности; НГО; граждане.

Практика

Кроме ГЭЭ существовал и существует ряд обязательных согласовательных процедур принятия решений. Их список зависит от типа проекта, региона, типа территории (города и поселения, сельскохозяйственные земли, лесной фонд и пр.) и от периода времени. Основные ведомства, согласование с которыми имеет отношение к принятию экологически значимых решений:

• Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения (до 1996 г. – самостоятельный комитет) (Госсанэпиднадзор);

• Государственный комитет по геологии и использованию недр (Роскомнедра), в 1996 г. был ликвидирован и его функции переданы Министерству природных ресурсов и Государственному комитету по охране окружающей среды;

• Государственный комитет по водным ресурсам (Роскомвод), в 1996 г. был ликвидирован и его функции переданы Министерству природных ресурсов и Государственному комитету по охране окружающей среды;

• Федеральный горный и промышленный надзор РФ (Госгортехнадзор), который в 2004 г. вошел в состав Федеральной службы экологического, технологического и атомного надзора;

• Федеральная служба лесного хозяйства РФ, в 2000 г. ее функции были переданы Министерству природных ресурсов;

• Комитет по рыболовству (Роскомрыболовство);

• Комитет по земельным ресурсам и землепользованию (Роскомзем);

• Федеральный атомный надзор (Госатомнадзор);

• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу (Росгидромет);

• Министерство гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС).

В полномочия этих органов не входит учет мнения общественности. Само принятие решений является непрозрачным профессиональным процессом, т. к., в отличие от ГЭЭ, процедуры получения согласований не регламентированы и госорганы не обязаны давать письменный открытый отчет, кроме самого согласования, в котором содержится мало информации.

В рассмотренных случаях единственной формой общественного участия были обращения. Сложно сделать вывод о том, повлияли ли обращения общественности на принятые решение (III, P1; III, P2; III, P3; III, K2; III, K4). Как видно из приведенного выше списка органов государственной власти, гражданам было не так просто выяснить, куда обращаться, в особенности до 1996–2000 г.

Показательно, что в первый период не было случаев учета мнения общественности отраслевыми госорганами, во второй период – один случай, а в третий период – шесть случаев. С одной стороны, это может означать, что работа госорганов становится более прозрачной или попытки общественности – более энергичными. С другой стороны, специфика сбора материала о «старых» случаях такова, что информация о воздействии общественности в первый и второй период могла не сохраниться.

Другим возможным путем воздействия является обращение в суд, однако в рассмотренных случаях общественность не прибегала к этому методу, по-видимому, из-за закрытости процесса выдачи согласования и из-за того, что о согласовании становится известно слишком поздно в проектном цикле.

Государственные отраслевые органы могут контролировать реализацию проекта и проводить мониторинг его воздействий, в том числе и по запросам граждан. Так, после жалоб жителей Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора приостановил сооружение кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга до выполнения требований нормативных документов (III, P3).

Особый интерес представляет согласование государственного санитарно-эпидемиологического надзора, поскольку в его полномочия входит охрана здоровья населения, в т. ч. от неблагоприятных экологических факторов и загрязнения окружающей среды. Это согласование относится к обязательным для всех проектных видов деятельности и выдается до ГЭЭ. Санэпиднадзор проверяет соответствие намечаемой деятельности санитарно-эпидемиологическим стандартам (ПДК, ПДУ и пр.). В отсутствие экологических стандартов в Российской Федерации сферы деятельности Санэпиднадзора и ГЭЭ могут перекрываться (интервью № 2, группа «Бывший сотрудник ГЭЭ»). Это перекрытие создает некоторые проблемы для общественной экологической экспертизы: когда замечания ОЭЭ относятся к санитарным правилам, ГЭЭ возражает, что не должна рассматривать эти замечания, так как эти вопросы относятся к полномочиям Санэпиднадзора. В некоторых случаях непрозрачность и неподотчетность согласования Санэпиднадзора общественности ведут к явным нарушениям прав граждан. Так, в случае кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга санитарная экспертиза Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Санкт-Петербурге рекомендовала жителям страховать свое здоровье.

Региональный контекст

В некоторых регионах (Москва и Московская обл.) согласование Департамента охраны окружающей среды администрации использовалось вместо проведения государственной экологической экспертизы. Недостатком этой практики является то, что законодательство предусматривает возможности общественного участия в ГЭЭ (см. раздел «Государственная экологическая экспертиза»), в то время как процедура согласования является закрытой.

Уровень общественного участия

«Манипулирование», «Информирование», «Консультации».

Частота использования

Обязательно для всех видов деятельности проектного уровня.

Ресурсы

Имеющаяся информация недостаточна для того, чтобы сделать обоснованный вывод о том, какие ресурсы требуются общественности, чтобы участвовать в процедурах согласования проекта с отраслевыми органами исполнительной власти. Как минимум, необходимы экспертные ресурсы.

7.11. Согласования органов местного самоуправления

Законодательство

Земельный кодекс (1991 г.), Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Закон о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.), Конституция Российской Федерации (1993), Закон об экологической экспертизе (1995 г.), Закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (1995 г.), Градостроительный кодекс (1998 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.), Земельный кодекс (2001 г.), региональное законодательство.

Участники

Органы местного самоуправления (муниципалитеты), региональные администрации/правительства, инициатор деятельности, граждане, НГО.

Практика

В рассмотренных случаях органы местного самоуправления (ОМСУ) редко играли существенную роль в принятии экологически значимых решений. Однако потенциально их роль может быть значительной в силу ряда причин:

– в соответствии с Земельными кодексами (1991 г., 2001 г.) и Положением об ОВОС (2000 г.) в процедурах землеотвода и оценки воздействия на окружающую среду ОМСУ информируют общественность, принимают решение о необходимости проведения общественных слушаний и проводят общественные слушания или общественные обсуждения;

– ОМСУ утверждают и организуют местные референдумы;

– ОМСУ регистрируют общественные экологические экспертизы;

– в соответствии с Законом об экологической экспертизе, ОМСУ могут инициировать проведение общественной экологической экспертизы;

– ОМСУ могут выставлять наблюдателей для участия в ГЭЭ;

– ОМСУ имеют право принимать правовые акты местного значения, регулирующие порядок общественного участия, главным образом порядок общественных слушаний и обсуждений.

В рассмотренных случаях было несколько положительных примеров деятельности ОМСУ по обеспечению общественного участия (II, P1; II, M3; III, P2; III, K2). В случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) орган местного самоуправления Всеволожска зарегистрировал ОЭЭ, принял временное положение о проведении общественных слушаний, провел слушания по намечаемой деятельности и утвердил решение независимого жюри (см. раздел «Слушания»). Следует добавить, что все эти действия энергично лоббировались общественностью и были финансово обеспечены заинтересованными и состоятельными местными жителями.

Другой интересный пример – обсуждение регионального Закона «О городских лесах в Иркутской области» (III, I4). В этом случае ОМСУ действовали в качестве общественности, участвуя в обсуждении законопроекта.

К сожалению, чаще ОМСУ не выполняют большинство перечисленных функций и, более того, даже не осведомлены о них. Роль ОМСУ в организации общественных слушаний и обсуждений обусловлена недостатком компетентности и ограниченными ресурсами. Часто согласование ОМСУ является формой манипуляции, т. к. оно рассматривается как замена общественного обсуждения (III, P3; III, I4). В некоторых случаях ОМСУ отказываются регистрировать общественные экологические экспертизы (III, P2) и редко инициируют ОЭЭ.

Региональный контекст

В разных ОМСУ практика варьируется. Проблему представляет отсутствие механизмов обмена положительным опытом среди муниципалитетов.

Уровень общественного участия

«Манипулирование», «Информирование», «Консультации».

Частота использования

Обязательно для всех видов деятельности проектного уровня.

Ресурсы

Общественность нуждается в организационных и экспертных ресурсах для участия в принятии решений ОМСУ.

7.12. Решения законодательных органов власти

Законодательство

Конституция РФ (1993 г.), уставы субъектов Российской Федерации. Не существует прямых указаний на обязанность депутатов обеспечивать общественное участие при принятии экологически значимых решений, но в соответствии с Конституцией «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления… Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ст. 3). Кроме того, права и свободы человека и гражданина определяют деятельность власти, в том числе законодательной (ст. 18).

Участники

Депутаты органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов, их помощники и доверенные лица и штат постоянных сотрудников, инициаторы деятельности, местное население, НГО, СМИ.

Практика

Возможности законодательных органов непосредственно воздействовать на процессы принятия решений ограничены, тем не менее они могут оказывать эффективную поддержку общественному участию. Например, когда заключения ГЭЭ стали недоступны для общественности, НГО могут ознакомиться с ними через депутатов, чьи запросы сложнее игнорировать, чем запросы граждан. Если у НГО установлено сотрудничество с депутатами, то доступ к экологической информации облегчается.

В рассмотренных случаях законодательная власть не часто оказывала прямое воздействие на процесс принятия решений, из них в трех – сыграла важную роль в обеспечении общественного участия (II, I2; II, P1; III, P3). В случае ТЭЦ-8 в Иркутске (II, I2) Совет народных депутатов инициировал проведение государственной экологической экспертизы, что серьезно повлияло на последующий процесс принятия решений и дало возможность общественности высказать свое мнение.

Другим случаем серьезного воздействия решения законодательного органа на право граждан участвовать является «Конкурс проектных предложений и программ улучшения санитарно-гигиенических характеристик Невской губы и реконструкции комплекса сооружений защиты Ленинграда от наводнений» (II, P1). В этом случае первое демократически избранное Законодательное собрание Санкт-Петербурга объявило и провело открытый конкурс экологических проектов по решению наиболее конфликтной экологической проблемы города. Однако такой пример представляет собой скорее исключение и не может быть тиражирован в современных условиях.

В случае Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга (III, P3) депутат Законодательного собрания финансировал проведение общественной экологической экспертизы из бюджетных средств, находящихся в распоряжении депутата. Однако это было сделано, когда строительство уже велось, и не повлияло на процесс принятия решений. Местные жители связали эти действия с наступающей избирательной кампанией (интервью с активистами микрорайона «Троицкое поле»).

В случае обсуждения законопроекта «О городских лесах в Иркутской области» (III, I3) законодательный орган учел замечания и предложения местной администрации и органов местного самоуправления. Это может рассматриваться как единичный положительный пример, хотя процесс принятия решений и не был прозрачным. Несколько лет назад в Санкт-Петербурге возникла успешная практика проведения депутатских слушаний для обсуждения законопроектов с общественными активистами и НГО. Эти слушания представляли собой общественное участие на уровне «Учета мнения». В дальнейшем, после того как НГО установили постоянное сотрудничество с депутатами и депутатскими комиссиями, эксперты от общественности вошли в состав комиссий по подготовке законопроектов и теперь эффективно работают там (уровень общественного участия – «Партнерство»).

Рассмотренные случаи демонстрируют как сильные, так и слабые стороны действий законодательных органов по обеспечению общественного участия.

• К функциям законодательных органов относится утверждение бюджетов, в рассмотренных случаях депутаты дважды направляли бюджетные средства на обеспечение общественного участия (II, P1; III, P3).

• Функции законодательных органов, позволяющие им контролировать процессы принятия экологически значимых решений, часто игнорируются и не применяются самими законодателями (II, I2). Депутаты часто не осведомлены о правах граждан и в вопросах охраны окружающей среды.

• Депутаты региональных и, в особенности, федеральных законодательных органов, обычно слабо связаны с избирателями и общественными ассоциациями. Граждане часто обращаются к своим депутатам и приходят на встречи с ними, однако это, как правило, неэффективный односторонний канал связи.

Региональный контекст

В некоторых регионах выявлены успешные примеры участия общественных организаций в законотворческой деятельности.

Уровень общественного участия

От «Манипулирования» до «Информирования», «Консультаций» и «Партнерства».

Частота использования

Редко.

Ресурсы

Для эффективного взаимодействия требуется, чтобы общественность/НГО установили каналы двусторонней связи с депутатами, а также время и человеческие ресурсы. С другой стороны, взаимодействие с общественностью – процесс, требующий затрат времени и от представителей законодательной власти.

7.13. Стратегические решения

Законодательство

Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.), Закон об экологической экспертизе (1995 г.), Градостроительный кодекс (1998 г.), Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000 г.), Закон об охране окружающей среды (2002).

Участники

Органы исполнительной и законодательной государственной власти, разработчики (планировщики), НГО, граждане.

Практика

Принятие стратегических решений не представляет собой отдельной процедуры, но в данном исследовании описывается отдельно, так как все формы общественного участия при принятии стратегических решений затруднены по одним и тем же причинам и последствия отсутствия общественного участия также аналогичны. Процесс принятия стратегических решений зависит от типа принимаемого решения. Это может быть законотворческий процесс, планирование городов, формирование политик в различных областях.

В соответствии с Законом об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза должны проводиться не только для проектов, но и для стратегических документов (законов, проектов схем развития отраслей экономики, проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил и пр.). Однако на практике это происходит крайне редко.

В большинстве рассмотренных случаев отдельным проектам предшествовало принятие стратегических решений, которое в значительной степени определило последующие действия и ограничило выбор альтернатив. Ни один из рассмотренных случаев, за исключением обсуждения законопроекта «О городских лесах в Иркутской области» (III, I4), не демонстрирует уровень общественного участия при принятии стратегических решений выше, чем «Информирование», которое сводится к опубликованию принятого документа (закона, плана, программы).

Часто отсутствие общественного участия при принятии стратегических решений или несоответствие намечаемой деятельности существующим стратегическим решениям приводят к конфликту и протестам общественности (II, I1; II, M3; III, P3; III, K4). Строительство жилого района на территории Люблинских полей фильтрации (II, M3) показывает, как реализация старой стратегии (в данном случае – генплана) в изменившихся экономических, правовых и экологических условиях приводит к экологическим нарушениям и конфликтам.

Градостроительный кодекс (ст. 18) содержит право граждан и их объединений на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности, в том числе генеральных планов развития городов и поселений. Обычно это право нарушается из-за отсутствия принятых регламентов общественного участия. В Иркутске был опыт участия НГО в обсуждении проекта Генерального плана развития города. Серьезным успехом в этой сфере стал закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» (2004).

Общественность может участвовать в законотворческом процессе не только путем лоббирования своих интересов (см. раздел «Лоббирование»), но и путем партнерства с законодательными органами. Например, интересный опыт сотрудничества НГО и Законодательного собрания субъекта Федерации наблюдаем в Санкт-Петербурге (см. раздел «Решения законодательных органов власти»). Другой интересный опыт – в настоящее время в Мурманской области в процессе принятия находится закон, регламентирующий, в числе прочего, информирование общественности о государственных экологических экспертизах законопроектов.

Кроме прочих проблем с участием общественности, общих для всех прочих типов деятельности, существуют некоторые специфические препятствия для общественного участия в принятии стратегических решений.

– Никакие правовые акты или методические руководства не содержат рекомендаций о том, как организовать общественное участие в случае принятия стратегических решений. Более того, часто не существует четкой прозрачной процедуры принятия таких решений, что делает организацию общественного участия еще более затруднительной.

– Принятие стратегических решений органами исполнительной власти представляет собой один из основных «провалов» с точки зрения участия общественности. Политики, программы и стратегии, принимаемые министерствами и правительством, в целом практически не являются объектом государственной экологической экспертизы и избегают какой-либо формы общественного участия.

– В некоторых случаях стратегические решения принимаются «за закрытыми дверями», это в первую очередь касается коммерческих решений. Таким было соглашение о создании Каспийского трубопроводного консорциума, которое практически определило весь дальнейший ход проекта (III, K4).

Региональный контекст

В некоторых регионах сложились успешные практики, которые можно тиражировать (см. выше).

Уровень общественного участия

От «Манипулирования» до «Информирования», редко – «Консультации».

Частота использования

Различного рода стратегические решения принимаются часто, но для них не существует единой процедуры. Наиболее формализован и прозрачен законодательный процесс.

Ресурсы

Общественность нуждается в существенных экспертных и институциональных ресурсах для участия в процессах принятия стратегических решений, которые, как правило, весьма продолжительны. Поэтому в основном необходимыми профессиональными ресурсами и ресурсами времени обладают НГО.

7.14. Общественные палаты

Законодательство

Закон об общественной палате Российской Федерации (2005 г.).

Участники

Правительства/администрации Российской Федерации и субъектов Федерации, отраслевые органы исполнительной власти, бизнес-сектор, общественность.

Практика

Общественные палаты – сравнительно редкая форма общественного участия (I, K1; I, M1; II, K1; III, M2). В некоторых областях, таких как градостроительство, общественные палаты были организованы при органах государственной власти (главным образом исполнительной). Эти структуры выполняют в основном функции односторонних консультаций. Так, в 1986 г. в Москве был образован ЭКОС – экспертно-консультативный общественный совет при главном архитекторе города, через обсуждение в нем проходят все проекты строительства. Совет был образован в результате многочисленных случаев конфликтов вокруг новой застройки.

В первый период некоторые формы обсуждения среди профессионалов могут рассматриваться как общественные советы (I, K1; I, M1; II). До принятия в 1995 г. Закона об экологической экспертизе, в соответствии с Временной инструкцией о порядке проведения ГЭЭ от 1990 г., при органах ГЭЭ существовали Советы по ГЭЭ. Эти Советы обладали консультативными полномочиями (II, K1).

К преимуществам общественных советов относятся:

– идеальная вписанность в традиционно закрытую «профессиональную» схему принятия решений и патерналистскую модель отношений между властью и общественностью;

– профессионализм в определенных сферах принятия решений;

– удобство организации общественных советов.

Есть у общественных советов и недостатки.

– У общественных палат не существует механизмов выдвижения и отзыва членов. До тех пор, пока такие механизмы не разработаны, общественные палаты являются формой участия отдельных активистов и людей, занимающих определенное общественное положение, и, в конечном итоге, являются закрытыми для «внешней» общественности.

– Общественные палаты требуют значительных ресурсов для постоянного функционирования, что часто представляет проблему для общественности и НГО. Финансирование деятельности общественных палат государством или бизнес-сектором приводит к зависимости и ангажированности этих органов.

– Общественные палаты не обладают реальной властью, в лучшем случае они – консультативный орган при исполнительной власти и максимально достижимый уровень общественного участия – «Учет мнения».

– Члены общественных палат при территориальных органах исполнительной власти не могут быть заинтересованы и компетентны во всех областях, в которых орган власти принимает решения, что сказывается на качестве работы общественной палаты.

– Деятельность общественных палат непрозрачна и закрыта для общественности.

– Существование общественных палат является препятствием для участия в принятии решений групп общественности, чьи интересы не представляет общественная палата.

Таким образом, общественные палаты не могут служить эффективной формой участия общественности. Они обычно одобряют решения, принимаемые властью, и являются «чучелом» общественности. В настоящее время законодательство и практика общественных палат активно развивается. В соответствии с Законом об общественной палате Российской Федерации от 2005 г. создаются общественные палаты при федеральном правительстве и правительствах/администрации субъектов Федерации.

Региональный контекст

В некоторых регионах действуют консультационные общественные советы при различных органах власти (например, экспертно-консультативный общественный совет ЭКОС при главном архитекторе Москвы.

Уровень общественного участия

«Консультации», иногда – «Терапия».

Частота использования

Редко.

Ресурсы

Требуют постоянной подпитки ресурсами и значительных затрат времени.

III. Неинституциональные формы

7.15. Обращения в органы государственной власти

Эти обращения, как и другие неинституциональные формы общественного участия, не являются механизмами принятия решений в полном смысле слова. Они скорее представляют собой пути воздействия общественности на процесс принятия решений. Их изучение осложнялось тем, что эти формы часто слабо документированы.

Законодательство

Конституция СССР (1977 г.), Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.), Закон РСФСР об охране окружающей природной среды (1991 г.), Конституция Российской Федерации (1993), Кодекс об административных правонарушениях РФ (2001), Закон об охране окружающей среды (2002).

Участники

Отраслевые и территориальные органы государственной власти, население, НГО.

Практика

В обязанности органов государственной власти входит отвечать на поступившие обращения, в т. ч. граждан и общественных организаций. Поскольку обращения в государственные органы не требуют особых ресурсов, это наиболее популярная форма общественного участия и, если судить по сводной таблице 24, достаточно эффективная. Однако на практике эффективность обращений не так высока. Необходимо учесть, что граждане регулярно обращаются в госорганы, но в дальнейшем об этом упоминается, только если обращения были успешными.

Обращения в органы государственной власти в качестве формы общественного участия могут сильно отличаться, однако все же прослеживаются некоторые общие тенденции.

– Обращения в органы государственной власти более эффективны в сочетании с протестными действиями, лоббированием или судебными исками (см. сводную таблицу).

– Эффективность обращений возрастает, если они направлены в соответствующий орган власти, от которого зависит принятие решений. Тем не менее некоторые граждане и НГО применяют «веерную рассылку», посылая обращения во все инстанции.

– Ответы органов власти часто поступают со значительным опозданием и носят характер формальных «отписок».

– Популярная форма обращений – подписные кампании. Граждане часто направляют письма с сотнями подписей, а НГО обеспечивают обращения в орган власти от граждан и НГО из Российской Федерации и из-за рубежа. На основании рассмотренных примеров нельзя сделать вывод о том, что такие обращения более эффективны.

В случае двух буровых скважин Ковыктинского газоконденсатного месторождения (III, I4) обращения в государственные контрольные органы с просьбой отменить заключение ГЭЭ на основании нарушений законодательства (ГЭЭ проводилась после того, как были проведены вырубки и расчищена площадка) были безуспешными. И государственные контрольные органы, и прокуратура отказались вмешиваться. НГО часто делают попытки повлиять на процесс принятия решений путем обращений в госорганы и в прокуратуру (общей юрисдикции или природоохранную), однако практика показывает, что судебные разбирательства более эффективны.

Необходимым условием успешности обращений является наличие своевременной достоверной информации, в то время как непрозрачный процесс принятия решений является серьезным препятствием. Близость выборов делает обращения в законодательные органы более действенными.

Региональный контекст

Не было выявлено каких-либо специфических региональных черт.

Уровень общественного участия

«Манипулирование» и «Терапия», иногда – «Информирование» и «Консультации».

Частота использования

Обращение в госорганы – самая частая неинституциональная форма в рассмотренных случаях во второй и третий периоды, но в первый период (1979–1985 гг.) эта форма не была отмечена (скорее всего, не была документирована).

Ресурсы

Обращения в госорганы не требуют от общественности значительных ресурсов.

7.16. Протестные действия

Законодательство

Конституция Российской Федерации (1993 г.), Федеральный закон об общественных объединениях (1995 г.), Федеральный закон о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях (2004 г.).

Участники

Общественность (местное население, инициативные группы), органы государственной власти, инициаторы деятельности, СМИ.

Практика

В 13 рассмотренных случаях общественность прибегала к разного рода протестным действиям.

Во временном разрезе массовые протесты экологически настроенной общественности возникли в конце первого периода (1979–1985 гг.), в начале перестройки (I, M4). Также в интервью упоминались протесты против Байкальского ЦБК (интервью № 11 с сотрудником НГО). В Перестройку протесты были связаны с демократическим движением, поскольку экологические проблемы ассоциировались в сознании людей со старым порядком: «Тогда впервые мы [зеленое движение] сказали там, чтобы КПСС отдала власть советам!» (интервью № 11 с сотрудником НГО).

Во второй рассмотренный период (1989–1993 гг.) число протестов возросло (II, I1; II, M1; II, M3), что указывает на появление гражданских свобод и на рост осознания гражданами своих прав (через осознание нарушения прав). Вообще, в период перестройки, в отсутствие нормативной базы общественного участия, неинституциональные формы: протесты, обращения к властям, возникающие формы местного самоуправления – были наиболее популярны.

По-видимому, протесты происходят, когда общественность оценивает намечаемую деятельность как экологически опасную или угрожающую образу жизни (здоровью и/или имуществу) населения (III, K4), главным образом в городах (II, M1; III, P1; III P2; III, P3).

В трех случаях – Третьего транспортного кольца г. Москвы (I, M4), ТЭЦ-8 в г. Иркутске (II, I1) и Геленджикского морского порта (III, K2) – протесты сыграли ключевую роль, но механизмы успеха протестных действий были разными. В случае строительства Третьего транспортного кольца г. Москвы через исторический район Лефортово в период перестройки (1986 г.) городские власти были весьма чувствительны к мнению общественности. И широчайший размах протестных действий заставил власти города и коммунистической партии [18] принять срочные меры и остановить строительство. Аналогичная ситуация, когда в перестройку массовые протесты населения оказали влияние на органы государственной власти, была в Иркутске (ТЭЦ-8, 1990–1991 гг.). Позднее в рассмотренных случаях не было примеров такого прямого воздействия протестов на решения власти. В случае Геленджикского морского порта (1999–2000 гг.) протесты привели к тому, что руководство города инициировало референдум, результатом которого явилось запрещение реализации проекта. Этот случай не типичен для третьего периода, когда уже закончилась «эпоха демократизации и гласности». Можно предположить, что в данном случае движущей силой была избирательная кампания. Протесты общественности послужили индикатором общественного интереса к этой теме, а политические силы (один из кандидатов на кресло губернатора) воспользовались этой ситуацией, чтобы поднять свою популярность.

В третий период (1995–2002 гг.) население и НГО протестовали в еще большем количестве рассмотренных случаев (III, P1; III, P2; III, P3; III, P4; III, K2; III, K4; III, M2; III, M3; III, M4). Это может указывать как на еще более возросшее осознание населением своих прав, так и на то, что многочисленные процедуры участия общественности, которые уже существовали в третий период, не выполняли своих функций и общественность потеряла к ним доверие.

Эффективность протестов как таковых невысока, тем не менее общая тенденция состоит в том, что в случаях, когда общественность прибегала к протестам, общий эффект от общественного участия был несколько выше (II, I1; II, M1; III, P2; III, P4; III, K2).

По результатам анализа интервью можно сказать, что протесты общественности часто упоминаются в группах респондентов «Государственные органы», «Инициаторы и инвесторы» и «Проектировщики и разработчики ОВОС» как синонимы общественного участия. Протесты негативно воспринимаются «Консервативными чиновниками» и «Бизнесменами». Респонденты приводят протесты в качестве доказательств эмоциональности и неадекватности общественности (см. главу, посвященную анализу интервью). Один из респондентов выразил мнение, что общественность прибегает к протестам, так как это более легкая форма участия по сравнению с институциональными формами: «Гораздо проще два плаката нарисовать и все – все расходы. Встал перед входом в Смольный [правительство Санкт-Петербурга], покричал чуть-чуть и тут же пошел обедать» (интервью № 2, группа «Инициаторы»).

Часто протесты общественности неадекватно освещаются в средствах массовой информации. Парадоксально, но население, а часто и НГО, не обладают необходимыми навыками в сфере связей с общественностью и не работают со СМИ. В результате телевизионные репортажи о протестах часто направлены в пользу инициатора деятельности и неадекватно представляют аргументы общественности. Однако внимание СМИ протесты все же привлекают. В результате эффективность протестов редко поднимается выше «информирования», т. к. неинформированное население иногда узнает о проекте из сообщений о протестах.

Последние изменения законодательства создают препятствия для протестов общественности (Федеральный закон о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях от 2004 г.). Порядок получения разрешения на митинги, пикеты и демонстрации значительно усложнился, условия проведения мероприятий ужесточены.

Региональный контекст

Протесты проходят главным образом в городах. В рассмотренных случаях 10 из 13 проектов, против которых имели место протесты, были в Москве и Санкт-Петербурге.

Уровень общественного участия

Обычно «Информирование» или «Консультации», в некоторых случаях – «Учет мнения».

Частота использования

В рассмотренных случаях – довольно обычная форма, однако следует отметить, что выборка не может рассматриваться как репрезентативная.

Ресурсы

Для эффективных протестов общественность должна обладать навыками в ведении информационных кампаний и в работе со средствами массовой информации.

7.17. Лоббирование

Законодательство

Закон об основах государственной службы Российской Федерации (1995 г.), Федеральный закон о государственной гражданской службе Российской Федерации (2005 г.)

Участники

Органы государственной власти, бизнес-сектор, НГО, СМИ.

Практика

Лоббирование потенциально может иметь высокую значимость для общественного участия. По сравнению с другими неинституциональными формами участия общественности эта форма представляет собой «профессиональный» механизм, требующий значительных навыков, опыта и экспертного потенциала. В некотором отношении использование лоббирования является индикатором уровня профессионализма «зеленой» общественности.

Случаи лоббирования наблюдались в рассмотренных случаях только в третий период (III, P1-P4; III, M4). Лоббирование общественных интересов предполагает наличие влиятельных групп на стороне общественности, но это редко происходит в России. Возможно, роль общественных лоббистов смогут играть общественные палаты, но до настоящего момента они не работали в этом направлении (см. раздел «Общественные палаты»).

Респонденты из групп «Консервативные чиновники» и «Бизнесмены» утверждают, что общественным активистам за их деятельность платят конкуренты, таким образом сводя лоббирование общественных интересов к коммерческому лоббированию.

Наилучший опыт лоббирования общественных интересов был в случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2). В результате переговоров с органом местного самоуправления было достигнуто два успешных результата:

– эксперты общественной организации участвовали в организационной комиссии по подготовке общественных слушаний. Временный регламент слушаний был разработан фактически общественниками, но утвержден комиссией ОМСУ;

– председатель комиссии ОЭЭ вошла в качестве эксперта в состав комиссии ГЭЭ в МПР в Москве.

Лоббирование во Всеволожске опиралось на сильную поддержку из различных источников: у НГО был свободный доступ к ресурсам газеты, среди местных активистов были крупные бизнесмены, обладающие значительными ресурсами. Только в такой благоприятной ситуации стало возможным успешное лоббирование.

Региональный контекст

Общественные организации лоббировали свои интересы в процессах принятия экологически значимых решений только в крупных городах (III, P1; III, P2; III, P3; III, P4; III, M4).

Уровень общественного участия

Лоббирование в рассмотренных случаях обеспечивало следующие уровни общественного участия: «Информирование», «Консультации», «Учет мнения» – и один раз дало возможность приблизиться к «Партнерству».

Частота использования

Достаточно редко, только в случаях крупных проектов с потенциально высоким воздействием на окружающую среду и здоровье населения.

Ресурсы

Высокий социальный статус лоббистов и/или значительные ресурсы, в том числе финансовые, являются необходимым условием; желателен доступ к СМИ.

7.18. Информационные кампании

Законодательство

Конституция Российской Федерации (1993 г.), Федеральный закон об информации, информатизации и защите информации (1995 г.), Федеральный закон об общественных объединениях (1995 г.).

Участники

НГО, общественность; средства массовой информации, органы государственной власти, бизнес-сектор.

Практика

Проведение информационных кампаний, как и лоббирование, относится к «профессиональным» механизмам, требующим определенных навыков и доступа к средствам массовой информации. Эта форма общественного участия лежит в сфере кооперации со средствами массовой информации и с широкой общественностью (населением).

Информация всегда является ключевым фактором общественного участия. С одной стороны, цель информационных кампаний – информировать общественность и формировать общественное мнение. Это необходимо для того, чтобы НГО могли получить поддержку общественности, что особенно важно в российских условиях. С другой стороны, информационные кампании могут оказать воздействие на позицию органов государственной власти. Некоторые российские эко-НГО издают газеты или журналы (не очень большими тиражами), но основной поток информации идет через электронные СМИ, главным образом через листы рассылок. Оба эти канала служат для обмена информацией внутри НГО-сообщества и не играют роли в информировании широкой общественности или в воздействии на власть.

В настоящее время большинство НГО не справляются с задачей проведения информационных кампаний и информирования общественности о своей деятельности, в основном из-за ограниченности ресурсов. В результате экологическое движение теряет потенциальную поддержку со стороны общества. «Связи с общественностью» обычно представляют сильную сторону бизнес-сектора, у которого есть средства для того, чтобы обращаться к профессионалам.

Изучение этой формы общественного участия осложняется тем, что иногда затруднительно провести различия между отдельными публикациями в прессе и спланированной информационной кампанией. В рассмотренных примерах в первый период не было случаев общественных информационных кампаний, поскольку общественные группы только начинали формироваться, а доступ к государственным СМИ был ограничен. Все информационные кампании были организованы государством (I, P1). Во второй период информационная кампания была в одном случае (II, K1), остальные – в третий период (III, P1; III, P2; III, P3; III, P4; III, K2; III, M3). В перестройку распространение независимой информации об экологической обстановке и экологических проблемах явилось серьезным прорывом в общественной жизни, как это было в случае информационной кампании организованной экоактивистами в Иркутске по поводу Байкальского ЦБК (интервью № 11, группа «Сотрудник НГО»).

В основном, в стратегии экологических НГО информационные кампании играют подчиненную роль по отношению к другим формам участия. Так, в случае Геленджикского морского порта одной из целей было обеспечить явку населения на референдум (III, K2). В случае проектов Всеволожского алюминиевого завода и Всеволожского завода прокатных изделий (III, P1; III, P2) у НГО был свободная возможность публиковать материалы в одной из местных газет, а инициатор проекта имел доступ к другим газетам и телевидению. В результате между инициатором деятельности и общественностью велась «информационная война», в которой использовались все средства[19]. В этих случаях информационная капания повлияла, по-видимому, на общественное мнение, которое, в свою очередь, обеспечило успех переговоров с органами местного самоуправления (см. раздел «Лоббирование»).

В большинстве случаев информационных кампании играли роль информирования общественности (II, K1; III, P3; III, P4; III, M3).

Региональный контекст

Проведение информационных кампаний облегчено в тех районах, где у НГО имеется доступ к СМИ.

Уровень общественного участия

Как правило – «Информирование», редко – «Консультации».

Частота использования

Достаточно редко, как правило, в случаях проектов со значительным воздействием.

Ресурсы

Проведение информационных кампаний требует навыков и доступа к СМИ, который может быть весьма дорог.

7.19. Опросы общественного мнения

Участники

Органы государственной власти, бизнес-сектор, социологические фирмы, общественность.

Практика

Опросы общественного мнения могут быть частью различных механизмов участия общественности. Они были использованы в четырех исследованных случаях (II, I1; III, P1; III, P2; III, M3). В случае ТЭЦ-8 в Иркутске (II, I1) опрос общественного мнения проводился в ходе государственной экологической экспертизы группой экспертов ГЭЭ для выяснения мнения общественности. Этот случай представляет один из возможных путей использования опросов, хотя в дальнейшем тяжесть общественного участия была перенесена с ГЭЭ на инициатора и местные власти. В случае Всеволожского алюминиевого завода (III, P1) опрос использовался инициатором деятельности в качестве манипуляции для подмены референдума, чтобы предотвратить явку граждан на избирательные участки. В случае Всеволожского завода прокатных изделий (III, P2) результаты опроса общественности представлялись инициатором в качестве общественного участия в подготовке технического задания в рамках процедуры ОВОС. Этот случай также представляет собой очевидную манипуляцию, так как люди не получали никакой предварительной информации о проекте, а поставленные вопросы носили риторический характер (например, «Считаете ли вы, что в ОВОС должно быть рассмотрено воздействие на воздух?»). Другой опрос общественного мнения в ходе того же проекта проводился в форме письменных отзывов граждан, которые они оставляли в журналах отзывов в библиотеках после знакомства с томом ОВОС. Эти отзывы использовались в дальнейшем на общественных слушаниях, чтобы сформулировать основные вопросы к инициатору и основные претензии жителей. Случай строительства отеля «Хилтон» в Москве (III, M3) представляет нерепрезентативный опрос – тридцать три человека были опрошены на Тверской улице и в соседнем доме; часть из них были просто прохожие.

Таким образом, роль опросов общественного мнения зависит от того, как их результаты используются и учитываются в дальнейшем. Достаточно часты манипуляции, когда опросы используются в качестве подмены настоящего общественного участия (III, P1; III, P2; III, M3).

Кроме того, ситуация с опросами осложняется тем, что их корректное использование требует достаточно высокого профессионализма и соблюдения методик социологических исследований. Несоблюдение этих методик приводит к некорректной интерпретации результатов и, в конечном итоге, к манипуляциям (III, P1; III, P2; III, M3). Ни одна из редакций Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (1998, 2001 и пр.) не включала лицензирования социологических исследований[20], а использование опросов не регламентируется ни одним нормативным документом, что облегчает некорректное проведение опросов.

Эффективное использование опросов для обеспечения общественного участия должно включать ряд составляющих:

– корректную постановку и формулировка вопросов, которые не должны противоречить или дублировать законодательство;

– проведение опроса профессиональными исследователями;

– открытое представление результатов проведенных опросов в качестве вводной информации об общественном мнении для процедур принятия решений (ГЭЭ, ОЭЭ, слушания, принятие решений органами государственной власти);

– процесс принятия решений должен быть максимально прозрачным, т. е. в той или иной форме должна быть открыта информация, каким образом результаты опроса повлияли на принятое решение.

Региональный контекст

При анализе практики не было выявлено характерных черт, присущих регионам. В крупных городах существуют фирмы, специализирующиеся на социологических (главным образом маркетинговых) исследованиях. Приглашение таких фирм в другие районы удорожает исследование.

Уровень общественного участия

От «Терапии» до «Консультаций», потенциально самый высокий уровень – информация для процесса принятия решений, т. е. «Учет мнения».

Частота использования

Редко.

Ресурсы

Опросы общественного мнения требуют профессионального проведения и использования. Кроме того, это дорогостоящая процедура, требующая значительных финансовых затрат в зависимости от числа вопросов и количества респондентов.

IV. Выводы

1. Факторы общественного участия

Как показывает анализ случаев, практика общественного участия определяется рядом факторов, основные из них следующие:

• субъективная позиция, которую занимают органы государственной власти;

• наличие регионального и местного законодательства по общественному участию;

• институциональные возможности органов государственной власти обеспечить общественное участие;

• ресурсы, которыми обладает общественность;

• традиции открытости в обществе.

2. Тенденции эволюции общественного участия

Картина выполнения прав общественности в первый рассмотренный период (1979–1985 гг.) демонстрирует отсутствие общественного участия даже в тех проектах, которые в дальнейшем вызвали энергичные протесты общественности (Комплекс защиты Ленинграда от наводнений). С одной стороны, это можно объяснить такими объективными факторами, как отсутствие необходимого законодательства и тем, что еще не сложилось экологическое движение, а с другой стороны, субъективным фактором – недостатком демократических традиций в обществе. Система принятия экологически значимых решений была закрыта для всех форм участия общественности, решения различного уровня принимались в политической плоскости.

Во второй (1989–1993 гг.) и третий (1995–2002 гг.) рассмотренные периоды активность общественности значительно возрастает – как в институциональных, так и в неинституциональных формах.

В перестройку (второй период) появляются новые формы общественного участия, многие возникают стихийно и только в дальнейшем получают законодательное оформление. В этот период в отсутствие нормативной базы общественного участия, неинституциональные формы – протесты, обращения к властям, возникающие формы местного самоуправления – были наиболее эффективны. Среди институциональных форм ГЭЭ могла учитывать мнение общественности. Согласования госорганов не способствовали реализации права на участие, хотя власти прислушивались к мнению общественности более, чем в первый и третий периоды. Законодательные органы были более активны в сфере общественного участия.

Резкий подъем общественного участия объясняется процессами демократизации и открытости в обществе, ростом экологической осведомленности и возникающим осознанием гражданских прав и свобод. Интервью с активистами экологического движения также подтверждают, что в перестройку общественное движение играло более серьезную роль (в особенности такие формы, как подписные кампании и общественные экологические экспертизы).

В третий период попытки общественности оказать влияние на процесс принятия решений стали более энергичными, при этом спектр используемых форм общественного участия расширился. Развитие получили такие институциональные формы общественного участия, как общественные слушания (как часть различных процедур) и общественные экологические экспертизы. При принятии решений органы государственной власти, в т. ч. государственные экологические экспертизы, относительно редко учитывали мнение общественности. Значительно возросла частота судебных разбирательств. В то же время неинституциональные формы общественного участия (обращения в органы государственной власти, протесты, лоббирование и информационные кампании) получили еще большее развитие. Изменился характер общественного участия, действия общественных организаций стали более профессиональными.

С другой стороны, действия власти и инициаторов деятельности стали препятствовать общественному участию; увеличилось число манипуляций в сфере общественного участия. Наиболее очевидны изменения к худшему в доступе к экологической информации в процессах принятия решений (ОВОС, проекты, заключения ГЭЭ). Максимальное количество нарушений происходит при проведении общественных слушаний.

Показательно, что ряд проектов, отвергнутых в 1980-е – в начале 1990-х гг. в результате протестов общественности, позднее были воскрешены и воплощены в жизнь без особой дискуссии в обществе; некоторые из них были видоизменены (I, M4), некоторые – нет (I, P1). Это могло бы привести к выводу о более низком уровне общественной обеспокоенности экологическими проблемами в конце 1990-х – начале 2000-х гг. в сравнении с перестройкой, если бы не рост многих форм общественного участия в третий период. Таким образом, данное, ограниченное по масштабам, исследование не подтверждает широко распространенного мнения, что экологическая обеспокоенность широкой общественности существенно снизилась. Хотя, несомненно, формы проявления общественной активности изменились. Скорее следует говорить об усилении роли государства в реализации своих крупномасштабных проектов и о том, что общественность большее внимание стала уделять мелко– и среднемасштабным проектам.

Таким образом, в течение рассмотренного периода (1979–2002 гг.) происходило усиление практики общественного участия (как институциональных, так и неинституциональных форм), что главным образом связано с появлением нового законодательства, с ростом профессионализма общественных организаций и с ростом экологической осведомленности широкой общественности (в особенности в перестройку). С другой стороны, значительно возросла частота нарушений прав общественности на участие.

3. Современная ситуация

Российское федеральное законодательство в основных чертах соответствует принципам Орхусской конвенции, но реальная практика не соответствует принципам, заложенным в законодательстве, так как она определяется целым рядом факторов (см. выше).

В настоящее время общественное участие в процессах принятия экологически значимых решений проходит по сценарию «манипуляция – конфликт». Он состоит в том, что права общественности на участие постоянно нарушаются и решение принимается с игнорированием мнения общественности, которая не получает никакой информации. Если общественность оценивает последствия намечаемой деятельности как значительные, то возникает конфликт. Конфликты редко заканчиваются модификацией намечаемой деятельности. Или общественность «проигрывает» и проект реализуется в неизменном виде, или общественность «выигрывает» и реализацию проекта удается остановить.

Доступ общественности к информации о намечаемой деятельности и ее последствиях (т. е. к тому ОВОС и докладу ГЭЭ) блокируется инициатором и органами государственной власти.

Общественное участие в принятии стратегических решений обычно отсутствует, что приводит к конфликтам на проектных стадиях принятия решений.

Органы государственной власти предубеждены против участия общественности (см. «Анализ интервью»), что является одним из препятствий для общественного участия.

Основными институциональными формами, дающими возможность участия общественности, являются процедура ОВОС (в том числе слушания), общественная экологическая экспертиза и участие в обсуждении градостроительной деятельности. В обязанности государственной экологической экспертизы и органов исполнительной власти (в процедурах землеотвода и утверждения градостроительной деятельности) входит рассмотрение материалов общественного участия и их учет в процессе принятия решений. Рассмотренные случаи показывают, что государственные органы по большей части не выполняют эту обязанность. Причинами этого является как их позиция по отношению к общественности, так и объективные факторы:

– отсутствие установленных регламентов общественного участия,

– отсутствие прямой ответственности государственных служащих,

– отсутствие институциональных ресурсов (образования, опыта, штата, бюджета и инфраструктуры) для соответствующего выполнения этих функций.

Другие формы общественного участия: референдум, общественная экологическая экспертиза и судебные разбирательства – зависят от активности общественности и позиции властей. Эти формы более эффективны, когда сочетаются с неинституциональными формами участия.

Многие формы общественного участия, в особенности референдум, общественная экологическая экспертиза, судебные разбирательства, лоббирование и информационные кампании, являются очень ресурсоемкими, требуя от общественности организационных, человеческих (экспертных), финансовых и прочих ресурсов.

Некоторые качественные выводы можно сделать и по поводу зависимости общественного участия от типа проекта.

– Как правило, общественное участие отсутствует в случае мелких проектов с незначительным воздействием на окружающую среду и здоровье населения.

– Проекты по добыче и транспортировке нефти и газа, и крупные транспортные проекты являются наиболее закрытыми для общественного участия.

– Проекты в городах привлекают большее внимание общественности.

4. Препятствия к осуществлению общественного участия

• Система принятия решений непрозрачна, как с точки зрения пассивного и активного доступа к информации, так и с точки зрения доступа собственно к процессу принятия решений. Информация о намечаемой деятельности, ее воздействиях и возможностях участия не предоставляется.

• При разработке решений и проектировании экологическими и социальными факторами часто пренебрегают, и позднее в проектном цикле это ведет к попыткам избежать общественного участия и «протолкнуть» проект любой ценой.

• Результаты общественного участия плохо интегрированы в процесс принятия решений. Результаты слушаний и общественных экологических экспертиз обычно не учитываются органами государственной власти.

• Недостаток нормативно-правовых документов, регламентирующих общественное участие, в том числе законов субъектов Федерации и местного уровня, реализующих принципы, заложенные в федеральном законодательстве. Это касается и доступа к информации, и доступа к процессам принятия решений, и доступа к правосудию. В результате существуют значительные региональные отличия в том, как там реализуются процедуры общественного участия. Другим результатом является сильная зависимость реализации общественного участия от позиции, занимаемой органами государственной власти. Один и тот же документ – оценка воздействия на окружающую среду – в зависимости от региона может считаться властями открытым или закрытым.

• Судебная система недостаточно развита, и право обращаться в суд до сих пор в значительной степени ограничено.

• У инициаторов нет соответствующих навыков и опыта в обеспечении общественного участия. Многие государственные служащие и предприниматели предубеждены против общественного участия.

5. Удачные практики общественного участия

В рассмотренных случаях был выявлен ряд положительных практик общественного участия, которые могут быть тиражированы.

– В Иркутской области сложилась интересная практика участия экспертов из общественных организаций в комиссии государственной экологической экспертизы.

– В случае Всеволожского завода прокатных изделий общественная экологическая экспертиза и слушания проводилась в соответствии с открытыми утвержденными регламентами. В этом же случае общественные организации распространили том ОВОС по библиотекам, где местное население имело возможность ознакомиться с ним.

– В пилотном проекте Московской общественной организации Эколайн были разработаны системы отбора проектов (скрининга) для проведения ГЭЭ, критерии отбора включали и степень обеспокоенности общественности.

– В некоторых субъектах Федерации разработано и принято законодательство по общественному участию, в частности, в Санкт-Петербурге – Закон о порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга; похожий закон принят и в Москве.

– В некоторых регионах (Санкт-Петербург, Иркутская обл., Мурманская обл.) выявлены успешные примеры участия общественных организаций в законотворческой деятельности.

– В случае Северной ТЭЦ, после того как суд в 1993 г. приостановил реализацию проекта, проект был модернизирован.

V. Рекомендации по совершенствованию общественного участия

На основании вышеприведенного анализа случаев общественного участия предлагается ряд рекомендаций в сферах разработки нормативно-правовой базы, институционального развития и научных исследований. В некоторых компонентах они сходны с подобными опубликованными предложениями, но в данном случае прямо опираются на результаты анализа документированных примеров. Кроме того, в опубликованных рекомендациях больше внимания уделяется совершенствованию работы органов государственной власти, вплоть до предложений конкретных процедур, и меньше – самой общественности (см., например, готовящийся проект «Методические рекомендации МПР России по участию общественности в экологической оценке в Российской Федерации. Вариант 2», июнь 2005 г., опубликованный в Интернете).

1. Разработка нормативно-правовой базы и процедур общественного участия

• В нормативно-правовых документах необходимы определения основных терминов, таких, как «общественность», «заинтересованная общественность» и пр.

• В Положения об органах государственной власти должны быть введены обязательства в сфере обеспечения общественного участия:

– обязанность предоставлять информацию общественности; типы открытой информации и условия доступа (время, стоимость, ответственные подразделения) должны быть указаны в явной форме;

– обязанность органов государственной власти учитывать замечания общественности и отвечать на обращения; в явной форме должны быть установлены сроки ответа и формы отчетности;

– согласования органов государственной власти должны быть открытыми; тексты, условия и сроки согласований должны публиковаться в местной прессе и/или быть доступными через Интернет.

• Порядок проведения государственной экологической экспертизы должен быть дополнен рядом моментов:

– порядком рассмотрения результатов общественного участия в общественных слушаниях, ОЭЭ и общественного участия в ОВОС;

– критериями проверки качества общественного участия, например, была ли должным образом предоставлена информация, были ли манипуляции на слушаниях и пр.;

– списоком обязательных материалов по общественному участию, представляемых инициатором на ГЭЭ, и требованиями к этим материалам.

– обязательным требованием свободного доступа к полному тексту заключения ГЭЭ;

– рекомендуется внести в Порядок проведения государственной экологической экспертизы обязательность включения в состав экспертной комиссии экспертов по общественному участию.

• Желательно включить в ОЭЭ элементы вовлечения общественности (информирование через местную прессу, доступ к ОВОС и пр.).

• Необходимо введение детальных регламентов процедуры общественных слушаний на региональном и местном уровнях. В соответствии с действующим российским законодательством органы местного самоуправления могут утверждать собственные нормативные акты. Можно рекомендовать разрабатывать местные положения об общественных слушаниях и утверждать их на местном уровне.

• Можно рекомендовать два направления разработки нормативной базы общественного участия на региональном и местном уровнях:

– интеграция общественного участия в процедуры ОВОС, землеотвода и принятия градостроительных решений;

– разработка процедур общественных слушаний, информирования, референдума и других механизмов общественного участия.

• Возможно введение открытой процедуры учета результатов общественных слушаний. Эта процедура должна быть единой для всех органов государственной власти (органов исполнительной власти, ГЭЭ и органов местного самоуправления). Предпочтительно, чтобы результаты общественных слушаний рассматривались не органами ГЭЭ, а исполнительной властью или ОМСУ как реальными органами, принимающими решение. В эту процедуру должна войти открытая форма отчетности, каким образом общественное мнение было учтено, и если нет, то по каким причинам.

• Квазисудебные процедуры (по типу ролевых игр) являются эффективной моделью общественных слушаний, которая может быть рекомендована для конфликтных проектов. Эта модель может быть реализована при условии, что органы местного самоуправления обладают необходимыми финансовыми и экспертными ресурсами.

• Положения об общественных слушаниях должны содержать требования того, что инициатор несет расходы по копированию и распространению ОВОС и прочие сопряженные расходы.

• Желательно включение в Гражданский процессуальный кодекс и в Закон об охране окружающей среды положения, позволяющего общественности (НГО) инициировать судебные дела против намечаемой деятельности, создающей опасность нарушения окружающей среды и угрозу здоровью населения.

• Необходимо разрабатывать процедуры общественного участия в законодательном процессе и планировании градостроительной деятельности в соответствии с федеральным законодательством.

• Необходимо разработать четкую прозрачную процедуру подготовки и принятия стратегических решений (политик, планов, программ). Для этой процедуры необходимо разработать руководство по участию общественности. Органы исполнительной власти должны быть ответственны за обеспечение общественного участия в принятии стратегических решений.

• Для того чтобы избежать манипуляций, необходимо регламентировать использование результатов опросов общественного мнения в различных формах участия общественности (слушаниях, ОВОС, при принятии решений органами государственной власти и пр.).

2. Институциональные мероприятия для органов государственной власти

• Рекомендуется предпринять меры по увеличению прозрачности работы государственной экологической экспертизы: информировать общественность о планируемых и проводимых ГЭЭ, публиковать заключения ГЭЭ (например, в Интернете), установить порядок ответов на запросы граждан. Для того чтобы выполнить эти функции, департаменты ГЭЭ должны иметь специальные отделы по работе с общественностью и поддерживать свои Интернет-сайты.

• Рекомендуется разработать быстрый механизм получения документации на общественные экологические экспертизы через органы государственной экологической экспертизы.

• Рекомендуется создавать суды экологической юрисдикции или проводить программы обучения судей в сфере охраны окружающей среды и здоровья населения.

• Введение согласования технического задания на разработку проектной документации и ОВОС с органом ГЭЭ создаст предпосылки для того, чтобы этот документ был открытым для общественности.

• Необходимо разработать рекомендации по проведению ОВОС для принятия стратегических решений (политик, планов, программ и пр.).

• Требуется пересмотреть региональные процедуры принятия решений в целом, с тем чтобы сделать их прозрачными и установить четкую ответственность за принятие решений и обеспечение участия общественности.

• Необходимо четкое разделение полномочий между государственным санитарно-эпидемиологическим надзором и государственной экологической экспертизой.

• Порядок выдачи согласования органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора должен быть дополнен требованием издавать заключение с четким описанием условий, на которых производится выдача согласования, и сроков действия согласования. Это заключение должно быть документом, открытым для общественности.

• Необходимо повышение экологической осведомленности государственных служащих, депутатов органов законодательной власти и их помощников.

• Необходимо нарабатывать практику проведения государственных экологических экспертиз международных коммерческих соглашений и соглашений о разделе продукции.

• Рекомендуется введение программ финансирования общественного участия, в особенности в области стратегического принятия решений (как программы, организованные в Канаде в соответствии с канадским законом об охране окружающей среды).

3. Институциональное развитие НГО

• Рекомендуется разрабатывать и принимать добровольные стандарты проведения общественной экологической экспертизы, а также механизмы установления соответствия деятельности НГО этим стандартам и присоединения к ним.

• Рекомендуется разрабатывать положения об ОЭЭ и следовать им при взаимодействиях с органами государственной власти.

• НГО могут обмениваться базами данных экспертов и приглашать экспертов и НГО из других регионов для проведения ОЭЭ.

• Ресурсным центрам и донорам следует поддерживать развитие судебной практики в сфере права на общественное участие.

• Использование общественных палат рекомендуется в профессиональных областях, таких, как ядерная безопасность, безопасность гидротехнических сооружений и пр., но они не должны заменять участие широкой общественности. Финансирование общественных палат не должно проводится из одного источника.

• Для того чтобы избежать манипуляции в работе общественных палат, они должны действовать на основе положений, регулирующих механизмы выдвижения и отзыва членов, а также формы отчетности общественных палат перед общественностью и НГО.

• Необходимо усиливать взаимодействие между НГО и органами законодательной власти. Выявленный положительный опыт участия общественности в законодательном процессе следует тиражировать.

• Активисты НГО нуждаются в обучении в сфере судебной защиты прав, лоббирования и проведения общественных кампаний.

• НГО, в особенности периферийные, нуждаются в поддержке институционального развития.

• Горизонтальные механизмы обмена опытом между регионами нуждаются в постоянной поддержке.

• Региональные руководства по общественному участию могут помочь гражданам разобраться в многочисленных согласованиях, которые проходят проекты, и выяснить возможности для своего участия. Такие «путеводители по общественному участию» должны издаваться с участием органов государственной власти и регулярно обновляться.

4. Органы местного самоуправления (ОМСУ)

• Необходимо разрабатывать и реализовывать образовательные программы по общественному участию для сотрудников органов местного самоуправления.

• Необходимо на муниципальном уровне разрабатывать и принимать нормативные документы:

– Положения о регистрации общественных экологических экспертиз;

– Положения о порядке выдачи органами местного самоуправления согласований намечаемой деятельности, включающие общественные слушания, представление информации общественности и пр.

• В бюджетах ОМСУ должны быть предусмотрены средства на деятельность по обеспечению общественного участия, в том числе на проведение общественных экологических экспертиз.

Часть III. Основные итоги

Глава 8. Позиции участников процесса (по материалам интервью)

В ходе исследования были взяты полуструктурированные интервью у представителей основных групп участников процесса принятия решений в регионах проекта (Иркутская обл., Краснодарский край и Республика Адыгея, Москва и Московская обл., Санкт-Петербург и Ленинградская обл.). В интервью перед респондентами ставились вопросы о личном опыте участия в процессах принятия экологически значимых решений и об участии общественности. Списки вопросов, выносившихся на интервью, приведены в приложении. Интервью были записаны на диктофон и транскрибированы. Анализировались транскрибированные тексты 31 интервью.

8.1. Методика анализа интервью

В отличие от описаний случаев, интервью дают субъективный взгляд на отдельные случаи процессов принятия решений и на ситуацию в целом. В связи с этим интервью рассматривались как источник не только фактов, но и мнений участников процессов принятия экологически значимых решений о процессе и о других участниках, в том числе и об участии общественности.

Этапы анализа

Анализ интервью проходил в три этапа.

I. Респонденты были отнесены к одной из четырех групп:

– «Государственные служащие (ГЭЭ и Санэпиднадзор)» (8 интервью, в том числе 4 бывшими сотрудниками ГЭЭ, 3 нынешними и 1 сотрудником Санэпиднадзора);

– «Инициаторы и инвесторы» (3 интервью, в том числе одно – группой инициаторов);

– «Проектировщики и разработчики ОВОС» (8 интервью, в том числе 6 с разработчиками ОВОС, из них одно с группой разработчиков ОВОС из двух человек и 2 интервью с проектировщиками);

– «Общественность (сотрудники НГО)» (12 интервью, в том числе одно – с группой членов НГО из 3 человек).

В нескольких случаях респондента можно было отнести более чем к одной группе. Обычно это касалось групп «Общественность» и «Проектировщики и разработчики ОВОС», так как сотрудники научно-исследовательских и проектных институтов могут одновременно сотрудничать в общественных организациях.

II. В каждом интервью выделялись высказывания и утверждения, отражающие позицию респондента. Они классифицировались по темам («Общественность», «Государственная экологическая экспертиза», «Суды», «Средства массовой информации» и пр.) и сопоставлялись внутри групп и между группами респондентов. Выявлялись совпадения и противоречия, на основании чего делались выводы о том, являются позиции общими или между ними существуют разногласия.

III. На основании общности утверждений об общественности и общественном участии респонденты классифицировались по группам позиций. Позиции характеризовались с использованием цитат из интервью, при этом имена респондентов заменялись на обозначение группы и порядковый номер.

Выявленные группы позиций и их характеристики (общие темы и, наоборот, разногласия) использовались при анализе общественного участия как субъективные факторы, оказывающие влияние на процессы принятия экологически значимых решений.

Утверждения респондентов и выделенные группы позиций

На основе текстов интервью были сформулированы «утверждения», отражающие позиции респондентов. Всего на основании 31-го интервью было сформулировано более 170 утверждений по следующим темам:

– Утверждения об общественности и общественном участии;

– Утверждения об органах государственной власти;

– Утверждения об инициаторах и инвесторах;

– Утверждения о проектировщиках и разработчиках ОВОС;

– Утверждения о средствах массовой информации.

К теме «Утверждения об общественности и общественном участии» были отнесены высказывания респондентов о том, что такое общественность, о мотивации общественности участвовать в принятии экологически значимых решений, о формах общественного участия и о том, как его лучше организовать. К теме «Утверждения об органах государственной власти» были отнесены высказывания о ГЭЭ, судах, территориальных органах власти и законодательных органах. В тему «Утверждения о проектировщиках и разработчиках ОВОС» вошли высказывания о том, какую роль играют разработчики ОВОС в принятии экологически значимых решений.

Таблица 25. Респонденты и группы позиций

Близкие по теме утверждения были сгруппированы и помещены рядом. Было обнаружено, что многие негативные утверждения превалируют над позитивными. То есть респонденты высказывались больше о проблемах, чем о положительных фактах, и больше о других участниках процесса принятия решений, чем о себе. В частности, если респонденты из групп «Инициаторы и инвесторы», «Государственные служащие (ГЭЭ и пр.)» и «Проектировщики и разработчики ОВОС» высказывались негативно об общественном участии, то респонденты из группы «Общественность (НГО и граждане)» по большей части не высказывали позитивного мнения об общественности. Это также может быть объяснено формой полуструктурированного интервьюирования.

На основании общности утверждений об общественности, общественном участии и процессах принятия экологически значимых решений было выделено семь групп позиций респондентов (см. таблицу 25):

1. Группа «Общественники-борцы» (5 интервью).

2. Группа «Умеренные общественники» (4 интервью).

3. Группа «Профессиональные общественники» (2 интервью).

4. Группа «Консервативные чиновники» (11 интервью).

5. Группа «Прогрессивные чиновники» (3 интервью).

6. Группа «Конфликтные предприниматели» (1 интервью).

7. Группа «Умеренные предприниматели» (2 интервью).

Кроме того, интервью троих респондентов не содержали достаточного количества оценочных суждений, что не позволило отнести их позиции к одной из выделенных групп (интервью № 1 с проектировщиком, № 6 с сотрудником НГО, № 2 с бывшим сотрудником ГЭЭ).

8.2. Суждения внутри каждой группы позиций

«Общественники-борцы»

К этой группе позиций были отнесены интервью четырех представителей группы «Общественность (сотрудники НГО)» и одного разработчика ОВОС (см. таблицу 25).

Все они активисты НГО, некоторые работают в общественных организациях относительно недавно, но большинство – члены НГО со стажем. У «Общественников-борцов» различный опыт, некоторые в прошлом работали в государственных учреждениях (интервью № 1 с сотрудником НГО, № 11 с сотрудником НГО). Кроме того, из всех групп позиций у «Общественников-борцов» наибольшее количество утверждений по разным темам и большой разброс мнений. Данный факт может быть следствием того, что это наиболее многочисленная группа респондентов. Возможно, иная структура интервьюирования и подбор респондентов среди членов экологического НГО-сообщества могли выявить неоднородность этой группы по отношению к ключевым для данного исследования вопросам общественного участия. Данная группа позиций выделилась, в первую очередь, на основании отношения к органам государственной власти.

Для представителей этой группы позиций характерны следующие взгляды:

– «Общественники-борцы» убеждены в правоте и справедливости своей природоохранной деятельности.

– «Общественники-борцы» не доверяют органам государственной власти.

– «Общественники-борцы» по большей части не доверяют предпринимателям (но не в такой мере, как властям).

Эти позиции, без сомнения, оказывают прямое влияние на поведение «Общественников-борцов» в процессах принятия решений.

Многие «Общественники-борцы» высказывают мнение, что представляют интересы общества и природы. Общественным участием движут «высшие» мотивы.

Сотрудник НГО № 11: «То есть мы создаем экспертизу! Это все… безвозмездно! Это не стоило ни копейки денег никому. Мы принципиально[21] ! Это были общественники, которые болели за судьбу края, понимаете? Назовите их фанатиками!».

С такой точки зрения «Общественники-борцы» воспринимают свои попытки воздействовать на процессы принятия решений как «борьбу» и даже «войну» с государственными органами и предпринимателями:

Сотрудник НГО № 11: «Это было в восемьдесят девятый, девяностый, девяносто первый года, война наша шла».

Сотрудник НГО № 8: «Там, правда, долгая была борьба, до них дошло… Там даже было возбуждено уголовное дело против, о незаконности строительства, они вели строительство без экспертизы экологической».

Сотрудник НГО № 9: «…Это целая жизнь, шесть лет борьбы. Она нам много давала, мы на ней учились…».

«Общественники-борцы» подтверждают эту позицию также тем, что органы государственной власти безответственно относятся к окружающей среде и здоровью населения. Следовательно, «Общественники-борцы» вынуждены действовать самостоятельно.

Сотрудник НГО № 8: «Если бы такие люди [как один чиновник] были в госструктуре, так, может быть, общественность вообще не была бы нужна. Если бы госструктуры свою работу хорошо выполняли сами».

Сотрудник НГО № 11: «…Наши власти сейчас нас очень железно отучают от всякого вообще желания участвовать в общественном мнении и высказывать его, потому что, во-первых, порядочность вообще исчезла…».

С точки зрения «Общественников-борцов» органы государственной власти отчуждены от людей, их интересы не совпадают. Поэтому власти игнорируют общественность и не обеспечивают общественного участия. Результатом является потеря доверия «Общественников-борцов» к властям и гражданский нигилизм.

Сотрудник НГО № 11: «У нас власть, как только человек переходит во власть, он становится по ту сторону от населения». «Я хожу [на выборы] и везде пишу «против всех». Это мой вклад в общественную жизнь страны. Что ни подонок, то у власти. Или дурак, которых такие подонки терпят…». «Полная безнаказанность. Поэтому люди и понимают, что это бесполезно куда-то ломиться в какие-то ворота, только шишек себе набьешь, нервы истреплешь и все, и тебе начнут вредить…».

Одновременно «Общественники-борцы» говорят о коррумпированности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Суды не независимы, они принимают решения в пользу государственных органов.

Сотрудник НГО № 1: «Там явно незаконное решение, и все это прекрасно видели…». «А судья, так как против этого аргумента спорить тоже было трудно, он просто-напросто в своем решении проигнорировал наши требования по первому пункту…». «И судья согласно кивает головой [на аргументы представителей власти] и все нормально».

Органы государственной власти оказывают давление на «Общественников-борцов»:

Сотрудник НГО № 1: «Меня же даже увольняли из университета. Я по суду восстановился. В январе меня уволили по сокращению штатов, и я через два месяца восстановился по суду».

Также давление оказывается на средства массовой информации:

Сотрудник НГО № 1: «Пока я не начал политику такую вести против политики власти…, меня печатали в NN [название газеты]. Официальное издание республиканское. Только я начал писать против строительства дороги…, меня перестали печатать. Просто-напросто мне было там отказано».

Ряд мнений высказывается «Общественниками-борцами» по поводу государственной системы охраны окружающей среды:

– государственные проекты часто избегают ГЭЭ, так как государство не заинтересовано в охране окружающей среды;

– экологическая информация хранится в секрете органами государственной власти;

– ГЭЭ не может учитывать нарушения закона, даже если знает о них. В частности, проекты (в том числе государственные) финансируются и реализуются без ГЭЭ или до ГЭЭ;

– государственные проекты часто избегают ГЭЭ вследствие недостатка средств;

– МПР и другие органы охраны окружающей среды не выполняют своих природоохранных функций, они не заинтересованы в улучшении ситуации с ГЭЭ.

Сотрудник НГО № 11: «Ну, знаете, – кто поручает волкам пасти овец?…Он [Президент] слил, значит, министерство использования природных ресурсов с министерством по охране природных ресурсов – они же используют, они же охраняют… Это идиотизм! Самый последний»;

– органы охраны окружающей среды зависят от вышестоящих инстанций и ждут их приказов, они поддерживают незаконные решения вышестоящих инстанций:

Сотрудник НГО № 1: «А сам заповедник пока никак с духом не собрался… Принципиальное решение, чтобы дали команду директору заповедника…, чтобы он подал иск в суд. Когда решение такое будет принято, из Москвы ему позвонят и начнут действовать. А там он сам по себе никогда не будет».

Стоит отметить, что «Общественники-борцы» иногда описывают действия госорганов в терминах «предательства», «позора» и пр.

Сотрудник НГО № 9: «И когда я ему начала говорить об ущербности этого проекта для интересов России, они прятали от стыда глаза, потому что они как экономисты это понимали. Другое дело, что там политика большая». «Ведь с нами же боролись не сам Каспийский трубопроводный консорциум, а власти местные. И все репрессии, которые здесь были, и мы их на себе ощущали, это было со стороны власти». «…Местная власть нас предала…».

Независимо от того, обосновано отношение «Общественников-борцов» к органам государственной власти или нет, эта позиция представляет собой препятствие для сотрудничества между НГО и властями – нельзя сотрудничать с «предателями».

Отрицательно относятся «Общественники-борцы» и к предпринимателям. В частности, «Общественники-борцы» осознают, что инициаторы не обращают никакого внимания на результаты общественных экологических экспертиз.

Сотрудник НГО № 11: «…Уже стали чихать откровенно на результаты общественных экологических экспертиз. То есть они продолжали свое делать, что хотели, то и делали!…Это в 99-м».

Кроме того, «Общественники-борцы» предполагают, что не только они не доверяют другим сторонам, но и те относятся к ним отрицательно.

Сотрудник НГО № 9: «Мы не могли ни разу заполучить на свои какие-то мероприятия, его [ученого, в ГЭЭ высказавшего позицию против проекта] затащить, потому что мы были заинтересованы. Если бы человек такого уровня нас поддержал и выступал! Но он не участвовал в нашей борьбе». «Он академик, и его слово как бы. Ну, кто мы, экологи? Мы же общественные деятели, мы же не специалисты, а он академик. И когда он, как академик, аргументы свои называл, то к нему прислушивались».

Сотрудник НГО № 1: «Пришли к нему [чиновнику] там поговорить о заповеднике… [Он говорит] я эколог, я лучше вас знаю, вы бы лучше водохранилищем занимались краснодарским, там грязи много, всяких вредных веществ. Вот вы общественники и идите занимайтесь проблемами водохранилища, там очистка, вот это ваша работа. А чего вы лезете сюда? Я тут и без вас разберусь. Я эколог и все. И начал хвастаться, какой он эколог…».

Некоторые «Общественники-борцы» осознают, что эмоциональность общественности не воспринимается властями и инициаторами:

Сотрудник НГО № 9: «…Они [судьи] через губу с нами разговаривали, ша, не кричать, сейчас выгоним, вот такой стиль поведения был в суде. Потому что общественность, она же бурная такая, эмоциональные приходим, и только с места кто-то что-то скажет, сразу выгоняли, и вообще с нами обращались очень сурово». «Мы его [представителя инициатора] терзали на всех судах, он уже о нас тут говорил как о ненормальных и сумасшедших».

Наконец, некоторые респонденты указывают на то, что условием взаимодействия с органами госвласти является отсутствие у них предубежденности против общественности.

Сотрудник НГО № 1: «Просто есть нормальный там человек… И у нас с ним давно сложились нормальные отношения… Нормальные отношения именно в рабочем плане. Мы ему пишем, мы ему сообщаем, он принимает меры, не отписками занимается, а работает».

Некоторые «Общественники-борцы» высказали мнения, каким образом улучшить работу общественности в процессах принятия решений:

– общественное мнение и результаты ОЭЭ должны учитываться комплексно, не делая различий между экологическими и социальными аспектами;

– иногда граждане некомпетентны, но их нужно образовывать (явное отличие от позиции «Консервативных чиновников», см. ниже):

Сотрудник НГО № 11: «Потому что у меня была информация, и я была специалист в этом деле. Остальные были, ну как сказать, – общественники. Ну, я их, конечно, накачивала, ну, образовывала». «Это такое варварство, убожество, вообще в экспертизе в этой участвовали – школьная учительница, студент-юрист, инженер с авиазавода, с этого аэропорта»;

– иногда общественность не мотивирована участвовать в принятии экологически значимых решений;

– причинами низкой активности широкой общественности является то, что государство и бизнес не работают с населением, и то, что люди боятся властей и предпринимателей:

Сотрудник НГО № 1: «…В личных разговорах меня поддерживают, говорят, да, молодец. Все говорят, зачем ты в это ввязался, зачем тебе это надо, проблем себе наживешь, но поддерживают. Официально поддержку никто не оказывает, все боятся».

«Общественники-борцы» скорее негативно характеризуют современную ситуацию в сфере общественного участия. Они говорят о том, что общественным мнением можно управлять и манипулировать, оно в значительной степени зависит от доверия людей к экспертам. Точно так же различные формы общественного участия подвержены манипуляциям. Также иногда они негативно характеризуют широкую общественность (за легковерность, необразованность и пр.).

Сотрудник НГО № 11: «…Самая страшная беда, мне кажется, в нашей стране, что у нас любой человек может объявить себя экологом. Вот он научился выбросы считать, он уже эколог». «Получается так, что дуракам делаешь добро против их воли».

Те «Общественники-борцы», которые являются ветеранами зеленого движения, указывают, что в перестройку, в первые постперестроечные годы ситуация с общественным участием была значительно лучше, а в дальнейшем изменилась к худшему.

Сотрудник НГО № 11: «…Тогда это вот были несколько лет, когда общественной экспертизе придавалось огромное, по крайней мере, весомое значение».

«Умеренные общественники»

К этой группе позиций были отнесены четыре интервью представителей группы «Общественность (сотрудники НГО)» (см. таблицу 25). Все респонденты этой группы являются ветеранами экологического движения.

В интервью, отнесенным к этой группе, было высказано значительно меньше оценочных суждений, что затрудняет характеристику позиций. «Умеренные общественники», в отличие от «Борцов», не оценивали действия государственной власти, а также инициаторов и инвесторов. «Умеренные общественники» больше говорили о специфике работы общественных организаций. Вместо концепции «работы как войны» они видят деятельность общественных организаций скорее в сфере образования и общественных экологических экспертиз, которые являются единственными формами участия, о которых они говорят положительно. «Умеренные общественники» высказали точку зрения, что общественное участие не должно сводиться к тому, чтобы находить недочеты в проектах, оно должно принимать стратегические решения о развитии территории и стиле жизни. Они считают, что:

– в ОЭЭ должны участвовать профессионалы,

– проведение ОЭЭ требует значительных ресурсов,

– эксперты могут участвовать в ОЭЭ без оплаты за работу,

– зеленое движение должно мотивировать и вовлекать местное население:

Сотрудник НГО № 5: «И плюс заинтересовать каким-то образом местных жителей… Даже идея была создавать инспекцию общественную экологическую, для того чтобы вовлекать этих людей…»

«Умеренные» видят ряд недостатков общественного участия:

– общественным мнением и формами общественного участия, такими, как акции, легко манипулировать со стороны общественности, организатора или инициатора. Часто общественное мнение зависит от доверия к экспертам:

Сотрудник НГО № 5: «А есть люди, которые вообще не думают ни о чем. Просят подписать, и они просто подписывают. Поэтому с этой акцией тоже, ведь тоже все как делается? Что такое общественное мнение?». «Я считаю, что иначе и быть не может, потому что люди. Я вот по себе сужу: люди оценивают что-то так, как им объясняют… Я только доверяю либо этому специалисту, либо этому… Потому что все основано на доверии к кому-то, с кем вы работаете».

Сотрудник НГО № 3: «…Руководитель одной фирмочки сказал… да мне кто заплатит, говорит. Я могу сделать такие слушания, что все скажут, а нам больше не нужна станция, заплатят другие…, общественность скажет, нам нужна атомная станция».

Сотрудник НГО № 3: «…Становится… очевидно многим, что общественность сейчас уже становится… инструментом борьбы между различными силами относительно данного проекта, инвесторами, их конкурентами».

– общественность непрофессиональна:

Сотрудник НГО № 3: «…Очень грустно то, что у общественности очень часто не хватает профессиональных знаний, и она часто становится объектом манипулирования».

– невозможно организовать общественное участие таким образом, чтобы учесть все интересы;

– у общественности нет механизма доказывания нарушений своих экологических прав в том случае, если есть все государственные разрешения и согласования (в том числе в судах);

– ОЭЭ не работает, так как есть правовая лакуна по поводу утверждения заключения общественной экологической экспертизы госорганами:

Сотрудник НГО № 3: «…К сожалению, там нет механизма принятия или одобрения, или утверждения заключения общественной экологической экспертизы органами государства. …И поскольку этого нет, то… я считаю… просто не работает этот механизм».

«Умеренные общественники» (в отличие от «Профессиональных общественников») существенно ограничивают приемлемые формы работы общественности. В частности, они считают, что работа общественников должна быть добровольной и неоплачиваемой (сотрудник НГО № 5, сотрудник НГО № 12). Кроме того, они полагают, что методы «связей с общественностью» (PR или пиар) неприемлемы для НГО. Слово «пиар» используется респондентами в качестве синонима коррумпированности, а все политические действия НГО относят к «пиару». При этом считают, что граждане только используют экологические аргументы, но истинной причиной участия является конкурентная борьба, в которой общественное участие – только инструмент.

В отличие от «Борцов», «Умеренные общественники» думают, что возможен бесконфликтный вариант развития общественного участия. Условием этого они считают рост профессионализма всех сторон участия процесса принятия решений. В частности, они полагают, что причиной проблем с общественностью является то, что заказчик/инвестор не умеют правильно работать с общественностью.

По поводу государства «Умеренные» указывают, что решение ГЭЭ зависит от состава комиссии и им могут манипулировать инициаторы. Они считают, что некоторые органы государственной власти и государственные служащие сильно предубеждены против сотрудников эко-НГО.

Сотрудник НГО № 5: «К зеленым так относится [директор научного института], пренебрежительно, всячески их обзывает при случае, как только может. Ну и всячески говорит, что они работают на западные деньги и с ними все понятно, то есть они выполняют чьи-то заказы… И, в общем, в очередной раз на этой конференции он так сказал: ну, общественники зеленые, ну, понятно, их общественная функция понятна, они нужны, они должны там визжать, лаять и все такое, они для острастки там… Вот такая позиция … здесь очень четко просматривается в отношении вот общественников».

«Профессиональные общественники»

К этой группе позиций были отнесены интервью двух представительниц группы «Общественность (сотрудники НГО)» (см. таблицу 25). Обе они – сотрудницы профессиональных НГО, специализирующихся в сфере экологической оценки и общественного участия, обе также участвовали как эксперты или наблюдатели в комиссиях государственной экологической экспертизы. Из всех прочих респондентов из группы «Общественность (сотрудники НГО)» они допустили наименьшее количество оценочных высказываний, поэтому их позиция может быть сформулирована достаточно кратко. Больше всего они говорили о том, что сейчас происходит в профессиональной сфере.

«Профессиональные общественники» наиболее полно обосновали свою позицию по поводу теоретических основ общественного участия. Они считают, что общественность имеет мотивацию участвовать в процессе принятия решений, является двигателем изменений и достаточно компетентна.

Сотрудник НГО № 10: «А если есть группа активных граждан, которая самоорганизовалась, пускай она в конфликте, с ними потом можно очень много делать вещей интересных, полезных. Вот эту активную энергию можно потом направлять на конструктивные дела».

Сотрудник НГО № 10: «В сообществе всегда найдется кто-либо грамотный».

Вопрос об ангажированности общественности ими ставится в позитивном ключе: все позиции в обществе имеют право на существование и, задача состоит в том, чтобы учесть их в процессе принятия решений.

Сотрудник НГО № 10: «Обычно за этим стоят вполне реальные проблемы и интересы, которые, может быть, не всегда адекватно выражаются. Но тем не менее они есть всегда. …Сколько бы ни говорили, что эта организация сумасшедшая, все равно хоть вот такое [маленькое], но здравое зерно за этим стоит. То есть это не просто из ниоткуда взялось. То есть бывают, конечно, ситуации, когда специально кто-то что-то инспирировал, но это, на самом деле, очень редко… Даже если она [общественность] купленная, изначально это недовольство из чего-то выросло».

«Если конфликты есть граждан, то этого бояться не надо. Это означает, что есть активные граждане, только и всего. Им надо помочь организоваться».

То, что вопросы, поднимаемые общественностью, не всегда относятся к сфере экологии, не смущает «Профессиональных общественников».

Сотрудник НГО № 10: «Люди ставят конкретные вопросы, отнюдь не экологические». «Потенциальная конфликтность не связана с размером потенциального воздействия объекта на окружающую среду».

Много высказываний касается того, каким образом организовать процессы экологической оценки и участия общественности. Они видят возможности влиять на заключение ГЭЭ, организовывать согласительные процедуры (в которых возможно согласование всех групп интересов в обществе, а не только пробивание интересов общественности) и некоторые неожиданные возможности общественного участия.

Сотрудник НГО № 10: «Мы туда попытались заложить не столько и не только защиту прав граждан…, а возможность согласования интересов. Потому что, условно говоря, ОВОС – это не только защита прав граждан, и не только для этого она делается, более того, она и не помогает как защита прав граждан, если инвестор не видит собственного интереса и не понимает, зачем он это делает. …Поэтому требуются всерьез согласительные процедуры, то есть процедура согласования интересов. Они разрабатываются каждый раз штучно, на этот конкретный объект, и зависят от массы причин, которые не описываются формально».

Сотрудник НГО № 3: «…Наше законодательство позволяет общественности влиять на мнение ГЭЭ, потому что эксперты – живые люди. Если даже допустить, что на них никто не давит, эксперты – живые люди, и у них складывается собственное мнение».

Сотрудник НГО № 10: «Иногда общественную экологическую экспертизу учитывает не ГЭЭ, а заказчик».

Всегда можно разработать легитимную и эффективную процедуру:

Сотрудник НГО № 10: «Ты не просто кого-то выбрал, кого тебе было удобно, а выбрал по легитимной процедуре… Вообще, уладить можно любую ситуацию…».

В отличие от других групп общественности, «Профессиональные общественники» не сужают круг форм общественного участия, не отзываются негативно о «пиаре», о недопустимости оплаты работы общественности и пр. Они не сводят роль ОЭЭ к представлению на ГЭЭ. Если ГЭЭ не учитывает результатов ОЭЭ, нужно искать другого адресата – лицо (орган), принимающее решения, суд и пр. С другой стороны, общественное участие нельзя сводить к слушаниям.

Отношение «Профессиональных общественников» к органам государственной власти не отрицательное, а скорее критичное. Они считают необходимой законодательную регламентацию участия общественности, в частности, утверждения госорганами результатов ОЭЭ, выдачи документации на ОЭЭ и пр.

Сотрудник НГО № 10: «Еще есть одна очень серьезная проблема с общественной экспертизой… то, что никогда не дает документацию заказчик…Кстати сказать, это во многом объясняется безликой позицией специально уполномоченного органа, они считают, что это не их дело – помогать общественности получать документацию…».

Сотрудник НГО № 4: «Наши новые демократические требования по учету общественного мнения носят формальный характер».

«Профессиональные общественники» не высказали никаких негативных утверждений об инициаторах деятельности.

«Консервативные чиновники»

Позиции, классифицированные как «Консервативные чиновники», были высказаны четырьмя респондентами из группы «Государственные служащие (ГЭЭ и пр.)» (из восьми), шестью респондентами из группы «Проектировщики и разработчики ОВОС» (из восьми) и одним представителем НГО.

Респонденты этой группы высказали мнения, которые можно рассматривать как обоснование того, почему общественное участие неприемлемо в процессах принятия экологически значимых решений. Во-первых, «Консервативные чиновники» считают, что общественность не имеет мотивации участвовать в процессах принятия решений или не хочет использовать принятые формы участия.

Разработчик ОВОС № 1: «У местного населения не существует экологическая проблемность, часто нет желания местного населения участвовать».

Понятие «общественности» кажется «Консервативным чиновникам» неясным и размытым, в частности, респонденты высказывали мнения, что чиновники, инициаторы и разработчики также являются общественностью.

Разработчик ОВОС № 1: «Бюрократы – это тоже элемент общественного обустройства. Он тоже должен быть как-то задействован в этом процессе. Он не исключен – он тоже общественность… Кто сказал, извините, что человек который, извините, реализует проект, не является общественностью?». «Общественность страдает одним недостатком – оно очень аморфна, она совершенно не определена».

Разработчики ОВОС № 2: «Они представили себя и слушали… Они же сами и задавали очень такие жесткие вопросы, очень острые там задавали».

Респонденты, относящиеся к этой группе, сильно предубеждены против общественного участия. Они приводят различные аргументы в защиту этой позиции. Наиболее часто встречается довод о том, что в силу тех или иных причин общественность не имеет значения. Это происходит потому, что общественность непрофессиональна, эгоистична, консервативна и амбициозна.

Разработчик ОВОС № 1: «…Просто их раздражает сам факт… им новое не нравится, они не хотят нового. Это очень важно, что русские люди, они к новому очень сложно адаптируются...». «Второй стереотип – это когда кто-то получит и не получит… Это зависть, жадность… Это просто элементарная жадность и хамство, просто потому, что не мне – почему другой?!»

«…За этим отнюдь не скрывается желание посмотреть документы. За этим скрывается желание рычажками поработать. То есть им, быть может, на эти территории наплевать, но «как же так?! Это, или это, вот, новое, а я не хочу этого нового. Или это, извините, это кто-то нахапает, а я не получу».

«…Это как раз и есть мотивации. И других не будет!»

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4: «Предпроектная, либо проектная документация обязательно должна пройти через, скажем, общественность. Общественность нормальную. У нас опять извращения… Как правило, за общественность выступают пенсионеры, бывшие учителя начальных классов, бухгалтеры, санитары, без образования, без масштаба, без ничего. У них довод какой?».

Доказывая, что общественность не может участвовать в процессе принятия решений, некоторые респонденты выдвигают аргумент, что общественность не является собственником земли и, следовательно, не имеет права участвовать.

Сотрудник Санэпидемнадзора № 1: «У нас такая же сейчас ситуация, жители не хотят этого понимать. Они не хотят понимать, что… мы ушли уже от тех времен, что это было ничейное. Это уже чья-то земля, ее уже кто-то выкупил».

Одно из наиболее впечатляющих свидетельств предубеждения – общее утверждение, что некоторые категории граждан не адекватны или не ценны для общества и их доводами можно пренебречь. Респондентов особенно нервируют немолодые женщины и пьющие люди.

Разработчик ОВОС № 1: «Многие люди, которые себя не реализовали не в чем, они пытаются на этом напомнить о своем существовании. Вот, тоже есть много всяких женщин, там, кому за пятьдесят, мужики, там, алкаши, которые, как правило, там подсуетились… – это тоже самореализация».

Разработчик ОВОС № 6: «…Встает тетенька такая, ну дама, ну лет сорока, наверное, внешний облик ее я не буду описывать».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4: «Она пенсионерка, бывшая, по-моему, бухгалтерша… Председатель общественного движения – какой-то мужик, единственный человек с высшим образованием, стоит пьяный, шатается».

Часто упоминается, что общественность некомпетентна и предпочитает использовать экологические аргументы, потому что это проще.

Разработчик ОВОС № 1: «То есть мы… строим, мы нарушаем среду обитания, мы задеваем интересы – можно разыграть. Если начнешь говорить о неких других вещах, формально даже, вот проблемы там, что землеотводы, там нарушение технологий каких-то – это, в общем, очень сложный вопрос, и надо в нем разбираться». «А проще – это, вот, вы нарушаете, вот, вы мне портите настроение, вы, там, грязь в воздух – это понятно. А более тонкие, вот о чем ты говоришь, по всей видимости, это некие, там, связанные с тонкими техническими решениями, там, с какими-то процедурными тонкостями, – это народу непонятно, это все не специалисты в высокоумных… проще вот разыграть эту карту экологическую».

Разработчики ОВОС № 2: «…У общественных организаций очень часто бывают, с моей точки зрения, претензии крайне непрофессиональные и необоснованные, иногда смешные откровенно».

Общественность неконструктивна и руководствуется эмоциями:

Разработчик ОВОС № 1: «Я мог бы много примеров привести, когда общественность может сказать и в эту сторону, и в эту сторону». «Мы должны сделать так, чтобы участие общественности было конструктивно».

Методы, которые применяет общественность, неприемлемы, в особенности политическая деятельность. Часто в негативном контексте также упоминается «пиар».

Группа сотрудников НГО № 2: «Но это происходит не путем выворачивания рук [говорит о своей организации через негативный образ других организаций]».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4: «Но какими способами? Варварскими! За это надо сажать и стрелять. Забивали гвозди в дерево. Это уже варварство экологическое. А туда подходит, извиняюсь, пильщик с пилой и начинает пилить, а его убьет этот гвоздь, либо цепь сорвется и его убьет».

Вообще, использование PR-методов равноценно признанию «продажности».

Группа сотрудников НГО № 2: «…Там пиар был. Это опять их подкупили – и они написали». «Там скандальная ситуация была. Общественные организации прямо-таки раскололись в понимании возможности строительства экспериментального цеха. Но там был, видимо, пиар определенный».

Часто говорится о том, что «истинные» интересы граждан лежат вне сферы экологии, но они «разыгрывают экологическую карту», потому что это проще. За этим утверждением стоит идея, что неэкологические (социальные, экономические и пр.) аспекты не должны рассматриваться при принятии решений. Некоторые респонденты интерпретируют это таким образом, что люди пытаются решить свои экономические и жилищные проблемы за счет государства или инвестора.

Разработчик ОВОС № 1: «Сейчас в 95 % общественнику глубоко наплевать, сплошь и рядом. Если только не проедешь по этому участку, не разрушишь его дом, не заденешь его финансово-экономические интересы».

Еще одно общее место для интервью из этой группы – общественность (как общественные организации, так и местное население) оплачена заинтересованными сторонами (конкурентами). Это мнение особенно активно разделяется сотрудниками и экспертами ГЭЭ.

Разработчик ОВОС № 1: «…Просто их разбудили, кто-то другой, кому эти участки были бы самим нужны… Подтасовать всегда можно…».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4: «У нее же модем, у нее факс… Спрашивается, откуда у пенсионерки деньги на персональный телефон, модем и факсы».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4: «Не исключено, что даже итальянцы подкармливали вот это движение [против газопровода «Голубой поток»], чтобы ничего не делать и получать 900 тысяч долларов в день. Второе, мальчики, которых прикалывали… Когда им дали по две банки сгущенки, они слезли и ушли. Их купили просто. А NN [экоактивист, был проинтервьюирован в ходе данного исследования] за это получил столько-то, скажем, сотен тысяч долларов».

В некоторых утверждениях респонденты признают, что иногда аргументы общественности справедливы, потому что нарушены «правильные» (а не эгоистические) интересы и пр.

Разработчик ОВОС № 1: «…Вот действительно здесь человек ездил на лыжах, там его интересы затронуты напрямую… Или я там мою собаку выгуливал, или дети, или еще что-то там».

«Консервативные чиновники» приходят к выводу, что невозможно организовать общественное участие таким образом, чтобы учесть все интересы. С их точки зрения, оценку аргументам общественности должны дать органы государственной власти (государственная экологическая экспертиза) или инициатор, отсечь неадекватные аргументы и принять решение. При этом во внимание должны приниматься только «высшие» интересы общественности.

Разработчик ОВОС № 1: «Всем не угодишь, всегда будут одни довольны, другие недовольны. Просто надо еще посмотреть соотношение, то есть… двум, трем наступим на лапу, но зато за счет этого мы получим…». «После того, что сто человек получило плюс, а один минус, значит, потерпи, родной, ради ста человек. Другие на пулемет ложились своей грудью ради социалистического [будущего]…». «…Выходить на высшие интересы – вот [цель] привлечения людей».

Разработчик ОВОС № 6: «…Экономические мотивы какой-то группы жителей, а именно, владельцев 50–100 гаражей, не могут заменить и не могут быть важней экономических мотивов в рамках, допустим, того же района, в котором проживает намного большее количество народу».

Возможность сотрудничества между органами государственной власти и общественными организациями «Консервативные чиновники» видят в форме патерналистской модели: диалог должен вестись в рамках законодательства, при этом ведущую роль должно играть государство, а общественные организации должны играть роль «советника» при органах государственной власти.

Сотрудники НГО № 2: «…Использовать существующее законодательство. Если в рамках законодательства пытаться мыслить и выдвигать предложения, то тогда более-менее могут совпадать точки зрения как общественных, так и государственных органов. Они могут какой-то компромисс или там позитивное решение искать…На эмоциональном уровне мы никогда не будем одинаково думать».

Сотрудники НГО № 2: «Вот, например, я звоню NN [государственному служащему] и говорю, что хотелось бы обсудить такую и такую проблему. Он говорит: «проблем нет, приходи, обсудим». Мы с ним обсуждаем».

Но существует возможность организовать общественное участие не только на основе закона:

Разработчик ОВОС № 1: «Мы должны понять, что можно сделать, чтобы эту процедуру сделать лучше. Она для этого должна быть основана на выявлении тех потенциалов скрытых, которые есть у людей – их знание там, опыт, желание и мотивации, и как это можно задействовать с точки зрения этого населения».

Сотрудники НГО № 2: «Я свою точку зрения выскажу, он – свою точку зрения. Естественно, у нас эти точки зрения разные, где-то не совпадают, но и где-то сходятся. Я ему [государственному служащему] не навязываю свое мнение, я просто высказываю свою позицию. Я ему говорю, что общественные организации, в частности, наша, придерживаются вот такого мнения или другого. Он имеет это в виду и взаимодействует, поддерживает контакты».

Часто респонденты из этой группы не могли привести удачные примеры общественного участия, и в ответ на такой вопрос продолжали приводить отрицательные примеры. Некоторые респонденты слабо представляют, каким должен быть диалог:

Разработчик ОВОС № 1: «Ну, конструктив, в моем понимании, то, что действительно должно быть взвешенное, что ли, взвешенное и понятное им, то, что является не отрицание, а именно создание некого результата, который действительно нужен. То есть конструктив – это не разрушение, это наоборот – созидание какое-то, и созидание может быть даже не создавая ничего, это тоже созидание своеобразное. Созидание некого пространства, в котором я живу и существую в таком-то вот виде».

Это противопоставляет данную группу следующей – «Прогрессивным чиновникам», которые не могли привести ни одного отрицательного примера общественного участия.

Высказывания «Консервативных чиновников» затронули широкий круг вопросов. Так, один из респондентов высказался о том, как СМИ должны освещать экологические проблемы:

Сотрудники НГО № 2: «Вопрос не в том, что не надо писать об этих негативах. Нет. Они есть. Естественно, есть у нас и недостатки. Есть какие-то неудачи. Есть провалы, есть проблемы. Но не надо писать об этом негативно. Вы посмотрите, с каким наслаждением они смакуют эти негативы. Такое впечатление, что они просто испытывают какое-то удовлетворение от этого».

«Прогрессивные чиновники»

Интервью с тремя сотрудниками государственной экологической экспертизы были отнесены к этой группе позиций (бывшие сотрудники ГЭЭ № 1 и № 2 и сотрудник ГЭЭ № 2). Они не разделяют предубеждения «Консервативных чиновников» против общественности. Наоборот, они видят сильные стороны общественного участия и считают возможным и необходимым организовать общественное участие так, чтобы учесть все интересы.

Сотрудник ГЭЭ № 2: «…Я никогда не могу сказать, что общественность говорит ерунду. Нет. Это мое личное убеждение – всегда прислушиваешься, ведь что-то за этим стоит… Бывает, конечно, что просматривается чисто эгоистический интерес. Но за этим все равно что-то стоит, потому что они тоже сейчас грамотные. И они всегда стараются какую-нибудь подоплеку подвести нормальную».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «И власти правы, и жители правы, все правы. В споре всегда все правы. Вот нет неправого в споре. У каждого есть своя логика. Но надо садиться, надо обсуждать, есть определенная процедура… И есть процедура, выработанная мировым сообществом и так далее, когда нужно садиться всем правым и думать о том, как удовлетворить и одного, и второго, и третьего, и десятого».

Сотрудник ГЭЭ № 2: «У меня один случай был, когда общественность помогла. Нет, не один, у нас несколько случаев… Это было, когда у нас у первых прошли общественные слушанья и благодаря общественной экспертизе у нас полностью зарублен проект строительства ТЭЦ-8… И там, действительно, общественность себя проявила очень активно и у них это получилось…».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «Но общественность-то встала сильно, и это один из примеров, где именно общественность сыграла решающую, определяющую роль в изменении проекта… Все при этом присутствовали – бабушки, дедушки, активные граждане, там специалисты, именно они повернули людей лицом к этой проблеме… Я имею в виду и прессу, конечно, тоже».

Одновременно респонденты указали на ряд негативных аспектов, связанных с общественным участием:

– в российском обществе нет традиций общественного участия (как у чиновников, проектировщиков, так и у граждан), в то время как в демократических странах стимулами к обеспечению общественного участия являются законы и активность общественности;

– общественность не знакома с возможностями участия в процессах принятия экологически значимых решений;

– общественное мнение может быть сформировано извне, а разными формами общественного участия могут манипулировать.

Много внимания в интервью было уделено существующей ситуации с государственной экологической экспертизой, респонденты говорили о плюсах и минусах ГЭЭ:

– ГЭЭ конфликтна по своей природе, поскольку ее цель – найти компромисс между ценностью природы и человеческой деятельностью. Методами разрешения конфликта являются ОВОС и экспертные оценки;

– для ГЭЭ необходима общественная поддержка:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «ГЭЭ выигрывает только тогда, когда имеет поддержку общественности… То есть сама по себе экспертиза в нашей стране неспособна выиграть. Там, где ГЭЭ не ощущает поддержки, ее задавят».

В основном «Прогрессивные чиновники» видят ситуацию в мрачном свете:

– иногда сотрудники ГЭЭ и комиссия контролируются вышестоящими инстанциями, которые могут добиться положительного решения:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «…Комиссия была из нормальных ученых специалистов…Вполне приличная публика, но на них давили. Экспертизу начинал проводить я, в какой-то момент меня отстранили от этой экспертизы. Все материалы у меня были забраны, все. И больше я ни членов комиссии, ни материалов не видел». «Я к нему пришел [начальнику] и сказал: это правда, что вы вызывали моих экспертов и учили их, что они должны писать? Он сказал: да, я имею право, я начальник»;

Сотрудник ГЭЭ № 2: «…Я поняла, как его прессовали и какую тут надо было иметь силу воли, здоровье чтобы все это… Они даже придумали мне какое-то дисциплинарное наказание…»;

– на ГЭЭ оказывают давление и инициаторы деятельности:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «Вот 20 миллионов долларов на тебе [говорят представители заказчика]. Ты такие деньги видел? …Ты на каком этаже сидишь? На 20-м? Высоко сидишь. Мы к тебе завтра, – говорят, придем в это же время. И ты подумай до завтрашнего дня». И ушли. Я своих всех собрал: что делать будем? Прикокошат ведь, точно»;

– государственные органы привыкли использовать старые подходы и не работают с новой идеологией (ОВОС и пр.);

– в настоящее время ГЭЭ носит формальный характер;

– результатом всех нарушений при работе ГЭЭ является низкое качество заключения ГЭЭ:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «Вот как бы профессиональным взглядом это заключение без слез смотреть нельзя. Они там искрутились, извертелись, но, вроде бы, оно как бы положительное по технологии»;

– государственные и частные проекты часто не проходят ГЭЭ, так как государство не заинтересовано в охране окружающей среды;

– в настоящее время система ГЭЭ разрушена, проекты реализуются со значительными нарушениями:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «..Нас кинули [исполнительная власть]. И они каждый год стали принимать решения о дополнительных проектах»;

– МПР и другие природоохранные органы не выполняют своих функций и не заинтересованы в улучшении качества работы ГЭЭ:

Сотрудник ГЭЭ № 2: «И сейчас, как я понимаю, нашему руководству – чем хуже, тем лучше!».

«Прогрессивные чиновники» ратуют за развитие общественного участия и оценивают его современные перспективы.

Сотрудник ГЭЭ № 2: «…Вы меня извините [обращаясь к инициаторам], но Земельный кодекс прописал участие общественности, Градостроительный кодекс прописал участие общественности. Т. е. сейчас правовое поле для этого прописано, но тем не менее…».

Один из респондентов (бывший сотрудник ГЭЭ № 1) уделил много внимания общественной экологической экспертизе:

– ОЭЭ, как правило, не может оказать влияния на ГЭЭ и на принятие экологически значимых решений в целом;

– с точки зрения органов государственной власти, ОЭЭ не имеет реальной силы и не обоснована, так как ее организация и процедура непрозрачны;

– инициаторы боятся ОЭЭ, так как она представляет собой конфликтный механизм общественного участия;

– потенциально ГЭЭ может сотрудничать с ОЭЭ.

Иногда «Прогрессивные чиновники» согласны с «Общественниками» в том, что общественная деятельность представляет собой борьбу.

Сотрудник ГЭЭ № 2: «Общественность сама по себе добивала администрацию… И они отвоевали часть участка! А другая часть – исторические застройки – наше общество, которое, в принципе, обычно очень принципиально себя ведет, там сложило руки. Но там такие факты, тоже руки выкрутили».

Необходимо отметить, что «Прогрессивные чиновники» – единственная группа респондентов, высказавшая позицию, что возможно и необходимо строить диалог между властями и общественностью. Плохим признаком является то, что двое из этой группы уже не работают в структуре ГЭЭ, а один респондент находится в конфликтной ситуации на работе.

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1: «Я к нему [начальнику] пришел и сказал: это правда, что вы вызывали моих экспертов и учили их, что они должны писать? Он сказал: да, я имею право, я начальник. Тогда я написал заявление, что я больше работать в этой конторе не могу. Я сказал, что меня тошнит, написал, что меня тошнит от вас от всех, что под вашим мудрым руководством я работать больше не могу».

«Конфликтный предприниматель»

Единственный респондент, чья позиция была классифицирована как «Конфликтный предприниматель» (инициатор № 2), руководит крупной компанией по жилищному строительству в крупном городе, в котором много конфликтов возникает из-за нового жилищного строительства в районах сложившейся жилой застройки (т. н. «уплотнительная застройка»). Он высказал много оценочных суждений по поводу общественности. Это были весьма резкие суждения.

По высказываниям об общественности эта позиция не сильно отличается от позиции группы «Консервативные чиновники», но есть некоторые отличия. В частности, в интервью респондент не комментировал теоретические аспекты государственной экологической экспертизы и других процедур принятия решений. С другой стороны, «Конфликтный предприниматель» часто использовал экономические аргументы.

«Конфликтный предприниматель» высказал мнение, что общественность не имеет мотивации участвовать в принятии решений и не хочет прибегать к институциональным формам участия.

Инициатор № 2: «Встают два человека и говорят: «А вы знаете, это неверное обсуждение». Почему? Они говорят: «Это не соблюдено, это не соблюдено». По закону на слушание отводится 20 дней. В принципе, никто не мешал им через 10 дней собрать свои правильные слушания. Ну, что вы думаете, собирали? Нет. Идут к Смольному тут же. А почему? А все просто – для того чтобы собрать слушание, надо: меня привлечь, собрать, скоординировать, собрать всех в зале, материалы какие-то подготовить, граждан пригласить, это все – деньги, ресурсы, в конце концов, время и желание работать. Гораздо проще два плаката нарисовать и все – все расходы. Встал перед входом в Смольный, покричал чуть-чуть и тут же пошел обедать».

Действия общественности, с точки зрения «Конфликтного предпринимателя», направлены против экономического развития, которое необходимо людям. Таким образом, протестующие граждане фактически идут против общественных интересов.

Инициатор № 2: «Возникает вопрос – может ли позволить себе город, например, исходя из того, что здесь конфликт, вот на этой территории, сказать: «Да, хрен с ними. Ладно, пусть они там посадят два деревца и считают это сквером?». Значит, ну, простая арифметика очень… Это четыре детских садика,… это две школы [можно построить на деньги, которые идут в бюджет города от одного участка для строительства жилого дома]. Для справки: в прошлом году в городе была построена всего одна школа. Здесь с одного пятна – мы можем потерять две школы».

Кроме того, у жителей города нет права на то, чтобы выдвигать какие-то требования, так как у них нет законных прав на землю. В этой позиции предприниматель видит поддержку властей города:

Инициатор № 2: «Потому что это же земля не граждан. Земля граждан – она под их домами, и то в случае, если они какой-нибудь кондоминиум сделают. Ведь очень многие из них орут про то, что «не дадим здесь ничего строить, это наша земля»… NN [губернатор города] …сказала, что «ребята, никаких проблем. Если ваш дом кооперативный, берите себе, выкупайте эту землю»… Это самое правильное решение. Она [земля] не может быть ничья. Но при этом кто-то на нее предъявляет претензии. Если вы, как гражданин предъявляете на нее претензии – отлично, купите ее и, пожалуйста, – делайте на ней сквер. А хотите, автостоянку сделайте. Для вашего дома».

Так же, как и «Консервативные чиновники», «Конфликтный предприниматель» считает, что права некоторых граждан можно нарушать, так как они «не нужны обществу». Снова к таким категориям относятся пожилые женщины.

Инициатор № 2: «И там двум бабулям нравится ходить вот так. Одна из этого дома, одна из этого, они – подруги, они здесь каждый день встречаются. Постоят, посвистят, собачку повыгуливают, потом идут в ларек, покупают там продукты и возвращаются назад каждая к себе домой. Они так делают уже лет пятнадцать. Естественно, они против всего. Зачем им это надо? Потому что, если здесь встанет дом, то тогда им придется ходить вот так. А они плохо ходят, уже ноженьки-то у них больные. Зачем? Это люди без будущего, у них уже никогда не будет любви, детей, они не будут рожать, их уже не парит, что происходит вокруг них».

Другая причина состоит в том, что общественность некомпетентна, однако случаются и оговорки, что бывает иначе:

Инициатор № 2: «…Например, встает бабуля [опять!] и говорит: «Вы будете затенять мой дом». Она хороший специалист по инсоляции, она брала проект на документацию, брала специальные сетки инсоляционные, прикладывала их к проекту, смотрела, как и что? Нет, конечно! Она …не в состоянии этого сделать, она необразованная еще. Но она высказала это замечание. …Оно записывается в протокол общественного обсуждения. Но это отнюдь не означает, что его надо учитывать».

Также «Конфликтный предприниматель» считает, что интересы граждан, которые лежат не в экологической сфере, не должны соблюдаться.

Из интервью с инициатором № 2 (В. – вопрос, О. – ответ):

В: Это называется рэкет?

О: Конечно, это рэкет, потребительский рэкет.

В: Это рэкет, когда жители говорят: «Стройте, но мы хотим за это …»?

О: Абсолютно.

Однако при некоторых условиях общественное участие может быть конструктивным, когда «нормальная» общественность настроена на диалог или аргументы оказываются справедливыми:

Инициатор № 2: «Иное дело, когда (этот пример …не касается жилых домов, это в большей степени, наверное, касается каких-нибудь заводов, фабрик, чего-нибудь еще)… Когда встанет человек и скажет: «Вы знаете, честно говоря, не хотелось бы строить очистные сооружения какие-нибудь или заводы вот здесь! Давайте построим его вот здесь. Мне кажется, здесь будет удобнее». И человек аргументирует, почему здесь будет удобнее. Вот это должно быть даже зафиксировано, и, наверно, наверно, с учетом общественного мнения, а ведь это будет аргументированное общественное мнение. По идее, заказчик должен снова вернуться к проектировщику и сказать: «Слушай, давай попробуем привязать здание не здесь, а здесь».

Инициатор № 2: «Была у меня одна ситуация, когда я действительно согласился с гражданами, что ставить там дом лучше не надо, несмотря на то, что это не запрещено… Это ведь тоже разрешение конфликта… По нормативам получается, что там можно построить, но по жизни – я понимаю, что нельзя. Это пример такой негативный, что ли, совсем. Но я при этом отказался от своих планов строительских, полностью, официально, через газету».

Показательно, что в первой из приведенных выше цитат респондент оговаривается, что этот пример касается не сферы жилищного строительства, а строительства промышленных объектов, т. е. «аргументированное общественное мнение» и конструктивный диалог не могут случиться в сфере, в которой работает респондент!

Вывод, к которому приходит «Конфликтный предприниматель» состоит в том, что с такой общественностью диалог и компромисс невозможны.

Из интервью с инициатором № 2 (В. – вопрос, О. – ответ):

В: Идти на какие-то уступки гражданам?

О: А зачем? Нет, нет, нет. Рэкетировать меня не надо. Это же рэкет будет.

«А есть другая ситуация, когда, по всему, там можно строить… По каким-то планам здесь должно было бы стоять здание. Но граждане воспротивились. Вот здесь я дом построю по-любому. Почему? Потому что и по праву, и по жизни для права я буду строить. …Я не буду искать компромисса».

С другой стороны, ««Конфликтный предприниматель»» подчеркивает, что он как гражданин и ответственный предприниматель считает охрану окружающей среды важной. Эту позицию он реализует через соблюдение требований законодательства, проходя ГЭЭ и сотрудничая с природоохранными органами. В этом респондент противопоставляет себя «безответственным» бизнесменам, которые нарушают законы.

Инициатор № 2: «Я хотел бы с удовольствием, чтобы никто этим не занимался, ну так – не как гражданин, а как, скажем, человек, которому все это – лишний геморрой: согласование ОВОСа и проекта и прохождение экологической экспертизы. Так, если бы я не был гражданином, а был бы каким-нибудь галимым таким бизнесменом, то я бы сказал: «Вы знаете, мне это так мешает, это в конечном итоге приводит к тому, что соблюдение этих процедур, в общем и целом, увеличивает проект на 90–120 дней». Что такое 90–120 дней можно подсчитать – в зависимости от масштаба проекта довольно-таки серьезные деньги будут. Это с одной стороны. Но я, конечно же, считаю, что проведение этих процедур необходимо. Потому что практически любой проект обязательно несет в себе какую-то экологическую нагрузку и воздействие на окружающую среду. Значит, соответственно ее надо оценивать и надо подвергать экологической экспертизе».

Таким образом, государственная система охраны окружающей среды (ГЭЭ и госконтроль) расцениваются «Конфликтным предпринимателем» как гарантия экологической безопасности. Это сближает его с «Умеренными предпринимателями» и отличает от «Общественников-борцов», которые не доверяют государственным процедурам, и в первую очередь ГЭЭ.

«Умеренные предприниматели»

Интервью двух респондентов из группы «Инициаторы и инвесторы» были отнесены к позиции «Умеренных предпринимателей». Одно из интервью (группа инициаторов № 1) было взято у руководства предприятия, относящегося к крупной компании пищевой промышленности. У предприятия не было конфликтов с общественностью ни при строительстве, ни при функционировании. Другой респондент (инициатор № 3) работает в добывающей промышленности, компания ведет деятельность в районах проживания коренных малочисленных народов севера. Респонденты, чьи позиции были классифицированы как «Умеренные предприниматели», высказали относительно мало оценочных суждений.

В частности, в интервью респонденты не комментировали теоретические аспекты государственной экологической экспертизы и других процедур принятия решений.

«Умеренные предприниматели» позиционируют себя как социально и экологически ответственный бизнес. Однако если для группы инициаторов № 1 ответственность выражается в выполнении требований, выдвигаемых государственными органами власти, то инициатор № 3 говорит о выполнении международных требований. По-видимому, играет роль рынок сбыта продукции.

Группа инициаторов № 1: «Практически это повседневный напряженный труд … Мы практически все мероприятия, все, что мы делаем, мы делаем в соответствии с законом и под их руководством[органов власти]. Такого дня не бывает, чтобы NN [руководитель природоохранного отдела предприятия – эколог предприятия] с ними не общалась. У нее высшее экологическое образование, она специалист, мы считаем, что высокого класса, она хорошо разбирается, она знает все проблемы, ее там знают, она всех знает, поэтому она приносит пользу не только природе, но и, естественно, фирме».

Группа инициаторов № 1: «Поэтому работа и с природоохранными, и госгортехнадзор, и энергонадзор – это структуры, которые нужны, я считаю. …Я знаю, что есть некоторые предприятия, где-то надо припрятать, где-то утаить, но оно все равно в общем-то выплывет и дороже обойдется, поэтому, как он и сказал, президент у нас четко настроен именно на правовую политику…, ну в общем-то перед всеми открытую. На все рекомендации NN очень активно реагирует».

Инициатор № 3: «…Мы добровольно на себя приняли политику, мы хотим работать по международным стандартам, мы сейчас на всех предприятиях своих разрабатываем и внедряем систему управления охраной окружающей среды… Приняли и утвердили политику, добровольное принятие на себя определенных обязательств. Помимо того, чтобы соблюдать наши российские нормы…».

Таким образом, «Умеренные предприниматели», так же как и «Конфликтный предприниматель», доверяют государственной системе охраны окружающей среды (ГЭЭ и госконтроль). Однако и Группа инициаторов № 1, и Инициатор № 3 мягко критикуют ГЭЭ за то, что их требования иногда завышены («Иногда действия наших правоохранительных организаций мы тоже не понимаем. Явно перегибают палку»).

Умеренные предприниматели меньше говорят об общественности, но подчеркивают, что интерес общественности – не экологический, а экономический.

Инициатор № 3: «Народ не столько интересовался вопросами о том, как это будет воздействовать на окружающую среду, сколько интересовал социальный аспект. Вот, будет новое предприятие, как можно будет туда устроиться, где пройти переподготовку…».

Тема некомпетентности и эгоистичности общественности звучит у Группы инициаторов № 1, судя по всему, не на основе собственного опыта:

Группа инициаторов № 1: «…Мне кажется, что все общественные организации, все зеленые, глубоко убежден, прежде всего в этих вопросах должны быть грамотными, прежде чем что-то говорить перед камерой или писать в газете, надо очень хорошо знать вопрос. Я думаю, что у нас, что на западе народ не очень в эти проблемы глубоко вникает. Так, поверхностно услышали что-то, ну и… в том числе и журналисты, и там несут, несут. Иногда слушаешь, думаешь: что вы говорите? Зачастую, конечно, не так».

У Инициатора № 3 есть опыт сотрудничества с местной общественной организацией, которая удачно вписана в традиционную систему принятия экологически значимых решений (выдает обязательное согласование):

«Есть общественная ассоциация «NN». Работа с ней начинается еще с акта выбора земельного участка, они принимают решение. Еще есть совет по делам коренных малочисленных народов. Они на этой стадии уже решают, выделить земельный участок, не выделить, насколько вредно будет, повредит процесс строительства. …Они согласуют. У них есть положение по округу, которое утвердил губернатор».

«Умеренные предприниматели» не могут сказать, что у них установились партнерские отношения с общественностью. Однако, судя по всему, это желательный результат:

Инициатор № 3: «Мы только два года работаем, это малый срок. Партнерство, в первом приближении, пока не наблюдается… Просто надо иметь контакты постоянные, добровольную основу взаимопонимания, тогда будет нормальная работа, а у нас же позиция какая?».

8.3. Суждения, общие для разных групп позиций

Некоторые точки зрения являются общими для двух или нескольких групп.

I. «Настоящая общественность работает безвозмездно. Если НГО получает деньги, то эта организация может быть обвинена в продажности».

Такие высказывания встречаются в интервью респондентов, чьи позиции были классифицированы как «Консервативные чиновники» и «Общественники». Нужно отметить, что только у части респондентов были такие утверждения. Возможно, не все респонденты из этих групп разделяли это мнение. Высказавшиеся на эту тему респонденты почти единодушно говорили о том, что «кто платит, тот заказывает и музыку». Далее аргументы отличались – «Общественники» говорили о том, что боятся обвинений в продажности, а «Консервативные чиновники» говорили о продажности как о доказанном факте, причем речь шла и о спонсорстве, и о грантах.

Сотрудник НГО № 11 («Общественник-борец»): «То есть мы создаем экспертизу! Это все… безвозмездно! Это не стоило ни копейки денег никому. Мы принципиально!». «А деньги, когда нам, значит, вот приятель говорила – мы вам оплатим, сделайте нам экспертизу. Мы не могли соглашаться, потому что при том бардаке, который у нас начал формироваться в стране, было ужасно противным, когда тебе бросят в глаза, что вам заплатили! Ну, не будешь же доказывать, что заплатили за работу и что ты предупредил, что ты ее будешь выполнять честно, так, как требует дело, а не плата. То есть если завод тебе за экспертизу готов заплатить, то это не значит, что ты сделаешь эту экспертизу так, как им надо. Поэтому мы избегали вот этих ситуаций. Мы никогда, мы ни разу, мы ни копейки не получили!».

Группа сотрудников НГО № 2 («Консервативные чиновники»): «Естественно, общественность тоже покупается… Потому что кто-то ее оплачивает, а кто оплачивает – тот заказывает музыку. Как это происходит, механизм я не знаю, но то, что они не просто так работают, у меня есть подозрения».

Сотрудник НГО № 5 («Умеренный общественник»): «Но самое интересное, что тот, кто платит, тот и заказывает музыку. Это правило универсальное. И не важно, это государственное учреждение, муниципальное или общественная организация».

Эта позиция достаточно близка к предубеждению «Консервативных чиновников» против общественности. Тем интереснее, что аналогичные взгляды высказали несколько «Общественников». В том же русле лежит наблюдение одного респондента-активиста НГО о том, что иностранные фонды не выделяют грантовую поддержку на деятельность, направленную против крупных западных компаний:

Сотрудник НГО № 9 («Общественник-борец»): «Деятельность наша убедила нас в том, что на экологическую деятельность по проектам выделяются деньги, как правило, из транснациональных корпораций, поэтому не дают из фондов, которые формируются транснациональными корпорациями. И бессмысленно писать проект на мониторинг либо какой-то общественный контроль деятельности этих же самых транснациональных корпораций…».

Интересно, что в интервью с респондентами, чьи позиции были отнесены к группе «Умеренных предпринимателей», не было высказываний о продажности общественности. Это может быть объяснено как малочисленностью группы (два респондента), так и другим пониманием бизнесменами природы договорных отношений.

С точки зрения развития общественного участия данная позиция непродуктивна для обеих высказавших ее сторон и не может служить основой для сотрудничества. Сотрудники НГО, придерживающиеся такой позиции, ограничивают свои возможности полноценной профессиональной работой, что ведет к падению эффективности общественного участия. Кроме того, эта позиция подрывает репутацию тех НГО, которые получают пожертвования и финансовую помощь благотворительных фондов, а также выполняют договорные работы.

II. «Государственная экологическая экспертиза потеряла свою роль в процессе принятия решений».

Группы «Общественники-борцы», «Профессиональные общественники», «Прогрессивные чиновники» и, частично, «Консервативные чиновники» (те из них, кто уже не работает в системе ГЭЭ) рассматривают ГЭЭ как формальный, слабый, подверженный давлению и коррупции институт. Также один «Консервативный чиновник» высказал такую позицию:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4 («Консервативный чиновник»): «А сейчас довели, я даже не знаю до чего, просто до автоматизма. Входящее такое-то, там то-то, то-то. Содержания нет, сути нет». «Была команда за три дня сделать экспертизу, да еще положительную, есть такие команды». «Она никому не нужна, эта экспертиза сегодня, в этом сегодняшнем состоянии. Это просто старые хорошие мои бывшие и сегодняшние товарищи работают и зарабатывают себе деньги, надувают щеки, что они очень грамотные и очень важные. И там берут, мягко скажем, препоны ставят».

Судя по высказываниям, «Прогрессивные чиновники» даже допускают, что иногда у общественности больше возможностей остановить проект:

Сотрудник ГЭЭ № 2 («Прогрессивный чиновник»): «Мы их мнение пытались учитывать, но я не думаю, что сыграла роль именно наша государственная экологическая экспертиза. Общественность сама по себе добивала администрацию…»

Отличие состоит в том, что «Прогрессивные чиновники» считают, что общественность доверяет ГЭЭ:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1 («Прогрессивный чиновник»): «В этом смысле я похвалю экологическую экспертизу, это еще институт, которому, единственно кому доверяли граждане. …Они [граждане] говорили, что СЭС – это известная организация, которая, там, продалась уже вся, она, там, коррумпирована. Мы верим только экологической экспертизе».

Но по результатам данного исследования мы можем сказать, что этого доверия больше нет:

Сотрудник НГО № 11 («Общественник-борец»): «И вдруг поздно вечером мне звонит экономист и говорит: «…Вы уж меня извините. Ко мне пришли домой проектировщики. Все значит – целый вечер сидели, умоляли, доказывали… и вы знаете, они ведь правы – ведь если мы не примем этот проект… нас же съедят».

Сотрудник НГО № 9 («Общественник-борец»): «И эти рабочие замечания были отражены в экологической экспертизе, на которой было написано: разрешаем дальнейшую разработку документов. А они на основании этого начали стройку, не получив еще положительного заключения по документам, которые вообще делались уже в процессе стройки».

Не поставили под сомнение эффективность ГЭЭ только «Конфликтные предприниматели» и «Умеренные предприниматели». Эта их позиция объяснятся тем, что им невыгодно дискредитировать институт ГЭЭ.

III. Согласование различных интересов в обществе возможно на основе согласительных процедур.

Эту позицию высказали «Прогрессивные чиновники» и «Профессиональные общественники». В своей уверенности эти респонденты опираются, с одной стороны, на признание ценности всех позиций, существующих в обществе:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1 («Прогрессивные чиновники»): «И власти правы, и жители правы, все правы. В споре всегда все правы. Вот нет неправого в споре. У каждого есть своя логика. Но надо садиться, надо обсуждать…».

Сотрудник НГО № 10 («Профессиональные общественники»): «…Если конфликты есть граждан, то этого бояться не надо… Обычно за этим стоят вполне реальные проблемы и интересы, которые, может быть, не всегда адекватно выражаются. Но тем не менее они есть всегда…».

С другой стороны, респонденты подчеркивают важность разработки открытых процедур согласования интересов:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1 («Прогрессивные чиновники»): «…Есть определенная процедура… выработанная мировым сообществом и так далее, когда нужно садиться всем правым и думать о том, как удовлетворить и одного, и второго, и третьего, и десятого».

Сотрудник НГО № 10 («Профессиональные общественники»): «…Требуются всерьез согласительные процедуры, то есть процедура согласования интересов. Они разрабатываются каждый раз штучно, на этот конкретный объект, и зависят от массы причин, которые не описываются формально».

Из всех рассмотренных точек зрения эта позиция представляет собой наилучшую выявленную основу для сотрудничества. Однако, если судить по выборке рассмотренных интервью, это не самые распространенные позиции среди сотрудников органов государственной власти и представителей НГО.

IV. «Общественность не может по существу выиграть суд в сфере принятия экологически значимых решений (в особенности, против ГЭЭ)».

На эту тему высказалось несколько «Консервативных чиновников», а также один «Прогрессивный чиновник». Кроме того, сложность/невозможность судебной защиты общественных интересов отражалась в нескольких интервью «Общественников-борцов», «Предпринимателей» и «Общественников». Возможно, сотрудники органов государственной власти удовлетворены такой ситуацией, так как многие высказавшиеся на эту тему респонденты подчеркивают, что не проиграли ни одного суда.

Разработчик ОВОС № 6 («Консервативный чиновник»): «По закону о государственной экологической экспертизе ее заключение может быть оспорено только по процедуре проведения, по сути заключения оно оспорено быть не может… И даже сама экспертиза это знает. Это все, как бы это сказать, ну, безнадежно».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4 («Консервативный чиновник»): «Ни одного судебного разбирательства государственная экологическая экспертиза не проиграла… То есть при грамотном проведении государственной экологической экспертизы никогда вы не проиграете».

Сотрудник Санэпидемнадзора № 1 («Консервативный чиновник»): «Они не хотят в суд подавать, понимаете? Потому что они понимают, что если они в суд подадут, то они проиграют».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1 («Прогрессивный чиновник»): «…Мы готовились к искам с момента подготовки заключения [государственной экологической экспертизы]. Это тоже была одна из наших целевых задач. Я всякий раз говорил: «Если я пойду с этим заключением в суд, я выиграю или проиграю? Если меня вызовет NN [мэр города] и будет меня долбать, то я ему объясню, почему я так сделал? А когда общественность на митинге в парке Горького, а такое бывало, будет на меня кричать, орать и свистать, у меня будет что сказать гражданам?» И вот только такое решение принималось. И поэтому мы не проиграли ни одного суда. Были очень тяжелые, где мы, может быть, и должны были бы проиграть по совести, а по букве закона мы не проиграли, либо наоборот, и так далее».

Инициатор № 2 («Конфликтный предприниматель», В. – вопрос, О. – ответ):

«В.: Приходится ли сталкиваться с тем, что жители подают в суд на застройщика? … Какая судьба этих судебных разбирательств?

О.: Никакая абсолютно. Эти судебные разбирательства не имеют перспективы особой, потому что они исключительно спекулянтские, потому что аргументации никто не может привести нормальной».

Респонденты объясняют эту ситуацию тем, что судьи непрофессиональны в вопросах охраны окружающей среды, а процедурные вопросы всегда можно интерпретировать в пользу государства. Кроме того, упоминается неясность критериев принятия решения государственной экологической экспертизой:

Разработчик ОВОС № 6 («Консервативный чиновник»): «…Если там какие-то нормативы нарушены, то комиссия… какую-нибудь придумают наукообразную муть, эти нормативы сейчас не действуют. И в этом случае оспорить решение комиссии нельзя». «Невозможно доказать, потому что судьи непрофессиональные. Судьи непрофессиональные, и нет профессиональных юристов в этой области».

Бывший сотрудник ГЭЭ № 1 («Прогрессивный чиновник»): «Они [сотрудники органов судебной власти] говорят: «Вы не могли бы прийти, разъяснить нам, какие законы в этой области действуют и почему вы принимали решение, и почему граждане на вас жалуются»».

Кроме того, похожие темы, хотя и в другой интерпретации, звучали в интервью с «Общественниками-борцами»:

Сотрудник НГО № 1 («Общественник-борец»): «А судья, так как против этого аргумента спорить тоже было трудно, он просто-напросто в своем решении проигнорировал наши требования по первому пункту…». «Ну я так понял, судья просто не хотела рассматривать дело. Она незаконно отказала…».

Но были некоторые исключения:

Сотрудник Санэпидемнадзора № 1 («Консервативный чиновник»): «У нас проигранный один суд. Один всего лишь, вот за сколько лет я здесь работаю… Значит, он проигран по признакам, я считаю, формальным. Ну, …мы должны были разместить его [торговый центр] не ближе 25 метров от жилья. Значит, мы заключение выдали на 19 метров… Но жители уперлись…»

Когда общественность является носителем интересов узкой группы лиц, эти интересы менее важны, чем широкие интересы большого числа людей. Эти высказывания часто встречались в интервью «Консервативных чиновников» и, иногда, у «Умеренных общественников» и «Общественников-борцов»:

Бывший сотрудник ГЭЭ № 4 («Консервативный чиновник»): «Вот там жители возмущаются, часть жителей, вот они там ночами стучат. Ну, потерпи полгода, год. Трудности-то временные, а потом государству будет хорошо, значит, и мне будет хорошо. Вот это нужно обязательно понять потому что точки зрения разные – субъективные и объективные».

Сотрудник НГО № 11 («Общественник-борец»): «И я говорю, что почему вы решили, вот горстка вас, 3 тысячи людей работает на этом заводе, и вы должны диктовать целому краю! Байкал, говорю, это не только лично ваша собственность! Она же принадлежит не только Восточной Сибири и России, это же ценность мирового масштаба! Почему вы так вот считаете, что вы за кусок хлеба готовы погубить Байкал?».

С одной стороны, «Консервативные чиновники» и «Умеренные общественники» доказывают, что экономические интересы группы жителей менее ценны, чем более широкие экономические интересы (региона, города и пр.). С другой стороны, «Общественники-борцы» также говорят о том, что экономические интересы группы жителей менее важны, но уже по сравнению с экологическими интересами страны и мира. Таким образом, позиция, принижающая реальные и потенциальные интересы населения (экологические и экономические), не может служить эффективной основой для построения взаимопонимания между сторонами.

V. «У общественности нет права на участие, пока у нее нет права на землю».

Двое респондентов высказали точку зрения, что у граждан нет права «диктовать» властям и инициаторам деятельности, поскольку земля не находится в их собственности. Один из респондентов относился к группе «Консервативные чиновники», другой был «Конфликтным предпринимателем». Возможно, на эти высказывания оказали влияние последние изменения с собственностью на землю в Российской Федерации.

Инициатор № 2: «Потому что это же земля не граждан. Земля граждан – она под их домами, и то в случае, если они какой-нибудь кондоминиум сделают. Ведь очень многие из них орут про то, что «не дадим здесь ничего строить, это наша земля»».

Сотрудник Санэпидемнадзора № 1: «…жители не хотят этого понимать. Они не хотят понимать, что… мы ушли уже от тех времен, что это было ничейное. Это уже чья-то земля, ее уже кто-то выкупил. Вот если ты хочешь, чтобы здесь был не торговый центр, а парк, наверн, уже надо приходить к этому – выкупайте эту землю, платите налоги и делайте здесь парк. То есть, чтобы как-то вмешиваться вот в такие решения, уже надо иметь какие-то юридические основания. Просто так сейчас вот, «мы не хотим» – уже это не проходит».

Один из респондентов группы «Прогрессивные чиновники» описывает эту позицию, высказываемую представителями исполнительной власти:

Сотрудник ГЭЭ № 2: «Тем более они [органы исполнительной власти] обычно говорят: «Да, они не имеют права, это наша городская земля! Что они там возникают? Кто они такие?»».

VI. «Мы – ответственные предприниматели, понимающие необходимость охраны окружающей среды, проведения ОВОС и ГЭЭ».

Эта позиция общая для групп позиций «Умеренные предприниматели» и «Конфликтный предприниматель».

Инициатор № 1 («Умеренный предприниматель»): «Мы практически все мероприятия, все, что мы делаем, мы делаем в соответствии с законом и под их руководством [органов власти]».

Инициатор № 2 («Конфликтный предприниматель»): «Так, если бы я не был гражданином, а был бы каким-нибудь галимым таким бизнесменом, то я бы сказал: «Вы знаете, мне это так мешает, это в конечном итоге приводит к тому, что соблюдение этих процедур, в общем и целом, увеличивает проект на 90–120 дней»… Но я, конечно же, считаю, что проведение этих процедур необходимо. Потому что практически любой проект обязательно несет в себе какую-то экологическую нагрузку и воздействие на окружающую среду. Значит, соответственно ее надо оценивать и надо подвергать экологической экспертизе».

Инициатор № 3 («Умеренный предприниматель»): «…Мы добровольно на себя приняли политику, мы хотим работать по международным стандартам, мы сейчас на всех предприятиях своих разрабатываем и внедряем систему управления охраной окружающей среды…».

Эта позиция потенциально может представлять основу для развития социальной и экологической ответственности предпринимателей. Кроме того, она может быть оценена позитивно, так как представляет общую платформу для групп позиций «Умеренные предприниматели», «Конфликтные предприниматели», «Консервативные чиновники» и, потенциально – «Прогрессивные чиновники», «Профессиональные общественники», «Умеренные общественники» и «Общественники-борцы».

8.4. Выводы

Несмотря на сравнительно ограниченный объем выборки, ее анализ позволяет выявить достаточно отчетливые позиции участников процесса.

1. Основной характеристикой картины, выявленной при интервьюировании, является сильное взаимное предубеждение групп друг против друга. Единственным исключением является группа позиций «Прогрессивные чиновники» и «Профессиональные общественники». Независимо от того, насколько взаимные обвинения обоснованны, эта ситуация затрудняет сотрудничество между участниками процесса и представляет собой серьезное препятствие для общественного участия.

2. Против общественности (как экологических движений, так и местных жителей) предубеждена значительная часть опрошенных разработчиков ОВОС и проектировщиков, сотрудников ГЭЭ, а также часть инициаторов деятельности. Респонденты приводили различные аргументы в поддержку своей позиции, которые сводились к тому, что общественность не обладает качествами, которые позволили бы ей полноценно участвовать в процессе принятия решений. При этом представители общественности осознают, что существует такое предубеждение. Эта позиция может негативно влиять на деятельность инициаторов, сотрудников ГЭЭ и разработчиков ОВОС по обеспечению общественного участия.

3. «Общественники-борцы», в свою очередь, не доверяют государственной власти и, в меньшей степени, бизнесу. То, что общественность не доверяет органам государственной власти, может представлять препятствие для установления эффективного диалога между общественностью и властью.

4. Государственная экологическая экспертиза утрачивает доверие не только общественности, но и части бывших и нынешних сотрудников системы ГЭЭ.

5. Необходимо принимать меры по преодолению существующего взаимного противостояния в отношениях общественности с государством и бизнесом.

6. Две четко выявленные позиции могут служить основой для построения сотрудничества в развитии общественного участия – это позиции «Прогрессивных чиновников» и «Профессиональных общественников». Респонденты из этих двух групп имеют собственное непротиворечивое схожее видение того, в какой форме должно проходить сотрудничество общественности и органов государственной власти. Они считают, что все интересы в обществе должны быть учтены на основе согласительных процедур.

7. Способствовать налаживанию сотрудничества и повышению эффективности общественного участия может позиция респондентов-представителей бизнеса, подчеркивающих свою ответственную позицию по отношению к охране окружающей среды.

Глава 9. О гармонизации российских и европейских норм и подходов

На протяжении последних тридцати лет во всем мире предпринимаются все более значительные усилия, чтобы выработать общие подходы к регулированию воздействий на окружающую среду. Последнее десятилетие характеризуется также появлением специальных требований об участии в этих процессах общественности.

Эти процессы получают развитие и в восточноевропейских странах. Это стало особенно заметно после того, как после преодоления последствий шоковой терапии началось присоединение этих стран к Европейскому союзу. Принятые в 2004 г. в Европейский союз страны уже включили в свои национальные правовые системы многие европейские положения и нормы, касающиеся регулирования воздействий на окружающую среду.

Но и для ассоциированных и соседних с Европейским союзом стран интеграция усилий в сфере охраны окружающей среды представляет несомненный интерес.

Представленные ниже материалы характеризуют основные особенности участия общественности в принятии экологически значимых решений в Российской Федерации в сравнении со странами Европейского союза. Такое сопоставление создает предпосылки для разработки предложений по гармонизации российских и европейских подходов и стандартов в этой сфере.

Основное внимание при сопоставлении мы уделили следующим аспектам: оценке допустимости воздействий, использованию процедуры скопинга и правовым вопросам участия общественности в принятии экологически значимых решений. Выделение именно этих аспектов основано на сравнении общих особенностей процедур оценки и регулирования воздействий на окружающую среду, которые представлены ниже в таблице.

Как видно из этого краткого обзора, российское право в некоторых аспектах процедур принятия экологически значимых решений разработано подробнее и глубже, чем европейское. Так, решение ведомства о допустимости или недопустимости намерения или проекта в российском праве является обязывающим, в то время как статья 8 Директивы ЕС 85/337 гласит: «При принятии решения следует учитывать результаты и данные, полученные в соответствии со статьями 5, 6 и 7 при рассмотрении намерения». И хотя в настоящее время российская система принятия экологически значимых решений испытывает серьезные институциональные трудности, в этом пункте российская правовая база прогрессивнее европейских стандартов.

Таблица 26. Общее сопоставление европейских и российских подходов и требований к оценке и регулированию воздействий на окружающую среду

Однако действенность ГЭЭ вследствие широты спектра рассматриваемых ею объектов ограничена. Процедуры скрининга в российском праве не существует (или уже не существует). Это приводит к тому, что ГЭЭ ежегодно рассматривает от 50 до 70 тыс. проектов. С этим потоком вынуждены справляться немногочисленные сотрудники ГЭЭ, что снижает качество и эффективность их работы. Вместе с тем, проблема скрининга в России разрабатывается. Различные НГО и региональные подразделения ГЭЭ предлагают списки объектов для скрининга, ориентируясь при этом на европейские и международные нормы и получая для этой работы некоторые средства от иностранных фондов. Но до настоящего времени эти усилия сталкиваются с политическим противодействием и сопровождаются дискуссией в сообществе работников ГЭЭ, оценивающих достоинства и недостатки скрининга. И пока в этом вопросе не будет достигнуто согласия, утверждение предлагаемых списков объектов маловероятно. Учитывая политический аспект проблемы скрининга, мы в нашем исследовании рассматривать ее не будем.

Мы не будем также касаться всех насущных вопросов гармонизации российских и европейских стандартов. Как уже указывалось выше, мы сосредоточимся на трех их них: скопинг, общественное участие и содержание оценки допустимости воздействий на окружающую среду.

9.1. Скопинг

Определение планируемых рамок исследования, то есть скопинг, представляет собой одну из центральных задач оценки воздействия на окружающую среду. На этом этапе всей процедуры выявляется объем необходимых для оценки материалов и необходимых исследований. Тем самым инициатору деятельности задается план дальнейших действий и обеспечивается уверенность в его целесообразности, а разрешающему ведомству – уверенность в прозрачности предстоящего анализа. Определение рамок исследований, с одной стороны, позволяет нередко уменьшить их объем, исключая необходимость представлять на экспертизу уже известные сведения. С другой стороны, это позволяет заранее вовлечь в процесс оценки всех нужных участников. Таким образом, скопинг служит определению содержания, объема и методов предстоящей оценки воздействия на окружающую среду и анализа допустимости этих воздействий.

Скопинг в Германии

В соответствии с немецким правом этап «Информирование о рамках предстоящих исследований» относится к компетенции ведомства, отвечающего за всю процедуру оценки допустимости намечаемой деятельности. Этот этап может быть назначен самим ведомством или выполняться по просьбе инициатора деятельности. Независимо от мнения о целесообразности скопинга этих двух участников процесса, совместное обсуждение содержания исследований с привлечением ответственного за процедуру ведомства, инициатора деятельности, природоохранного ведомства и третьей стороны, например признанного природоохранного союза, рекомендуется, «если это способствует прояснению дела».

Форма скопинга не регулируется специальным образом. Но в соответствии с законодательством различаются три рабочих шага:

– сообщение инициатора деятельности;

– обсуждение рамок исследования;

– информирование ответственным ведомством.

В управленческой практике утвердилась именно такая форма скопинга. Если провести скопинг хочет инициатор деятельности, он передает в ответственное ведомство предварительную информацию о своих намерениях, которая содержит предложения об объеме и содержании исследований, то есть рамки исследований. Основываясь на этой информации, ответственное ведомство проверят с привлечением мнения других ведомств (в том числе природоохранного), достаточны ли эти сведения для проведения обсуждения. Если нет, то у инициатора запрашивается дополнительная информация. Эти сведения ответственное ведомство направляет участникам обсуждения с просьбой дать письменное заключение. К их числу принадлежат специализированные природоохранное и другие ведомства, а также муниципальные власти и признанные природоохранные союзы. После получения устных или письменных заключений ответственное ведомство приглашает всех участников на устное обсуждение. Оно может иметь различные формы – обычное заседание, семинар, осмотр местности и несколько заседаний. Определение формы обсуждения – это компетенция ответственного ведомства. Она выбирается в зависимости от вида намерения/проекта и его потенциального влияния на окружающую среду. Обсуждение протоколируется, в протоколе фиксируются предварительные рамки исследования, протокол направляется всем участникам обсуждения. На этом скопинг заканчивается. Инициатор деятельности в соответствии с установленными во время скопинга рамками исследований приступает к оценке воздействия и подготовке материалов для экспертизы.

Рис. 1. Схема скопинга в Германии (По Koppel/Peters/Wende 2004. S. 203).

Каким именно будет содержание оценки воздействия после скопинга, в целом определяется действующим национальным законодательством и Директивами ЕС, но в определенной степени это зависит также от ответственного ведомства, и поэтому от случая к случаю содержание оценки может различаться. Обычно оценка состоит из следующих компонентов:

1. Техническое задание: (1) вид намерения, цели и потребности, общая концепция проекта, (2) место размещения (включая план расположения), освоение/разработка, (3) фазы/этапы реализации, в том числе строительство, эксплуатация, консервация, рекультивация, (4) альтернативные решения;

2. Данные об окружающей среде и ее компонентах (например, затрагиваемые компоненты, подлежащие изучению группы животных и растений, свойства почв, предшествующие загрязнения, чувствительность и ценность/значимость компонентов).

3. Подлежащие изучению воздействия и их источники (например, загрязнение воздуха, шум, электрические поля, освещение, излучения, отходы, стоки, тепловые воздействия, потребности в ресурсах, использование земельных площадей, фрагментация ландшафта, создание искусственных поверхностей, уплотнение почвы, эрозия почвы, поступление почвенного материала, снижение уровня грунтовых вод или их подпор, вибрация, нарушения облика ландшафта, безопасность и риски производства.

4. Применяемые методы (например, составление списка ключевых биотопов, определение подходящих масштаба и детальности изучения, специальные методы).

5. Применяемые критерии оценки (например, подходящие нормы и законодательство, прогнозные значения параметров, сведения из Красных книг, специальные частные критерии).

6. Временные и пространственные рамки исследования.

7. Представление данных (например, текст, вид, число и масштаб карт, фотографии).

Ответственное ведомство не обязано точно определять состав предварительной информации, которую должен представить инициатор деятельности. Государственные органы в ходе экспертизы вправе потребовать от него дополнительные сведения. Тем не менее, скопинг может обеспечить ему определенную уверенность в планировании исследований. Скопинг обеспечивает также своевременное выявление интересов затрагиваемых субъектов, особенно в сфере охраны окружающей среды, что дает возможность инициатору деятельности собрать нужную информацию и подготовиться к процессу принятия решения.

Скопинг в России

Насколько можно судить, в российском праве сравнимой со скопингом процедурой являются только требования Положения об ОВОС 2000 г., в частности, требования к составлению технического задания (ТЗ) с учетом оценки рисков планируемой деятельности для окружающей среды. Ответственным за составление ТЗ является инициатор деятельности, а составление ТЗ представляет собой обязательную часть процедуры принятия решения. Обобщенно ход оценки рисков, выполняемой инициатором деятельности можно представить следующим образом (по Положению об ОВОС, 2000, пункт 3.1. и др.):

Рис. 2. Схема скопинга в России.

• Информирование властей и общественности о намерении инициатора (в том числе публикация краткого сообщения в соответствующем региональном или федеральном официальном издании – Положение, пункт 4.2).

• Проведение оценки риска воздействия на окружающую среду (ее содержание – общие сведения о виде деятельности, место и сроки реализации, возможные трансграничные воздействия, соответствие территориальным и отраслевым планам и программам, современное состояние окружающей среды и ее чувствительных компонентов, потенциально значимые воздействия на окружающую среду, в том числе использование земельных площадей, отходы, стоки, эмиссии, нагрузки на транспортные сети и другие компоненты инфраструктуры, а также возможности уменьшения или устранения воздействий).

• На основе этой оценки инициатор составляет ТЗ на проведение ОВОС.

• По запросам ТЗ предоставляется всем затрагиваемым и заинтересованным участникам процесса принятия решения. Доступ к ТЗ должен быть обеспечен в течение всего времени составления ОВОС.

Составление ТЗ на ОВОС не упоминается и не детализируется каким-либо иным российским правовым документом. Дальнейшие процедурные указания, касающиеся ТЗ, отсутствуют.

Сравнение

Как немецкая, так и российская процедуры ОВОС в той или иной форме предусматривают скопинг в качестве их начального этапа. Он проводится после первоначального информирования ответственного ведомства о намерениях инициатора деятельности. В России он следует за передачей ведомству декларации о намерениях. Материалы, рассматриваемые в рамках скопинга, более или менее идентичны в обеих странах. При этом российские нормы наиболее подробно описывают необходимое содержание оценки экологического риска намерений инициатора деятельности, в то время как в немецком праве скопинг определяется в основном через программу необходимых предварительных исследований/оценок.

Существуют и весьма значительные различия в процедурах. Они представлены ниже, в таблице 27.

Таблица 27. Общие черты и различия скопинга в Германии и России

Таким образом, в российской процедуре скопинг обязателен, но ответственность за его проведение в форме подготовки технического задания на ОВОС лежит на инициаторе деятельности. При этом четко процедура не регламентируется. В общих чертах описывается только содержание технического задания. Этими обстоятельствами обусловлена незначительная на практике роль технического задания во всей процедуре ОВОС – процедура скопинга не отрегулирована, а ведомства освобождены от ответственности за нее. Инициатор деятельности составляет задание самому себе, при этом он не обязан выяснять мнение других ведомств, а они, в свою очередь, не проявляют большого интереса. Исключением может быть только общественность. Но ее участие не регламентировано должным образом, а инициатор деятельности обычно стремится свести его к минимуму. Как правило, он ограничивается информированием общественности о своих намерениях. Участие общественности в определении содержания ТЗ в дальнейшем не контролируется.

Существует однако еще одна структура, заинтересованная во влиянии на содержание технического задания на ОВОС. Это природоохранное ведомство, особенно его подразделение, занимающееся экологической экспертизой, где в дальнейшем будут проверяться материалы ОВОС. В этой структуре в отдельных случаях (и по-разному в разных регионах) инициатор деятельности проводит предварительные неформальные консультации. Так, например, иногда обстоит дело в Москве. Но если инициатор проекта не проводит таких консультаций, то нередко ему приходится сожалеть об этом впоследствии – комиссия государственной экологической экспертизы часто требует от него предоставления множества дополнительных сведений и проведения дополнительных исследований. Это затрудняет и удлиняет процесс принятия решения.

Предложения по гармонизации

В российской процедуре скопинга выделяются две особенности. С одной стороны, эта процедура формально обязательна. С другой – она не играет существенной роли. В настоящем виде эта процедура четко не регламентирует предмет, объем и методы исследования. Она также не обеспечивает инициатору деятельности уверенности в правильности его действий. При этом заинтересованное ведомство, с правовой точки зрения, только косвенно вовлечено в процедуру скопинга.

Эта ситуация неудовлетворительна для обеих сторон. Полезно было бы в дальнейшем предусмотреть дополнительные процедурные предписания, которые на практике улучшили бы положение, существенно не меняя при этом имеющиеся правовые нормы.

Основным элементом предложений по совершенствованию процедуры является вовлечение Комиссии государственной экологической экспертизы в процесс составления технического задания на ОВОС с самого его начала. Задачей комиссии могло бы стать кооперирование с инициатором проекта/деятельности в работе по составлению технического задания и консультирование в ходе разработки ОВОС.

Похожее предложение высказывали российские специалисты (Belonogov/Kostjukevich, 2001). Они сформулировали необходимость привлечения органов ГЭЭ к разработке ТЗ на ОВОС. К тому же, на практике многие разработчики ОВОС и тем более инициатор деятельности не способны глубоко оценивать экологические последствия воздействий. Часто материалы ОВОС содержат доброкачественные сведения о воздухе и водах, но неудовлетворительные по другим аспектам оценки. Поэтому в России скопингу должно придаваться особое значение.

Итак, инициатор деятельности мог бы представить органу ГЭЭ или членам экспертной комиссии материалы с оценкой экологического риска своих намерений. Они могли бы после предварительных консультаций послужить основой для последующего специального обсуждения. Если бы органы ГЭЭ имели такие материалы, они могли бы разослать их всем заинтересованными сторонам и местным властям. Одновременно органы ГЭЭ могли бы пригласить всех заинтересованных участников на обсуждение намерений инициатора проекта, выбрав удобную дату и предусмотрев достаточные временные рамки для анализа материалов.

На это обсуждение могли бы приглашаться и представители общественности. Решение об этом могло бы принимать природоохранное ведомство по согласованию с местными властями. На основе протокола обсуждения технического задания Комиссия ГЭЭ формулирует для инициатора проекта предложения по техническому заданию. После заключительных переговоров с комиссией инициатор деятельности приступает к разработке ОВОС. Согласованное техническое задание является для него обязательным к исполнению. При этом он имеет возможность консультироваться с Комиссией ГЭЭ и по мере выявления новых данных получать дополнительные задания по разработке ОВОС.

Рис. 3. Предложения по совершенствованию процедуры скопинга в России.

В такой процедуре время, необходимое для рассмотрения окончательных материалов ОВОС Комиссией ГЭЭ, вероятно, сократится. Работа комиссии при этом, по-видимому, не станет существенно дороже, поскольку количество встреч с экспертами и заседаний не возрастет, даже если общее время работы комиссии несколько увеличится. Преимущество предлагаемой процедуры заключается в более тесном сотрудничестве инициатора деятельности с природоохранным ведомством и в более полном достижении целей скопинга.

Предлагается в нескольких регионах попытаться реализовать такую усовершенствованную процедуру скопинга, чтобы выработать на этой основе уточненные рекомендации как для практического использования, так и для подготовки соответствующих нормативных документов регионального и федерального уровней.

9.2. Участие общественности

Конвенция ЕЭК ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», называемая Орхусской, впервые закрепила названные права каждого гражданина на международном уровне. Орхусская конвенция была принята 25 июня 1998 г. в городе Орхус, и, после того как конвенцию ратифицировали 16 из 39 подписавших ее стран, она 30 октября 2001 г. вступила в действие. Среди подписавших конвенцию сторон были как Европейская комиссия, так и страны-участницы Европейского союза. В целях реализации этой конвенции Европейский парламент и Совет Европы приняли 26 мая 2003 г. Директиву 2003/35. Она обязала страны ЕС принять до 25 июня 2005 г. национальные законодательные акты, необходимые для реализации конвенции. Россия до настоящего времени не подписала конвенцию, хотя активно участвовала в ее обсуждении.

Сравнение положениий Орхусской конвенции с российскими требованиями об участии общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду

Содержание статьи 6 Орхусской конвенции, имеющей непосредственное отношение к теме нашего исследования, охарактеризовано выше. В России на федеральном уровне существует только один правовой документ, регулирующий участие общественности. Это «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденное приказом Госкомэкологии России № 372 от 16 мая 2000 г. Формально право общественного участия закреплено также в законе об охране окружающей среды, Земельном и Градостроительном кодексах и некоторых других федеральных законах, но конкретных норм и описания процедур участия они не содержат. Некоторые региональные российские нормы здесь не рассматриваются.

Сопоставим российские правила участия общественности в процедурах ГЭЭ и ОВОС с требованиями Орхусской конвенции. Они излагаются в статье 6 этой конвенции, которая называется «Участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности». Российские требования сформулированы в упомянутом выше Положении об ОВОС, а также в Законе «Об экологической экспертизе» (1995) и в Распоряжении о порядке проведения ГЭЭ от 19.06.1996 г. Названные закон и распоряжение содержат только общие рамочные указания, в то время как Положение 2000 г. подробно описывает порядок общественного участия при проведении ОВОС. Поэтому для сравнения с Орхусской конвенцией выбрано именно это Положение.

В соответствии с абзацем 2 статьи 6 Орхусской конвенции общественность должна быть как можно раньше информирована о планируемом намерении инициатора деятельности и его заявке, на основе которой ответственное ведомство будет принимать решение, а также о форме решения и о самом решении. В дальнейшем население должно быть информировано о начале процедуры, возможностях участия, месте и времени предусмотренных слушаний, ведомстве, в котором можно получить информацию и установленных для этого сроках – сразу же, как только эти сведения станут доступны.

Положение об ОВОС (2000) предусматривает информирование населения через публикацию в соответствующем официальном издании. Она должна содержать как минимум следующие сведения: характеристику намерения инициатора деятельности, цель и место реализации намерения, координаты заявителя, сроки проведения анализа экологических рисков, название учреждения, ответственного за проведение мероприятий по общественному участию, предлагаемую форму участия и передачи мнений и предложений общественности, а также место и сроки предоставления общественности технического задания на ОВОС для ознакомления с ним. Эти требования в целом соответствуют положениям статьи 6 Орхусской конвенции. Однако в России возможность для общественности ознакомиться с намерениями инициатора деятельности обеспечивает не государственное ведомство, а сам инициатор. Предусмотренные Положением (16.5.2000) общественные слушания должны проводиться только уже на стадии разработки ОВОС, а не на ранней стадии оформления намерений инициатора деятельности.

Статья 6 абзац 3 Орхусской конвенции требует предусматривать адекватные сроки для проведения различных фаз всей процедуры оценки, чтобы общественность имела достаточно времени для ознакомления с материалами и для подготовки к участию в принятии решения. Положение об ОВОС предусматривает многоступенчатое участие общественности. На первой стадии после публикации первого сообщения о намерениях инициатора деятельности общественность имеет в распоряжении 30 дней, чтобы направить ему свои замечания и предложения. На стадии подготовки проекта ОВОС общественность имеет 30 дней для ознакомления с материалами ОВОС. Сообщение об общественных слушаниях должно быть сделано минимум за 30 дней до даты их проведения. Замечания могут быть переданы инициатору в течение 30 дней после окончания слушаний.

В соответствии с абзацем 4 статьи 6 Орхусской конвенции участие общественности должно начинаться в то время, когда никакие решения еще не приняты. Положение об ОВОС (2000), как указывалось, предписывает многоступенчатую процедуру. Участие общественности должно начинаться до составления технического задания на ОВОС.

Абзац 5 статьи 6 Орхусской конвенции побуждает будущего инициатора деятельности выявить затрагиваемую общественность и организовать с нею обсуждение цели проекта до того, как составить заявку на его осуществление. Аналогичное требование содержит и Положение об ОВОС. В соответствии с ним для определения цели проекта консультации должны проводиться с заинтересованной и затрагиваемой общественностью.

Абзац 6 статьи 6 Конвенции требует, чтобы ответственное ведомство сразу же и бесплатно предоставило общественности возможность ознакомления с информацией, как только она появится. Эта информация включает описание намерения инициатора деятельности и места ее осуществления, исследуемых воздействий на окружающую среду, мероприятий по исключению и уменьшению этих воздействий, а также обзор изучаемых альтернатив. В отличие от требований Конвенции, в России обязанность ознакомить общественность с материалами лежит не на государственном ведомстве, а на инициаторе деятельности. Доступные общественности материалы должны содержать как минимум описание природных особенностей места реализации проекта, оценку возможных воздействий на окружающую среду для всех вариантов проекта, меры по предотвращению и уменьшению воздействий, описание альтернативных вариантов проекта, включая нулевой вариант (отказ от реализации замысла), а также краткую характеристику мониторинга последствий реализации проекта. Таким образом, различия между российскими нормами и Орхусской конвенцией обнаруживаются не только в ответственности за предоставление информации, но и в содержании этой информации. Так, Положение об ОВОС, в основных чертах соответствующее Конвенции, кое в чем превосходит ее, поскольку требует дать не только обзор альтернатив, но и оценку возможных воздействий по всем этим альтернативным вариантам, а также программу мониторинга последствий реализации проекта.

Абзац 7 статьи 6 Конвенции предусматривает для общественности возможность в письменной форме выражать свои мнения, замечания и предложения, а также выступать на общественных слушаниях. Положение об ОВОС предоставляет общественности различные формы выражения мнений: в течение 30 дней после публикации сообщения о намерении инициатора деятельности в официальном издании, а также в течение 30 дней после окончания официального представления материалов проекта или общественных слушаний. В ходе слушаний могут быть выражены различные точки зрения, которые протоколируются.

Абзац 8 статьи 6 Конвенции требует учета результатов общественного участия при принятии решения. Окончательный вариант ОВОС, согласно Положению, должен составляться с учетом мнений и предложений общественности. Однако о том, обязан ли инициатор деятельности обосновать отказ от учета этих мнений и предложений, говорится лишь в пункте 12.6. Приложения к Положению об ОВОС, предписывающем указывать основания, по которым замечания или предложения не были учтены. Указывается также, что окончательный вариант ОВОС должен содержать сведения об учете мнений и предложений общественности.

Абзац 9 статьи 6 Конвенции требует немедленно информировать общественность о результатах всей процедуры. Общественности должны быть доступны дословный текст решения и аргументы, в соответствии с которыми осуществлялось взвешивание, послужившие основой данного решения.

Основу для решения ГЭЭ о допустимости намерения дают результаты ОВОС. В конце всей процедуры проверки намерений инициатора деятельности орган ГЭЭ принимает положительное или отрицательное заключение. Намерение инициатора может быть осуществлено только при положительном заключении. Результат ГЭЭ передается властям в форме решения, а также по запросу отраслевым ведомствам или лицам, участвовавшим в ОВОС. Текст экспертного заключения считается собственностью инициатора деятельности, поскольку экспертиза проводится на его деньги. Поэтому экспертное заключение передается общественности только с согласия инициатора деятельности.

Хотя права российской общественности на участие в ОВОС, которая передается на ГЭЭ, довольно широки, законодательство предоставляет в распоряжение общественности еще один инструмент – общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ). Едва ли существует более «общественный» инструмент, поскольку ОЭЭ проводится самими гражданами или природоохранными организациями. В рамках ОЭЭ оценка намерений инициатора деятельности проводится под руководством признанной природоохранной общественной организации совершенно независимо от государственных органов. Результаты ОЭЭ передаются в органы ГЭЭ и могут способствовать экспертам комиссии ГЭЭ принять то или иное решение или замечания.

Наряду с требованиями об участии общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности (в соответствии со статьей 6) Орхусская конвенция предусматривает права общественности на участие в принятии экологически значимых планов и программ (статья 7), а также решений исполнительной власти или нормативных документов общего значения (статья 8). Однако эти требования охарактеризованы гораздо менее конкретно, чем требования статьи 6 этой конвенции.

В России предусмотрено проведение экологической экспертизы также и для планов, программ и готовящихся правовых документов. Для всех объектов экспертизы действуют общие правила. Это означает, что требования Орхусской конвенции об участии общественности в разработке планов, программ и правовых документов, затрагивающих вопросы окружающей среды, соответствуют российскому законодательству, которое отчасти дает общественности даже больше возможностей.

Обобщенно положения Орхусской конвенции и российского права сопоставлены в таблице 28.

Таблица 28. Сравнение Орхусской конвенции и положения об ОВОС (2000) в отношении требований об участии общественности

Формально правила участия общественности в ОВОС и ГЭЭ в России соответствуют требованиям Орхусской конвенции. В некоторых аспектах российские правила даже превосходят требования Конвенции. Проблемы участия российской общественности (они охарактеризованы выше в главе 7) обусловлены не недостатками правовых норм, а отсутствием контроля их соблюдения или являются результатом некоторых небольших отклонений российского права от Орхусской конвенции – отклонений, которые на практике оказываются весьма важными.

Предложения по гармонизации норм участия общественности

Итак, российское законодательство в этой области не уступает европейскому. Но как показывают наши исследования конкретных случаев, применение российских норм на практике имеет немало слабых сторон. Причины, на наш взгляд, таковы:

1. Полномочия между инициатором деятельности и местными властями не разделены достаточно четко. Общественность поэтому не может действовать достаточно эффективно. Следовало бы определить – кто и что должен делать и какие шаги предпринимать.

2. Инициатор деятельности и муниципальные власти часто умышленно не исполняют своих обязанностей. Их действия не контролируются должным образом.

3. Общественность недостаточно осведомлена о своих правах. Однако в этой сфере уже наблюдается некоторый прогресс.

4. Общественность недостаточно структурирована или организована, как это имеет место в западных странах. Общественные организации имеют в глазах властей плохую репутацию.

Законодательная дисциплина может быть улучшена институциональным путем. Важную роль в этом деле могут играть обращения граждан и природоохранных НГО в суды. В принципе, российское право в части доступа к информации построено подобно тому, как это предусмотрено Орхусской конвенцией. Но в отношении судебных жалоб его еще нужно было бы гармонизировать.

Три наиболее важных недостатка российского права нужно было бы восполнить. Эти недостатки, по нашему мнению, обусловливают проблемы, с которыми сталкивается общественность в применении правовых норм, несмотря на их имеющиеся достоинства.

1. Ответственность за общественное участие должна лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей не по ее запросам, но автоматически.

Отсюда следуют три конкретных предложения по гармонизации российских и европейских норм общественного участия в принятии экологически значимых решений.

1. Ответственность за общественное участие должна всегда лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

Эта ответственность должна быть компетенцией либо природоохранного ведомства, проверяющего материалы ОВОС, либо того ведомства, которое принимает окончательное решение, как это принято в большинстве европейских стран. Современная практика, когда инициатор деятельности сам ответствен за участие общественности, в условиях слабого контроля служит главной причиной того, что нормативные требования не выполняются. Инициатор деятельности не заинтересован в том, чтобы обсуждать свои намерения с общественностью, а тем более изменять их в результате критики. Если же он соблюдает требования об участии общественности, то большей частью или формально, или посредством манипуляций, обращаясь к той избранной им общественности, которая поддерживает его интересы. Существующие сейчас нормы по соблюдению коммерческой тайны дают ему для этого достаточно возможностей. Чтобы обеспечить нейтральное отношение к общественному участию, нужно передать ответственность за его организацию либо разрешающему ведомству, либо местным властям, либо природоохранному ведомству.

Две возможности в определенной мере уже могут быть реализованы в согласии с современным российским законодательством – при условии надлежащего контроля:

– общественное участие закреплено Положением об ОВОС (2000), а саму ОВОС проверяют органы ГЭЭ, в том числе и в аспекте общественного участия;

– инициатор деятельности проводит общественное участие в полноценном сотрудничестве с муниципальными властями.

Необходимо решить – какому ведомству можно поручить организацию общественного участия с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. Это могли бы быть органы ГЭЭ. Но для этого нужно расширить их компетенцию и обеспечить дополнительными сотрудниками.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

До настоящего времени обычно, если не всегда, участие общественности проверяется на основе формальных критериев, например, по тому, имели ли место общественные слушания. Содержание мнений и предложений общественности и их реализация не проверяются и могут быть рассмотрены только в судебном порядке. Вероятно, эта слабость российского законодательства может быть устранена в результате специальных действий законодателей, направленных на создание механизма для надлежащего, четко фиксируемого учета мнения общественности. Следует выработать нормы, регулирующие эту процедуру.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей автоматически, а не по ее запросам.

В последние годы возможности населения получать информацию были существенно ограничены. Так, например, доступ граждан к заключению ГЭЭ перестал быть автоматическим. По запросу теперь можно получить только результат [заключения] (решение), а не полный текст заключения. Тем самым прозрачность решений ГЭЗ и всей процедуры принятия решения были значительно ограничены. Учитывая участившуюся практику инициатора деятельности не передавать общественности материалы ОВОС со ссылкой на коммерческую тайну, можно утверждать, что ей становится все труднее получат адекватную информацию о намерениях инициатора, в том числе и для того, чтобы проводить общественную экологическую экспертизу или добиваться своих прав в суде. Эти ограничения на свободу получения информации, необходимой для принятия экологически значимых решений, должны быть устранены.

9.3. Оценка воздействия на окружающую среду

Еще одна область, в которой гармонизация российских и европейских норм возможна и целесообразна, это содержание ОВОС. Как уже было показано выше, в основных чертах требования к результатам оценки в Европейском союзе и в России согласуются друг с другом. Общий обзор и сопоставление этих требований представлены в таблице 29. Далее в качестве образца для сравнения избрана «хорошая профессиональная практика» Германии, поскольку она, соответствуя общим требованиям ЕС, выражена конкретным опытом страны.

Таблица 29. Требования к оценке воздействия на окружающую среду в Германии и в России

Как видно, содержание требований к оценке воздействий на окружающую среду в Германии хорошо согласуются с таковыми в России. Отличием российских требований является необходимость представить программу мониторинга.

При реализации этих требований немецкая так называемая «хорошая профессиональная практика» имеет однако и значительные отличия в лучшую сторону. Так, в соответствии с анализом международных кредитных организаций, финансирующих проекты в России и разрабатывающих руководства и требования для осуществления этих операций, качество ОВОС, особенно в регионах, нередко бывает невысоким.[22]

Содержание ОВОС на практике редко выходит за границы традиционных разделов «Охрана окружающей среды», составляемых по предписаниям руководств в области строительных нормативов. Это обстоятельство оказывается одной из причин возникновения проблем с общественным признанием материалов ОВОС и ГЭЭ. Нередко такие разделы ОВОС, как оценка флоры, фауны, ландшафта, культуры, а также уровень общественного участия, по которым разработчики ОВОС представляют весьма «бедные» материалы, практически остаются вне поля зрения ГЭЭ.

Вообще, ГЭЭ проверят материалы ОВОС, опираясь в основном на доступные критерии. Они представляют собой допустимые нормы выбросов и сбросов и предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в водах, воздухе, почве, нормы по отходам, а также дискутирующиеся оценки ущерба, который испытывают отдельные отрасли хозяйства – сельское и лесное, рыболовство, охота. Признанными критериями являются также наличие охраняемых территорий, защитных зон и видов флоры и фауны, внесенных в Красные книги. Методических указаний о том, как при экспертизе учитывать взаимосвязи между компонентами окружающей среды, не существует.

По-видимому, усилия по гармонизации российских и европейских норм оценки воздействий на окружающую среду целесообразно сосредоточить именно на этих аспектах различий.

Нужно было бы выяснить, в какой мере применяемые в Европе методы, такие, как оценка биотопов, определение целей развития ландшафта, учет межкомпонентных взаимосвязей и другие, могут быть использованы в России, и адаптировать их для практического употребления. Это позволило бы существенно повысить качество ОВОС, вывести методы ее составления за рамки традиционного раздела «Охрана окружающей среды» и поднять уровень межведомственных государственных экспертиз. Такой шаг представляется важным и потому, что он позволил бы повысить уровень признания ОВОС и ГЭЭ как важнейших инструментов принятия экологически значимых решений.

Заключение. Общие выводы и рекомендации

Полученные и проанализированные материалы показали как общую картину принятия экологически значимых решений в России, в том числе участия общественности, так и временные и региональные особенности этих сложных процессов. На основе проведенного исследования можно сделать широкий спектр выводов по ряду актуальных вопросов:

• процессы принятия экологически значимых решений в России, их эволюция и региональные особенности;

• формы участия общественности и их эффективность;

• эволюция законодательства;

• соблюдение законодательства в данной сфере;

• позиции участников процесса принятия решений;

• возможности гармонизации с законодательством ЕС;

• возможности совершенствования законодательства и практики процессов принятия решений и общественного участия.

Подводя общие итоги исследования, мы можем сказать, что был подтвержден ряд наших предварительных гипотез (глава 3) и на большинство поставленных вопросов удалось получить ответы.

1. Основные выводы

Инструменты принятия решений

ОВОС. Почти 20 лет, прошедшие после обращения к идеологии ОВОС, и 10 лет, истекшие с момента принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе», оказались все же недостаточными для глубокого укоренения новых норм. Особенно живучими остались старые представления о том, что требования ОВОС касаются только производства, хотя некоторые современные гражданские объекты, например высотные жилые дома с подземными многоэтажными гаражами, служат источниками воздействия на окружающую среду, не уступающими по мощности иным заводам.

Однако критерии, по которым качество ОВОС следовало бы оценивать, не вполне ясны. В международной практике при выполнении экологической оценки или ОВОС рекомендуется, например, оценивать последствия не только загрязнения, но и других воздействий, оценивать отдаленные результаты воздействий, а также показывать общую картину последствий не только для отдельных компонентов, но и для ландшафтов в целом. Можно полагать, что оценка, содержащая такие сведения, обладает более высоким качеством, а не содержащая – более низким.

Большое влияние на качество ОВОС оказывают методы самой оценки. Часто используемый принцип «оценка по аналогии» далеко не всегда уместен и эффективен. Другим очень важным критерием служит полнота проработки альтернативных вариантов намечаемой деятельности, включая полный отказ от намерения.

Но названных критериев, по-видимому, недостаточно. Их нужно было бы развить и дополнить.

Система компенсационных мероприятий, предусмотренных при разработке ОВОС, часто допускает лишь формальную компенсацию ущерба, причиняемого при реализации проекта. Слабым местом в ОВОС большинства проектов оказываются характеристики флоры и особенно фауны. Они обычно составляются на основе обзорных литературных источников и поэтому не «привязаны» к месту реализации проекта. Недостаточно полно охарактеризованными остаются также облик ландшафта и культурное наследие территории.

Одна из особенностей ОВОС, снижающая ее качество, обусловлена тем, что в оценках чаще всего используются преимущественно санитарно-гигиенические нормативы, выраженные через предельно допустимые концентрации, выбросы, сбросы. Собственно экологические нормативы используются редко.

ГЭЭ. С момента своего возникновения государственная экологическая экспертиза активно развивалась и к концу 1990-х гг. приобрела достаточно четкую законодательную базу и регламент проведения. Ее особенностью стала ориентация на анализ преимущественно экологической допустимости намечаемых проектов и ослабление внимания к социально-экономическим проблемам.

Сопоставляя ГЭЭ среднего и современного периодов, можно сказать, что в практике ее проведения произошли изменения как в лучшую, так и в худшую сторону.

Так, степень многоаспектности анализа уменьшилась, более формальным стал анализ качества представляемых на экспертизу материалов, проверяемых преимущественно на соответствие действующим нормативам (ПДК, ПДВ, СНиП и т. п.).

Вместе с тем в процедуру экспертизы была включена обязательность участия общественности, хотя выполнение этого требования ГЭЭ часто проверяет весьма формально. Кроме того, природоохранные органы, проводящие ГЭЭ как в регионах, так и на федеральном уровне, перегружены рассмотрением множеств мелких проектов.

Затем в 2000 г. последовали институциональные изменения. При этом после общей административной реформы 2004 г. новых нормативных документов, совершенствующих и развивающих деятельность ГЭЭ в новых условиях, разработано не было. Тем временем продолжалась потеря квалифицированных кадров в федеральных и, особенно, в региональных структурах. Более того, принятие в конце 2004 года нового Градостроительного кодекса, предписывающего проведение только одной комплексной экспертизы, поставило под сомнение сохранение института государственной экологической экспертизы в будущем.

В целом, ОВОС и ГЭЭ до настоящего времени на практике представляют собой систему скорее формально, чем органически связанную. Материалы ОВОС пока не играют адекватной роли при подготовке заключений экспертизы. В последнее время заметна тенденция к уменьшению эффективности системы. Многие эксперты, которых мы интервьюировали в ходе нашего исследования (см. главу 8), отмечали эту тенденцию, нередко характеризуя ее как разрушение системы. Ухудшился общий контекст работы природоохранных структур. Власти, принимающие окончательные решения, как и инициаторы деятельности, все менее учитывают рекомендации ГЭЭ и не придают должного значения экологическим проблемам.

Региональные особенности

Процедура принятия экологически значимых решений в четырех рассматривавшихся регионах обладает общими чертами и некоторыми различиями в ее основных компонентах. Прежде всего, заметны единые тенденции в развитии этой процедуры по трем временным этапам. Но практика применения этих правовых норм в регионах отчасти различается, при этом и сама эта правовая база не вполне одинакова.

Так, в Москве и в Санкт-Петербурге – в отличие от двух других регионов – существуют местные законы об участии граждан в обсуждении и принятии градостроительных решений. Однако в Москве этот закон часто игнорируется как проектировщиками, так и властями города. В Петербурге он применяется в тех случаях, когда этого добиваются сами граждане.

В Москве и Санкт-Петербурге чаще, чем в двух других регионах, нарушаются нормы, определяющие состав и содержание экологической документации, которая должна сопровождать разработку проектов и подаваться на экспертизу.

Наиболее существенные недостатки и нарушения в процедурах принятия решений выявлены для московского и иркутского регионов, но отчасти они присущи и другим регионам:

– дифференциация объектов экспертизы по уровню сложности нормативно не определена,

– распространенной является практика реализации хозяйственного решения до представления обосновывающих документов на экспертизу,

– система подбора экспертов несовершенна (нередки случаи привлечения ангажированных экспертов),

– не разработан порядок взаимодействия ГЭЭ и государственного экологического контроля на всех стадиях приема документов, проведения экспертизы и реализации проекта.

Заметны в регионах и некоторые различия в активности общественного участия, причем они оказываются неодинаковыми на разных временных этапах.

На раннем этапе максимальной общественная активность была в Москве и отчасти в Санкт-Петербурге/Ленинграде. Это соответствует общему подъему социальной активности, характерному для страны в то время.

В Байкальском регионе общественность энергично участвует в принятии решений по проектам, явно затрагивающим озеро Байкал, являющееся символом региона и величия природы. Другие проекты широкую общественность интересуют в меньшей степени, но привлекают внимание общественных организаций. При этом пик активности населения, как и в Москве и Петербурге/Ленинграде, приходился на период перестройки, а активность эко-НПО возрастала и позднее.

В Краснодарском крае население активно включается в процесс принятия решений при условии, что затронуты его жизненно важные интересы, например, связанные с курортным бизнесом. Общественные организации также занимаются проектами, связанными с особо охраняемыми природными территориями, охраной лесов и особо опасными проектами.

Участие общественности в целом

1. Факторы общественного участия

Как показывает наш анализ, практика общественного участия определяется рядом факторов. По-видимому, ведущую роль играют следующие из них:

• субъективная позиция, которую занимают органы государственной власти;

• наличие регионального и местного законодательства по общественному участию;

• институциональные возможности органов государственной власти обеспечить общественное участие;

• ресурсы, которыми обладает общественность;

• традиции открытости в обществе.

2. Особенности развития

Картина выполнения прав общественности в первый рассмотренный период (1979–1985 гг.) демонстрирует отсутствие общественного участия даже в тех проектах, которые в дальнейшем вызвали энергичные протесты (Комплекс защиты Ленинграда от наводнений). С одной стороны, это можно объяснить такими объективными факторами, как отсутствие необходимого законодательства, и тем, что еще не сложилось экологическое движение, а с другой стороны, субъективным фактором – недостатком демократических традиций в обществе.

Во второй и третий рассмотренные периоды активность общественности значительно возрастает как в институциональных, так и в неинституциональных формах.

В перестройку (второй период) появляются новые формы общественного участия, многие возникают стихийно и только в дальнейшем получают законодательное оформление. В этот период, в отсутствие нормативной базы общественного участия, неинституциональные формы: протесты, обращения к властям, возникающие формы местного самоуправления – были наиболее эффективны.

Резкий подъем общественного участия объясняется процессами демократизации и открытости в обществе, ростом экологической осведомленности и возникающим осознанием гражданских прав и свобод.

В третий период действия общественности стали более энергичными в сфере использования институциональных форм, их спектр расширился, действия общественных организаций стали более профессиональными. Однако при принятии решений органы государственной власти, в т. ч. государственные экологические экспертизы, относительно редко учитывали мнение общественности. Значительно возросла частота судебных разбирательств. В то же время неинституциональные формы общественного участия тоже активно развивались.

С другой стороны, власти и инициаторы деятельности стали энергичнее препятствовать общественному участию, увеличилось число манипуляций. Наиболее очевидны изменения к худшему в доступе к экологической информации (ОВОС, проекты, заключения ГЭЭ). Максимальное количество нарушений происходит при проведении общественных слушаний.

Показательно, что проекты, отвергнутые в 1980-е – в начале 1990-х гг. в результате протестов общественности, позднее были воскрешены и воплощены в жизнь без особой дискуссии в обществе; некоторые из них были видоизменены (проект застройки района Строгино в Москве), некоторые – нет (Комплекс сооружений защиты Ленинграда от наводнений). Это могло бы привести к выводу о более низком уровне общественной обеспокоенности экологическими проблемами в конце 1990-х – начале 2000-х гг. в сравнении с перестройкой, если бы не развитие многих форм общественного участия в третий период. Скорее следует говорить об усилении давления государства при реализации крупномасштабных проектов и о том, что общественность большее внимание стала уделять мелко– и среднемасштабным проектам.

3. Современная ситуация

В настоящее время общественное участие в процессах принятия экологически значимых решений часто проходит по сценарию «манипуляция – конфликт». Он состоит в том, что права общественности на участие нарушаются и решение принимается с игнорированием мнения общественности, которая не получает никакой информации. Если общественность оценивает последствия намечаемой деятельности как значительные, то возникает конфликт. Конфликты редко заканчиваются модификацией намечаемой деятельности. Либо общественность «проигрывает» и проект реализуется в неизменном виде, либо общественность «выигрывает» и реализацию проекта удается остановить.

Стратегические решения в последнее время чаще всего готовятся и принимаются без обсуждения с общественностью, что приводит к конфликтам на стадиях их реализации. Государственные органы по большей части не выполняют свои обязанности по обеспечению общественного участия. Причинами этого являются как их позиция по отношению к общественности, так и объективные факторы:

• отсутствие установленных регламентов общественного участия;

• отсутствие прямой ответственности государственных служащих;

• отсутствие и у государственных органов, и у общественности достаточных ресурсов (образования, опыта, штата, бюджета и инфраструктуры) для соответствующего выполнения этих функций.

Весьма важное обстоятельство – недостаток профессиональных экологических знаний у представителей органов охраны правопорядка (прокуратуры, судов).

Некоторые качественные выводы можно сделать по поводу зависимости общественного участия от типа проекта:

• как правило, общественное участие отсутствует в случае мелких проектов с незначительным воздействием на окружающую среду и здоровье населения;

• проекты по добыче и транспортировке нефти и газа и крупномасштабные транспортные проекты являются наиболее закрытыми для общественного участия;

• проекты в городах привлекают большее внимание общественности.

4. Удачные практики общественного участия

В рассмотренных случаях был выявлен ряд положительных практик общественного участия, которые могут быть тиражированы:

– в Иркутской области сложилась интересная практика участия экспертов из общественных организаций в комиссии государственной экологической экспертизы;

– в случае Всеволожского завода прокатных изделий общественная экологическая экспертиза и слушания проводилась в соответствии с открытыми утвержденными регламентами. В этом же случае общественные организации распространили том ОВОС по библиотекам, где местное население имело возможность ознакомиться с ним;

– в пилотном проекте Московской общественной организации «Эколайн» были разработаны системы отбора проектов (скрининга) для проведения ГЭЭ, критерии отбора включали и степень обеспокоенности общественности;

– в некоторых субъектах Федерации разработано и принято законодательство по общественному участию, в частности, в Санкт-Петербурге – Закон о порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга, похожий закон принят и в Москве;

– в некоторых регионах (Санкт-Петербург, Иркутская обл., Мурманская обл.) выявлены успешные примеры участия общественных организаций в законотворческой деятельности.

Позиции участников процесса принятия решений

Несмотря на сравнительно ограниченный объем выборки (31 интервью), ее анализ позволяет выявить достаточно отчетливые позиции участников процесса.

1. Основной характеристикой картины, выявленной при интервьюировании, является сильное взаимное предубеждение групп друг против друга. Исключением являются группы позиций «Прогрессивные чиновники» и «Профессиональные общественники». Независимо от того, насколько взаимные обвинения обоснованны, эта ситуация затрудняет сотрудничество между участниками процесса и представляет серьезное препятствие для общественного участия.

2. Против общественности (как экологических движений, так и местных жителей) предубеждена значительная часть опрошенных разработчиков ОВОС и проектировщиков, сотрудников ГЭЭ, а также часть инициаторов деятельности. Респонденты приводили различные аргументы в поддержку своей позиции, которые сводились к тому, что общественность не обладает качествами, которые позволили бы ей полноценно участвовать в процессе принятия решений. При этом представители общественности осознают, что существует такое предубеждение. Эта позиция может негативно влиять на деятельность инициаторов, сотрудников ГЭЭ и разработчиков ОВОС по обеспечению общественного участия.

3. «Общественники-борцы», в свою очередь, не доверяют государственной власти и, в меньшей степени, бизнесу. То, что общественность не доверяет органам государственной власти, может представлять препятствие для установления эффективного диалога между общественностью и властью.

4. Государственная экологическая экспертиза утрачивает доверие не только общественности, но и части бывших и нынешних сотрудников системы ГЭЭ.

Российское и европейское законодательство

Российское право в некоторых аспектах процедур принятия экологически значимых решений разработано подробнее и глубже, чем европейское. Так, решение ГЭЭ о допустимости или недопустимости намерения или проекта в российском праве является обязывающим, в то время как статья 8 Директивы ЕС 85/337 гласит: «При принятии решения следует учитывать результаты и данные, полученные в соответствии со статьями 5, 6 и 7 при рассмотрении намерения».

Однако действенность ГЭЭ вследствие широты спектра рассматриваемых ею объектов ограничена. Процедуры скрининга (отбора значимых проектов для проведения ОВОС и ГЭЭ, англ. screening – отсев) в российском праве не существует (или уже не существует). Это приводит к тому, что ГЭЭ ежегодно рассматривает от 50 до 70 тысяч проектов. Усилия НГО по разработке процедур скрининга до настоящего времени сталкиваются с политическим противодействием и сопровождаются дискуссией в сообществе работников ГЭЭ, оценивающих достоинства и недостатки скрининга.

Как немецкая, так и российская процедуры ОВОС в той или иной форме предусматривают скопинг (определение задач ОВОС, англ. scoping – обзор) в качестве их начального этапа. Материалы, рассматриваемые в рамках скопинга, более или менее идентичны в обеих странах.

Однако существуют и весьма значительные различия в процедурах. Так, в российской процедуре скопинг обязателен, но ответственность за его проведение в форме подготовки технического задания на ОВОС лежит на инициаторе деятельности. Инициатор деятельности составляет задание подрядчику, выполняющему ОВОС, или самому себе (крупные компании, у которых есть экологический отдел), при этом он не обязан выяснять мнение других ведомств, а они, в свою очередь, не проявляют большого интереса.

Формально правила участия общественности в ОВОС и ГЭЭ в России соответствуют требованиям Орхусской конвенции. В некоторых аспектах российские правила даже превосходят требования Конвенции. Проблемы участия российской общественности (они охарактеризованы выше, в главе 7), обусловлены не столько недостатками правовых норм, сколько отсутствием контроля за их соблюдением, или являются результатом некоторых небольших отклонений российского права от Орхусской конвенции – отклонений, которые на практике оказываются весьма важными.

2. Проверка гипотез и полнота ответов на поставленные вопросы

Гипотезы

Во-первых, мы полагали (см. главу 3), что в процессе перехода от плановой экономики к рыночной формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, а также нормативно-правовая база, закрепляющая общественное участие, должны становиться более демократичными, а само участие – более активным и заинтересованным. Мы также полагали, что процесс перехода не был равномерным, а состоял их нескольких этапов, различающихся нормативно-правовым и институциональным закреплением механизмов принятия решений и практикой их принятия.

В самом общем виде эта довольно очевидная гипотеза оказалась верной, но процесс демократизации общественного участия в течение последних 20 лет был не только неравномерным, но и разнонаправленным.

Во-вторых, мы исходили из предположения, что анализ использования таких инструментов принятия решений на государственном уровне, как ОВОС и ГЭЭ, позволяет выявить участие общественности в принятии этих решений. Вместе с тем мы допускали возможность расхождения между нормами законодательства и реальной практикой принятия решений.

Действительно, процедуры ОВОС и ГЭЭ, начиная с 1990-х гг., приобрели роль основных законных механизмов общественного участия, в то время как до этого времени формы участия общественности в принятии экологически важных решений не были четко регламентированы и общественное участие имело преимущественно стихийный характер. Вместе с тем эффективность общественного участия в России зависела и зависит отнюдь не только от законодательно закрепленных норм.

В-третьих, мы предполагали, что региональные различия в природных условиях, в социальном и экономическом развитии страны могут проявляться в региональной специфике процедур и в практике использования инструментов ОВОС и ГЭЭ.

Такие различия выявились, но они не являются принципиальными во всех аспектах участия общественности и реализации процедур ОВОС и ГЭЭ, хотя «столичная» ситуация в Москве и Санкт-Петербурге отлична от «провинциальной».

В-четвертых, мы рассчитывали, что российские и европейские стандарты допускают их формальное и содержательное сравнение и могут быть в определенной степени гармонизированы.

В основных чертах европейские и российские нормы формально соответствуют друг другу, но практика их применения весьма различна. Возможности гармонизации существуют, но для этого нужна политическая воля и повышение правовой культуры общества.

Вопросы

Что касается поставленных в начале исследования вопросов, то без достаточно полного и четкого ответа остались только некоторые из них. Очевидно, именно они нуждаются в дальнейшей проработке.

1. Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа?

Формально схемы принятия решений могут различаться только в одном случае – в зависимости от того, на каком уровне рассматривается проект или намерение инициатора: на федеральном или на региональном. На практике в разных экспертных комиссиях в различных регионах используются неодинаковые схемы. Так что элементы скрининга существуют. Но достаточно глубоко проанализировать эту практику и систематизировать действующие схемы нам не удалось.

2. Кто участвует в принятии решений и каким образом?

Хотя формально в этом процессе участвуют все стороны, нужно признать, что во многих случаях механизм принятия решения остается недостаточно прозрачным. По-видимому, нередко решение принимается заранее на политическом уровне. Или же оно принимается после прохождения проекта через ГЭЭ, но мотивируется не экологическими, а экономическими или иными интересами.

3. Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?

В результате исследования была выявлена активность общественности, главным образом населения и общественных организаций, в связи с принятием экологически значимых решений. На активность населения, безусловно, влияют то, затронет ли планируемая деятельность интересы граждан, а также более широкие представления о ценностях среды обитания. На активность общественных организаций влияют, с одной стороны, социальный заказ (интересы населения), а с другой стороны, собственные приоритеты (например, охрана ООПТ, животных и пр.). Для дальнейшего выявления факторов, влияющих на активность общественности, потребовалось бы специальное исследование на гораздо более обширном материале.

4. Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?

Определенного ответа мы дать не можем, поскольку ни документы ОВОС и ГЭЭ, ни материалы интервью не содержат сведений о контроле за последствиями реализованных проектов. И хотя программы мониторинга последствий нередко присутствуют в материалах ОВОС, мы не имеем данных об их реализации. Об уменьшении негативных последствий по нашим материалам можно говорить лишь в том случае, если ГЭЭ или референдум отвергли экологически неблагоприятный проект и он не был реализован.

Для более основательной проработки некоторых из указанных выше вопросов можно рекомендовать, например, такую схему анализа материалов ОВОС, ГЭЭ, прессы и общественного мнения.

Эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду определяется, наряду с названными выше (см. пункт 1 раздела «Общественное участие в целом»), еще некоторыми другими группами факторов:

• культурой и сложившейся практикой действий власти и хозяйственников;

• характером и масштабом воздействия проекта/объекта;

• качеством и доступностью информации об объекте/проекте.

Можно попытаться более полно проанализировать роль этих факторов. В этом анализе при прочих равных условиях можно исходить из следующих предположений:

• наиболее активно и эффективно общественность действует в ситуациях, когда воздействие проекта явным образом направлено на людей и велико, а информация доступна и ее качество высоко;

• менее эффективны действия общественности в ситуации, когда воздействие велико и явно направлено на людей, но информация неадекватна или недоступна;

• сравнительно слабые или неявные воздействия на людей или даже значительные воздействия на природу, но непосредственно не угрожающие людям, обычно не вызывают активных действий со стороны населения, а вызывают озабоченность природоохранных НПО и др.

Эти возможные «модели», а также иные варианты участия общественности отчасти можно выявить на уже имеющемся у нас материале. Разумеется, действительность сложнее таких модельных представлений, но определенное соответствие, по крайней мере, двум из этих моделей можно, как кажется, увидеть на двух наших примерах из современного периода – на ситуациях во Всеволожске (Р2) и в Геленджике (К2).

В обоих названных случаях были вполне явно затронуты интересы множества людей. В Геленджике достаточно полных и ясных сведений об экологических последствиях строительства порта граждане, по-видимому, не имели, а возможно, и не очень ими интересовались и потому могли склоняться к разным решениям в зависимости от конъюнктуры, определяющейся другими (вероятно, экономическими) факторами. Во Всеволожске изначально граждане не имели никакой информации о проекте и только на последнем этапе принятия решений могли опираться на достаточно понятную экологическую информацию, касающуюся опасных последствий строительства завода для здоровья людей.

Для анализа роли факторов, характеризующих участие общественности, предлагается систематизировать уже описанные примеры/ объекты, а также последующие описания или специально собранные дополнительные сведения (статистику) о состоявшихся экспертизах, по следующей схеме.

Воздействия проекта/объекта на окружающую среду рекомендуется анализировать, объединив все ситуации в несколько вариантов, выделяемых по сочетаниям таких признаков:

• сильные, умеренные, слабые воздействия;

• локальные, региональные или межрегиональные;

• с риском или без рисков возможных аварийных ситуаций;

• воздействия, проявляющиеся в слабо, умеренно и плотно населенных местностях.

Сочетаться в реальных ситуациях все эти признаки могут различным образом. Сравнивать такие сочетания предлагается по балльным оценкам значимости воздействий, представленным ниже в составленной для этих целей таблице 30. Она содержит 36 сочетаний указанных выше признаков. Значимость этих сочетаний/ситуаций оценивается суммами баллов от 12 до 2. Каждый из описанных случаев эксперты могут отнести к одному из сочетаний признаков и по этой таблице определить соответствующую данной ситуации сумму баллов.

Качество и доступность информации о воздействиях на окружающую среду рекомендуется анализировать, также объединив все ситуации в несколько вариантов, выделяемых по сочетаниям таких признаков:

• полнота ОВОС (хорошая, удовлетворительная, неудовлетворительная);

• надежность ОВОС (хор., удов., неуд.);

• открытость (несекретность) информации (хор., удов., неуд.);

• распространенность информации (хор., удов., неуд.).

Названные признаки в реальных ситуациях также могут сочетаться различным образом. Возможные сочетания признаков (ситуации), относящиеся к качеству и доступности информации, и предлагаемые балльные оценки этих ситуаций представлены ниже в таблицах 32 и 33. Каждый из описанных случаев эксперты по этим таблицам могут отнести к одному из сочетаний признаков и получить для этих случаев/примеров соответствующие оценки в баллах (от 6 до 2 в таблице 31 и до нуля в таблице 32).

Затем для каждого случая/примера можно определить сумму баллов по всем трем таблицам. Чем выше эта сумма, тем потенциально может быть значительнее эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду в каждом конкретном случае.

Таблица 30. Балльная оценка интенсивности воздействия объектов на окружающую среду с учетом ареала воздействия и населенности местности

Таблица 31. Балльная оценка качества информации

Таблица 32. Балльная оценка доступности информации

Минимальная суммарная оценка составляет 4 балла, максимальная – 24 балла. Мы получаем, таким образом, шестикратное различие в интенсивности суммарного влияния двух групп факторов, которые потенциально могут влиять на успешность действий общественности. На самом деле, масштаб различий в эффективности общественного участия может быть иным, но уже за счет действия других групп факторов – правовых возможностей, опытности общественных организаций, отношений с инициаторами и субъектами хозяйственной деятельности, с органами власти и т. д. Кроме того, в таблицах условно принята равномерная шкала баллов, хотя в реальности переходы между соседними ситуациями могут быть иными. И это также снижает точность сопоставлений. Но условность и приблизительность обычны для технологии балльных оценок.

Если теперь попытаться оценить в баллах по таблицам 30–32 влияние двух групп факторов – интенсивности воздействий на окружающую среду и информации о них – на потенциальную эффективность участия общественности в осуществлении проектов строительства завода во Всеволожске и порта в Геленджике, то эти оценки получатся одинаковыми:

• для Всеволожска – соответственно 12 + 4 + 4 = 20;

• для Геленджика – соответственно 10 + 4 + 6 = 20.

Однако характер общественного участия в реализации этих объектов, как мы знаем, был различным. Во Всеволожске мнение граждан не менялось и было постоянно негативным. В Геленджике же оно вначале было нейтральным (формальная поддержка, организованная инициаторами проекта, не в счет), а затем изменилось на негативное, хотя граждане при этом не стали, насколько об этом можно судить по имеющимся материалам, более просвещенными в экологических вопросах. Таким образом, при одинаковой роли анализируемых факторов и поэтому потенциально одинаковом возможном эффекте участия общественности он может оказаться меньшим или большим, а также менее или более определенным в зависимости от организованности граждан, компетентности общественных лидеров и от поведения инициаторов проектов и властей.

Следовательно, задачи дальнейшего анализа роли общественности для этих, а также других случаев заключаются в том, чтобы разработать способы сравнительного анализа роли компетентности граждан, общественных организаций и корректности поведения хозяйственных руководителей и властей.

Первую из этих задач применительно к ситуациям во Всеволожске и Геленджике, очевидно, можно конкретизировать следующим образом. В случае Всеволожска необходимо уточнить, насколько информация о воздействиях проекта на окружающую среду и здоровье людей, предоставленная общественности его инициаторами, была достаточной для принятия гражданами решений, а также экологической ли информацией руководствовались все граждане и не использовалась ли экологическая информация общественными лидерами не только для противодействия опасным замыслам инициаторов проекта, но также и для борьбы за упрочение своего влияния в районе. В Геленджике задача может быть поставлена сходным образом. Там тоже важно было бы уточнить, насколько полной и достоверной была предоставленная гражданам экологическая информация. Что же касается компетентности общественных организаций, то по имеющимся материалам можно было предположить, что во Всеволожске эти организации были более опытными, чем в Геленджике, и довольно успешно противодействовали попыткам инициаторов проекта манипулировать мнением граждан. Тем не менее это суждение все же требует подтверждений. Однако тут мы переходим уже к вопросам, связанным с решением второй из названных выше задач.

Если использовать таблицы 30–32 для оценки характера воздействия и информации о воздействии на третьем примере – на материалах по строительству нефтепровода Каспийского трубопроводного консорциума к побережью Черного моря (К4), то суммарная балльная оценка роли этих факторов составит 20 баллов (соответственно 12 + 4 + 4), то есть ту же величину, что для двух предшествующих примеров. Однако эффект участия общественности в этом случае был существенно ниже, чем в двух других. И тут причина, очевидно, заключается в сильном влиянии инициаторов проекта и региональных, а возможно и федеральных властей, которые, судя по имеющимся материалам, умело подавляли или нейтрализовали попытки граждан и общественных организаций принять участие в решении о строительстве трубопровода. Вероятно, велика была и роль крупного капитала (в сравнении со Всеволожским заводом и Геленджикским портом).

Итак, по-видимому, можно думать, что предлагаемую схему анализа роли факторов, определяющих участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду, использовать полезно. Действительно, выполненный анализ побуждает более полно исследовать влияние представителей бизнеса и властей на поведение общественности – граждан, общественных организаций и их лидеров.

Рассмотрим теперь другие три примера, отличающиеся от проанализированных выше меньшим влиянием на окружающую среду. Два из этих примеров – это объекты московского коммунального хозяйства, а третий – газовые скважины, расположенные в сибирской тайге.

По таблицам 30–32 роль этих факторов для дорожной развязки, выводящей автотранспорт из района Новокосино в Москву через Московскую кольцевую автодорогу (М1), получает суммарную оценку в 17 баллов (6 + 5 + 6), для Хапиловской насосной станции по перекачке горячей воды в Бауманском районе Москвы (М4) – оценку в 8 баллов (5 + 3 + 0), а для скважин Ковыктинсокого газоконденсатного месторождения в Иркутской области (I4) – оценку в 13 баллов (3 + 6 + 4).

По этим оценкам можно было бы предположить, что в данном ряду примеров наиболее эффективно общественность должна была или могла действовать в Новокосино, несколько менее эффективно в Ковыкте и гораздо менее эффективно в Хапилово.

Действительно, общественное участие в Новокосино было продуктивным в том смысле, что полезный в социально-экономическом аспекте и экологически достаточно благополучный проект был позитивно принят на общественных слушаниях, корректно организованных инициаторами проекта и местными властями.

Участие местных жителей в оценке последствий бурения и эксплуатации газовых скважин в Ковыкте было формальным, хотя проект может оказать заметное влияние на окружающую среду в аварийной ситуации. Так что местные жители могли бы «поторговаться» с инвесторами и согласиться на одобрение проекта с условием получения от них более значительных благ, чего они не сделали. В этом примере полезно было бы выяснить, почему местные власти не способствовали более осмысленному участию граждан в оценке проекта.

Ситуация с общественным участием в Хапилове показательна в нескольких отношениях. Во-первых, бурных протестов граждан можно было бы избежать, если бы инвесторы позаботились о том, чтобы должным образом информировать местных жителей о проекте. В значительной мере острота протестов была связана с отсутствием или недоступностью информации о проекте. Во-вторых, для строительства насосной станции можно было бы выбрать – учитывая интересы граждан – более подходящее место. В третьих, инвесторам не пришлось бы под давлением общественности и в порядке компенсации ущерба сооружать рядом с насосной станцией детские игровые площадки, хотя польза от них очевидна. Появление этих площадок – в большой мере заслуга местного сообщества.

Таким образом, эффект общественного участия в Хапилове оказался значительнее, чем в Ковыкте, хотя предпосылки для такого развития событий в Хапилове были ниже, а в Ковыкте – выше.

Таблица 33. Балльная оценка шести избранных объектов

Очевидно, сопоставление предпосылок развития этих ситуаций с учетом их балльных оценок по предложенной схеме анализа позволяет поставить ряд дополнительных вопросов для прояснения позитивной или негативной роли инициаторов проектов и местных властей применительно и к менее крупным проектам, чем Всеволожский завод, нефтепровод в окрестностях Новороссийска и Геленджикский порт.

В таблице 33 для сравнения сведены все балльные оценки для всех шести рассмотренных примеров.

Первые три примера характеризуются значительным воздействием на ОС, удовлетворительным качеством информации, разной степенью ее доступности. При этом суммарное влияние этих факторов для всех трех примеров одинаково, а эффект участия общественности различен – за счет действия других факторов.

Следующие три примера характеризуются умеренным воздействием на ОС, различным качеством и доступностью информации. При этом суммарное воздействие этих факторов и эффект участия общественности в данных случаях также существенно различны.

Как же более надежно взвешивать эффект участия общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду?

Первым шагом, вероятно, может быть оценка (балльная или иная) предпосылок общественного участия по предложенной схеме, которая, безусловно, требует совершенствования, но все же отчасти уже «работает», позволяя выявить неясные моменты и поставить дополнительные вопросы.

Вторым шагом может быть оценка результатов общественного участия по ряду признаков, например:

• характер сделанных общественностью замечаний и степень их учета в ОВОС и в ГЭЭ;

• методы и соответствующая «цена» общественного участия (сбор информации, информирование граждан, экспертная оценка информации, участие в слушаниях или организация слушаний с подготовленными убедительными аргументами и предложениями, кампании протестов, референдум);

• возникновение или укрепление структур, свидетельствующих о росте самоорганизации общества.

Третьим шагом может стать оценка влияния инвесторов и властей на участие общественности в принятии экологически значимых решений.

В этой работе специальное внимание нужно уделять выявлению лазеек и дефицитов в нормативах, используемых инвесторами и властями в своих интересах. Нужно также анализировать статистику состоявшихся экспертиз, разработав схему их краткого описания.

С учетом результатов такого анализа разработка методических рекомендаций для граждан, общественных организаций, инвесторов и государственных органов по участию общественности в оценке и регулировании воздействий на окружающую среду, очевидно, станет более содержательной задачей.

3. Каковы перспективы?

По сравнению с началом 1990-х гг. влияние общественности на процессы принятия экологически значимых решений стало менее эффективным. Определенные успехи достигались лишь в тех случаях, когда наряду с институциональными механизмами использовались неинституциональные, позволявшие особенно энергично демонстрировать общественное мнение и оказывать давление на структуры, принимающие решения. Либо в случаях поддержки действий общественности со стороны конкурирующего бизнеса или крупных чиновников, вовлеченных в избирательные компании. Трудности вызывают чувства разочарования и отвращают часть общественности от участия в принятии решений.

В настоящее время можно, однако, видеть, что общественность в ответ на появление существенно затрагивающих ее интересы проектов становится более ангажированной, организует сети и объединения. При нынешнем положении дел она старается использовать предоставляемые государством возможности демократии и иногда успешно их реализует. Но пока ответная реакция государства выражается не в увеличивающейся готовности к кооперации, а в усилении запретов.

Возникает справедливый вопрос: как современная ситуация и возникший конфликт будут развиваться в дальнейшем? Возможны четыре сценария:

Статус кво. Нынешнее неравенство сил (с одной стороны усилившееся государство с его стремлением не вовлекать общественность в принятие решений, с другой – профессионализирующаяся общественность, добивающаяся своих целей с помощью доступных демократических инструментов) сохраняется, несмотря на усилия граждан, общественных групп и НГО влиять на принятие решений. Однако власти до определенной степени продолжают считаться с демократическими институтами.

Имитация демократических процедур. Власти и инициаторы деятельности будут все более широко использовать подставную общественность и создавать структуры, имитирующие общественное участие. Примеры таких манипуляций и в сфере охраны природы, и в общественной жизни страны множатся.

Усиление запретительных механизмов. Неравенство будет усиливаться в пользу государственных органов принятия решений. Участие граждан станет все более затруднительным. Пассивность в обществе возрастет и в конце концов приведет к отказу от попыток участия в принятии решений. Ползучий процесс ослабления демократии проявляется, например, в неисполнении судебных решений. Инициируемый процесс разрыва обратной связи между сторонами, участвующими в принятии решений, создает опасность потери их легитимности в глазах общественности. Можно, однако, предположить, что это приведет к росту конфликтности, а не к тихому сползанию в старую систему отношений.

Участие общественности в процессе принятия решений снова становится эффективным. Сохраняются шансы, что процедуры участия снова станут доступнее. Эти шансы, нужно признать, не очень значительные, но может оказаться, что нынешнее общественное давление окажется достаточным, чтобы возможность эффективного участия общественности открылась снова. Может быть, динамика процессов будет развиваться таким образом, что демократическое равновесие стабилизируется.

4. Основные рекомендации

Процедуры ОВОС и ГЭЭ

Представляется целесообразным, опираясь на институт государственной экологической экспертизы, сосредоточить работу на следующих направлениях.

1. Выполнение требований ОВОС в проектах всех типов, включая гражданские.

2. Обеспечение реального перехода к поэтапному выполнению ОВОС с учетом мнения всех заинтересованных сторон.

3. Развитие методологии альтернативного анализа в интересах постоянного сокращения всех возможных затрат и потерь.

Для улучшения работы ГЭЭ необходимо нормативно обеспечить более тесную связь процедур составления ОВОС и использования ее результатов в работе комиссий ГЭЭ (участие экспертов ГЭЭ в разработке технического задания на ОВОС, проверка качества ОВОС и соблюдения всех процедур ее выполнения и др.).

Кроме того, необходимо устранить возникающие пробелы и противоречия в законодательстве, имеющем непосредственное отношение к оценке воздействия на окружающую среду и к экологической экспертизе хозяйственной и иной деятельности государства и граждан. Так, в настоящее время возникают возможности юридически неоднозначной трактовки процедур выделения земельных участков для осуществления тех или иных намерений инвесторов или властей, а также процедур оценки допустимости этих намерений – по новому Земельному кодексу, по Закону об экологической экспертизе (1995) и по новому Градостроительному кодексу (2004). Их нужно устранить.

Общественное участие

1. Разработка нормативно-правовой базы и процедур общественного участия

• В нормативно-правовых документах необходимы определения основных терминов, таких, как «общественность», «заинтересованная общественность» и пр.

• В Положения об органах государственной власти должны быть введены обязательства в сфере обеспечения общественного участия.

• Желательно включить в ОЭЭ элементы вовлечения общественности (информирование через местную прессу, доступ к ОВОС и пр.).

• Необходимо введение детальных регламентов процедуры общественных слушаний на региональном и местном уровнях.

• Положения об общественных слушаниях должны содержать требования того, что инициатор несет расходы по копированию и распространению ОВОС и прочие сопряженные расходы.

• Желательно включение в Гражданский процессуальный кодекс и в Закон об охране окружающей среды положения, позволяющего общественности (НГО) инициировать судебные дела против намечаемой деятельности, создающей опасность нарушения окружающей среды и угрозу здоровью населения.

• Необходимо разработать четкую прозрачную процедуру подготовки и принятия стратегических решений (политик, планов, программ).

• Для того чтобы избежать манипуляций, необходимо регламентировать использование результатов опросов общественного мнения в различных формах участия общественности (слушаниях, ОВОС, при принятии решений органами государственной власти и пр.).

2. Институциональные мероприятия для органов государственной власти

• Рекомендуется предпринять меры по увеличению прозрачности работы государственной экологической экспертизы: информировать общественность о планируемых и проводимых ГЭЭ, публиковать заключения ГЭЭ (например, в Интернете), установить порядок ответов на запросы граждан.

• Рекомендуется разработать быстрый механизм получения документации на общественные экологические экспертизы через органы государственной экологической экспертизы.

• Рекомендуется создавать суды экологической юрисдикции или проводить программы обучения судей в сфере охраны окружающей среды и здоровья населения.

• Введение согласования технического задания на разработку проектной документации и ОВОС с органом ГЭЭ создаст предпосылки для того, чтобы этот документ был открытым для общественности.

• Необходимо разработать рекомендации по проведению ОВОС для принятия стратегических решений (политик, планов, программ и пр.).

• Необходимо четкое разделение полномочий между государственным санитарно-эпидемиологическим надзором и государственной экологической экспертизой.

• Необходимо повышение экологической осведомленности государственных служащих, депутатов органов законодательной власти и их помощников.

• Необходимо нарабатывать практику проведения ГЭЭ международных коммерческих соглашений и соглашений о разделе продукции.

• Рекомендуется введение программ финансирования общественного участия, в особенности в области стратегического принятия решений (как программы, организованные в Канаде в соответствии с канадским законом об охране окружающей среды).

3. Институциональное развитие НГО

• Рекомендуется разрабатывать и принимать добровольные стандарты проведения общественной экологической экспертизы, а также механизмы установления соответствия деятельности НГО этим стандартам и присоединения к ним.

• Рекомендуется разрабатывать положения об ОЭЭ и следовать им при взаимодействиях с органами государственной власти.

• Использование общественных палат рекомендуется в профессиональных областях, таких, как ядерная безопасность, безопасность гидротехнических сооружений и пр., но они не должны заменять участие широкой общественности. Финансирование общественных палат не должно проводится из одного источника.

• Необходимо усиливать взаимодействие между НГО и органами законодательной власти. Выявленный положительный опыт участия общественности в законодательном процессе следует тиражировать.

• Региональные руководства по общественному участию могут помочь гражданам разобраться в многочисленных согласованиях, которые проходят проекты, и выяснить возможности для своего участия. Такие «путеводители по общественному участию» должны издаваться с участием органов государственной власти и регулярно обновляться.

4. Органы местного самоуправления (ОМСУ)

• Необходимо разрабатывать и реализовывать образовательные программы по общественному участию для сотрудников органов местного самоуправления.

Необходимо на муниципальном уровне разрабатывать и принимать нормативные документы:

– положения о регистрации общественных экологических экспертиз;

– положения о порядке выдачи органами местного самоуправления согласований намечаемой деятельности, включающие общественные слушания, представление информации общественности и пр.

• В бюджетах ОМСУ должны быть предусмотрены средства на деятельность по обеспечению общественного участия, в том числе на проведение общественных экологических экспертиз.

Позиции участников процесса

Для преодоления существующего взаимного недоверия между представителями общественности, государства и бизнеса и нежелания сотрудничать должны быть приняты энергичные меры:

– следует всеми доступными способами (в печати, на объединенных конференциях и т. д.) разъяснять мотивы этого недоверия, побуждая стороны высказывать их открыто;

– нужно находить посредников для открытого диалога, который будет способствовать устранению недоразумений, позволит лучше аргументировать позиции сторон и выявить общие интересы;

– первым шагом для организации такого диалога может послужить специальное независимое Интернет-издание, координируемое, например, тремя авторитетными структурами, представляющими государство, общественность и бизнес, или такими структурами как торгово-промышленные палаты федерального и регионального уровней;

– важно возможно более широко распространять опыт позитивного сотрудничества, в том числе в рамках специально организованных курсов повышения квалификации или учебных программ экологического менеджмента для представителей всех сторон процесса.

Российские и европейские нормы и подходы

Скопинг

Полезно было бы предусмотреть дополнительные процедурные предписания, которые на практике улучшили бы положение, существенно не меняя при этом имеющиеся правовые нормы.

Основное предложение по совершенствованию процедуры – это вовлечение Комиссии государственной экологической экспертизы в процесс составления технического задания на ОВОС с самого его начала. Задачей Комиссии могло бы стать кооперирование с инициатором проекта/деятельности в работе по составлению технического задания и консультирование в ходе разработки ОВОС. Часто материалы ОВОС содержат доброкачественные сведения о воздухе и водах, но неудовлетворительные по другим аспектам оценки. Поэтому в России скопингу должно придаваться особое значение.

Органы ГЭЭ могли бы приглашать всех заинтересованных участников на обсуждение намерений инициатора проекта, выбрав удобную дату и предусмотрев достаточные временные рамки для анализа материалов.

Отчасти предлагаемые функции в некоторых регионах уже выполняют Межведомственные комиссии при областных правительствах (администрациях).

Участие общественности

Основные причины недостаточно эффективного (по сравнению со странами Европейского союза) использования прав общественности, указанные ниже, должны быть устранены:

– Полномочия между инициатором деятельности и местными властями не разделены достаточно четко.

– Общественные организации имеют в глазах властей плохую репутацию.

– Инициатор деятельности и муниципальные власти часто умышленно не исполняют своих обязанностей. Их действия не контролируются должным образом.

– Общественность недостаточно осведомлена о своих правах.

– Общественность недостаточно структурирована или организованна, по сравнению с тем, как это имеет место в западных странах.

Отсюда следуют три конкретных предложения по гармонизации российских и европейских норм общественного участия в принятии экологически значимых решений.

1. Ответственность за общественное участие должна всегда лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей автоматически, а не по ее запросам.

* * *

Выявленные нами особенности и тенденции участия российской общественности в принятии экологически значимых решений могут навести читателей на мысль о том, что благоприятная ситуация 1990-х гг. кардинально изменилась и с начала 2000 г. только прогрессивно ухудшается.

С другой стороны, результаты предпринятого нами анализа не следует считать исчерпывающими. Вектор общественного развития не бывает прямолинейным и достоверно проявляется на более длительных отрезках времени. Наше общество в целом и его отдельные страты (в контексте нашего исследования это, прежде всего, природоохранные государственные структуры, общественные организации и группы граждан, а также инициаторы хозяйственной деятельности) меняются, приобретают опыт существования в новой социально-экономической среде – как негативный, так и позитивный.

Мы надеемся, что результаты нашей работы помогут всем участникам процесса лучше ориентироваться в его структуре и динамике и находить новые линии развития.

Литература

Аб’Сабер А. Н., Мюллер-Плантенберг М., Ретеюм А. Ю. (ред.) 1997. Ответственность перед будущим. М.: Евразия.

Белоногов В. А., Костюкевич И. И. 2001. Роль ОВОС в системе инструментов по управлению окружающей средой // Экологическое консультирование. № 1.

Васильев С. А. 1998. Экологическая экспертиза: 10 лет практики // Экологический вестник Москвы. № 9.

Волков В. 1997. Общественность – забытая практика гражданского общества // Pro et Contra. № 2, 3.

Гришин Н. Н. 1997. Общественность и среда обитания. Правовые аспекты участия общественности в принятии экологически значимых решений в России и Европе. М.: Тасис.

Гришин Н. Н. 1997. Оценка воздействия на среду обитания как один из основных механизмов реализации экологических прав общественности // Экотерра. № 3.

Журнал «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду» («ЭЭиОВОС»), издается в Москве с лета 1996 года (от 4 до 6 номеров в год) агентством «Экотерра» и Центром экологических проектов при поддержке Министерства природных ресурсов РФ.

Максименко Ю. Л., Горкина И. Д. 1997. Оценка воздействия на окружающую среду. Пособие для практиков // Проект по управлению окружающей средой. Российская программа организации инвестиций в оздоровление окружающей среды. М.: НУМЦ Госкомэкологии России. 117 с.

Максименко Ю. Л., Горкина И. Д. 1999. Оценка воздействия на окружающую среду. М.: Издательство РЭФИА.

Патнэм Р. 1996. Чтобы демократия сработала. М.: Ad Marginem.

Схольте Я. 2003. Демократизация глобальной экономики: роль гражданского общества // Центр изучения глобализации и регионализации.

Хлопин A. 1997. Становление гражданского общества в России: институциональная перспектива // Pro et Contra. № 2, 4.

Хотулева М. В., Заика Е. А. и др. 1998. Общественная экологическая экспертиза: вчера, сегодня, завтра. М.: Эколайн.

Хотулева М. В., Черп О. М., Виниченко В. Н., Заика Е. А. 1998. Как организовать общественную экологическую экспертизу: рекомендации для общественных организаций. Исправленное и дополненное издание. М.: Социально-экологический союз. 72 с.

Черп О. М., Виниченко, М. В. Хотулева, Молчанова Я. П., Дайман С. Ю. 2000. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. М.: Социально-экологический союз.

Черп В. Н. Виниченко М. В. Хотулева и др. 2001. Оценка экологического воздействия и экологическая экспертиза. М: Социально-экологический союз. 312 с.

Яблоков А. В. и др. 2004. Зеленое движение и гражданское общество: нарушение экологических прав граждан в России. М.: Товарищество научных изданий КМК.

Яницкий О. Н. 2002. Россия: экологический вызов (общественные движения, наука, политика). Новосибирск: Сибирский хронограф.

Arnstein Sherry R. 1969. A Ladder of Citizen Participation // JAIP. Vol. 35. No. 4. Р. 216–224.

Cherp O., Golubeva S. 2004. Environmental assessment in Russian Federation: evolution through capacity building. Impact assessment and project appraisal. Vol. 22. No. 2.

Cherp O., Lee N. 1997. Evolution of SER and OVOS in Soviet Union and Russia (1985–1996) // Environmental Impact Assessment Review. No. 17. P. 177–204.

Lee N., George C. (eds.). 2000. Case Studies of Environmental Assessment in Countries in Transition // School of Planning and Landscape, University of Manchester.

Приложения

Приложение 1. Схема описания изучаемого примера/проекта

Часть 1. Общее описание проекта

1.1. Общая характеристика проекта/объекта

Название и цель (назначение) проекта.

Место реализации и статус территории, непосредственно затрагиваемой проектом (предписанное прежними планами землепользование, режим охраны – если существует).

Стоимость проекта (объем планировавшихся инвестиций).

Заказчики и инвесторы, их интересы.

1.2. Аннотация хода планирования и реализации проекта

Приведите краткую историю планирования, экспертизы и реализации проекта (в свободной форме, около 500 слов).

1.3. Описание природы, населения и хозяйства

Приведите краткое описание природы, населения и хозяйства района, в котором реализован проект (по состоянию до начала работ по реализации) – учитывая специфику территории и объекта.

Геологическое строение (включая тектонику) и рельеф.

Типичные ландшафты (природные и культурные).

Климат и качество воздушной среды.

Водные объекты (поверхностные и подземные воды).

Почвы, земли.

Биота (флора и фауна).

Население.

Хозяйство и особенности природопользования.

Археологические памятники, архитектурное наследие.

Другое по вашему усмотрению.

Назначение данного небольшого справочного раздела – служить одним из оснований для последующей оценки качества ОВОС и последствий реализации проекта/объекта. Поэтому в этом разделе важно охарактеризовать те позиции, которые актуальны для данного проекта/ объекта. Если в качестве примера/частного случая описывается проект закона или программы, составлять этот раздел не нужно.

1.4. Описание ущерба окружающей среде, нанесенного при реализации и работе объекта (в свободной форме, по доступным материалам)

1.5. Краткое описание хода реализации проекта

Предлагается выделить процедуры (этапы), которые прошел проект, для этих процедур указать сроки и участников (разработчиков документации, согласующие инстанции и пр.). Ниже, для примера, приведена таблица. В соответствии с особенностями конкретного частного случая и наличием информации его общее описание и таблица (состав и последовательность этапов) могут отличаться от предложенной схемы. Пожалуйста, укажите в таблице оригинальные названия документов, соответствующие выделенным вами этапам.

Часть 2. Детальное описание проекта

1. Инвестиционный замысел

1.1. Замысел/предыстория

Опишите, насколько это возможно, предысторию проекта Например: в каких стратегических программах упоминался планируемый объект, какие документы были составлены до появления декларации о намерениях, с кем проходило предварительное согласование идеи проекта и др.

1.2. Декларация о намерениях (или ее аналог)

1. Название, кто составлял (учреждение).

2. Структура документа; специально укажите – содержит ли предварительную оценку экологического риска, и если да, то по возможности приведите копию.

3. Процедура согласования: сроки и название ведомства, которому подана декларация, с кем согласовывалась (список*), форма согласования, краткие результаты (по каждой согласующей инстанции и общее заключение).

4. Если были развернутые тексты согласований, приведите копии.

5. Ваш комментарий.

Таблица 34. Краткое описание хода реализации проекта

* Примерный список согласующих инстанций:

– госгортехнадзор

– дорожные службы

– санитарно-эпидемиологическая служба

– земельная служба

– пожарная инспекция

– окружающая среда

– лесное хозяйство

– водное хозяйство

– другие (какие именно)

2. Обоснование инвестиций

Если был отдельный документ – название, структура, кто составлял, когда составлен.

2.1. Техническое задание на ОВОС (варианты – задание на проектирование, краткое ТЭО, обоснование инвестиций и др.).

Характеристика документа

1. Название документа, кто составлял, когда составлен.

2. Структура документа.

Характеристика процесса согласования технического задания. (работа согласующих комиссий кроме ГЭЭ).

1. Процедура согласования: сроки, с кем согласовывалось (список), форма согласования, краткие результаты (по каждой согласующей инстанции и общее заключение).

2. Если были развернутые тексты согласований, приведите копии.

3. Ваш комментарий.

2.2. ОВОС (первого этапа)

1. Название документа, кто составлял (основное учреждение, соисполнители), когда составлен.

2. Структура документа с перечнем основных позиций раздела «Природа, население, хозяйство».

3. Альтернативные варианты: рассматривались ли в качестве альтернатив – различные места расположения объекта, различные технологии, нулевой вариант. Проводилась ли ОВОС по этим вариантам В случае, если в этом документе рекомендуется один из альтернативных вариантов намечаемой деятельности, приведите обоснование выбора этого варианта и отказа от других.

4. Прогноз воздействия, природоохранные и компенсационные мероприятия, мониторинг.

Есть ли в данном документе прогноз воздействия объекта (загрязнение и другие типы воздействия) на отдельные компоненты природы населения и хозяйства и прогноз последствий этих воздействий?

Уточните, на какие именно компоненты:

– воздушная среда (атмосфера);

– водные объекты (поверхностные и подземные воды);

– геологическая среда, недра;

– почвы, земли;

– биота (растительный и животный мир);

– ландшафты (в том числе незатронутые…);

– археологические памятники, архитектурное наследие;

– население;

– хозяйство.

Какие именно мероприятия для снижения негативного влияния объекта на окружающую среду были предложены:

– сокращение выбросов;

– сокращение сбросов;

– сокращение отходов;

– мероприятия по защите животного мира;

– мероприятия по защите растительного мира;

– энергосбережение;

– другое (что именно)

Какие именно были предложены компенсационные мероприятия (за нарушение, изъятие из хозяйственного оборота, за причинение ущерба, в том числе денежные выплаты):

– загрязнение воздуха;

– воды;

– за нарушение земель;

– растительности;

– животного мира;

– хозяйства;

– компенсации населению;

– другое (что именно)

Был ли и когда именно (сроки) мониторинг:

– до реализации проекта;

– в процессе реализации проекта;

– после запуска объекта.

Что именно предусматривает мониторинг?

Организован ли мониторинг по следующим компонентам:

– воздушная среда (атмосфера);

– водные объекты (поверхностные и подземные воды);

– геологическая среда, недра;

– почвы, земли;

– биота (растительный и животный мир);

– ландшафты (в том числе не затронутые…);

– археологические памятники, архитектурное наследие;

– население и хозяйство.

5. Полнота и качество/достоверность ОВОС. Представьте оценку в таблице, дайте ее в качественной форме (неудовлетворительно, удовлетворительно, хорошо), учитывая нормативные требования к ОВОС. Оцените, учитывалось ли взаимодействие компонентов природы и социума.

6. Участие общественности

Какие группы общественности участвовали в качестве носителей ее интересов? (например: общественные организации, в т. ч. международные, экологические и другие, бизнес-сектор, группы граждан, местные жители, проч.)

Какова общая численность участвовавших групп и численность их наиболее активной части (если возможно выяснить)?

Имелись ли ключевые персоны в этих группах и если имелись, то укажите:

– место проживания;

– профессию;

– общественную организацию, которую они представляют.

Какая информация о возможностях участия была доступна общественности?

Где именно и когда была размещена информация о возможности участия? (например, в газете, в других СМИ, объявления на улице, другие варианты)

Из каких источников узнали группы общественности о возможности участия?

Ознакомились ли представители общественности с проектной документацией по данному объекту? (да, нет, если да, то кто и с какими именно документами).

Физическая доступность текста этих документов:

– где именно был размещен текст технического задания;

– каковы были условия доступа;

– наличие «канала обратной связи», например журнала отзывов.

Оцените форму представления документов (технического задания, ОВОС, проч.) (был ли текст адаптирован для представления общественности?)

Таблица 35. Полнота и качество ОВОС

Оцените степень сложности технического языка: например: присутствие или отсутствие технических терминов, перечней данных, детальных объяснений и научных выкладок).

Какая форма/формы проведения процедуры участия общественности использовалась (выберите из предложенных):

– общественные слушания;

– общественная экологическая экспертиза;

– референдум;

– круглый стол;

– сбор замечаний общественности в письменной форме;

– консультации (с общественными организациями, с отдельными гражданами);

– телефонный опрос;

– анкетирование;

– сбор подписей;

– участие представителей общественности в заседаниях ГЭЭ, иных органов власти;

– другой вариант (какой именно? Назовите и опишите эту процедуру).

Был ли определен регламент процедуры? (сроки, условия участия, протокол и пр.).

В случае, если проводилось собрание, слушания или обсуждение, уточните:

– сколько было всего собраний/обсуждений;

– кто принимал участие в подготовке (например: инициатор, местное самоуправление (ОМСУ), неправит. организации (НГО), др.

варианты);

– какие цели ставились;

– форма приглашения, когда оно было опубликовано/разослано;

– где проводилось;

– когда проводилось;

– сколько было участников;

– был ли регламент;

– какие группы участвовали;

– что было результатом (например, документ, новое собрание и пр.).

Как фиксировались результаты общественного участия (форма, в которой инвестором были получены замечания общественности):

– не были получены          да нет

– протокол слушаний/собрания          да нет

– письма от общественности          да нет

– другой вариант          да нет

(какой именно?)

Как обрабатывались эти результаты (способ обработки инвестором замечаний общественности):

– не было обработки          да нет

– проведен отбор замечаний          да нет

(если да, то указать принцип отбора)

– проведена обработка замечаний          да нет

(если да, то опишите процедуру обработки)

Была ли скорректирована намечаемая деятельность в результате участия общественности? (да, нет)

Если да, то кем именно?

В чем заключались эти изменения? например:

– рассмотрены новые альтернативы;

– рассмотрена новая информация об окружающей среде;

– модифицированы меры по предотвращению/снижению воздействия на окружающую среду;

– изменены технологии;

– изменен масштаб деятельности;

– прочее (что именно?).

7. Включено ли в документацию по ОВОС резюме нетехнического характера? Если да, дайте его краткую характеристику.

8. Приложения (например, тексты о выборе вариантов)

Ваш комментарий

3. ГЭЭ (первого этапа)

Процесс принятия документов

Когда документы были переданы на экспертизу?

Были документы приняты с первого раза? (да, нет)

Был ли пакет документов оценен как полный или нет? (да, нет; если нет, то каких именно документов не хватало? – например, не было ОВОС, не было альтернативных вариантов, другое)

Какие дополнительные материалы были затребованы или отосланы на доработку? (указать какие именно документы)

Если возможно, приведите состав (число членов и их специализацию) экспертной комиссии ГЭЭ.

Учитывались ли в ГЭЭ результаты ОЭЭ или участия общественности в ОВОС? (да, нет, частично; привести обоснование учета/не учета результатов, какие именно были учтены, какие не учтены и почему?)

Заключение ГЭЭ (характеристика документа)

Какое было заключение ГЭЭ? (за, против, привести замечания)

Отличалось ли мнение отдельных экспертов ГЭЭ от итогового заключения ГЭЭ? (если да, то указать причину несогласия, обоснование позиции)

Был ли инвестор согласен с решением ГЭЭ? (да, нет, если нет, то каковы были дальнейшие действия инвестора)

– опротестование решения ГЭЭ (суд, полемика);

– игнорирование заключения ГЭЭ (продолжение работы);

– полная остановка проекта;

– временная остановка проекта;

– другой вариант

Приложения

(текст заключения ГЭЭ)

Ваш комментарий

4. Порядок установления земельных отношений (определение участка)

1. Был ли этот процесс?

2. С какими именно инстанциями согласовывалось решение о предварительном выборе земельного участка на данном этапе? Приведите (если возможно) копии решений согласующих инстанций.

5. Технический проект (варианты – ТЭО, рабочий проект, проект строительства и др.)

Описание аналогично пункту 2.1. (Техническое задание на ОВОС).

6. ОВОС 2 (второго этапа)

Описание аналогично пункту 2.2. (ОВОС первого этапа).

7. Общественная ЭЭ

1. Кто и когда проводил, форма проведения (краткое описание хода экспертизы)

2. Приведите заключение ОЭЭ (по возможности приложите копию)

3. Рассматривались ли альтернативные варианты, отличались ли от анализировавшихся в ОВОС, какие именно

4. Участие общественности (см. пункт 2.2.6.)

Ваш комментарий (к выбору вариантов; к процедуре проведения ОЭЭ и др.)

8. ГЭЭ 2 (второго этапа)

Описание аналогично пункту 2.3. (ГЭЭ первого этапа).

9. Порядок установления земельных отношений (землеотвод)

1. Как именно были установлены земельные отношения?

2. С какими именно инстанциями согласовывалось решение о землеотводе на данном этапе? Если возможно, приведите копии решений согласующих инстанций.

10. Этап реализации проекта/объекта

10.1. Каким образом ГЭЭ оказывала влияние на реализацию и ввод в эксплуатацию объекта?

Учтено ли заключение ГЭЭ в рабочей документации? (если нет, то по какой причине? в чем именно заключаются отличия?)

Учтено ли заключение ГЭЭ в акте на право землепользования? (если нет, то по какой причине? в чем именно заключаются отличия?)

Какие именно мероприятия для снижения отрицательного воздействия на окружающую среду были предложены в ГЭЭ? (например: энергосбережение, рециклинг, очистка сбросов и выбросов и пр.)

Какие именно мероприятия снижения отрицательного воздействия на окружающую среду, предложенные в ГЭЭ, не были реализованы на практике? (приведите также причину отказа от предложений ГЭЭ)

Помогла ли процедура ГЭЭ уменьшить отрицательное воздействие на окружающую среду? (если да, то как именно; если нет, то выполнены ли на практике требования ГЭЭ, ошибочен или нет прогноз?)

10.2. Контроль соблюдения рекомендаций ОВОС, ОЭЭ и ГЭЭ

Нарушались или нет положения ОВОС и рекомендации ГЭЭ при реализации и вводе в эксплуатацию объекта? (да, нет, если да, то какие)

В случае нарушения разработанных положений и рекомендаций при реализации и эксплуатации объекта – были ли применены к инвестору санкции? (да, нет, если да, то какие? Например: штраф, остановка производства и пр.)

Как именно инвестор реагировал на эти санкции? (Например: закрыл объект, выплатил штраф, игнорировал, выполнил требования и пр.)

Часть 3. Заключение и дополнительные сведения

1. Какие были нарушения (законов, нормативных актов, в том числе подзаконных, стандартов и пр.) при проектировке и реализации данного проекта? Уточните – какие именно нарушения, каких именно законов, когда и по какой причине.

2. По вашему мнению, учитывался ли местный контекст (природный, социальный, экономический, политический…)? Какие еще есть точки зрения по этому вопросу? Приведите примеры.

3. Какие особые формы участия общественности имели место? Например: референдум, демонстрации и др. (если имели, то кратко опишите цели и результаты)

4. Была ли информация в СМИ о данном объекте? (да, нет, если да, то какая именно?)

5. Ваше личное впечатление о построенном объекте.

6. Нерешенные вопросы.

7. Ваши советы о направлении продолжения исследования.

8. План проведения полевого исследования (время и условия выезда на объект, цели и задачи).

Приложения

Контактная информация экспертов, участвовавших в экспертизах проекта.

Контактная информация ваших консультантов.

Список использованных в работе источников данных (в библиографическом формате).

Протоколы (транскрипции) интервью, кассеты с записями.

Фотодокументация (фотографии, подписи и комментарии к фотографиям).

Копии материалов СМИ по данному объекту.

Примечания.

Общие примечания

Данный план рассчитан на возможно более полное описание избранных для анализа проектов/объектов, выполненных в соответствии с процедурами ОВОС и ЭЭ.

Если не все позиции этого плана вы можете охарактеризовать, нужно указывать причины, например: такой то этап (процедура) не проводился, информация недоступна, информации не существует и т. п.

При работе по предложенному плану описания важно указывать на встреченные на практике отклонения от его структуры (например: другие названия этапов, важных для понимания хода процесса ОВОС и участия в нем общественности).

Желательно прилагать к описанию карту или схему с указанием местоположения описываемых объектов.

Примечание к написанию комментариев

Комментарии должны включать оценку достоверности и полноты собранной информации и указывать на найденные противоречия, неточности, лакуны и возможности неоднозначной интерпретации. Необходимо приводить возможные способы проверки информации, вызывающей сомнения.

Отдельный комментарий может указывать на механизмы процесса планирования и реализации проекта, не затронутые в данном плане описания процесса. И на различные дополнительные сведения, которые помогут более полно описать процесс и/или раскрыть механизмы обращения документов.

Рекомендуемая схема описания источников данных.

Следует разделять информацию, полученную из 1) документов, 2) литературы, 3) бесед и 4) ваше собственное мнение, экспертную оценку.

1. Документы

– точное название документа, время написания, авторы;

– местонахождение документа;

– доступность документа (условия доступа к материалу), наличие ксерокопии.

2. Литературные источники (монографии, сборники статей, публикации в газетах и журналах):

– библиографическая информация, наличие ксерокопии или доступность материала.

3. Сведения, полученные в ходе личной беседы:

– информатор, его имя, должность, время и место разговора;

– форма разговора (например: телефонный разговор, неформальный разговор при личной встрече, интервью);

– наличие записи разговора (например: записи нет, разговор записан на диктофон, памятки сделаны в ходе беседы, памятки сделаны после беседы);

– статус разговора (например: официальный прием, неформальная беседа, консультация со сторонним экспертом, консультация с коллегой).

4. Собственные суждения, ваша экспертная оценка:

– пометить, что это именно собственная информация/оценка;

– по возможности привести доводы или основания для оценки.

Приложения к описанию источников (по возможности):

экологический паспорт объекта, материалы экологического мониторинга объекта, материалы экологического аудита.

Приложение 2. Схемы проведения интервью (вопросники)

1. С инициатором деятельности

(адаптировано для случая, если рассматривается проект, а не стратегический план или закон).

В начале беседы – реконструкция истории реализации проекта через призму учета воздействия проекта на природу и природоохранных мер, акценты на описание процессов разработки и согласования документов, на изменение проекта. Вторая часть – участие общественности в данном проекте. Обе части завершаются вопросом о мнении собеседника (о системе экологической оценки и участии общественности, соответственно, и выявлением его рекомендаций по возможностям улучшения сложившихся на данный момент систем).

Интервью предваряется коротким введением (представление себя, названия исследования, причины интереса, задача данной беседы). Далее – переход к первому вопросу.

О начальной стадии проекта

Сфокусируемся на проекте N. Расскажите, пожалуйста, подробно историю реализации данного проекта. Особенно меня интересует то, как именно разрабатывалась и согласовывалась экологическая сторона проекта.

Как возник замысел этого проекта?

Какие были варианты проекта?

Было ли изначально точно определено место, на котором планировалось реализовать объект?

Какие организации занимались планированием проекта на начальном этапе? (кто именно)

Сохранились ли документальные материалы раннего этапа? (например, инвестиционный замысел, декларация о намерениях, оценка экологического риска, проведенная на том этапе, материалы согласования этих документов)

О дальнейшей разработке проекта

Расскажите (дальнейшую) историю разработки проектной документации (обоснования инвестиций, ТЭО).

Когда началась разработка документации?

Кто выполнял планирование?

Когда завершилось проектирование?

Когда документация была передана на ГЭЭ?

Сколько длилась ГЭЭ?

«Все ли прошло гладко?»

Какой был результат ГЭЭ?

Согласны ли вы (ваша команда) с решением ГЭЭ?

Если нет, то почему именно?

Как развивались события дальше?

О реализации проекта

Когда начали реализовывать на практике данный проект?

Происходил ли экологический контроль во время реализации проекта?

Как именно он происходил?

А после реализации проекта происходил или нет экологический контроль?

В каком именно виде проходил контроль?

Как на практике повлияли замечания ГЭЭ на проект?

Ваши рекомендации по системе экологической оценки

По вашему мнению, можно ли улучшить систему экологической оценки и экспертизы?

Если да, то как именно? Если нет, то почему нельзя ее изменить? (или почему именно не нужно менять систему?)

Какие частные процедуры оценки, экспертизы следовало бы провести по-другому?

Как именно их следовало бы изменить?

Почему эти процедуры следует проводить по-другому?

Про участие общественности

Информировали ли вы (или ваша группа) общественность о данном проекте? (Если да, когда это было?)

Как именно было организовано участие общественности?

Подведите, пожалуйста, итог – кто принимал участие в обсуждении данного проекта со статусом «общественность»?

Кажется ли вам необходимым учет мнения общественности в ходе планирования проектов?

Обоснуйте свою позицию.

По каким именно вопросам следует беседовать с общественностью?

Мнение каких людей следует выявлять?

Каким образом следует организовывать общественное участие?

2. Со специалистом – разработчиком ОВОС

(Беседа о том, как именно они разрабатывали свой раздел документации по этому проекту (например, раздел «атмосфера» в ОВОС).

Остановиться на: а) организации работы с заказчиком и теми, кто планировал техническую сторону проекта (если был контакт с ними) и б) на процедуре согласования (если данным специалистам приходилось «защищать» перед согласующими инстанциями разработанный ими документ).

Расскажите историю разработки данного документа (раздела документа).

Когда вы взялись за разработку данного документа? (или начали работу по разработке…)

Какие были взаимоотношения с заказчиком?

Откуда и каким образом вы получали необходимые данные?

Были ли трудности с получением необходимой информации, в том числе от заказчика (например, о технической стороне проекта?)

С кем вы консультировались?

Принимали ли вы участие в «защите» данного документа на согласующих комиссиях?

Со всеми или нет рекомендациями, которые были в разработанном вами разделе (или во всем документе), был согласен инициатор проекта?

Как вы оцениваете значимость вашей работы?

3. С участником ГЭЭ (экспертом)

(Беседа о истории проведения ГЭЭ рассматриваемого проекта, после – о системе ГЭЭ в целом.)

О ГЭЭ данного проекта

Расскажите, пожалуйста, во всех подробностях о том, как проходила ГЭЭ данного проекта.

Как долго длилась экспертиза?

Какое было решение ГЭЭ?

Ваше мнение отличалось от мнения других членов экспертной группы?

Как контролировалось исполнение решения комиссии? (если в заключении ГЭЭ были замечания)

Соблюдал ли инвестор рекомендации?

Если не соблюдал, то были или нет применены какие-либо санкции к инвестору?

Были ли интересные происшествия, неожиданные повороты событий в данной ГЭЭ?

А как вы могли бы улучшить?

Рекомендации по системе экологической экспертизы

Участвовали ли вы раньше в экспертизах по данному направлению?

Следует или нет модифицировать процедуру ГЭЭ?

Какие есть проблемы в системе ГЭЭ?

Что является основной проблемой? Сформулируйте, пожалуйста, суть этой проблемы.

Какие возможны решения данной проблемы?

Какое из этих решений наилучшее?

Как именно это решение может быть реализовано?

4. С другими чиновниками

Это те, кто принимал участие в согласовании по отдельным областям намечаемой деятельности на разных этапах проекта. С ними проводится беседа о том, как именно проходило согласование, выясняется характер замечаний данного ведомства к проекту, общая оценка ими проекта. Важно получить представление о процессе проведения согласования (он слабо отражен в документах).

Расскажите, пожалуйста, максимально подробно, о том как проходило согласование материалов проекта N в вашем ведомстве.

Кто и когда первый раз к вам обратился по поводу этого проекта?

В чем была суть обращения?

В дальнейшем сколько всего раз вам приходилась заниматься этим проектом?

Какие именно документы поступали на согласование?

Какое решение вынесла ваша организация?

Были ли переговоры по поводу согласования? (какой-либо стороны данного проекта между вашей организацией и представителями группы инициатора деятельности).

Если переговоры были, то как именно проходили эти переговоры? (только письменно, или были встречи и беседы с представителями группы инициатора данного проекта)?

По каким именно вопросам проходили переговоры?

Можно ли ознакомиться с имеющимися у вас материалами, отражающими процесс согласования по данному проекту?

Расскажите о своей позиции по отношению к данному проекту.

5. С представителем общественности

(с тем, кто участвовал в проекте на стороне общественности)

Как именно вы участвовали в обсуждении данного проекта?

Как именно вы узнали о данном проекте?

Когда это произошло?

С какого момента вы активно участвовали в работе по этому проекту?

Кто еще принимал участие с «независимой» стороны?

Какие действия предпринимала общественность?

Какие возможности общественного участия были предоставлены командой проекта N?

Что именно из материалов участия общественности было учтено в проектной документации?

Что именно было реализовано на практике?

Ваш современный взгляд на данный объект.

В каком случае вы могли бы добиться выполнения ваших требований к проекту?

Что бы вы изменили в процедуре общественного участия в целом?

Что послужило причиной участия общественности в обсуждении данного проекта?

(Если был конфликт, то – )

В чем именно, по вашему мнению, заключалась центральная проблема?

Какие были возможны решения данной проблемы?

С вашей точки зрения, какое из этих решений наилучшее?

Как именно это решение могло бы быть реализовано?

6. С представителем администрации

(в зависимости от того, кто принимал решения по данному проекту – городская и областная администрация, работники муниципалитета).

Беседа по истории проекта и участию общественности.

Расскажите что вам известно о том, как развивался данный проект.

Кто организовывал работу по планированию и согласованию проекта?

Как участвовала общественность в обсуждении данного проекта?

Был ли на каком-либо этапе конфликт с местными жителями?

Были ли конфликты с какими-либо другими группами?

Если был общественный протест, что было причиной?

Какие принимались меры по урегулированию конфликта?

7. С представителем СМИ

(Беседа с сотрудником новостного агентства или журналистом, который освещал процесс реализации данного проекта.)

Расскажите о том, как освещалась история проекта N.

Какие были противоречивые точки зрения в СМИ?

Какие были информационные поводы для публикаций, репортажей по этому проекту? (или – перечислите основные события, которые были связаны с данным проектом).

Кто может быть нам полезен для воссоздания истории данного проекта?

С кем стоит побеседовать в первую очередь, чтобы составить цельную картину?

Кто придерживается альтернативных позиций по данному проекту?

Приложение 3. Рекомендации по проведению интервью

Зачем проводить интервью

Итак, основная задача проекта – реконструировать и проанализировать практическую сторону системы экологической оценки, а именно историю и последствия ее применения к конкретным проектам и программам за почти тридцатилетний период. Результаты анализа материалов позволят достичь лучшего понимания современного состояния института экологической оценки в России, понимания через зеркало прошлого. У нас также будет возможность очертить проблемное поле этой системы и разработать действенные механизмы разрешения проблем.

Вопросы, предложенные для интервью, тесно сопряжены с задачами исследовательского проекта. Эмпирическое основание исследования составят, наряду с документальными источниками информации и вашей оценкой произошедшего, материалы, полученные в ходе интервью с участниками событий. Следовательно, качество проведения интервью в значительной степени определит достоверность и глубину результатов проекта.

Рассмотрим, какие именно материалы мы можем получить при помощи интервью.

Очевидно, что интервью поставляет информацию по той части истории проекта, очевидцем которой был собеседник. Беседы с участниками событий позволят озвучить «то, о чем молчит бумага» – как именно проходила разработка и согласование документации, отражающей развитие проекта. Но с другой стороны, описание истории различных сторон реализации проекта позволяет также выявить реальные механизмы проведения экологической оценки и ее место во всем континууме планирования и реализации проектов.

Отдельный блок вопросов связан с выявлением реальной значимости системы экологической оценки и экспертизы (для минимизации ущерба в социальной, экономической и экологической сферах). Для понимания роли системы экологической оценки среди других систем нам не следует дистанцироваться от параллельных ей процессов разработки и согласования проектов[23].

С другой стороны, у нас есть возможность проследить историю подстраивания проекта как под экологические стандарты, так и под требования общественности. Большинство выбранных нами для исследования проектов уже реализованы, и мы можем на практике проверить – какие именно из экологических разработок внедрены, верными ли оказались прогноз воздействия на природу и предложенные защитные механизмы. Если когда-либо в ходе реализации проекта была полемика о вариантах, конфликты, то мы можем сравнить различные оценки проекта, сделанные в те времена, с объективными характеристиками реализованного на практике проекта. Эти и другие частные задачи поставлены для полевых исследований, которые будут проведены после окончания каждого этапа исследования (раз в полгода).

Вопросы следующего блока направлены на вскрытие того, какие именно проблемные области существуют в системе экологической оценки и экспертизы, как можно их нейтрализовать. Многие собеседники на основе своего конкретного опыта могут дать явную и внутренне обоснованную оценку позитивных и негативных сторон экологической оценки и экспертизы, рекомендации по совершенствованию этой системы.

Наконец вопросы, посвященные участию общественности, направлены на выявления тех групп, которые в действительности участвуют со статусом «общественность» в обсуждении проекта и на определение реальных механизмов общественного участия. Интервью с представителями общественности даст возможность взглянуть на проекты с другой стороны, увидеть страхи и надежды рядового жителя, часто не принимающего в расчет практическую выгоду проектов для государства и безупречность научно-техническом обосновании применяемых в нем природозащитных разработок.

Исследование изменения в характере взаимоотношений общества и государства на примере общественного участия в системе экологической оценки является одной из приоритетных задач нашего исследования. Эволюция института общественного участия ярко отражает ход процесса трансформации в России и напрямую связана с развитием гражданского общества. Кроме того, важно думать и о практических результатах исследования. Одним из них может стать разработка подходов для более рационального привлечения общественности в процесс принятия решений.

Начало интервью

Каждое интервью следует предварять кратким представлением и введением в беседу, которое включает представление себя и проекта, цель беседы и согласование формальной схемы проведения интервью. Эту вводную часть лучше проводить коротко и по возможности нейтрально, не внося предустановки в беседу. Лучше всего большую часть информации дать заранее, когда договариваетесь об интервью, и начать интервью с основного вопроса или, при необходимости, с беседы по нейтральным вопросам. Более подробно рассказать о проводимом исследовании можно сразу после проведения интервью (не до его начала).

Так как предварительно мы провели выделение ключевых групп, то для каждой из них поставлены свои вопросы, в зависимости от их роли в проекте. Особенно важно правильно задать первый вопрос или подвести к нему, в большинстве случаев его придется переформулировать, адаптировать. Далее необходимо выделить область релевантной информации, которой располагает собеседник, и стараться удерживать разговор именно в зоне компетенции собеседника. Следует также быть готовым, что ваш собеседник не будет укладываться в предполагаемую для него роль. В этом случае не стоит навязывать ему эту роль, а предоставить ему рассказывать про ту форму своего участия в проекте, которую он сочтет интересной.

Примеры начала интервью (абсолютный минимум):

«Добрый день! Я биолог из Майкопа, хочу написать работу по истории экологической экспертизы дороги на плато Лагонаки. Расскажите, пожалуйста, как же это происходило на самом деле? Вы не будете против, если я включу диктофон?»

Приемлемый максимум

«Я…, географ института…, специализируюсь в… Мы с коллегами ведем независимый научно-исследовательский проект по изучению практической стороны системы экологической оценки в России. Одним из возможных результатов может стать гармонизация российских и европейских стандартов. Нас интересует, как на практике проходят различные процедуры в рамках разработки экологической документации, в частности, как разрабатывается ОВОС. Я обращаюсь к вам как специалисту в этой области, и задача нашей беседы – восстановить во всех деталях историю ОВОС по подземной автостоянке… Все данные будут использоваться нами анонимно и только для научных целей, в рамках данного исследования. В публикациях не будет указано название проекта, и если вы скажете, то не будет использоваться ваше имя. Чтобы не потерять информацию, я попросил бы вас разрешить включить диктофон. Собственно беседа займет не больше часа. После интервью, если у вас есть интерес, я могу подробнее рассказать о нашем исследовании. Итак, расскажите пожалуйста…».

[[Как проводить интервью

Подразумевается, что вы подготовились к проведению конкретного интервью. Вам уже известна примерная история планирования проекта – то, какие стадии и когда проект прошел (какие организации, когда и с каким результатом проводили разработку и согласование документов). Составлена таблица, в которой собраны эти данные. Если определенных данных не хватает и вы считаете, что ваш планируемый собеседник может их дополнить, то следует после проведения интервью прояснить эти моменты либо попросить рекомендовать того, кто владеет нужной информацией.

В каждом случае у нас имеется тема, на которой мы фокусируемся в беседе[24]. Есть путеводитель по интервью, в котором представлены ключевые вопросы. Но как именно следует вести интервью?

Можно выделить два основных подхода. Первый подход подразумевает движение от общего вопроса к частным (в идеальном варианте – после введения в тему задается один общий вопрос, на который получается развернутый ответ, но в реальности приходится по ходу разговора задавать частные, конкретные вопросы на детализацию). Второй подход противоположен первому и заключается в постепенном переходе от блока частных вопросов к общему вопросу, к обобщению истории.

Выбор одного из этих подходов проводится в зависимости от того, насколько собеседник компетентен в истории реализации проекта и насколько подробно и открыто он сам рассказывает эту историю. В большинстве случаев это становится ясно только после первого вопроса, тогда же и происходит выбор одного из подходов. Но в ряде случаев, например при раннем знакомстве с собеседником, можно принять решение и заранее.

Подробнее рассмотрим тактику первого подхода на примере интервью с инвестором. Итак, в случае, если на первый вопрос (например, для инициатора деятельности – «расскажите по порядку, как вы реализовали данный проект?») собеседник устойчиво рассказывает историю проекта, то необходимо следовать за ходом данной истории, по возможности задавая только стимулирующие рассказ вопросы (с чего это началось? и что затем? и далее?.. а после?.. вы считаете, что на этом все закончилось?) или вопросы, уточняющие детали (в каком составе они заседали? а пожарные знали о данном решении?).

После того как вам будет передано видение истории проекта со стороны инвестора, следует задать уточняющие вопросы на раскрытие тем, которые обошел рассказчик, например, вопросы, поставленные в путеводителе по интервью. Полезно руководствоваться сделанными вами в ходе рассказа пометками в блокноте. Далее можно переходить от фактологических вопросов – к оценочным («ваше мнение о значимости процедур экологической оценки и экспертизы для данного проекта» и после – «ваши советы по изменению этих систем»).

В заключении, в зависимости от времени которое у вас осталось, следует или перейти к следующему блоку («история общественного участия в данном проекте» и «ваше мнение о положении дел с участием общественности в целом»), или завершить интервью и договориться о следующей встрече для продолжения беседы. После окончания интервью следует записать имя и должность собеседника, время и место проведения интервью, надписать кассеты и сделать заметки «по горячим следам».

В этом случае предполагалось, что интервью начинается с общего вопроса, в дальнейшем беседа оперативно удерживалась в рамках компетенции респондента нейтральными уточняющими вопросами и репликами для поддержания разговора. Большая часть вопросов была направлена на получение новой фактической информации и уточнение имеющейся (например, выявление формальных процедур планирования, экспертиз и согласований, документов, которые их отражали, уточнение дат и участников событий). Задавались вопросы на оценку происходящего.

Таким образом, если вы видите, что следует выбирать тактику от частного к общему, то можно вести беседу, отталкиваясь от вопросов в путеводителе. Другой вариант выбирается в случае, когда вам развернуто дается ответ на первый общий вопрос (он стоит первым в каждой подтеме).

Следует отметить, что наш путеводитель по интервью («вопросник») содержит в себе комбинацию этих подходов на уровне подтем. При описании истории проекта выстраивается хронологическая последовательность событий, которая «направляет интервью», но все же следует уточнять частными вопросами важные моменты (по ходу разговора или возвращаясь к ним после).

Подробнее о вопросах

Различие между общими и частными вопросами в логическом объеме – предельно большом и предельно малом. По одной и той же теме можно задать один общий или множество частных (конкретных) вопросов. Общий вопрос даже может по логическому объему и формулировке совпадать с программным вопросом определенного раздела исследования. Частные вопросы позволяют получить конкретные факты и мнения. Преимущество общих вопросов в том, что они позволяют минимально исказить получаемую информацию наводящими частными вопросами, предоставить респонденту самому расставить ранги освещаемых им тем и очертить проблемное поле, а также избежать ситуации, когда задаются вопросы, находящиеся за рамками компетенции собеседника.

Можно также разделить вопросы на подготовленные заранее и продуманные в ходе интервью. Вопросы, предложенные в данном путеводителе по интервью, в ряде случаев можно переформулировать, приспосабливая их к каждому респонденту. Вопросы по ходу интервью задаются в виде оперативной реакции на высказывания респондента. Благодаря этому удается не упустить важную информацию, которую респондент задел ненароком или косвенно.

Чтобы избежать неправильного понимания собеседником вопроса, следует правильно предварять вопросы, не внося предустановки; избегать слов с двойным значением и длинных вопросов; не включать в один вопрос – два; представлять или все возможные альтернативы, или ни одной. Если собеседник не понимает существа вопроса, то следует приводить для иллюстрации примеры.

Приложение 4. Пример обзора газетных публикаций, отражающих общественное участие

Тематический обзор газеты «Восточно-Сибирская Правда» за период 1975–2003 (начало 2004) гг.

Обзор «Восточки» проводился с целью проследить развитие экологического движения общественности в байкальском регионе и влияние прессы на продвижение экологических инициатив граждан.

Отбор публикаций для обзора велся по принципу: проект + экологическая проблема + социальная активность.

Проект = освоение природных ресурсов (месторождений полезных ископаемых, сооружение инженерных объектов, с ними связанных, – трубопроводов, магистралей и т. д); строительство и развитие промышленных объектов; проекты планирования земле– и ресурсопользования территорий; законодательные проекты.

Социальная активность = мнения читателей ВСП, специалистов, общественных и политических деятелей, журналистов и общественных экологических организаций по поводу того или иного проекта.

Количество и характер публикаций ВСП, посвященных экологической тематике, в течение почти 30-летнего периода (с 1975–2003 гг.) изменялся (рис. 4) в зависимости от социально-экономических и политических изменений в жизни нашей страны, а также изменений законодательной природоохранной базы и роста экологического сознания общества.

Рис. 4. Экологический пульс “Восточки” (изменение числа публикаций по годам).

С историей БЦБК тесно связано развитие экологического движения в байкальском регионе. Этому есть две причины – острота проблемы и длительный период ее обсуждения. Общественное движение в защиту Байкала инициировало и развитие современного экологического законодательства. Именно проблема загрязнения Байкала, прежде всего стоками от БЦБК, послужила поводом для принятия целого ряда законодательных и правовых актов, а также документов регионального уровня. Большая часть из них, естественно, не имела большого влияния на ситуацию и не была выполнена. Но вершиной этой деятельности стало принятие Федерального Закона о Байкале с дальнейшим экологическим зонированием Байкальской природной территории. Кроме этого, стало понятным, что решение экологических проблем невозможно без учета социальных факторов. Именно вокруг проблемы БЦБК и Байкала в байкальском регионе (а отчасти и в России) после 1986 года стало формироваться общественное экологическое движение.

Какие проекты обсуждались?

С 1975 г. и до настоящего времени на страницах ВСП обсуждался целый ряд проектов:

Их рейтинг (по числу публикаций за период с 1975–2003 г.г.) представлен на рис. 5.

Рис. 5 Рейтинг проектов за период 1975–2003 гг.

Эти проекты обсуждались в разные по продолжительности временные периоды с различной активностью.

Деятельность общественных экологических организаций также освещалась на страницах газеты в связи с обсуждением упомянутых выше и иных проектов.

Старейшей общественной экологической организацией, сформированной еще в 1924 г. и действующей по настоящее время, является Всероссийское общество охраны природы (ВООП). Из публикаций ВСП ее деятельность можно охарактеризовать следующим образом:

– к 1975 г. Иркутская областная организация Ордена трудового красного знамени Всероссийского общества охраны природы – одна из самых массовых общественных организаций области, насчитывающая в своих рядах 355 тыс. индивидуальных и более 800 коллективных членов. Главная цель организации в то время – «…быть активным помощником партии в пропаганде словом и делом ленинского отношения к природе…».

– 1984 г. – Всероссийскому обществу охраны природы – 60 лет. В Иркутской области первичные организации ВООП принимают активное участие в решении актуальнейших вопросов охраны озера Байкал. ВООП насчитывает около 2000 первичных коллективов, более 300 тыс. членов.

– 1994 г. – ВООПу – 70 лет. ВООП призвано оценивать экологичность экономически выгодных, но сомнительных с точки зрения природы проектов. Центром общественной экологической экспертизы ВООП дана оценка шести проектам перепрофилирования БЦБК, Иркутского завода керамических стеновых материалов, Ковыктинского месторождения, генеральной схемы Прибайкальского национального парка, проекта строительства пансионата в пади Семениха.

1970-е гг. – период активного освоения природных ресурсов Сибири. Идет строительство БАМа, новых промышленных предприятий химической, целлюлозной и деревообрабатывающей промышленности. Впервые поднимаются экологические проблемы, связанные с последствиями строительства гидроэлектростанций на Ангаре. В этот период на предприятиях создаются научно-технические общества (НТО), технические советы по защите окружающей среды и службы охраны природы. Организуются советы по охране природы в вузах, зеленые патрули и клубы друзей природы в школах.

До начала 1980-х гг. статьи, посвященные проблемам окружающей среды, носят в основном информационный и декларативный характер. Много публикаций о деятельности научных организаций, занимающихся разработкой проектов освоения природных ресурсов. Публикации посвящены природоохранным проблемам зоны БАМа, необходимости рационального использования лесных ресурсов и запрещения молевого сплава по рекам, впадающим в Байкал, оборудованию предприятий новыми, более совершенными очистными сооружениями (в т. ч. БЦБК).

Перелом наступает в 1986–1988 гг. в связи с серией статей В. Г. Распутина, посвященных деятельности Байкальского ЦБК и проекту переброски стоков комбината в р. Иркут («Байкал у нас один», ВСП № 41 (19741) за 19.02.1986 г.; «Что имеем…», ВСП № 60 (20060) за 12.03.1987 г.; «Ведомственное соло и общественный резонанс», ВСП № 14 (20314) за 17.12.1988 г.).

Статьи получают широкий резонанс – в ВСП публикуются письма читателей, мнения ученых, интервью с руководителями различных ведомств и т. д. В области происходят стихийные митинги и сбор подписей в защиту Байкала. Идет формирование общественного экологического движения. Создается Общество защиты Байкала. При содействии ВООП учрежден Фонд Байкала. Период 1986–1993 гг. характеризуется наибольшим числом обсуждаемых в ВСП проектов. Среди них даже такие, как строительство биотехнологического комплекса Института органической химии (против его строительства выступали жители Академгородка), создание на Байкале обсерватории нейтринной астрофизики и т. д.

1993 г. – в природоохранное движение активно включается независимая общественная экологическая организация «Байкальская экологическая волна». Начинает работу Центр гражданских экологических инициатив.

После принятия Федерального закона «Об экологической экспертизе» (1995 г.) на страницах ВСП публикуется информация об общественных слушаниях и результатах экологических экспертиз, инициаторами которых являются общественные организации. Наиболее заметной среди них стала «Байкальская экологическая волна». Создаются новые экологические организации: Ассоциация ООПТ «Байкальская природа», Байкальский клуб.

1996 г. – впервые на страницах ВСП упоминается Гринпис.

В 2000 г. создается Иркутское областное общественное движение «Байкальский экологический парламент».

В конце 1990-х – начале 2000-х гг. в ВСП появляется тема о политической роли общественных экологических организаций в стиле «зеленые как оружие в руках бизнесменов и политических деятелей». Наиболее интересно эта тема представлена в статье Г. Васильева «Приключения зеленых человечков» (ВСП № 248 (24382) за 25.12.2002 г.).

Кто поднимает экологические проблемы региона на страницах ВСП?

Для ответа на этот вопрос проведен анализ публикаций по номинации «авторы» (рис. 7).

Наибольшую экологическую активность проявляют сами журналисты. Это позволяет говорить о «заметной роли прессы в обсуждении экологических проблем региона».

Рис. 6. Авторы публикаций.

На втором месте в нашем рейтинге стоят научные работники. То, что большинство экологических проблем поднимает наука – закономерно, поскольку именно на ее плечи ложится ответственность по разработке природоохранных мероприятий, связанных с реализацией проектов. Активность научной общественности выражается не только в высказываниях мнений авторитетных ученых. Академическими институтами ведутся разработки проектов по оценке воздействий на окружающую среду, проектов планирования природо– и землепользования территорий. Эти проекты достаточно хорошо освещаются на страницах ВСП.

Третье место по числу публикаций принадлежит членам общественных экологических организаций и независимой экологической экспертизы. Совсем небольшую долю занимают заметки и статьи граждан – читателей ВСП. Пока непонятно, чем это явление объясняется – действительно низкой активностью этих групп или политикой «Восточки».

Наименьшее число публикаций принадлежит депутатам. Этот факт интересен, если учесть, что в предвыборной программе почти каждого депутата затрагиваются экологические вопросы.

Насколько влиятельна пресса и общественность в решении экологических проблем?

Таблица 36. Роль общественного мнения

Наиболее активно и длительно обсуждаемой на страницах ВСП была и остается тема перепрофилирования БЦБК. За период 1978–2003 гг. на обсуждение общественности выносилось более десяти проектов перепрофилирования комбината. Читатели сами предлагали варианты перепрофилирования. Единственным случаем, когда мнение общественности (включая ученых, общественных деятелей и представителей областной власти) имело решающую силу, стало отклонение проекта переброски стоков БЦБК в р. Иркут.

Проект освоения Ковыктинсткого газоконденсатного месторождения обсуждается в прессе с 1990 г. Проведены и первые общественные слушания по проекту. Острых протестов экологической общественности по его поводу не возникало. Еще с 1987 г. говорилось о необходимости газификации региона в целях улучшения в нем экологической ситуации. В связи с этим разработке Ковыктинского ГКМ придавалось большое значение. Таким образом, общественное мнение по поводу этого проекта было заранее достаточно хорошо подготовлено.

Для того чтобы проиллюстрировать, насколько общественное мнение влияет на реализацию или отклонение проектов, составлена таблица 36, в которой отражена реакция общественности: (-) – отрицательная, (+) – положительная или конструктивное обсуждение, а также и окончательное решение по реализации проектов: (-) – отклонен, (+) – реализован или принят к реализации.

В 8 из 14, то есть несколько более, чем в половине случаев, вопреки отрицательному мнению общественности проекты были реализованы. В 2 случаях отрицательного общественного отношения – не реализованы. В трех случаях положительного отношения общественности к проектам они были осуществлены, в одном случае положительно принятый общественностью проект осуществлен не был.

Приложение 5. Основные понятия и их трактовка

ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ВОС) – любое благоприятное или вредное изменение в окружающей среде, полностью или частично проистекающее от человеческой деятельности. Вызывающий ВОС процесс может быть связан с обычным функционированием или с возникновением чрезвычайной ситуации.

Наиболее распространенным типом ВОС является загрязнение, обусловленное выбросами, сбросами и размещением отходов производства. Загрязнение атмосферного воздуха, вод и почвы, как правило, отражается на здоровье людей и состоянии флоры и фауны (хотя следы этого влияния не всегда очевидны и для их обнаружения нужен специальный анализ). Процесс, противоположный поступлению отработанного вещества в окружающую среду, – изъятие вещества – также сопровождается ВОС. Например, откачка подземных вод может приводить к сокращению их количества и ухудшению качества, засолению и заболачиванию почв и т. д.

Существенное ВОС часто бывает сопряжено с блокированием естественных потоков, в особенности воды, организмов и генов. Блокирование водных потоков ведет к подпору и подтоплению почв до искусственной преграды и пересыханию почв за ней. Среди эффектов блокирования потоков живого вещества особенно серьезные экологические последствия имеет фрагментация (дробление) популяций растений и животных дорогами, трубопроводами и другими линейными препятствиями. Обратный процесс искусственного ускорения потоков (чаще всего водных), называемый дренированием, также способен порождать негативные изменения в окружающей среде, в частности обеднение флоры и фауны.

ВОС следующих двух типов проявляется в мобилизации вещества, находившегося в неподвижном состоянии (подобно таянию вечной мерзлоты и эрозии почвы), или иммобилизации подвижного вещества (что происходит при гибели организмов, осаждении наносов и т. п.). Специфический тип ВОС образуют превращения вещества (для живых организмов это различные заболевания, спровоцированные загрязнением местообитаний).

При проведении оценки воздействия на окружающую среду и организации экологической экспертизы важно различать ВОС, на которое распространяются принятые юридические и другие требования и ВОС, не ограничиваемое с правовой точки зрения. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит перечень следующих требований (ст. 22):

• нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

• нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

• нормативы допустимых физических воздействий;

• нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

• нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

• нормативы иного допустимого ВОС.

На практике действуют нормативы, касающиеся преимущественно загрязнения, а сила других видов ВОС и уровень полной антропогенной нагрузки на окружающую среду законодательством фактически не регулируется. Однако иногда природоохранные меры следует принимать не столько по причине юридической защищенности экологически ценного объекта, сколько имея в виду мнение, которые высказывает общественность или другая заинтересованная сторона.

ВРЕДНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ – негативное воздействие на окружающую среду. Вред в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» определяется как «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов» (ст. 1). В отечественном экологическом праве существуют понятие вредного воздействия на человека, связанного с влиянием факторов среды обитания, создающих угрозу жизни и здоровью нынешних или будущих поколений (Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 1).

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА (ГЭЭ) – проверка проектных документов на соответствие юридически закрепленным требованиям к охране окружающей среды. Порядок ГЭЭ в Российской Федерации, определенный Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995), предполагает ее проведение специально уполномоченным государственным органом. За время действия этого закона функции уполномоченного органа выполнялись разными ведомствами. С 2004 г. ими наделены Росприроднадзор (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) и Ростехнадзор (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору).

В организационном отношении ГЭЭ во многом сохранила подходы, применявшиеся в свое время экспертизой в Государственном плановом комитете СССР. По сложившейся традиции экспертизе подвергается весь комплект проектной документации, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду. Таким образом, ГЭЭ фактически есть нечто большее, чем оценка оценки.

ГЭЭ проводится комиссией, состоящей из привлеченных независимых экспертов, являющихся специалистами в рассматриваемой области. Экспертная комиссия подготавливает документ, который должен содержать выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности воплощения в жизнь представленного проекта. Заключение экспертной комиссии может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение выступает как одно из обязательных условий финансирования и начала работ по проекту. По закону проведение ГЭЭ представляет собой обязательный этап обоснования проектов любого типа, реализация которых может иметь негативные последствия для окружающей среды (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой деятельности). На практике ГЭЭ подвергаются преимущественно проекты строительства и реконструкции, а законопроекты и схемы развития – редко.

Порядок ГЭЭ регулируется подзаконными актами, содержащими развернутые характеристики требований к объектам экспертизы, экспертам и самой процедуре экспертизы. Одно из них касается обязательности учета общественного мнения по обсуждаемому проекту.

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА (ОЭЭ) – экологическая экспертиза, проводимая по инициативе граждан и общественных организаций. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995) выдвигает требование, чтобы в уставе таких организаций была зафиксирована в качестве одного из основных направлений деятельности охрана окружающей среды, в том числе организация ОЭЭ. Несмотря на предоставленную возможность, форма ОЭЭ не получила распространения в России, что объясняется влиянием целого рядом правовых и внеправовых ограничений. Более действенным средством защиты интересов местных жителей, малочисленных народов и других социальных групп оказалась подача исков в суды, что предусмотрено отечественным законодательством.

ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА (ОС – внешняя среда, в которой функционирует или будет действовать организация, включая воздух, воду, землю, природные ресурсы, флору, фауну, человека и их взаимодействие. ОС – это объекты и явления на земной поверхности, взятые в их отношении к человеку. Термин «ОС» широко применяется в экологическом праве и публицистике, так как он не несет определенной смысловой нагрузки. В качестве ОС на практике обычно рассматривают ту часть природы, которая с некоторой точки зрения представляет интерес в данный момент в связи с возможностями ее использования или изменения. Оценка воздействия на ОС и оценка ОС – две процедуры в обосновании хозяйственных решений, предполагающие анализ в таком аспекте. При углубленном изучении природы в целях прогнозирования последствий реализации проектов и планов обычно переходят к оперированию более строгими понятиями. ОС слагают геосистемы разных размеров и типов.

ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (ОВОС) – комплексное изучение эффектов влияния человеческой деятельности на природу, предпринимаемое на стадии принятия решений в интересах своевременного учета лимитирующих экологических факторов. Процедура ОВОС позволяет выяснить несущую емкость избранной территории (акватории) и возможные ограничения деятельности, тем самым она становится важнейшим практическим инструментом перехода на устойчивое развитие. В большинстве случаев имеются в виду проекты и планы на будущее, т. е. перспективная оценка. Для того чтобы определить размеры вреда, ранее причиненного хозяйством окружающей среде, применяется ретроспективная оценка. Методология ОВОС также все чаще используется для анализа действующего производства, если на нем внедряется система управления окружающей средой по стандарту ИСО 14001.

Требование проведения ОВОС при обосновании проектов впервые в мировой практике было введено в 1969 г. в США законом о национальной политике в области охраны окружающей среды. Серьезными стимулами для утверждения нормы ОВОС в мире стали Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991) и Декларация Рио (1992). В законодательстве России эта норма была закреплена в 1995 г. Существуют международные правила ОВОС, в том числе действующие в Европейском союзе и в странах, принимающих инвестиции Всемирного банка и других финансирующих организаций.

Институт ОВОС способствует предупреждению конфликтных ситуаций, причем эта его роль возрастает при рассмотрении суммарного влияния нескольких проектов, реализуемых на одной территории или акватории, и в особенности крупномасштабных эффектов намечаемых планов (программ) на уровне регионов и государства.

Накопленный опыт свидетельствует о том, что для превращения ОВОС в одно из эффективных средств перехода к устойчивому развитию нужно улучшить качество анализа последствий и совершенствовать приемы разработки природоохранных мер. Слабость ОВОС в современном исполнении заключается в недоучете возможных косвенных и отдаленных последствий. Отсюда неполнота большинства оценок ущерба.

Другой серьезный недостаток состоит в принятии исходного положения о безграничности биосферы, из чего следует вывод о необязательности компенсационных мер при отчуждении земель и уничтожении естественных сообществ. В действительности все без исключения естественные сообщества дефицитны, следовательно, на них должно распространяться правило компенсации, которое, в частности, предусматривает Рамсарская конвенция (1971) в отношении водно-болотных угодий.

ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ СИТУАЦИЯ (ЧС) – случайная потеря управления техническим объектом, вызванная неисправностью оборудования, неправильными действиями персонала, стихийными бедствиями и иными причинами, которая может привести или приводит к отрицательным экологическим, социальным и экономическим последствиям. При оценке воздействия на окружающую среду крайне важна разработка сценариев возникновения ЧС и соответствующая оценка риска.

Примечания

1

«Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», принята на Четвертой конференции министров «Окружающая среда для Европы» в Орхусе, Дания, 23–25 июня 1998 г.

(обратно)

2

Дружиной в феодальной России называли группу приближенных к князю вооруженных людей, охранявших его и участвовавших вместе с ним в военных кампаниях. В настоящее время дружина – это созданные для определенной цели группа или отряд (например, пожарная дружина).

(обратно)

3

Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат, Катунская ГЭС, проект переброски части стока сибирских и европейских рек в южные регионы страны.

(обратно)

4

Движение за проведение референдума против строительства АЭС в Ростовской области (1998–2000) и в Тамбовской области (2002). В Красноярском крае (2002) был отклонен референдум по вопросу переработки и захоронения отработанного ядерного топлива.

(обратно)

5

Кострома, Воткинск.

(обратно)

6

Москва 1998 – о зеленых насаждениях; Геленджик 1998 и 2000 – референдумы о строительстве морского порта; Новороссийск 2000 – КТК; всероссийский природоохранный референдум 2002; Республика Коми 2001 – добыча нефти на территории национального парка.

(обратно)

7

В зависимости от сложности объекта, а также в соответствии с временным периодом, к которому он относится, некоторые из разделов могут отсутствовать.

(обратно)

8

Подробно эти материалы представлены в Приложении.

(обратно)

9

В. Бриних. 2004. Плато раздора // Экология и право. № 3 (14). В. Бриних. 2004. Двойные стандарты судей Адыгеи // Экология и право. № 4 (15).

(обратно)

10

Фрагменты определения «экологической экспертизы» из Закона об экологической экспертизе (1995).

(обратно)

11

Межведомственная комиссия по размещению производительных сил при правительстве Ленинградской области принимает окончательное решение о реализации намечаемой деятельности.

(обратно)

12

Такая неудачная попытка инициировать референдум была предпринята в Красноярской области в 1997 г., в то время как в 1996 г. в Костроме был проведен референдум по вопросу размещения АЭС.

(обратно)

13

Параллельно проводившиеся выборы состоялись, так как на них порог явки значительно ниже.

(обратно)

14

После ликвидации в 2000 г. Госкомэкологии и Рослесхоза.

(обратно)

15

В частном разговоре сотрудник регионального отдела государственной экологической экспертизы задала вопрос о том, что такое общественность. Свой вопрос она объяснила тем, что на ГЭЭ часто поступают протоколы общественных слушаний, где в списке участников указаны сотрудники администрации. Она спросила, могут ли такие материалы отклоняться «на законном основании».

(обратно)

16

Надо заметить, что подготовленный в дальнейшем ОВОС обладал всеми недостатками, о которых можно было судить еще по техническому заданию. Негативное заключение общественной экологической экспертизы было учтено государственной экспертизой, и деятельность была остановлена. Инициатор мог это предотвратить еще на стадии ТЗ или, по крайней мере, избежать значительных расходов.

(обратно)

17

Землеотвод также является функций территориальных органов исполнительной власти, но в связи с особым характером выделен в предыдущий раздел.

(обратно)

18

Действовала Конституция СССР от 1977 г., по которой коммунистическая партия являлась руководящей и направляющей силой советского общества.

(обратно)

19

Однажды неизвестные лица сфальсифицировали газету «антиалюминиевой» направленности и распространили ее. Публикации в фальшивой газете порочили репутацию активистов и зеленого движения.

(обратно)

20

В Республике Беларусь такое лицензирование было введено, и многие наблюдатели расценили это как ограничение демократии.

(обратно)

21

Здесь и далее выделено составителем главы.

(обратно)

22

К таким организациям относятся, например, Мировой банк и Европейский банк реконструкции и развития.

(обратно)

23

Система экологической оценки является только одной из составляющих процесса реализации проектов. Так, например, для многих проектов процесс проведения экологической оценки тесно связан с вопросами согласования земельного участка. Существует и система оценки влияния реализации проектов на социально-экономическое развитие территорий.

(обратно)

24

Мы будем применять методику полуструктурированного фокусированного интервью. Другой важный для нас подход – это «глубинное интервью». В этом случае предоставляется пространство для описания ситуации глазами собеседника, как представителя определенной социальной среды (например, в нашем случае – профессионального сообщества или статусной группы). Интересует именно позиция по отношению к какому-либо объекту. И не ставится акцент на сбор фактической информации по заданному шаблону. Цель глубинного интервью – дать возможность респонденту самому расставить приоритеты важности действий, событий и навести связи между ними. Этот тип интервью требует тщательного самоконтроля, чтобы не внести смещение в раскрытие позиции (культуры) респондента.

(обратно)

Оглавление

Введение Цель и организация исследования

Часть I. Контекст и методика

  Глава 1. Общественность и охрана природы в СССР и России

  Глава 2. Развитие инструментов принятия решений в рамках государственных институтов

    2.1. Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ)

      Возникновение государственной экологической экспертизы

      Законодательное закрепление ГЭЭ

      ГЭЭ, ОВОС и процесс проектирования

      Новый этап развития ГЭЭ

      Последние события

    2.2. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Эволюция принципов

      Начальный период

      Средний период

      Современный период

      Сопротивление материала

    2.3. Сопряженное развитие ОВОС и ГЭЭ

      Возникновение оценки воздействия на окружающую среду без четкой связи с процедурами государственной экологической экспертизы

      Развитие нормативной базы в начале 1990-х гг.

      Принцип объединения процедуры ОВОС и ГЭЭ в систему был реализован не сразу

      Укреплению системы способствовали и другие нормативные документы

    2.4. Заключение

  Глава 3. Методы и объекты исследования

    3.1. Гипотезы и вопросы

    3.2. Выбор временных рамок и объектов исследования

      Современный этап (1997–2002 гг.) – 15 объектов

      Средний этап (1989–1993 гг.) – 11 объектов

      Ранний этап (1979–1985 гг.) – 13 объектов

    3.3. Способы сбора материалов и их систематизация

Часть II. Результаты эмпирических исследований (анализ документации)

  Глава 4. Краткая характеристика исследованных объектов

    4.1. Современный период (1997–2002 гг.)

      Санкт-Петербург и Ленинградская область

      Москва

      Иркутск

      Краснодар

    4.2. Средний период (1989–1993 гг.)

      Санкт-Петербург и Ленинградская область

      Москва

      Иркутск

      Краснодар

    4.3. Ранний период (1979–1985 гг.)

      Санкт-Петербург

      Москва

      Иркутск

      Краснодар

  Глава 5. Описание и оценка процедур ОВОС и ГЭЭ

    5.1. Общий ход принятия решений

    5.2. Оценка воздействия на окружающую среду

      Заключительные замечания

    5.3. Государственная экологическая экспертиза

    5.4. Краткое заключение

  Глава 6. Региональные различия

    6.1. Природные, социально-экономические и организационные предпосылки различий

    6.2. Особенности государственной экологической экспертизы

    6.3. Особенности проведения ОВОС

    6.4. Особенности участия общественности

    6.5. Заключение

  Глава 7. Участие общественности (анализ исследованных проектов/объектов)

    I. Формы общественного участия и их роль

      7.1. Выявленные формы общественного участия

    II. Институциональные формы

      7.2. Государственная экологическая экспертиза

      7.3. Общественная экологическая экспертиза

      7.4. Слушания (общественные, депутатские, сходы, собрания и пр.)

      7.5. Обращения в суд

      7.6. Референдум

      7.7. Оценка воздействия на окружающую среду

      7.8. Процедура землеотвода

      7.9. Согласования и разрешения территориальных органов исполнительной власти

      7.10. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти

      7.11. Согласования органов местного самоуправления

      7.12. Решения законодательных органов власти

      7.13. Стратегические решения

      7.14. Общественные палаты

    III. Неинституциональные формы

      7.15. Обращения в органы государственной власти

      7.16. Протестные действия

      7.17. Лоббирование

      7.18. Информационные кампании

      7.19. Опросы общественного мнения

    IV. Выводы

    V. Рекомендации по совершенствованию общественного участия

Часть III. Основные итоги

  Глава 8. Позиции участников процесса (по материалам интервью)

    8.1. Методика анализа интервью

      Этапы анализа

      Утверждения респондентов и выделенные группы позиций

    8.2. Суждения внутри каждой группы позиций

      «Общественники-борцы»

      «Умеренные общественники»

      «Профессиональные общественники»

      «Консервативные чиновники»

      «Прогрессивные чиновники»

      «Конфликтный предприниматель»

      «Умеренные предприниматели»

    8.3. Суждения, общие для разных групп позиций

    8.4. Выводы

  Глава 9. О гармонизации российских и европейских норм и подходов

    9.1. Скопинг

      Скопинг в Германии

      Скопинг в России

      Сравнение

      Предложения по гармонизации

    9.2. Участие общественности

      Сравнение положениий Орхусской конвенции с российскими требованиями об участии общественности в процессе оценки воздействия на окружающую среду

      Предложения по гармонизации норм участия общественности

    9.3. Оценка воздействия на окружающую среду

Заключение. Общие выводы и рекомендации

  1. Основные выводы

    Инструменты принятия решений

    Региональные особенности

    Участие общественности в целом

    Позиции участников процесса принятия решений

    Российское и европейское законодательство

  2. Проверка гипотез и полнота ответов на поставленные вопросы

  3. Каковы перспективы?

  4. Основные рекомендации

    Общественное участие

    Позиции участников процесса

    Российские и европейские нормы и подходы

Литература

Приложения

  Приложение 1. Схема описания изучаемого примера/проекта

  Приложение 2. Схемы проведения интервью (вопросники)

  Приложение 3. Рекомендации по проведению интервью

  Приложение 4. Пример обзора газетных публикаций, отражающих общественное участие

  Приложение 5. Основные понятия и их трактовка Fueled by Johannes Gensfleisch zur Laden zum Gutenberg